9 · Adressater för kraven: Förorenaren

Inledning

1.Frågan om vem som ska stå för kraven på miljövårdsåtgärder i samband med förorenade områden är ofta komplicerad. Flera parter kan vara inblandade, såväl i tiden som i rummet. Främst är det fråga om den eller de som stod för den aktivitet som genererade själva störningen (utsläppet, lagringen o.s.v.), förorenaren. Det är dock inte alltid lätt att ange vem detta är; är det den som bedriver verksamheten rent faktiskt, eller någon annan som direkt eller indirekt kontrollerar och styr? Svaret på denna fråga kan också vara avhängigt vad slags verksamhet eller åtgärd som har orsakat föroreningarna; är det ett mindre och privat utsläpp eller är det en förorening som sker inom ramen för en större och industriell verksamhet, eventuellt bedriven med tillstånd? I detta sammanhang aktualiseras även frågor som gäller den juridiska formen för den förorenade verksamheten, där spannet går från enskilda firmor till olika aktiebolag i en större koncern. Allt detta har betydelse för bedömningen av vem som är förorenare.s. 9

2.I de frågor som behandlas i detta avsnitt är kanske skillnaden mellan ett offentligrättsligt och skadeståndsrättsligt synsätt som tydligast. Som redan nämndes i föregående kapitel, påverkar de olika synsätten dels vem som kan bli föremål för miljömyndighetens krav (adressat/ansvarssubjekt), dels den rättsliga grunden för plikten/ansvaret. I det första avseendet utgår ju skadeståndsrätten från att det är skadevållaren som ska göra rätt för sig. I de fall som skadan är – eller kan vara – orsakad av flera är ofta grundregeln kompletterad med bestämmelser om gemensamhetsansvar. Den förvaltningsrättsliga regleringen utgår istället från ett politirättsligt synsätt på så vis kraven kan riktas emot såväl den som orsakat skadan, som den som har makt och möjlighet att åtgärda den. På detta rättsområde finns dessutom ofta regler om styrning av den förvaltningsrättsliga plikten, t.ex. till dens. 9

3.335 nuvarande tillståndshavaren för den verksamhet som föroreningarna härrör ifrån, oavsett när utsläppen skedde. förorenares subjektiva inställning eller oaktsamhet spelar liten eller ingen roll. Även när det gäller att fördela bördorna mellan flera förorenare uppvisar den förvaltningsrättsliga regleringen lösningar som skiljer sig från de som är möjliga i ett skadeståndsrättsligt sammanhang. Det bör dock återigen betonas att det inte är fråga om någon total dikotomi mellan de två rättsområdena. Något sådant är f.ö. ens knappast möjlig eftersom reglerna ofta fungerar jämsides i en och samma situation. Det är snarast fråga om ett ömsesidigt förhållande där det ofta råder samsyn, men där betraktelsesätten ibland går isär.s. 9

4.336s. 10

Vem är förorenare?

Inledning

1.Alla lagstiftningsregimer i Europa på detta rättsområde har förorenaren antingen som förstahandsadressat för miljövårdskraven, eller som den som slutligen ska stå för kostnaden härför. Som redan nämnts är det dock inte alltid lätt att klart definiera vem som egentligen är förorenare. När det gäller enstaka händelser och utsläpp vållar det – åtminstone i teorin – sällan några problem att klart ange honom. Så snart som det blir fråga om större och mer komplicerade verksamheter, typiskt sett industriella rörelser bedrivna i aktiebolagsform, blir bilden mer svårtydbar. Man kan säga att miljömyndigheterna i dessa situationer ställs inför två problem; dels kan det vara svårt att definiera verksamhetsutövaren, d.v.s. att se vem som i realiteten driver eller kontrollerar verksamheten, dels kan de civilrättsliga konstruktionerna öppna för ansvarsflykt.s. 11

Verksamhetsutövare och ansvarsgenombrott

1.Den förvaltningsrättsliga bestämningen av verksamhetsutövarbegreppet syftar till att ange vem som är bärare av de plikter som är förenade med en viss verksamhet. Dessa plikter kan avse allt från att vidta utsläppsbegränsningar och andra försiktighetsåtgärder i den löpande driften, att lämna in miljövårdsrapporter och liknande upplysningar till tillsynsmyndigheten, att avsluta verksamheten och vidta efterbehandlingsåtgärder i samband med detta o.s.v. I detta avseende görs det alltså ingen skillnad mellan preventiva och reparativa krav; verksamhetsutövarbegreppet är detsamma, även om adressaterna kan variera över tiden. I komplicerade situationer kan det behövas en vidsträckt definition av verksamhetsutövarbegreppet för att träffa den som på ett övergripande plan ansvarar för verksamheten ifråga. Här brukar man tala om den eller de personer som har formell och faktisk möjlighet till kontroll och bestämningen kan i vissa situationer innebära att man bortser från den bolagsrättsliga regleringen av verksamheten. Det ansvar som ligger på verksamhetsutövaren brukar benämnas det ”direkta” ansvaret”.s. 11

2.En annan sak är att en bakomliggande aktör – t.ex. ett annat bolag i samma koncern – ibland kan få svara för en verksamhetsutövares miljöskulder. Här är det istället fråga om någon som inte kan innefattas i verksamhetsutövarbegreppet, men som ändå kan få stå för miljövårdskraven på grund av omständigheter i det enskilda fallet. Sådana kan vara ett illojalt utnyttjande av aktiebolagsrättsliga konstruktioner, undandragande av medels. 11

3.337 eller underkapitalisering i förhållande till de risker som verksamheten för med sig och liknande. I dessa fall är det fråga om ”indirekt” ansvar eller ”ansvarsgenombrott” i mer klassisk, civilrättslig betydelse. Förutsättningarna för sådana genombrott är oftast utvecklade i rättspraxis. Syftet med ”ansvarsgenombrott” är att placera de miljörättsliga bördorna där de rätteligen hör hemma, d.v.s. hos den som njutit de ekonomiska frukterna av verksamheten.s. 11

4.I den moderna miljöskadeståndsrättsliga litteraturen poängteras skillnaden mellan ”direkt” och ”indirekt” ansvar och man hänvisar gärna till rättspraxis i U.S.A. där denna distinktion är utvecklad av domstolarna. Denna diskussion menar jag har bärighet även i ett europeiskt, förvaltningsrättsligt perspektiv. Som framgått ovan syftar bestämningen av vem som är verksamhetsutövare till något annat än reglerna om ansvarsgenombrott; medan de förra ska tillämpas i en normalsituation för att hitta den rätte adressaten för kraven, ska de senare användas i undantagssituationer för att träffa den bakomliggande aktör som genom ett otillbörligt agerande försöker att undkomma eller minska en verksamhets miljöskulder. Denna distinktion torde dessutom vara allmängiltig, oavsett i vilken ordning som ansvarsfrågorna är reglerade. Jag vill dock ändå peka på att bestämningen av verksamhetsutövarbegreppet och reglerna om ansvarsgenombrott är ömsesidigt beroende av varandra. Med en vidsträckt definition av det förra begreppet, minskar behovet av de senare. Om man däremot har en så snäv definition av vem som är verksamhetsutövare att denna inte ger utrymme för något koncernansvar, ökar betydelsen av att kunna nå detta resultat med genombrott.s. 12

5.Nedan följer en redogörelse av EG-regler, några exempel från andra länders lagstiftning och ytterligare diskussion om verksamhetsutövarbegreppet och frågan om ansvarsgenombrott. Först vill jag dock göra en viktig reservation: Redan i inledningskapitlet nämnde jag att studien främst tar sikte på regleringen av förorenade områden med avseende på avslutade verksamheter. Jag har alltså inte ägnat särskilt stor uppmärksamhet åt de olika ländernas regler om pågående verksamheter, t.ex. i olika IPC-regimer eller lagstiftning om avfall. Just när det gäller frågan om verksamhetsutövarbegreppet bestäms detta emellertid väsentligen i just sådan lagstiftning. Med andra ord, en vid definition av detta begrepp i en IPC-regim påverkar direkt vem som kan vara adressat för reparativa krav när väl verksamheten är avs-s. 12

6.338 lutad. Det går alltså egentligen inte att uttala sig om verksamhetsutövarbegreppet utan att känna till de olika tillståndsregimerna för pågående verksamheter. De slutsatser som dras i diskussion nedan om verksamhetsutövarbegreppet och frågan om ansvarsgenombrott blir följaktligen begränsad till främst svensk rätt. Jag tror ändå att såväl diskussionen, som slutsatserna är av större principiellt intresse, inte minst med tanke på att de tillståndsregimer som finns i miljöbalken är utformade efter EG-reglerna på området.s. 12

EG-definitioner om verksamhetsutövare

1.EG-lagstiftningen på miljöområdet har normalt karaktären av minimidirektiv som medlemsstaterna måste genomföra. En under 1990-talet allt vanligare typ av direktiv ställer krav på att vissa verksamheter måste tillståndsprövas och att villkor ska meddelas med avseende på drift, avslutning och efterbehandling. I denna typ av direktiv är det nödvändigt att också ta ställning till vem som ska betraktas som verksamhetsutövare.s. 13

2.I 1988 års avfallsförbränningsdirektiv finns regler för tillstånd och tillsyn över sådana anläggningar. Här ges en bred definition av verksamhetsutövaren (”driftsansvarig”) som inbegriper den som utövar, eller har utövat, ett bestämmande inflytande över verksamheten. Denna definition har i artikel 2(5) följande lydelse:s. 13

3.”en fysisk eller juridisk person som driver förbränningsanläggningen ochs. 13

4.som har eller har tilldelats rätten att fatta avgörande ekonomiska besluts. 13

5.avseende denna”. I EU:s s.k. IPPC-direktiv ställs krav på medlemsländerna att inrätta tillståndsregimer för en integrerad miljöprövning av samtliga störningar från större miljöfarliga verksamheter. I ursprungsförslaget till detta direktiv användes en definition av verksamhetsutövaren som liknade den i förbränningsdirektivet. I slutversionen valde man istället att överlämna till nationell lagstiftning om vissa adressater skulle omfattas. Artikel 2(12) har nu följande lydelse:s. 13

6.”varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en anläggnings. 13

7.eller, om det finns bestämmelser om detta i den nationella lagstiftningen,s. 13

8.339s. 13

9.varje person som har givits rätten att fatta avgörande ekonomiska beslut meds. 14

