1.Miljöskyddslagen var redan vid sin tillkomst 1969 huvudsakligen av offentligrättslig natur, men vissa processuella bestämmelser om ”civilrättslig” skadestånds- och förbudstalan vid domstol togs upp under rubriken ”Enskilda anspråk” i 34-37 §§ i lagens ursprungliga utformning. När så miljöskadelagen infördes 1986 upphörde givetvis ML:s regler om skadeståndstalan att gälla. Förbudstalan blev den (förutom talan om inlösen) enda kvarstående formen av domstolstalan i ML, nu under rubriken ”Enskilt anspråk”. Möjligheten att föra för budstalan framgår dock endast indirekt av lagtexten i form av forum bestämmelsen i 34 § och regeln i 36 § om vad som skall hända om förbudstalan väcks och tillståndsprövning initieras eller pågår i annan ordning. Målet skall då vilandeförklaras och enligt 37 § skall käran dens talan sedermera ogillas1 om tillstånd meddelas. 37 § innehåller även en regel om rättegångskostnadsansvaret i denna situation. I miljöbalken nämns möjligheten till förbudstalan i 20:2 st. 1 p. 6,2 som i sin tur hänvisar till MB 32:12:s. 7
2.207s. 7
3.Kapitel 7s. 7
4.”Utöver talan om skadestånd och inlösen får enskild, mot den som bedrivers. 7
5.eller har bedrivit miljöfarlig verksamhet utan tillstånd, väcka talan om förs. 7
6.bud mot fortsatt verksamhet eller om att skyddsåtgärder eller andra försiks. 7
7.tighetsmått skall vidtas.” Även specialmotiveringen till regeln bör citeras in extenso:s. 7
8.”Paragrafen motsvarar närmast 34 och 36 88 miljöskyddslagen. Av paragras. 7
9.fen följer att det även i fortsättningen skall vara möjligt att framställa enskilts. 7
10.anspråk om annat än skadestånd. Sådant anspråk får avse att förbud mots. 7
11.fortsatt verksamhet skall meddelas eller att skyddsåtgärder eller andra förs. 7
12.siktighetsmått skall vidtas.”3 Det är allt! Ingen kan påstå att lagstiftaren slår på trumman för för budstalan4 eller motivledes bemödar sig om att ge ledning för lösning av de problem paragrafen kan komma att ge upphov till. Mest raff lande är faktiskt den första meningen som ju avslöjar att någon för ändring i förhållande till miljöskyddslagen inte tycks vara avsedd. Regeln är bland annat därför knappast avsedd att vara en bestämmelse om talerätt trots att formuleringen ”får enskild, mot den som bedriver eller har bedrivit” möjligen kan ge motsatt intryck. Noteras bör också att möjligheten att föra förbudstalan inte anknutits till sakägarbegreppet.5 Men är inte regeln i 32:12 en bestämmelse om talerätt åtmins tone i så måtto att talan av annan än enskild - t.ex. en offentlig myn dighet - skall avvisas på grund av bristande talerätt?6 Avvisning skall enligt min uppfattning visserligen ske i en sådan situation men 32:12 torde snarare vara till för att peka på vilka möjligheter enskilda har att framställa ”enskilda anspråk” vid MD än för att utrestänga, t.ex. Naturvårdsverket från ”privatprocess” av det slag förbudsprocessen utgör. Antag däremot att verksamhetsutövaren väcker "negativ förbudstalan” mot en av de kringboende och yrkar att MD skall fastställa att verksamheten är tillåtlig, dvs. inte strider mot MB:s tillåtlighetsregler. Enligt min uppfattning bör en sådan talan inte tas upp till pröv ning, bl.a. eftersom detta skulle drabba den utvalde motparten alltför hårt och utövaren har möjlighet att anhängiggöra ett ansökningsmål med yrkande om tillstånd enligt MB 21:1.7 Den som så önskar kan 208s. 7
13.Talerätt i förbudsmål dock givetvis kortfattat motivera ett sådant ställningstagande med att avvisning sker med "talerättsregeln" i MB 32:12 som ”rättsgrund”. Man kan avläsa den ringa vikt lagstiftaren tycks tillmäta förbudsta lan inte bara i specialmotiveringen till MB 32:128 utan också i att regeln sorterats in under rubriken ”Inlösen av fastighet m.m.”. Vidare förefaller det som om man glömt bort att meddela en forumbestäm melse motsvarande den som finns i 34 § ML och som tillskapats beträffande alla andra taleformer enligt MB.9 Förbudstalan framstår alltså som hemlös i MB - även om det inte är svårt att gissa sig till vil ken miljödomstol som har behörighet att ta upp mål av detta slag. Ytterligare pinsamma bevis på hur styvmoderligt förbudstalan behandlas återfinns såväl i propositionen som i de övriga förarbe tena.10 Men låt oss inte vara bittra över detta utan i stället använda insikten om att förbudstalan inte alltid dominerat lagstiftarens föreställnings värld som en varning mot övertolkning av den lagtext och de få förarbetsuttalanden som finns om taleformen och som en möjlighet till en ganska fri diskussion. Det är också helt i linje med traditionen att för budstalan ägnas så lite uppmärksamhet. I förarbetena till ML nämns visserligen förbudstalan mer än i propositionen till MB - men ändå is. 8
