8 · Miljöansvarets rättsliga natur

Skadeståndsrätt och/eller förvaltningsrätt?

Olika rättsliga perspektiv på ansvaret

1.Som redan framgått är avsikten med denna studie att belysa och diskutera den rättsliga regleringen med avseende på förorenade områden. Perspektivet är miljömyndighetens; vilka möjligheter erbjuder lagstiftningen när det gäller att ställa krav på miljöåtgärder i ett sådant område och mot vem ska kraven riktas? I Sverige har denna fråga av tradition reglerats genom att myndigheten givits särskilda regler och instrument av förvaltningsrättslig karaktär att tillgripa i dessa situationer. De rättsliga plikterna har på så vis varit förvaltningsrättsligt grundade. Detta är emellertid endast en av de lösningar som finns representerad bland Europas rättsordningar. I andra länder har man istället ett skadeståndsrättsligt inspirerat synsätt på ansvarsfrågorna; miljömyndigheterna/staten har betraktats på samma sätt som en enskild skadelidande i förhållande till den förorenande verksamhetsutövaren. Tanken är att miljömyndigheten har rätt till ersättning för de utgifter som orsakas av rättsstridiga angrepp på dess intressen. Som sådana har inte bara räknats offentligt ägda eller förvaltade områden, utan alla slags intressen som myndigheten är satt att skydda enligt lag. Just miljöarbetet med förorenade områden har bjudit på typiska exempel på det senare när miljömyndigheterna har efterbehandlat ett sådant område och därefter begärt kostnadstäckning av förorenaren på skadeståndsrättslig grund.s. 8

2.Jag kan inte ge någon egentlig förklaring till att man i de europeiska länderna har haft olika synsätt på ansvarsfrågorna kring ett och samma miljöproblem. För ett sådant svar krävs mer ingående kunskap om ländernas rättsliga traditioner, i såväl civilrättsligt, som förvaltningsrättsligt hänseende. Låt mig ändå peka på två faktorer som jag har noterat under studiens gång som kan utgöra en del av förklaringen.s. 8

3.För det första kan det spela roll vilket vattenrättsligt system landet bekänner sig till. Den ordning som är förhärskande på den europeiska kontinentens. 8

4.297 innebär att alla sjöar och vattendrag av betydelse räknas som allmänna. I dessa system – som bl.a. finns i Sydeuropa, Nederländerna, Tyskland och Danmark – är det en statlig eller regional myndighet som ”råder” över vattnet och som därför kan försvara det utifrån en privaträttslig grund vid förorening. I dessa länder finns alltså en stabil tradition av att staten/myndigheten agerar på detta sätt, exempelvis när det gäller att få ersatt de kostnader man haft för att muddra och bortskaffa förorenade sediment. Denna möjlighet finns inte i de länder där den som äger stranden också råder över vattnet. Både Sverige och Storbritannien (England och Wales) tillhör den senare kretsen.s. 8

5.Den andra observationen som jag har gjort, är att synsättet att staten/myndigheten kan agera på civilrättslig grund för att försvara sina intressen verkar ha sin starkaste förankring i syd- och mellaneuropeisk rättsuppfattning. Det kan ha att göra med att här saknas en stabil tradition av förvaltningsrättslig reglering, med för ändamålet avpassade regler och genomförandeinstrument (viten, särskilt tvångsutförande m.m.). En sådan avsaknad kan förstärka ett skadeståndsrättsligt färgat betraktelsesätt på förhållandet mellan myndigheterna och den enskilde.s. 9

6.Båda dessa förklaringsfaktorer har med de rättsliga traditionerna i respektive länder att göra. Idag har dock alla europeiska länder en mer eller mindre modern, förvaltningsrättsligt grundad miljörätt. Samtidigt har man även introducerat och moderniserat miljöskadeståndsrätten. När det gäller miljömyndigheternas möjlighet att ställa reparativa krav med avseende på förorenade områden är därför bilden betydligt mer blandad, för att inte säga komplicerad. Å ena sidan har de länder där myndigheten tidigare arbetade med enbart civilrättsliga remedier numera kompletterat dessa regler med förvaltningsrättslig lagstiftning. Å andra sidan har många av de förvaltningsrättsligt inriktade länderna numera – antingen genom uttrycklig lagstiftning eller genom rättspraxis – accepterat att myndigheten också kan försvara sin intressen på skadeståndsrättslig grund. När det gäller regleringen av förorenade områden betyder det att utvecklingen går mot förvaltningsrättsliga lagstiftningsregimer, men att ansvaret för historiska skador i vissa länder bedöms enligt de traditionella skadeståndsrättsliga grunderna.s. 9