10.avseende på anläggningens tekniska funktionssätt.” Att märka är alltså att såsom verksamhetsutövare definieras direkt i direktivet den som har juridisk eller faktisk kontroll över verksamheten. Uttrycket ”innehar” (”controls”) måste rimligen tolkas som vidare än bara ”driver” (”operates”). Om man emellertid även vill inkludera den som utövar ett bestämmande ekonomisk kontroll över verksamheten, måste detta ske genom nationell lagstiftning.s. 14

11.Även i det färska direktivet om avfallsdeponering har man överlämnat den närmare bestämningen av ansvarskretsen till nationell lagstiftning. Det bör observeras att dessa direktiv inte bara gäller för framtida verksamheter, utan även för befintliga sådana. För dessa senare ges dock övergångsregler.s. 14

12.Som nämndes i kapitel 6, arbetar EU på att ta fram ett direktiv om ansvar för miljöskada. I den Vitbok som Kommissionen gav ut i februari förra året skriver man följande om vem som ska bära det miljörättsliga ansvaret:s. 14

13.”En miljöansvarsordning på EG-nivå bör innebära att den eller de personers. 14

14.som har kontrollen över den verksamhet (som omfattas av definitionen avs. 14

15.räckvidden) som orsakar skadan (nämligen verksamhetsutövaren) skall bäras. 14

16.ansvaret. Om verksamheten utövas av ett företag i egenskap av juridisk per-s. 14

17.son kommer ansvaret att åvila den juridiska personen och inte direktörernas. 14

18.(beslutsfattarna) eller andra anställda som kan ha varit inblandade i verksam-s. 14

19.heten. Långivare som inte har kontroll över verksamheten bör gå fria fråns. 14

20.ansvar.” I en fotnot till denna text nämns att medlemsländerna i enlighet med artikel 176 i EG-fördraget också kan göra andra parter ansvariga. Utöver detta innehåller Vitboken ingenting om ett utökat verksamhetsutövarbegrepp eller om ansvarsgenombrott. I denna fråga var de tidigare förslagen till Vitbok betydligt klarare. I det utkast som kom i september 1998 uttalade Kommissionen att problemet med ansvarsflykt genom uppdelning av juridiskas. 14

21.340 personer måste lösas, vilket kunde ske genom nationell lagstiftning utifrån någon av följande tre modeller: a. Ansvaret kanaliseras till moder- eller systerbolag, vilka definieras ge-s. 14

22.nom kriterier på ägandet (procent eller viktning av aktier). b. Genom att krav ställs på det verksamhetsutövande företaget att ha till-s. 15

23.räcklig ekonomisk säkerhet. Denna ska i skälig utsträckning täckas. 15

24.riskerna för skador av verksamheten. Som ekonomisk säkerhet räknass. 15

25.här försäkringar, bankgarantier, interna reserver, branschvis uppbyggdas. 15

26.fonder m.m. c. Genom att kanalisera ansvaret till de ledande befattningshavarna i före-s. 15

27.taget. Ett ansvarsdirektiv ligger ett stycke fram i tiden. Som nämnts i kapitlet om Sverige, finns emellertid redan ett annat direktiv som bjuder en utvidgad krets av ansvariga för många av de verksamheter som orsakar miljöskador, nämligen det s.k. Sevesodirektivet. I detta omfattar definitionen av verksamhetsutövare tre olika adressater; den som driver eller innehar (kontrollerar) en verksamhet eller en anläggning, den som annars har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om den tekniska driften samt den gemensamma ägaren till flera verksamheter om dessa är samlokaliserade. I de fall som verksamheten är uppdelad på flera samlokaliserade bolag, ska alltså koncernledningen räknas som verksamhetsutövare.s. 15

Exempel från nationell miljörätt

1.I det följande avsnittet ges några exempel från olika europeiska miljölagstiftningar som innehåller ”utökade” definitioner av verksamhetsutövare eller regler om ansvarsgenombrott. Exemplen är mestadels hämtade ur dessa länders lagstiftning om förorenade områden. En genomgång av länders genomförande av IPPC- och Seveso-direktiven skulle som sagt sannolikt ge flera exempel. Vidare har jag inte gett mig in på den rättspraxis om ansvarsgenombrott som har utvecklats på det skadeståndsrättsliga området. Min ambition har inte varit att ge en fullständig katalog över samtliga de utländska bestämmelser som jag känner till som intressanta i sammanhanget, endast några exempel inför den vidare diskussionen. Dessa exempel visar att det finns en allmän – men försiktig – tendens i de olika lagstiftningsregimerna på detta område att försöka utöka verksamhetsutövarbegreppet och även införa bestämmelser som medför någon form av ansvarsgenombrott.s. 15

2.341s. 15

3.Den norska forurensningsloven (FL) innehåller inte någon definition av verksamhetsutövaren. Som framgått ovan, anges lagens adressat i 7 § som ”den ansvarlige”. Att närmare bestämma vem denne är, blir därför en fri bedömning som kan gå på tvärs mot civilrättsliga konstruktioner. När det gäller koncernförhållanden kan därför lagens adressat bli en annan än vad som följer av de aktiebolagsrättsliga reglerna. Det är, med Bugges ord, ”primært et spørsmål om tolkning af forurensningsloven selv”. Om forurensningsloven däremot är tyst i denna fråga, träder aktiebolagsreglerna in. Att avgöra om ett moderbolag kan få stå för ett dotterbolags miljöskulder blir alltså fråga om att tolka 7 § FL i en konkret situation. Detta liknar, enligt Bugge, den teknik som används när man bestämmer vem som är ”arbetsgivare” enligt arbetsmiljölagstiftningen eller inom skatterätten. Den bestämningen kan vara betydligt vidare än vad som framgår av den civilrättsliga definitionen. I miljörättsliga sammanhang är en avgörande faktor i denna bedömning om moderbolaget har möjlighet att styra över dotterbolagets verksamhet. Även faktorer som i vems intresse som verksamheten bedrivs eller att den farliga verksamheten är satt på eget bolag för att undvika miljöansvar, kan inverka i det enskilda fallet. På så vis kan enligt Bugge moderbolagen få stå som adressat för miljökraven. Här pekar han på att relationen mellan bolagen i de norska koncernerna vanligtvis är mycket täta. Däremot är synsättet klart snävare vid bedömningen av det civilrättsliga ansvaret i koncernsammanhang. Här kan moderbolag endast få stå för dotterbolagens miljöskulder vid egen culpa eller enligt de speciella förutsättningar som gäller för ansvarsgenombrott i norsk rättspraxis.s. 16

4.I den tyska jordskyddslagen (Bundes-Bodenschutzgesetz, BbodSchG) återfinns lagens adressater i artikel 4(3). Som sådana räknas förorenaren och dennes rättsinnehavare, nuvarande och f.d. markägare och nyttjanderättshavare, utan inbördes rangordning. I sista meningen görs en utvidgning av ansvarskretsen:s. 16

5.”Persons who, for reasons of commercial law or company law, are requireds. 16

6.to answer for a legal entity that owns a real property that is encumbered withs. 16

7.342s. 16

8.harmful (…) changes to the soil or site contamination, and persons who gives. 17

9.up ownership of such properties, are also obliged to carry out remediation.” Detta är en regel som kan utlösa ansvar inom koncerner eller för aktieägare. Avsikten med bestämmelsen är att överföra den civilrättsliga uppfattningen om ansvarsgenombrott till den förvaltningsrättsliga lagstiftningen. Ett moderbolag kan alltså få svara i ett dotterbolags ställe, om det senare äger förorenad mark. Förutsättningen är dock att de i rättspraxis utvecklade kriterierna för ansvarsgenombrott är för handen. Enligt tyska högsta domstolen (Bundesgerichthof) är dessa kriterier, mycket översiktligt beskrivet, underkapitalisering eller ett otillbörligt agerande som resulterat i att det ansvariga företaget inte längre kan fullgöra sina förpliktelser.s. 17

10.Som redan framgått av kapitel 4, anges de ansvariga enligt den engelska Environmental Protection Act Part IIA (EPA) i två grupper; förorenare och markägare. Som den förra anges den som ”caused or knowingly permitted” den verksamhet eller det utsläpp som orsakade föroreningen i området. Redan denna definition öppnar för en vid bestämning av verksamhetsutövarbegreppet. Så kan den som utövar ett avgörande inflytande över en verksamhet anses vara ”knowingly permitter”. Till detta kommer att reglerna i föreskrifterna under Part IIA om fördelningen av ansvaret mellan flera förorenare uttryckligen hänvisar till civilrättsliga konstruktioner i två avseenden. För det första anges att holdingbolag och de företag som ingår i dess aktieportfölj ska utgöra ett och samma ansvarssubjekt. För det andra anges att civilrättsliga avtal om efterbehandlingsskyldighet ska respekteras under förutsättning att det miljömässiga behovet var klarlagt när avtalet slöts samt att tillräckliga medel reserverats för åtgärderna. Denna inställning skiljer sig klart från den svenska, där civilrättsliga uppgörelser om efterbehandlingsansvaret inte påverkar vem som är adressat för de offentligrättsliga kraven.s. 17

Allmänna utgångspunkter

1.När samhället och enskilda skadelidande ställer högre krav på miljöfarliga verksamheter, blir det i motsvarande grad allt viktigare med regler som klargör vem som ska svara för att dessa krav upprätthålls. Det är även en grundläggande utgångspunkt för en hållbar miljörätt att bördorna placeras hos den som har de ekonomiska fördelarna av verksamheten och att ansvars-s. 17

2.343 flykt försvåras. Med andra ord, avgörande för reglernas effektivitet blir att finna den rätte adressaten för miljökraven. Detta är emellertid inte tillräckligt. Det krävs även regler som lägger en skyldighet på den som bedriver en miljöfarlig verksamhet att fortlöpande se till så att det inte byggs upp en ”miljöskuld”. Fråga är om sådana preventiva plikter kan ersätta en vid definition av verksamhetsutövarbegreppet, eller om det rör sig om olika sidor av en heltäckande lagstiftningsregim.s. 17