14.209s. 8
15.Kapitel 7 jämförelsevis sparsam utsträckning11 1 -2 och detsamma gäller doktrinen.s. 7
16.Trots att ML kan betecknas som en ramlag som skall fyllas med innehåll via praxis13 har förbudstalan enligt ML hittills förekommit relativt sällan;14 1986 räknade Michelson till ett halvdussin mål15 och 1997 kom Jonsson efter egna undersökningar fram till att det - efter drygt 25 år med ML - var fråga om ”ungefär dussinet”.16 Endast tre gånger har frågor rörande förbudstalan enligt ML nått HD17 och inte i något av dessa mål gick HD in på en prövning av själva saken. I ett fall - "Skärgårdsmålet" NJA 1994 s. 751 som diskuteras i flera kapi tel i den här boken18 - gällde det främst frågor om talerätt och "åberopsrätt”.19 I ett annat (”E 22-målet” NJA 1993 s. 645) prövades frå gan om en enligt väglagen fastställd arbetsplan för Europaväg 22 utgjorde hinder för en prövning av vägens tillåtlighet enligt 4 § ML.20 HD ansåg att så var fallet; avgörandet har kritiserats häftigt av bland andra Michanek.21 22s. 7
17.I det tredje målet - "Barsebäcksmålet" NJA 1986 s. 42222 - för sökte en fastighetsägare genomdriva begränsningar av en jordbru kande grannes sprutning av bekämpningsmedel. Fastighetsdomstolen (vid Malmö tingsrätt) ogillade talan med bitvis jämförelsevis upphets 210s. 7
18.Talerätt i förbudsmål ande domskäl; bl.a. dekreterade man att det krävs ”alldeles speciella omständigheter” för att i ett domstolsavgörande föreskriva om begränsning av giftbesprutning. Fastighetsdomstolen tillfogade att grannen för den skull inte var rättslös; han kunde ju kräva skadestånd vid varje skadetillfälle. Lösningen förutsätter viss fysisk, psykisk och ekonomisk uthållighet och framstår som en klen tröst för den som gång på gång får se sin älskade trädgård ”ihjälsprutad”. Som salt i såren drog såväl fastighetsdomstolen som hovrätten in kärandens rättshjälp trots att denna åtgärd förutsätter att det är uppenbart att de saknas ”befogat intresse” att få saken prövad. HD ändrade dock detta beslut under påpekande bl.a. av att förbudstalan är det i miljöskydds lagen förutsatta sättet att komma till rätta med olägenheter orsakade av miljöfarlig verksamhet som bedrivs utan tillstånd. Däremot bevil jade HD inte prövningstillstånd i själva saken. JR Bengtsson var skilj aktig i dispensfrågan och ansåg att målet - som i och för sig främst föreföll gälla bevisfrågor - borde tas upp till prövning, bl.a. på grund av att rättspraxis beträffande förbudstalan saknades helt.23 Barsebäcksmålet berättar något om bakgrunden till och följderna av att förbudsmål enligt ML är så pass sällsynta. Klassiska ”obstacles to justice” aktualiseras: bristande kunskap om de materiella och pro cessuella reglerna, ekonomiska hinder - accentuerade i just miljömål där bevisningen ofta är särskilt dyrbar samtidigt som möjligheterna till rättshjälp varit begränsade - psykologiska spärrar, sociala beroen deförhållanden, anspråkens diffusa och fragmentariska karaktär, oba lansen mellan (de typiska) parterna osv.24 Nu kan man fråga sig varför dessa problem verkar vara större vid tillämpning av ML och MB än före ML:s ikraftträdande; förbudsmålen var ju - åtminstone om man får gå efter HD-praxis - betydligt fler i början av vårt århundrade, trots att otvivelaktigt vissa framsteg gjorts vad gäller ”access to justice” sedan dess.25 Att HD före ML:s tillkomst hade anledning att pröva förbudstalan betydligt oftare26 beror natur ligtvis inte på att miljörätten då var så gott som helt civilrättslig. Det var den alls inte, men det saknades däremot sådan offentligrättslig reg lering som vi har numera och som i stor utsträckning monopoliserar bevakningen till offentliga organ och hindrar enskilda att gå till doms. 8
19.211s. 8
20.Kapitel 7 stol.27 Förbudstalan vid domstol var följaktligen före ML ett viktigt sätt att få till stånd en tillåtlighetsprövning; de tillsyns-, kontroll- och koncessionsmöjligheter som tillkom med ML och de facto bevarats i MB fungerar både som ett alternativ till tillåtlighetsprövning via för budstalan och som en blockering av denna möjlighet i de fall tillstånd beviljats eller söks i samband med att förbudstalan anhängiggörs.28s. 7