Oklarheter i debatten

1.När nu den rättsliga regleringen av detta miljöproblem har påverkats av såväl ett förvaltningsrättsligt, som ett skadeståndsrättsligt synsätt kunde mans. 9

2.298 förvänta sig en debatt och ett klargörande om förhållandet mellan dessa synsätt. Denna fråga har emellertid väckt förvånansvärt lite uppmärksamhet, såväl på internationell som på inhemsk nivå. Så har den knappast alls berörts under de mer än tio år som EU har arbetat med ett direktiv om ersättningsansvar om miljödskador. Ett annat belysande exempel på denna tystnad är den svenska implementeringen av 1992 års tilläggsprotokoll till 1969 års oljeskadekonvention. Ett av syftena med detta protokoll var att kodifiera den praxis som hade utvecklats av Internationella oljeskadefonden (IOPC) vid bedömningen av vad som ska betraktas som ersättningsgill skada. Denna praxis innebar att skäliga saneringskostnader skulle ersättas även om oljeskadan endast drabbat miljön i sig (s.k. ekologisk skada). Typiskt sett är detta kostnader som en offentlig myndighet drar på sig efter en oljekatastrof. Trots att denna konstruktion – att en myndighet begär ersättning på skadeståndsrättslig grund för de kostnader som haft när den fullgjort sina skyldigheter enligt lag – innebar ett nytt grepp inom svensk rätt, kommenterades den inte alls i lagstiftningsarbetet.s. 9

3.En sak är att frågan om förhållandet mellan de offentligrättsliga och de skadeståndsrättsliga reglerna på miljöområdet inte har analyserats i någon djupare mening. En annan sak är att när frågan ändå har berörts, har den enligt min uppfattning präglats av en viss oklarhet. Det har under de senaste årens skadeståndsrättsliga diskussion om ekologisk skada varit relativt vanligt att olika författare blandat ihop den privaträttsliga regleringen med den offentligrättsliga. Vidare har man diskuterat myndighetens möjligheter att kräva ersättning för sina kostnader i dessa avseenden, utan att därvid beakta den offentligrättsliga lagstiftningen. Resultatet av en sådan analys kan bli något missvisande, vilket kan illustreras med några exempel.s. 10

4.I antologin ”Harm to the environment” från 1997 pekar Wetterstein på att det finns en trend i den moderna miljörätten i Europa att tillerkänna miljömyndigheterna ersättning för efterbehandlingskostnader på skadeståndsrättslig grund. Som exempel anger han miljöskadereglerna i Finland, Italien, Spanien och Norge. Som ytterligare ett exempel anger han Storbritannien (England och Wales). En sådan jämförelse leder emellertid fel eftersom det senare landet inte alls tillerkänner miljömyndigheterna en sådan rätt på civilrättslig grund. Som har framgått av kapitel 4, är den nya lagstiftningen om förorenade områden i Environmental Protection Act väsentligen offentligrättslig. Wettersteins jämförelse hade blivit mer rättvisande om den hades. 10

5.299 avsett samtliga dessa länders offentligrättsliga och privaträttsliga reglering på området. Även i Larssons doktorsavhandling från 1997 finns exempel på denna oklarhet. När hon beskriver ansvarsgrunden i 5 § miljöskyddslagen som ”regardless of fault…” hänvisar hon inte till förvaltningsrättslig rättspraxis, utan till HD-avgörandet NJA 1983 s. 209. Här har jag svårt att följa med i resonemanget. När miljöskyddslagen gällde hade nämligen Högsta domstolen att bedöma enbart frågor av privaträttslig natur. Som framgått av kapitel 2, skapades rättspraxis under denna tid uteslutande av Koncessionsnämnden för miljöskydd och var föremål för rättsprövning vid Regeringsrätten under de sista åren. Därtill kommer att det aktuella HDavgörandet inte heller handlar om utomobligatoriskt skadestånd. Här var det istället fråga om det speciella förhållandet mellan huvudmannen för en allmän va-anläggning och en fastighetsägare. Detta förhållande är ju närmast av privaträttslig natur, om än med tvångsmässiga inslag. Tvisten gällde tillämpningen av den särskilda skadeståndsregeln i 1970 års va-lag (1970:244) när avloppsnätet hade skadats av olja som läckt ut från en fastighet.s. 10