3.En miljöskuld efter en verksamhet i form av kvarblivet avfall eller föroreningar i mark och vatten område kan, som redan nämnts, bli mycket kostbar att reparera. Genomgående för dessa skulder är att de har en tendens att komma fram först i ett mycket sent skede i företagets levnad, kanske först i samband med att det gör konkurs. Miljöskulder skiljer sig i ett avgörande avseende från andra, vanliga fordringar. Den verksamhetsutövare som inte betalar sina leveransskulder, hyror, banklån o.s.v. finner mycket snart att fordringsägarna gör sig påminda. Så är inte fallet med de miljöskulder vi diskuterar här. Organisationen av miljömyndigheternas tillsyn är inte dimensionerad för att kunna utföra fortlöpande kontroller av alla miljöfarliga verksamheter. Tvärtom har det varit en genomgående tendens i Europa under senare år att banta på den offentliga tillsynsapparaten och istället betona företagens egenkontroll och andra ”marknadsanpassade” instrument.s. 18

4.Den traditionella miljörätten innehåller dock vissa instrument som kan användas för att motverka uppkomsten av miljöskulder. Till dessa kommer sådana instrument som har utvecklats just för att förhindra uppkomsten av förorenade områden. Jag har redan nämnt flera av dessa, men ger ändå en sammanfattning och en problematisering här:s. 18

5.För verksamheter med tillstånd går det att i villkor ange hur stora mängder avfall som får förvaras på en viss plats eller direkt ange att viss efterbehandling ska ske. Denna ordning fungerar emellertid bara för den andel verksamheter som är tillståndspliktiga och den förutsätter att dessa frågor aktualiseras vid tillståndsprövning eller omprövning av villkoren. Många äldre verksamheter drivs dessutom utan tillstånd.s. 18

6.Ofta finns en möjlighet att kräva ekonomiska säkerheter för de miljöskulder som kan uppstå av en miljöfarlig verksamhet. Härigenom kan ju medel avsättas för att möta eventuella krav på efterbehandling i framtiden. Exempel på sådan säkerhet är deponering, borgen eller bankgaranti. Detta instrument förekommer dock vanligen i samband med olika tillståndsregimer, vilket gör att det har de begränsningar som nämndes i punkten ovan. Till detta kommer andra problem. För det första är det knappast möjligt att använda ekonomiska säkerheter generellt, de är snarast avsedda för de situationer då det går att förutse att verksamheten avslutas inom viss tid, eller att det annars uppstår fortlöpande efterbehandlingsbehov. För det andra – ochs. 18

7.344 viktigast – är ekonomiska säkerheter en dyrbar lösning. För det tredje kan de verka diskriminerande mot fristående företag som inte kan använda sig av borgen från moderbolag. Dessa problem och nackdelar med de ekonomiska säkerheterna bör dock vara möjliga att övervinna och därmed bör instrumentet vara möjligt att utveckla till betydligt större användbarhet på detta område.s. 18

8.Olika former av undersökningsplikter har nämnts tidigare, t.ex. i samband med att en verksamhet överlåts eller läggs ned. En sådan plikt kan vara effektiv när det gäller att upptäcka redan uppkomna föroreningar, men innebär inte att området blir efterbehandlat; de ekonomiska resurserna kanske saknas eller den tilltänkte köparen tappar intresset. ”Base-line studies” eller fortlöpande undersökningsplikt för vissa verksamheter bör ha en starkare preventiv effekt, men grundproblemet är detsamma; förutsättningen för att området verkligen ska bli efterbehandlat är att kraven kan riktas emot en verksamhetsutövare som har de ekonomiska resurser som krävs för att utföra miljövårdsåtgärderna.s. 19

9.Ett ytterligare instrument är anmälningsplikt vid överlåtelse eller nedläggning av företag, alternativt att det krävs ett godkännande från en miljömyndighet när sådana åtgärder vidtas. Instrumentet förekommer på sina håll i samband med mer ambitiösa avfallsregimer, t.ex. enligt EPA Part II i Storbritannien. Detta kan vara en effektiv ordning, men egentligen bara för att uppmärksamma myndigheten. Instrumentets miljövårdseffektivitet är också i detta fallet slutligen beroende av om det finns pengar reserverade för reparativa åtgärder.s. 19

10.Dessa instrument syftar som sagt till att förebygga uppkomsten av förorenade områden som ingen kan göras ansvarig för. Instrumentens effektivitet i preventivt hänseende är beroende av att det finns en adressat att rikta kraven emot. Med andra ord, de utesluter eller ersätter inte en vid definition av verksamhetsutövarbegreppet, utan tvärtom; de förutsätter en sådan definition.s. 19

11.Med denna bild för ögonen – att vare sig dagens tillsynsorganisation eller lagstiftning i tillräcklig grad är utformad för att effektivt motverka ansvarsflykt – kan man tänka sig två vägar för att möta detta problem. Det ena är förstås att samhället eller de skötsamma företagen på något sätt får stå för de miljöskulder som blir över efter andra verksamheter. En sådan lösning skulle emellertid klart strida mot principen om att förorenaren ska betala, som helas. 19

12.345 miljölagstiftningen vilar på. En annan lösning kunde vara någon form av fond och försäkringslösning, något som används alltmer på efterbehandlingsområdet. Dessa instrument kompletteras också med miljöavtal i olika former mellan myndigheterna och branschorganisationer. Ett vanligt exempel på det senare är de överenskommelser som slutits mellan de nationella miljömyndigheterna i flera länder och petroleumbranschen om att sanera äldre bensinstationer (bl.a. Sverige, Danmark och Finland). Dessa lösningar utgör ett viktigt komplement till möjligheten att utkräva ansvar genom myndigheters påbud i traditionell ordning, t.ex. när det är fråga om många mindre områden där ansvarsförhållandena är oklara. Även om branschlösningar, fonder och försäkringar har sin plats som lösningar som på detta vis träder in i sista hand, är det emellertid inte rimligt att de skötsamma företagen regelmässigt ska få stå för de mindre skötsammas miljöskulder. Till detta kommer att såväl skattebetalarna som företagen genom branschlösningar (som täcker de fall då ingen kan göras ansvarig), redan idag får stå för en stor del av notan för äldre tiders försyndelser. De miljörättsliga instrument och de andra lösningar som beskrivits ovan måste därför kompletteras med regler som i hög grad styr ansvaret till de verkliga verksamhetsutövarna och eventuella, bakomliggande intressenter. Enligt min uppfattning bör detta ske efter följande utgångspunkter: • Principen om att förorenaren ska betala innebär att ansvaret för att förhin-s. 19

13.dra, motverka och avhjälpa skador på miljön i första hand ska bäras avs. 20

14.den som faktiskt utövar eller har utövat den miljöfarliga verksamheten.s. 20

15.Principen hindrar dock inte att man genom lagstiftning förenklar arbetets. 20

16.för miljömyndigheterna på olika sätt, exempelvis genom att styra ansvarets. 20

17.till en av flera ansvariga. PPP talar också med styrka för en kompletter-s. 20

18.ande reglering som syftar till att motverka ansvarsflykt. • En reglering som definierar verksamhetsutövares och bakomliggandes. 20

19.aktörers ansvar för att motverka och förhindra skador på miljön soms. 20

20.allmänt intresse bör ges i förvaltningsrättslig ordning. Det är som utgång-s. 20

21.spunkt alltså fråga om en förvaltningsrättslig bestämning av dessas. 20

22.begrepp som i vissa situationer kan skilja sig från en civilrättslig ordning.s. 20

23.Dessa regler bör inte beröra verksamhetsutövares och andras civilrättsligas. 20

24.ansvar gentemot enskilda skadelidande. • Bestämningen av vilka som är adressater för de miljörättsliga plikternas. 20

25.bör ske genom uttrycklig lagstiftning. Härvid bör man skilja på det ”di-s. 20

26.rekta” och det ”indirekta” ansvaret. Det första syftar till att klargöra vems. 20

27.som är verksamhetsutövare, det senare till att i vissa situationer kunnas. 20

28.rikta kraven mot bakomliggande aktörer. • Definition av verksamhetsutövarbegreppet ska vara vid och endast ges. 20

29.hållpunkter för miljömyndigheternas och domstolarnas bedömning avs. 20

30.346s. 20

31.vem som är adressat för miljökraven i såväl preventivt som reparativts. 21

32.avseende. Avgörande kriterium för denna bestämning bör vara vem ellers. 21

33.vilka som har den faktiska eller rättsliga rådigheten över verksamheten. • En regel om ansvarsgenombrott innebär att bakomliggande intressenter is. 21

34.vissa avseenden kan träffas av reparativa krav, även i sådana fall som des. 21

35.inte kan betraktas som verksamhetsutövare enligt definitionen ovan. Ens. 21

36.sådan regel och dess genomförande bör ta ett visst intryck av des. 21

37.skadeståndsrättsliga reglerna på området.s. 21

Definitionen av verksamhetsutövaren i miljöbalken

1.Jag avslutar denna diskussion om verksamhetsutövare och ansvarsgenombrott genom att överföra de allmänna tankegångarna ovan till svensk rätt enligt miljöbalken.s. 21

2.Som framgått av kapitel 2, saknar miljöbalken en definition av uttrycken ”verksamhet” och ”verksamhetsutövare”. Styrande för vilka företeelser som omfattas av balken är istället, dels det allmänt utformade målet i 1 kap. 1 §, dels att det ska vara fråga om en verksamhet eller en åtgärd enligt balken. Som ytterligare förutsättning anges också att det inte ska vara fråga om bagateller, åtgärden bör vara av en viss betydelse för de mål som anges i 1 kap. Som också redan har framgått, argumenterar jag för att uttrycket ”verksamhet eller åtgärd” i 2 kap. MB inte bör tolkas alltför snävt. Förutom vad som anses ligga i dessa uttrycks normalspråkliga betydelse, omfattar de även varje sådan företeelse som regleras i de efterföljande kapitlen i balken.s. 21

3.De senaste åren har verksamhetsutövarbegreppet enligt miljöbalken varit föremål för diskussion i den juridiska litteraturen. Så har Forsbacka argumenterat för att begreppet enligt gällande rätt inte kan ges en vidare innebörd än att det endast omfattar den som faktiskt (operativt) bedriver verksamheten. De exempel som finns ur KN:s praxis där moderbolag har fått tillstånd för dotterbolags miljöfarliga verksamhet ser hon inte som ett utflöde av de förvaltningsrättsliga bestämmelserna, utan snarast som ett slags civilrättsligt garanti- eller borgensåtagande mot det verksamhetsutövande dotterbolagets borgenärer och även mot miljömyndigheterna. Hon menar vidare att lagstiftningsärendet kring 10 kap. 2 § 2 st. talar för en snäv avgränsning av verksamhetsutövarbegreppet:s. 21