21.Eftersom miljörätten successivt blivit övervägande offentligrättslig vad gäller tillåtlighetsfrågorna, och satsningen på offentlig tillsyn och kontroll varit så stark även på andra rättsområden, t.ex. inom konsu menträtten, kan det ha utvecklats ett ”storebrorssyndrom” som passi viserar medborgarna.29 Symptomen förvärras säkerligen av att den som väljer att agera på egen hand utan stöd från myndigheter, ombudsmän eller organisationer, riskerar att framstå som en oseriös kverulant som inte ens förtjänar att beviljas rättshjälp. Men när nu såväl den ideologiska som den ekonomiska grunden för ett heltäck ande - nära nog monopolistiskt - offentligt ansvarstagande sviktar och åtminstone en del av 80-talets privatiseringsiver och entreprenör anda förefaller ha avsatt permanenta resultat, kan det kanske få det goda med sig att domstolarnas viktiga potentiella roll inom miljörätten tydliggörs. Det behöver alls inte betyda att ”privatprocesserna” expanderar utöver domstolarnas resursramar eller tränger ut andra aktörer från scenen.30s. 7
22.Även "globaliseringen" kan komma att medverka till att också svenska medborgare hänvisas till att via domstolarna delta vid genomdrivandet och utvecklingen av rättsliga regleringar i högre grad än tidigare - trots att den konstitutionella bakgrunden är en helt annan än i t.ex. USA. Där medverkar dessutom bl.a. common law-systemet till att domstolarna har större betydelse än de kan förväntas få i Sverige; statlig tillsyn och kontroll, förhandlingslösningar etc. fram står fortfarande som normal vägarna till rättelse i vårt land, men ett trendbrott kan, som sagt, möjligen vara på väg. 212s. 7
23.Talerätt i förbudsmål Det finns även andra skäl att tro att antalet förbudsmål enligt ML kommer att stiga.31 Visserligen räknade inte departementschefen i för arbetena till ML med att förbudstalan skulle bli någon vanlig taleform; han tänkte sig närmast att denna ättling till de rent grannelagsrättsliga tvister som förekom före ML skulle få ett betydligt minskat livsrum när de offentliga tillstånds- och prövningssystemen infördes. Dom stolstalan behölls som en möjlig utväg för enskilda att få tillåtligheten prövad då det gäller ”företag som stör bara de närmaste grannarna och inte rör några allmänna intressen”.32 Men underlaget för förbudstalan var ju betydande redan i utgångsläget och ökar allt eftersom; massor av företag är inte förprövningspliktiga och av dem som är det saknade för några år sedan mer än hälften tillstånd.33 Förklaringen till detta är dis pensreglema (avskaffade 1981) och att de verksamheter som redan fanns när ML infördes naturligtvis inte kunde förprövas. Det finns alltså ett enormt latent underlag för processer om förbud och talan rörande ändringsåtgärder, försiktighetsmått och begräns ningar,34 ett underlag som kan komma tydligare i dagen efter införan det av den nya miljöbalken och inrättandet av särskilda miljödomsto lar. Det förtjänar också att upprepas att av de verksamheter, som inte är föremål för koncessionsplikt (tillståndsplikt) men ändå kan föror saka betydande störningar, utgörs alls inte alla av grannelagstvister i trängre mening med blott några få berörda på det sätt departements chefen tänkte sig vid ML:s tillkomst. Och tanken att allmänna intres sen skall kunna hållas utanför vid förbudstalan35 enligt ML och MB kan starkt ifrågasättas.36 Förbudstalan enligt ML och MB är således något att räkna med och kan även avse omfattande verksamheter av stor allmän betydelse som t.ex. störningar till följd av viss trafikverksamhet. ”Skärgårdsmålet” (NJA 1994 s. 751) är ett exempel. Väganläggningar, flygplatser m.m.s. 8
24.213s. 8
25.Kapitel 7 kan komma att ge underlag för ytterligare processer av liknande slag - i den mån HD:s beslut i "E 22-målet” (NJA 1993 s. 645)37 och utvidgad tillståndsplikt inte sätter stopp för det.3 387 Även andra former av omfattande miljöstörande verksamhet kan bli föremål för prövning i form av förbudstalan vid miljödomstol. Men för att förbudstalan skall framstå som en någorlunda framkomlig väg krävs givetvis att de formella och materiella förutsättningarna för bifall är någorlunda goda. Av stor betydelse i det sammanhanget är de frågor om talerätt och åberopsrätt som skall beröras i det följande.s. 7