6.Som en sammanfattning av dessa mina synpunkter kan väl sägas att de skadeståndsrättsliga resonemangen om myndigheternas möjligheter i dessa sammanhang blir oklara om man inte samtidigt beaktar den offentligrättsliga lagstiftningen. Utan att ha den senare i minne, kan det annars bli svårt att föra en diskussion om myndigheternas talerätt, om kompensationens storlek vid ekologisk skada, om behovet av att garantera att ersättningen verkligen används till godo för miljön o.s.v.s. 11

7.300s. 11

8.Den oklara beskrivningen av förhållandet mellan de skadeståndsrättsliga och de förvaltningsrättsliga reglerna är nu inte något som enbart förekommer i den skadeståndsrättsliga litteraturen. Att även lagstiftare kan ha svårt för denna distinktion illustreras av ett uttalande som gjordes i förarbetena till miljöbalken. Där motiverades regeln om solidariskt ansvar i 10 kapitlet med att motsvarande gällde enligt reglerna om miljöskada i 32 kapitlet gentemot enskilda skadelidande i omgivningen. Denna jämförelse är emellertid inte alldeles lyckad; reglerna i det förra kapitlet är – till skillnad från de om miljöskadestånd – tillämpliga på föroreningar såväl inom, som utanför själva verksamhetsområdet och är oberoende av fastighetsgränser. De civilrättsliga reglerna i 32 kap. syftar dessutom till att ge enskilda skadelidande i en verksamhets omgivning full kompensation för skada som har orsakats av en verksamhet. Reglerna om förorenade områden har en annan inriktning. Här är det fråga om att fastställa det ansvar som förorenare och andra har gentemot miljön som ett allmänt intresse för att i skälig utsträckning undersöka och efterbehandla områden som utgör en fara för människor eller miljö. De båda regelsystemen är alltså olika, såväl när det gäller den geografiska begränsningen (förhållandet till verksamhetsområdet), det skyddade intresset och ansvarets omfattning.s. 12

Den fortsatta diskussionen i kapitlet

1.Så här långt har jag endast pekat på att förhållandet mellan de offentligrättsliga och de civilrättsliga regelverken med avseende på skador i miljön har varit föremål för mycken tystnad och någon oklarhet. Två ytterligare saker bör dock tilläggas. För det första är tystnaden inte total, vilket redan framgått av avdelning I. Ett undantag utgörs ju av den livliga debatt som förts i Danmark samt även de regelrätta kollisionsregler som Hoge Raad har utvecklat och som de nederländska miljömyndigheterna måste beakta vid valet mellan förvaltningsrättsliga och skadeståndsrättsliga remedier (se nästa avsnitt). För det andra är frågan om förhållandet mellan förvaltningsrätten och privaträtten mångfacetterad och komplicerad. Jag har inte för avsikt att utveckla diskussionen i annat än i några enstaka avseenden och dessutom ganska översiktligt. Vad jag däremot kanske kan bidra med – förutom att peka på problemet – är två saker; dels att försöka belysa vad skillnaden i synsätt innebär för miljömyndigheternas möjligheter att arbeta med förorenade områden, dels att påbörja en diskussion om lämpliga lösningar på området.s. 12

2.301s. 12

3.Det följande avsnittet (8.2) ägnas åt skillnaden mellan ett förvaltningsrättsligt och ett skadeståndsrättsligt perspektiv på ansvaret kring miljöproblemet med de förorenade områdena. Vid en jämförelse mellan en lagstiftningsregim som är skadeståndsrättsligt inriktad (Nederländerna) och en som är utpräglat förvaltningsrättslig (Storbritannien och Tyskland) är det tydligt att det är fråga om en skillnad i flera avseenden; en gäller såväl innehållet i reglerna och tolkningen av dessa, som förfarandet när miljömyndigheten ställer kraven på lagens adressater. Diskussionen om föroch nackdelar med de respektive synsätten följer i avsnitt 8.3. Här förespråkar jag en förvaltningsrättslig reglering utifrån en beskrivning av miljöproblemet ur ett framåtriktat riskvärderingsperpektiv. Detta har betydelse i både materiellt och formellt hänseende. Med tanke på rättsområdets nära släktskap med miljöskadeståndsrätten, bör dock ett visst intryck kunna tas av dessa regler. För att undvika oklarheter i regleringen, bör emellertid sådana lån endast ske under förutsättning och i den utsträckning som det är fråga om ett medvetet val från lagstiftaren. Kapitlet avslutas med en kritisk diskussion om det perspektiv som anläggs på dessa frågor i EU:s Vitbok om ersättningsansvar för miljöskador.s. 13

4.302s. 13

Skillnaden mellan de olika lösningarna i den