4.”Av förarbetena till miljöbalken framgår alltså klart att någon utvidgad tolkn-s. 21

5.ing av det svenska verksamhetsutövarbegreppet inte ansågs möjlig enligts. 21

6.347s. 21

7.nuvarande lagbestämmelser. Såsom bestämmelserna utformats är det intes. 22

8.fråga om en utvidgad definition av själva verksamhetsutövarbegreppet.” Som en konsekvens av detta synsätt anser Forsbacka följaktligen att Miljödomstolens i Stockholm dom i Studsviks-målet var felaktig. Hon är emellertid medveten om att hennes snäva tolkning av verksamhetsutövarbegreppet gör att svensk rätt strider mot IPPC-direktivet.s. 22

9.I Miljöbalkskommentaren diskuterar Bjällås också denna fråga och uttalar om tidigare KN-praxis:s. 22

10.”Sammanfattningsvis kan beträffande tidigare praxis i adressatfrågan sägass. 22

11.att Koncessionsnämnden för miljöskydd utgått från vem som har den faktiskas. 22

12.och rättsliga möjligheten att vidta en åtgärd med bortseende från civilrättsligas. 22

13.avtal mellan inblandade parter. Utgångspunkten för nämnden har varit att dets. 22

14.har gällt att fastställa samhällets krav gentemot den som bedrivit en verksam-s. 22

15.het som kunde vara farlig för miljön.” När det gäller koncernförhållandet menar Bjällås att det saknas auktoritativa avgöranden, även om han också pekar på att KN i ett par avgöranden har meddelat tillstånd till moderbolag till verksamhetsutövande dotterbolag just med hänvisning till det bestämmande inflytandet. I dessa fall har dock moderbolaget själva stått som sökande. Slutligen hänvisar han till den nya regleringen i Sevesolagen som han menar får betydelse när det gäller avgränsningen av verksamhetsutövarbegreppet:s. 22

16.”Bestämmelsen ger uttryck för att den som är överordnat ansvarig för ens. 22

17.verksamhet också, vid sidan av den som faktiskt bedriver verksamheten, ärs. 22

18.att betrakta som verksamhetsutövare och därmed bör kunna ges ett offentlig-s. 22

19.rättsligt ansvar för miljöskyddsåtgärder.” Min egen uppfattning i denna fråga lutar snarast mot den tolkning som Bjällås ger uttryck för. Forsbackas resonemang om att miljömyndigheten – allmänt betraktat – skulle inta en civilrättslig position gentemot en tillståndshavare menar jag saknar stöd såväl i bestämmelsernas allmänna uppbyggnad, som tidigare praxis från Koncessionsnämnden. Tvärtom menar jag att dessa rättskällefaktorer klart talar för att begreppet verksamhetsutövare enligt miljöbalken ska förstås i en självständig,s. 22

20.348 förvaltningsrättslig betydelse. Miljöbalkens bestämning av begreppet motsäger inte heller att ansvaret placeras hos den som har bestämmande inflytande över verksamheten. Här vill jag också peka på att uttrycket ”controls” genomgående och felaktigt översätts till ”innehar” vid implementeringen av EG-rätten till svensk lagstiftning. Att ”inneha” en anläggning betyder att någon besitter och nyttjar den. Man kan ”kontrollera” en verksamhet utan att inneha den och man kan besitta anläggningen utan att kontrollera den. Detta bör också inverka på förståelsen av verksamhetsutövarbegreppet på området.s. 22

21.Vidare menar jag att Forsbacka beskriver rättsläget bakvänt när hon påstår att miljöbalken bjuder på en snäv definition av detta begrepp, att denna strider mot EG-reglerna och att Miljödomstolen i Stockholm dömde fel i Studsviks-målet. Om man istället vänder på det hela blir rättsläget lättare att förstå, något som inte minst en fördragsenlig tolkning av EG-rätten bidrar till; tidigare praxis motsäger inte en vid bestämning av verksamhetsbegreppet, EG-regler på området medför att begreppet ska tolkas så att det inbegriper den som har ett bestämmande inflytande över verksamheten i vissa situationer, ett faktum som f.ö. illustrerades av Miljödomstolens dom. Att hänvisa till uttalandena i lagrådsremissen i miljöbalksarbetet är också vanskligt. Som jag har nämnt tidigare, var det ursprungliga förslaget från Miljöbalksutredningen att vidga verksamhetsutövarbegreppet. Att förslaget omformulerades i departementsbehandlingen berodde nog mer på konkurrerande viljor mellan olika departement, än på juridisk klarsyn. Jag håller inte heller med om att det slutliga förslaget i lagrådsremissen så klart är en regel om ansvarsgenombrott, åtminstone inte om man ser till lagtexten. Den som verkligen har utövat ett bestämmande inflytande över en verksamhet på sådant sätt att detta lett till uppkomsten av en förorening är väl ändå att betrakta som en del av verksamhetsutövaren? Slutligen ska dock tilläggas att jag håller med Forsbacka när hon säger att det inte finns stöd för att bestämningen av verksamhetsutövarbegreppet i miljöbalken innebär att moderbolag regelmässigt ska betraktas som verksamhetsutövare när verksamheten bedrivs av ett dotterbolag i en koncern.s. 23

22.349s. 23

23.Man kan på detta sätt ha olika uppfattningar om bestämningen av begreppet ”verksamhetsutövare”. Diskussionen illustrerar dock att det finns ett behov av klargörande lagstiftning i denna fråga genom en uttrycklig definition i miljöbalken. Problemet med en sådan är dock att skrivningen ska täcka adressatfrågan i en rad olika situationer där det gäller att ställa krav på försiktighetsmått av såväl preventiv, som reparativ karaktär. Denna bedömning har alltid, med hänsyn till miljölagstiftningens vida tillämpningsområde, varit relativt fri och den har utvecklats främst genom rättspraxis. De försök till uttryckliga definitioner som ändå har gjorts – t.ex. i Sevesolagen – har också resulterat i mycket vaga skrivningar. Det är nog så att varje definition av verksamhetsutövarbegreppet måste bli allmänt hållen. Vissa hållpunkter till stöd för bestämningen om vem som är adressat för lagens krav utifrån olika faktorer i det enskilda fallet bör dock kunna ges. Inte minst med tanke på det faktum att detta begrepp har stor betydelse för enskildas rättsläge talar för en sådan kodifiering.s. 24

24.En förvaltningsrättslig bestämning av verksamhetsutövaren bör utgå från presumtionen att den eller de personer (fysisk eller juridisk) som faktiskt utövar verksamheten också är adressat för kraven. Därutöver bör emellertid ges en möjlighet att anlägga ett vidare betraktelsesätt i de fall som denne eller dessa personer inte kan anses utöva verksamheten självständigt. I sådana fall bör det övergripande kriteriet istället vara vem eller vilka som utövar det väsentliga inflytandet över verksamheten i sin helhet. När man ska bedöma vem som utövar det väsentliga inflytandet över en sådan osjälvständig verksamhet kan därför följande faktorer beaktas: • Vem som har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens. 24

25.och dess drift; • Vem som annars genom sitt personliga inflytande styr verksamheten; • Hur verksamheterna är lokaliserade, där det avgörande blir vem som hars. 24

26.möjligheten att se till att villkor för utsläpp och liknande upprätthålls; • Ägandet, där i vissa fall man kan tala om ett koncernansvar. Det bör dock återigen betonas att jag inte förespråkar införandet av ett allmänt koncernansvar. Syftet med bestämmelsen är istället att man i vissa situationer ser igenom olika bolagsbildningar och därigenom placerar ansvaret hos den eller de som i praktiken styr verksamheten. Ett sådant exempels. 24

27.350 är som sagt när delar av en integrerad verksamhet är satta på olika bolag, eller när ett verksamhetsdrivande dotterbolag framstår som klart osjälvständigt i förhållande till moderbolaget i koncernen. Utöver detta bör man emellertid också kunna tänka sig ett visst ökat utrymme för koncernansvar i dessa sammanhang. Som Forsbacka påpekar, skulle en ordning som medförde att man placerade det miljörättsliga ansvaret ”högre upp” i koncerner ansluta till ett allt vanligare synsätt bland företagen själva, nämligen att betrakta dessa som en ekonomisk enhet utåt. Detta skulle också miljön tjäna på. En sådan utvidgning av koncernansvaret skulle kunna syfta till likabehandling, d.v.s. att det miljörättsliga ansvaret i princip skulle vara detsamma i likartade situationer. Ett sådant synsätt skulle exempelvis kunna innebära att flera bolag i en koncern betraktades som en och samma enhet när de olika verksamheterna ingick som en naturlig och branschtypisk del i koncernen. Såsom verksamhetsutövare skulle då den betraktas som hade ett rättsligt och faktiskt väsentligt inflytande på verksamheten i sin helhet.s. 24

28.Definitionen av verksamhetsutövaren ska emellertid inte bara användas i aktiebolagsrättsliga sammanhang. Det finns som sagt många fler situationer där adressatfrågan är komplicerad. En sådan är när flera kan anses utöva verksamheten parallellt. Här bör man kunna ta fasta på tidigare praxis i Koncessionsnämnden som innebär att i vissa situationer får företagen bära ett solidariskt ansvar för att villkoren upprätthålls. Det bör även ges ett ökat utrymme för att betrakta den som är överordnat ansvarig för en verksamhet som verksamhetsutövare. En sådan situation kan vara när ett större efterbehandlingsprojekt ska genomföras, vilket kan kräva tillstånd enligt miljöbalken. Som beställare av projektet står ofta en kommun som är organiserad så att det faktiska efterbehandlingsarbetet sker genom upphandlade entreprenörer. Om inte kommunen anses vara verksamhetsutövare i denna situation kan den inte söka tillstånd för åtgärden. Samtidigt har den svårt att handla upp tjänsterna, eftersom de närmare villkoren för dessa ju kommer att anges i tillståndet. Här är tidigare rättspraxis otillfredsställande och det behövs ett vidare synsätt. Slutligen bör det av den förvaltningsrättsliga bestämningen av verksamhetsutövarbegreppet framgå att den även inbegriper den som avser att driva en verksamhet eller vidta en åtgärd. Detta har stor betydelse för att de rättsliga plikterna ska kunna presenteras i tid för att bli miljövårdseffektiva.s. 25

29.351s. 25

Ansvarsgenombrott i miljöbalken

1.När det gäller den förvaltningsrättsliga miljölagstiftningens förhållande till aktiebolagsrätten ställs olika intressen emot varandra. Å ena sidan är det avgörande för miljölagstiftningens effektivitet att ansvarsflykt motverkas. Å andra sidan representerar ju aktiebolagsrätten ett grundläggande ställningstagande från lagstiftarens sida om att den som medverkar i ett företags finansiering ska kunna begränsa sitt ansvar. Slutsatsen som bör dras av detta är att avsteg från den associationsrättsliga principen om ansvarsfrihet endast bör göras genom en uttrycklig lagreglering i miljöbalken där de närmare förutsättningarna anges.s. 26

2.En sådan regel i miljölagstiftningen syftar till att göra det möjligt att lägga ansvaret på någon bakomliggande aktör, även i de fall som han inte kan betraktas som verksamhetsutövare. Det är fråga om en undantagsregel som kan tillämpas endast i fall då någon vidtar vissa dispositioner som gynnar enskilda intressen framför det allmänna intresset av en god miljö på ett oacceptabelt sätt. Exempel på detta kan vara när ett företag ”töms” på tillgångar, samtidigt som miljöskulderna lämnas kvar. En regel om ansvarsgenombrott syftar till att fånga in vissa beteenden av en snäv krets av personer som resulterar i att möjligheten att utkräva ansvar för miljöskulder försvåras eller omintetgörs. Följande förutsättningar bör föreligga: • Dispositioner som vidtas ska komma från personer med ett bestämmandes. 26

3.inflytande över företaget; • Dispositionerna medför att företagets förmåga att stå för sitt miljöansvars. 26

4.minskar avsevärt. Det kan vara fråga om att bolaget töms på medel ellers. 26

5.att det organiseras på ett sätt som medför denna effekt. Dessa är de förutsättningar som enligt min mening bör vara avgörande för regelns tillämplighet; den snäva personkretsen som vidtar dispositioner som resulterar i att den ekonomiska basen för företagets förmåga att bära sitt miljöansvar minskar. I denna del bör bedömningen vara ”generös mot miljön” och vara inriktad på det faktiska resultatet av de gjorda dispositionerna. Det kan knappast bli fråga om att bedöma de bakomliggande aktörernas subjektiva avsikter. Ett sådant synsätt överensstämmer också med min uppfattning om att en viktig funktion av PPP är internaliseringen av miljökostnaderna i verksamheten; företagen ska stå för sina miljöskulder, alldeles oavsett den riskbedömning som gjordes när verksamheten påbörjades. Slutligen bör nämnas att effekten av regeln är att den bakomliggande aktören jämställs med den efterbehandlingsansvarige i dennes skyldighet att vidta eller bekosta nödvändiga åtgärder. Den förres ansvar kan emellertid inte överstiga värdet av de tillgångar som undandragits från den ansvarige genom det otillbörliga agerandet. För att undvika orimliga konsekvenser börs. 26

6.352 en regel om ansvarsgenombrott innehålla en ”ventil” i form av en skälighetsbedömning.s. 26

7.Miljöbalken innehåller för närvarande inte någon regel om ansvarsgenombrott. Om det förslag som Aktiebolagskommittén har lagt blir förverkligat, kommer dock en särskild sådan att gälla för efterbehandlingsansvaret enligt 10 kapitlet miljöbalken. Den föreslagna regeln har en tydlig prägel av undantagsbestämmelse och är väl lämpat för att möta de kriterier som jag angivit ovan. Skrivningen träffar en krets av bestämmande personer som genom olika dispositioner i avsevärd grad medverkar till att verksamhetsutövaren inte kan uppfylla sina miljörättsliga förpliktelser. Den skrivning som fanns i lagrådsremissen var snävare och avsåg något helt annat, nämligen att det bestämmande inflytandet hade använts för att styra verksamheten så att föroreningen hade uppstått. Som jag har nämnt ovan, är en sådan aktör snarast att betrakta som en del av verksamhetsutövaren. I denna del är alltså Aktiebolagskommitténs förslag bättre eftersom det ser till huvudsaken, nämligen dispositioner som syftar till att dränera företaget. En brist i förslaget är emellertid att placeringen i 10 kap. medför att det endast gäller för förorenade områden. En regel om ansvarsgenombrott i miljöbalken bör vara allmängiltig eftersom miljöskulder kan uppträda på många andra sätt. Så omfattas ju t.ex. inte kvarlämnat avfall – som ju kan vara mycket kostbart att bortskaffa – av den föreslagna regeln.s. 27

8.Slutligen några ord om ansvarsgenombrott och det förvaltningsrättsliga förfarandet. Traditionella genombrottsregler inom skadeståndsrätten – uttryckliga eller ej – innehåller ofta någon bedömning av den bakomliggande aktörens avsikter, att dessa varit ”otillbörliga” eller liknande. Detta är också fallet med regeln om ansvarsgenombrott i den tyska jordskyddslagen, eftersom den ansluter till skadeståndsrättslig praxis. Av denna orsak kritiserades regeln redan i lagstiftningsärendet då det är svårt redan för en enskild skadelidande att inom ramen för ett civilprocessuellt förfarande att visa på sådana subjektiva faktorer. För en miljömyndighet att visa detta i ett förvaltningsförfarande, kan bli rent omöjligt. Att tysk rättspraxis är oklar och svår att överföra till miljöområdet, underlättar inte myndigheternas arbete enligt dessa kritiker. Nu är den svenska regeln om ansvarsgenombrott inte formulerad på detta sätt och, som jag nämnde ovan, det är inte fråga om att bedöma några subjektiva faktorer. Man måste ändå utgå från att det är myndigheten som i enlighet med allmänna förvaltningsrättsliga principer har bevisbördan för att regeln är tillämplig i en viss situation. Detta kan betyda att en omfattande utredning måste vidtas som pågår under en längre tid, att flera parter är inblandade o.s.v. Som jag nämnde i föregående kapitel, ärs. 27

9.353 detta i och för sig inte något som diskvalificerar ett förvaltningsrättsligt förfarande. Det kan emellertid vara så att även i dessa situationer kan det vara lämpligt att myndigheten ges en möjlighet att kalla till en ”samordnad ansvarsprövning”, d.v.s. ett förvaltningsförfarande som är bättre lämpat för svåra ansvarsbedömningar med flera parter inblandade.s. 27

10.354s. 28

Flera förorenare

Inledning

1.I avsnittet ovan diskuterades bl.a. frågan om vem som är verksamhetsutövare när flera aktörer är inblandade i en aktivitet och de föroreningar som denna har orsakat. En typisk sådan situation är verksamheten vid en bensinstation; är det oljebolaget, hyresgästen (den som driver stationsverksamheten) eller är det fastighetsägaren som är adressat för lagens krav? En annan situation är när flera verksamhetsutövare faktiskt har – eller kan ha – bidragit till att förorena ett område. Här är det istället fråga om flera förorenare och fördelningen av ansvaret dem emellan. Många gånger påminner dessa två situationer om varandra, men jag har ändå valt att behandla dem var för sig eftersom den principiella frågeställningarna skiljer sig något. Gemensamt för de situationer som diskuteras i detta avsnitt är som sagt att det finns flera ”ansvariga”, oavsett om de har bidragit med samma slags substans i tiden efter varandra (”föroreningskedja”), eller om de har bidragit med olika substanser som samverkat negativt (”kumulativ förorening”).s. 29

En civilrättslig ordning

1.I de länder som har en skadeståndsrättslig syn på detta område är miljömyndigheten hänvisad till att söka kostnadstäckning av de ansvariga med stöd av de fördelningsregler som utvecklats på det rättsområdet. Ett sådant exempel är Nederländerna, där den förvaltningsrättsliga regleringen i 1994 års Wet Bodembescherming (Wbb) är tyst när det gäller denna fråga, frånsett en skrivning om att myndigheten kan ställa kraven mot den som använder – eller har använt – den förorenade fastigheten i näringsverksamhet. I övrigt får alltså de nederländska miljömyndigheterna förlita sig på den reglering som erbjuds i den allmänna civillagen, 1992 års Burgerlijk Wetboek (BW). De bestämmelser som finns där om fördelning av ansvaret mellan flera förorenare är vanliga inslag i en modern, europeisk skadeståndsregim.s. 29

2.BW har två bestämmelser som rör skadeståndsansvaret när det är flera skadevållare. Art. 6:99 handlar om alternativa skadevållare och art. 6:102 om solidariskt ansvar. Skolboksexemplet när det gäller alternativa skadeorsaker är två skyttar som skjuter åt samma håll. I skottens riktning står en person som blir vådaskjuten till döds, men det är oklart av vilken kula. Utgångspunkten för att tillämpa denna regel är alltså att man vet att någon av flera möjliga skadevållare har orsakat hela skadan. Betydelsen av art. 6:99 BW är att var och en får svara för hela ersättningen, om han inte kan visa att han är utan skuld. Detta skiljer sig i teorin från situationen som täcks av det solida-s. 29

3.355 riska ansvaret i art. 6:102 BW. Här är det klart att det är flera som tillsammans har orsakat samma skada. Det oklara ligger i att man inte kan särskilja varje del för sig. Även i dessa fall är ansvaret enligt BW solidariskt mellan skadevållarna, med den skillnaden att här finns ingen möjlighet att exculpera sig.s. 29

4.Som redan nämnts i kapitel 3 är den nederländska rättspraxisen jämförelsevis riklig på detta område. I denna har Hoge Raad slagit fast en grundprincip om ”proportionering”, d.v.s. att skadan ska fördelas mellan flera ansvariga om så är möjligt. När detta inte är fallet har Hoge Raad vidgat tillämpningen av reglerna för att lätta på skadelidandens börda. I den rättsvetenskapliga diskussionen om miljöansvar är det främst två avgöranden av Hoge Raad som stått i focus; det s.k. DES-fallet och avgörandet i Moerman-Bakker.s. 30

5.Det första av dessa vägledande rättsfall handlar inte om miljöansvar utan om lagstiftningen om produktansvar, närmare bestämt om ansvar för fosterskador som drabbat barn till mödrar som ätit medicinen DES. Här godtog Hoge Raad att skadelidanden stämde ett mindre antal av flera möjliga företag som hade tillverkat denna medicin, trots att det var oklart om just dessa märken hade orsakat den aktuella skadan. Hoge Raad avvisade också företagens invändning om att art. 6:99 BW endast skulle vara tillämplig i de fall som kretsen av skadevållare klart kunde avgränsas. Domstolen uttalade att det räckte med att stämma in ett av de företag som kunde vara ansvarig för skadan i det enskilda fallet. Däremot godtogs inte att ersättningen till de skadelidande skulle kunna fördelas utifrån respektive företags marknadsandel, s.k. ”market share liability”. Domstolen ansåg istället att om denna modell över huvud taget skulle tillämpas, fick detta ske vid fördelningen av ansvaret mellan företagen sinsemellan.s. 30

6.Avgörandet i Moerman-Bakker kom efter DES-fallet och handlar mer direkt om miljöansvar. Här var det fråga om två grannar som gemensamt nyttjade ett dike, som sedermera visade sig vara allvarligt förorenat av olja. Miljömyndigheten ålade den ene av grannarna, Moerman, att sanera diket. Moerman regressade därefter mot Bakker, på vars fastighet en bilverkstad en längre tid hade bedrivits. Bakker erkände att föroreningarna i diket i och för sig härstammade från hans fastighet, men endast till en viss del. Han menade att andra hade bidragit till skadorna och att han därför endast kunde åläggass. 30

7.356 att stå för en del av efterbehandlingskostnaderna. Hoge Raad gillade emellertid Moermans talan med hänvisning till art. 6:99 BW. Domstolen menade att det faktum att oljeutsläppen från Bakkers fastighet var tillräckligt omfattande för att orsaka allvarlig förorening av diket, var avgörande för att han skulle få stå för hela ansvaret.s. 30

8.Om detta rättsfall fullt ut kan jämföras med DES-målet, har emellertid varit föremål för diskussion i den nederländska doktrinen. I väntan på att denna fråga ytterligare ska belysas av Hoge Raad, får vi påminna oss om att i rättsfallet Benckiser, fick det avfallsproducerande företaget, dess VD samt transportföretaget dela på ansvaret.s. 31

En förvaltningsrättslig fördelningsmodell

1.I de europeiska lagstiftningsregimer om förorenade områden där ansvaret är förvaltningsrättsligt grundat erbjuds normalt en egen modell för miljömyndigheten att fördela plikterna mellan flera förorenare. En sådan fördelningsmodell kan skilja ganska radikalt från den som gäller enligt skadeståndsrätten. De senare reglerna kan emellertid aktualiseras vid en eventuell regresstalan från lagens adressat gentemot övriga förorenare. Som har framgått av kaiptel 4, är den engelska lagstiftningen i Environmental Protection Act (EPA) Part IIA ett bra exempel på en sådan, förvaltningsrättlig ordning för fördelningen av ansvaret.s. 31

2.Fördelning mellan flera förorenare (”klass A-personer”) enligt den engelska lagstiftningen kan sägas bygga på tre grundtankar. För det första ska bedömningen av efterbehandlingsansvaret göras substans för substans. För det andra ska ansvaret mellan flera personer inom klassen fördelas dem emellan enligt en komplicerad modell, men först efter att vissa deltagare har uteslutits. För det tredje ska samhället bära den del som inte kan täckas av någon ansvarig. Varje förorenare ska dessutom endast bära sin egen del, om inte deras respektive bidrag har samverkat så att området klassas som allvarligt förorenat.s. 31

3.Innan ansvaret kan fördelas bland förorenarna ska som sagt vissa av dessa uteslutas. Detta är ett slags styrning (eller ”placering”) av ansvaret som motiveras med att man strävar efter att kraven främst ska ställas på den som har den största delen i föroreningen, eller är senast i en kedja av händelser soms. 31

4.357 klassificerar området som förorenat. Som redan nämnts, är det också en uttalad avsikt i den engelska lagstiftningen att respektera civilrättsliga avtal olika förorenare emellan, så länge som det inte går ut över tredje part (t.ex. skattebetalarna).s. 31

5.Om det efter ansvarsstyrningen ändå kvarstår flera klass A-personer, ska ansvaret fördelas – proportioneras – mellan dem som återstår. Detta ska även ske om det är fråga om flera substanser som ska efterbehandlas i ett sammanhang. Denna fördelning ska göras efter graden av inblandning, kunskap och möjlighet att förutse skadan samt befogenhet och möjlighet att agera. Om det inte går att ta ledning av sådana faktorer får man i första hand gå efter mängden av förorenande substanser, i andra hand den tid som var och en bedrivit verksamhet i området. Kan ändå inte ansvaret fördelas med hjälp av dessa faktorer, ska det slutligen delas lika.s. 32

Lån från skadeståndsrätten

1.I de förvaltningsrättsligt grundade lagstiftningsregimerna om förorenade områden finns också flera exempel på hur man har tagit intryck av skadeståndsrättsliga reglerna för fördelning av ansvaret mellan flera. Jag har redan nämnt och diskuterat den svenska regeln om solidariskt ansvar i 10 kap. 6 § MB. Ett så pass renodlat lån från skadeståndsrätten är emellertid ovanligt. Vanligare är någon form av ”lindrat” gemensamhetsansvar, vilket kan illustreras med följande exempel.s. 32

2.Som redan har nämnts i kapitel 6, är EU:s Vitbok om miljöansvar i stort sett tyst i denna fråga. Detta kan jämföras med de betydligt djärvare skrivningarna i de förslag som så sent som 1998 föregick den slutliga versionen. När det gällde fördelningen av ansvaret mellan flera utgick man från ett slags ”mildrat” solidariskt ansvar. Innebörden var att var och en av flera skadevållare skulle stå för hela skadan, om han inte kunde visa att han endast bidragit med en del. Om skadan var odelbar skulle den fördelas efter objektiva kriterier utifrån de förorenande substansernas kvantiteter och farlighet samt deras effekter på den omgivande miljön och liknande.s. 32

3.Också den danske lagstiftaren har backat något från ett förslag om solidariskt ansvar för förorenade områden. Grundregeln i jordforureningsloven är nu istället att var och en förorenare ska stå för sin egen del enligt ett fördelningsbeslut från miljömyndigheten. Om förorenarna emellertid inte kan samverka med miljövårdsåtgärderna, kan dock myndigheten ställa de sammanlagda kraven på en av förorenarna, som därmed får stå för de andrass. 32

4.358 delar. Därvid ska myndigheten i första hand vända sig emot den som stått för den största andelen föroreningar. I andra hand ska man vända sig emot den som senast hade rådighet över det område som ska åtgärdas.s. 32

5.Enligt den tyska BbodSchG är förorenaren och hans ”universal successor” adressat för miljövårdskraven. Innebörden är att miljömyndigheten även kan rikta kraven emot förorenarens arvtagare, t.o.m. i de fall som verksamheten har avslutats innan successionen. Som också redan nämnts, finns dessutom en kompletterande regel om ansvarsgenombrott för juridiska personer. Samtliga dessa adressater är likställda, vilket medför ett slags gemensamhetsansvar genom att var och en kan få stå för de andras försyndelser.s. 33

Diskussion om fördelningsmodellen

Allmänna utgångspunkter

1.När det gäller fördelningen av de miljörättsliga plikterna mellan flera som orsakat förorening av ett område vill jag inledningsvis framhålla några utgångspunkter som jag menar bör vara vägledande för en rättslig lösning. Dessa är valda utifrån två kriterier som ansluter till det syfte som jag angav redan avhandlingens inledningskapitel; dels ska regleringen vara effektiv i förhållande till miljömålet och enkel att tillämpa för miljömyndigheterna, dels ska de uppfattas som rättfärdiga av inblandade aktörer och även i samhället i stort. • Det är i första hand var och en förorenare som ska stå för undersökningens. 33

2.och efterbehandlingen av det förorenade området i förhållande till dets. 33

3.bidrag han stått för. Deras respektive ansvar ska avgöras utifrån den mil-s. 33

4.jöfara som var och ens bidrag representerar. Härvid kan en förenklads. 33

5.beräkningsmodell användas. • Kretsen av adressater bör bestämmas utifrån föremålet för miljövårdsåt-s. 33

6.gärderna, d.v.s. det förorenade område som ska undersökas och efterbe-s. 33

7.handlas. Det är alltså, som framhållits i andra sammanhang, dens. 33

8.geografiska avgränsningen av det område som av miljövårdseffektiva skäls. 33

9.bör åtgärdas i ett sammanhang som ska vara styrande. • Ett system för fördelning av plikterna bör vara enkelt för miljömyn-s. 33

10.digheterna att tillämpa. Det är knappast görligt för dessa myndigheter atts. 33

11.gå in i avancerade ansvarsbedömningar mellan olika adressater som står is. 33

12.olika civilrättsliga förhållanden till varandra. Fördelningssystemet börs. 33

13.därför innehålla vissa ”förenklingsregler” som dock måste vara tydliga,s. 33

14.359s. 33

15.förenliga med det förvaltningsrättsliga genomförandet och samtidigt till-s. 34

16.godose rimliga krav på rättssäkerhet för den enskilde adressaten. • Det ska inte vara möjligt att ”köpa sig fri” från det miljörättsliga ansvaret.s. 34

17.Den förvaltningsrättsliga plikten ska alltså gälla alldeles oavsett civil-s. 34

18.rättsliga dispositioner. Fördelningssystemet bör dock i viss utsträcknings. 34

19.ansluta till vad som uppfattas som normalt på marknaden för förorenandes. 34

20.verksamheter. En sådan uppfattning är att den som övertar en sådan verk-s. 34

21.samhet därmed övertar samtliga rättigheter och skyldigheter. Detta ärs. 34

22.också den grundsyn som präglar de flesta europeiska IPC-regimer idag.s. 34

23.En sådan placering av ansvaret hos senaste verksamhetsutövaren bör docks. 34

24.inte tillämpas slaviskt utan tillåta avsteg när konsekvenserna annars skulles. 34

25.bli orimliga.s. 34

Kritik av regeln om solidariskt ansvar

1.Jag menar att dessa utgångspunkter talar för att en förvaltningsrättslig fördelningsmodell bör väljas, främst med hänsyn till effektiviteten i miljövårdsarbetet. De skadeståndsrättsliga fördelningsreglerna fungerar dessutom inte särskilt bra i dessa sammanhang, bl.a. med hänsyn till föremålet för regleringen. Så kan ju dess avgränsning av vad som är ”samma skada” vara något helt annat än det område som är föremål för myndighetens omsorger. Ett sådant kan ju vara förorenat av flera substanser från olika, identifierbara källor. Den förvaltningsrättsliga fördelningsmodellen bör dock kunna hämta viss inspiration från de skadeståndsrättsliga reglerna om gemensamhetsansvar. Som framgått ovan, bör detta ske genom uttryckliga regler som är formulerade i objektiva termer för att fungera i ett förvaltningsrättsligt sammanhang. Däremot ställer jag mig skeptisk till en allmängiltig regel om solidariskt ansvar av två skäl som jag redogör för nedan. Den ena är att ett sådant ansvar kommer i konflikt med en förvaltningsrättslig modell för genomförandet av kraven. Den andra har att göra med att det solidariska ansvaret kan leda till orimliga konsekvenser när det gäller fördelningen av ansvaret för förorenade områden.s. 34

2.Utgångspunkten för en skadeståndsrättslig regel om solidariskt ansvar är att flera förorenare har orsakat en och samma skada, för vilken var och en är skyldig att betala skadestånd. Det är fråga om en förenklingsregel för den skadelidande eftersom han kan utkräva hela skadeståndsbeloppet från vem som helst av dessa skadevållare, varefter den betalande får söka de andra åter enligt särskilda regler om regress. Skadeståndsansvaret gäller fram till dess att anspråken preskriberas. Det kan komma att jämkas beroende på förhållanden på olika förhållanden på skadevållarens eller skadelidandes sida, mens. 34

3.360 detta är undantag. Huvudregeln är som sagt att var och en skadevållare är skyldig att betala full kompensation för den skada som han orsakat tillsammans med övriga.s. 34

4.Utgångspunkten för den offentligrättsliga regleringen är som sagt helt annorlunda. Här är syftet att skydda det allmänna intresset av en god miljö och är utformad efter det särskilda förhållande som råder mellan myndigheter och enskilda. Detta har präglat regleringen såväl när det gäller det materiella innehållet, som ordningen för genomförandet. De europeiska lagstiftningsregimerna om förorenade områden syftar vanligen till att förorenaren ska svara för den undersökning och den efterbehandling som anses skälig i det enskilda fallet. Skälighetsavvägning har oftast två sidor; en allmän och en individuell. Den förra avser vilka slags åtgärder som är miljömässigt motiverade. Den individuella sidan avser istället vad som kan anses vara skäligt att kräva av just denne adressat. Som framgår nedan, kommer detta till uttryck genom olika skrivningar om ”hardship”, ”proportionalitet” eller ”skälighet” och liknande.[^1000] Skälighetsavvägningen syftar till att göra en samlad bedömning av ansvarets omfattning i det enskilda fallet. Utfallet kan bli att en adressat får stå för hela den miljömässigt motiverade efterbehandlingskostnaden i ett område, bara en del eller att han går fri. Denna typ av plikt som ska fastställas efter en skälighetsbedömning i det enskilda fallet och i ett förvaltningsrättsligt förfarande, fungerar alls inte bra tillsammans med en allmängiltig regel om solidariskt ansvar.s. 35

5.Det totala ansvaret för ett förorenat område – d.v.s. de miljövårdsåtgärder som bedöms skäliga just i detta område och just för dessa förorenare tillsammans – måste bedömas utifrån en mängd faktorer som har med samtliga förorenare och verksamheter att göra. Beslutsunderlaget blir omfattande oavsett hur många adressaterna blir i slutändan. Så fort som flera adressater är inblandade, måste också samtliga beredas möjlighet att göra sin stämma hörd i förvaltningsprocessen. Detta gäller ju i synnerhet i de situationer när omfattningen av den enes ansvar inte kan fastställas utan att samtidigt klargöra de andras andelar. Lite hårddraget kan man säga att i ett förvaltningsrättsligt system fungerar en regel om solidariskt ansvar ”förenklande” endast när det är fråga om en adressat för kraven, vilket ju är en paradox. När det finns flera förorenare blir förenklingen mindre, eftersom myndighetens krav gentemot en adressat inte kan fastställas utan att blanda in de övriga i beredningen av beslutet.s. 35

6.Till detta kommer att en allmängiltig regel om solidariskt ansvar för efterbehandling av förorenade områden kan ge orimliga konsekvenserna för den enskilde på flera sätt. Redan det faktum att en förorenare får stå för an-s. 35

7.361 dras delar när det klart går att särskilja vars och ens bidrag kan på goda grunder ifrågasättas. Miljövårdsåtgärderna avser emellanåt föroreningarna i ett område där det kan vara möjligt att spåra de olika föroreningarna till skilda adressater (tungmetaller för sig, kolväten för sig o.s.v.). Även av denna orsak kan man förvänta sig betydligt flera situationer där varje adressat för sig endast har ett delansvar (kvotdel av den miljömässigt motiverade kostnaden för efterbehandling), jämfört med situationen då var och en som utgångspunkt har fullt ansvar för en skada som är odelbar. Till detta kommer dessutom att den förorenare som överlåtit verksamheten till en annan kan få stå för inte bara sina egna försyndelser, utan även för de efterkommande som sker genom köparens försorg. Denna senare effekt uppstår bl.a. genom den svenska regeln om solidariskt ansvar i 10 kap. MB. En sådan regel är svår att försvara.s. 35

En miljörättslig fördelningsmodell

Styrning och fördelning

1.Som nämndes i föregående avsnitt bör en av utgångspunkterna för en fördelningsmodell i dessa sammanhang vara att var och en förorenare ska stå för sin egen del. Miljömyndigheten bör alltså proportionera – fördela – kraven efter vars och ens bidrag till föroreningarna, åtminstone där detta är möjligt. Om andelarna inte kan fastställas – vilket ofta kommer att inträffa – bör miljövårdsmyndigheten kunna fastställa kvotdelar utifrån mängden av utsläppta eller använda substanser, mängden avfall från verksamheten, substansernas farlighet för människa och miljö, den tidsrymd som verksamhetsutövaren bedrivit den förorenade verksamheten och liknande faktorer. Finns det föroreningar som inte kan hänföras till någon förorenare bör efterbehandlingskostnaden för dessa falla på samhället. Detta bör gälla rent allmänt, oavsett om bristen beror på att det inte går att med rimlig klarhet fastställa varifrån föroreningarna härrör (vilket inträffar), eller om verksamhetsutövaren inte längre är tillgänglig för kraven.s. 36

2.Jag förespråkar emellertid inte ett system som bygger på renodlad proportionalisering, utan menar att det måste kompletteras med förenklingsregler eller prioriteringsregler.[^1001] Sådana kan motiveras såväl utifrån verksamhetsutövarnas perspektiv, som att de underlättar miljömyndighetens arbete. En grundläggande förenklingsregel är att ansvaret i första hand bör placeras (styrs) hos den nuvarande eller den senaste verksamhetsutövaren. Sådan styrning bör alltså gälla som huvudregel när det är fråga om en och samma verksamhet, oavsett om den är pågående, eller avslutad. Att ha olikas. 36

3.362 fördelningsmodeller för pågående respektive avslutad verksamhet skulle bara inbjuda till besvärliga ”tröskeleffekter”. En förutsättning för denna ansvarstyrning menar jag dock bör vara att föroreningarna har haft samband med den pågående aktiviteten, eller påverkar föroreningarna i området. Kan föroreningarna däremot klart avskiljas från verksamheten bör kraven riktas mot den som orsakade dessa. Så kan vara fallet när de kan hänföras till ett annat område eller en helt annan aktivitet än den senast bedrivna eller pågående. I uttrycket ”prioriteringsregler” ligger att miljömyndigheten i vissa situationer bör kunna frångå denna. En sådan situation kan vara att verksamheten har överlåtits till någon som uppenbarligen inte kan göra rätt för sig och sina föregångares miljöskulder. Det kan emellertid också vara situationer när det framstår som oskäligt att verksamhetsutövaren får stå för någon annans, äldre försyndelser.s. 36

4.Den fördelningsmodell som jag förespråkar bygger följaktligen på såväl styrning av ansvaret som proportionalisering. Denna ordning påminner om den engelska enligt EPA Part IIA, men utgår i större utsträckning från att ansvarsbedömningen bör göras gemensamt för hela det område som ska efterbehandlas i ett sammanhang. Om området är påverkat av flera verksamheter och substanser ska plikterna fördelas (proportionaliseras) mellan verksamheterna, men i normalfallet styras (kanaliseras) till respektive senaste eller nuvarande verksamhetsutövare. När det blir fråga om att fördela plikterna över flera adressater bör det ske med utgångspunkt från de faktorer som angavs ovan, tillsammans med en bedömning av skälighet med avseende på individuella faktorer och liknande omständigheter (se nedan). Om någon fördelning ändå inte kan göras utifrån dessa faktorer, ska proportioneringen ske efter huvudtal. Detta system kan kompletteras med en regel om solidariskt ansvar för vissa situationer. Här tänker jag på att flera har belastat ett område med föroreningar och att var och ens andel i sig motiverar att området blir efterbehandlat i sin helhet. I dessa fall är jämförelsen med det skadeståndsrättsliga synsättet på ”samma skada” giltig, och det finns knappast något skäl emot en regel som innebär att miljömyndigheten kan vända sig mot en av förorenarna som får stå för det ansvar som sammantaget anses vara skäligt. Detsamma bör även gälla för den som förorenar ett område så att motsvarande behov uppstår p.g.a. negativ samverkan med de föroreningar som redan fanns på plats. Detta kan uppstå genom att den samlade mängden av föroreningar i området blir alltför hög eller att substanserna blir farligare p.g.a. synergistiska effekter. Gemensamhetsansvaret bör dock i dessa fall endast gälla för den senaste verksamhetsutövaren. Som en motvikt till detta synsätt bör gälla att den som endast bidragit med föroreningar i obetydlig omfattning kan gå helt fri, alternativt köpa sig loss från de förvaltningsrättsliga plikterna genom ett mindre bidrag till undersökningarna i området eller liknande.s. 37

5.363s. 37

6.Det förvaltningsrättsliga ansvaret bör gälla för sig och inte vara möjligt att påverka genom civilrättsliga avtal. Eventuella överenskommelser mellan förorenaren och andra bör endast gälla dessa parter emellan, inte gentemot miljömyndigheten. Detta tycker jag är en självklarhet i sammanhanget eftersom en annan ordning blir komplicerad att upprätthålla i tiden och lämnar öppet för ansvarsflykt. Det är inte heller mer än rimligt att de parter som ingått avtalet också får stå konsekvenserna av det.s. 38

Adressaternas uppgörelse sinsemellan

1.Slutligen bör nämnas att den fördelningsmodell som jag förespråkar förutsätter att den adressat som fått stå för andras andelar kan söka kostnaden åter av de övriga. I de lagstiftningsregimer som innehåller någon form av gemensamhetsansvar sker detta normalt genom särskilda regressregler som ansluter mer eller mindre direkt till de skadeståndsrättsliga grunderna för fördelning mellan flera skadevållare.[^1002] Detta är nog en lämplig ordning, inte minst med tanke på att en sådan prövning sker i civilprocessuell ordning i domstol. I viss mån bör det emellertid också vara möjligt att materiellt sett ansluta dessa skadeståndsrättsliga regler till den förvaltningsrättsliga bestämmelserna. Ett exempel på detta kan vara att ansvaret styrs mot den senaste eller nuvarande verksamhetsutövaren, vilket f.ö. torde överensstämma med vad som normalt anses gälla vid transaktioner av företag. Ett annat vore att de förvaltningsrättsliga adressaterna i vissa fall kunde vända sig mot andra som är parallella adressater enligt denna lagstiftning när det gäller miljörättsliga plikter i förorenade områden. Detta skulle göra det möjligt för den förstnämnde att ta ut en del av kostnaden för undersökning och efterbehandling av den som hade vinst och nytta av dessa åtgärder, typiskt sett markägaren. Till denna fråga återkommer jag i nästa kapitel i diskussionen om ”värdeökningsbidrag”.[^1003] En sista fråga som hör hit är att förfarandet vid ansvarsprövningar kan anpassas för att underlätta för adressaterna att göra upp sinsemellan.[^1004]s. 38

2.364s. 38

Ansvarsgrunden

Inledning

1.Som redan nämnts flera gånger i studien, har den allmänna diskussionen om skillnaden mellan ett skadeståndsrättsligt och ett förvaltningsrättsligt betraktelsesätt kommit att kretsa kring frågan om den rättsliga grunden för ansvaret för miljön. Vissa länder har anslutit till de förra reglerna på så vis att skadeståndsrättslig culpa anges som en förutsättning för ansvar. Typiska exempel på detta är Nederländerna, Belgien och Frankrike när det gäller ansvaret för historiska skador. I andra länder menar man istället att de skyldigheter som framgår av den förvaltningsrättsliga regleringen ska bedömas för sig, utan att snegla på skadeståndsrättsliga faktorer. Ansvaret – eller den rättsliga plikten – avgörs i dessa system enbart utifrån de förutsättningar som anges i den lag som reglerar miljöproblemet med de förorenade områdena. Förutsättningar är ofta av objektiv karaktär och utlöses av att föroreningarna är över en viss nivå eller på annat sätt är allvarliga. Detta är den principiella utgångspunkten för såväl den tyska, som den engelska regleringen. Även det svenska systemet utgår från ett förvaltningsrättsligt synsätt, men här närmar vi oss de civilrättsligt orienterade systemen genom att lägga in skadeståndsrättsliga faktorer i den skälighetsbedömning som alltid ska göras i sammanhanget. Detta avsnitt inleds med en redogörelse för huvuddragen i de olika betraktelsesätten på ansvarsgrunden och avslutas i vanlig ordning med en fri diskussion.s. 39

Skadeståndsrättsligt ansvar

1.Som nämnts i kapitel 3, valde den nederländska lagstiftaren att ansluta ansvarsreglerna i 1983 års nederländska lag om marksanering till de skadeståndsrättsliga grunderna i Burgerlijk Wetboek (BW).[^1005] Detta innebar i praktiken att culpa i skadeståndsrättslig betydelse blev en förutsättning för att staten skulle kunna få kostnadstäckning för efterbehandling av förorenade områden, åtminstone om det inte var fråga om förorening av statens egendom (t.ex. vattenvägar). Till detta kom ytterligare ett av Hoge Raad fastslaget krav på förutsebarhet (”relativitet”). Detta innebar att ansvaret visserligen gällde för föroreningar som skett före lagstiftningens tillkomst, men inte längre tillbaka än till 1975. Senare förändringar i BW och tillkomsten av 1993 års miljöförvaltningslag samt 1994 års lag om markskydd (Wet Bodembescherming, Wbb) har medfört att man i dagsläget kan tala om en tredelad ansvarsregim för kostnadstäckning (observera dock att den civilrättsliga regeln om 30-årspreskription gäller allmänt):s. 39

2.365 • För föroreningar som skett före 1975 gäller ett ansvar för beteenden soms. 39

3.är grovt oaktsamma med tanke på dåtidens branschpraxis och kunskap oms. 40

4.riskerna med utsläpp av kemikalier. • Mellan 1975 och 1995 gäller ett vanligt culpaansvar för förorening avs. 40

5.mark och vatten. Bedömningen av detta ansvar har i domstolarna visat sigs. 40

6.kunna vara mycket sträng mot de som utövar verksamheter som typiskts. 40

7.sett är miljöfarliga.[^1006] • Alltsedan 1995 gäller ett strikt ansvar för förorening av mark och vattens. 40

8.för var och en som hanterar farliga substanser eller driver avfallsdeponier. Dessa skadeståndsregler får betydelse när den nederländska miljömyndigheten söker kostnadstäckning för utförda miljövårdsåtgärder i ett förorenat område, eller annars när man söker förorenaren på skadeståndsrättslig grund. Som framgått i kapitel 3, bjuder emellertid 1994 års Wbb också på en egen förvaltningsrättslig grund för efterbehandlingsskyldigheten för vissa adressater och en särskild ordning för genomförande av kraven (förelägganden med vite). Det är en öppen fråga om detta system kan leva ett ”eget liv” utan att påverkas av de skadeståndsrättsliga förutsättningar för ansvar, något som jag har påpekat i tidigare avsnitt.[^1007]s. 40

Förvaltningsrättsligt ansvar

1.I kapitel 3 beskrevs att den engelska lagstiftningen om förorenade områden i EPA Part IIA bjuder på ett renodlat förvaltningsrättsligt system, såväl när det gäller ansvarsgrunden, som instrumenten för genomförandet av kraven.[^1008] En vanlig uppfattning är att detta ”anglosaxiska” rättssystem i Storbritannien och det ”kontinentala” i Tyskland är mycket olika, i det närmaste som europeiska motpoler. Det är därför kanske förvånande att inställningen när det gäller förhållandet mellan offentlig rätt och skadeståndsrätt på miljöområdet är så pass likartad i de båda länderna. Även de tyska miljömyndigheterna är hänvisade till den förvaltningsrättsliga lagstiftningen för att kräva miljövårdsåtgärder i förorenade områden. Reglerna om förorenade områden bygger på en politirättslig tradition som fortfarande har stor betydelse, bl.a. när det gäller ansvarsgrunden.[^1009] Avgörande för myndigheternas befogenhet att ingripa är direkt angiven i lagen och utgår från att någonting utgör en faras. 40

2.366 för ett allmänt intresse. När väl dessa förutsättningar är för handen, kan myndigheten ingripa mot den som orsakat denna fara eller den som står närmast att vidta åtgärder mot den. Subjektiva faktorer hos denne adressat spelar liten eller ingen roll i lagstiftningen. Som framgått ovan, är detta utgångspunkten också för 1999 års Bundes-Bodenschutzgesetz (BbodSchG), även om den innehåller vissa modifieringar i skadeståndsrättslig riktning.[^1010] Miljömyndighetens befogenhet enligt den lagen utlöses av att någonting riskerar att inverka på markens naturliga funktioner så att skada eller olägenhet uppstår för människor eller miljön.[^1011] När väl så är fallet, kan myndigheten förelägga adressaterna att vidta preventiva och reparativa åtgärder till skydd emot denna fara. Någon culpabedömning ska inte göras oavsett om föroreningen skett före eller efter lagens ikraftträdande.[^1000] I McKennarapporten uttrycks förhållandet mellan skadeståndsrätten och den politirättsliga lagstiftningen på följande sätt:[^1001]s. 40

3.”The aforementioned principles apply to civil environmental liability. In ad-s. 41

4.dition, there is also an administrative environmental liability which is nots. 41

5.subject to fault. The restrictions which apply to strict liability in civil law dos. 41

6.not apply to administrative environmental liability. For administrative envi-s. 41

7.ronmental liability, it is only decisive if a person or an object (property,s. 41

8.plant) causes danger to the public safety or order. Such a danger to publics. 41

9.safety and order exists in all cases in which administrative rules are contra-s. 41

10.vened or in which objects of legal protection which serve the public are ins. 41

11.danger (for instance danger to groundwater, which is used as drinking waters. 41

12.reservoir, by ground pollution). On the one hand, the conditions which haves. 41

13.to be fulfilled to enable the administrative bodies to take appropriate meas-s. 41

14.ures are small. On the other hand, however, the administrative bodies are nots. 41

15.entitled to claim damages but are only entitled to claim for the removal ofs. 41

16.this danger. Therefore, ground pollution which causes a danger to drinkings. 41

17.water has to be removed, but no compensation is payable for damage, whichs. 41

18.has been caused by the polluted groundwater (for instance, pollution of min-s. 41

19.eral water wells).” I den rättspraxis som utvecklats i de tyska förvaltningsdomstolarna har de politirättsliga bestämmelserna tolkats uteslutande i enlighet med förvaltningsrättsliga principer. Civilrättsliga analogier har i princip avvisats, t.ex. när det gäller den rättsliga grunden för ansvar och preskription. Detta illustrerades tydligt i ett avgörande från 1996 av delstaten Mannheims högsta förvaltningsdomstol.[^1002] I målet var det fråga om ansvar enligt avfallslagstift-s. 41

20.367 ningen för undersökningar av förorenad mark. Området var kontaminerat av avfall som hade grävts ned under perioden 1924 till 1931. Området hade fyra år senare sålts till ett företag som byggt bostäder där. År 1993 upptäcktes hälsofarliga föroreningar på platsen och miljömyndigheten förelade företaget som hade grävt ned avfallet att undersöka spridningen av dessa. Efter överklagande konstaterade domstolen att • Den lagliga grunden för kravet fanns uttryckt i delstaten Baden-s. 41

21.Wurtenbergs avfallslag; • Plikten var oberoende av de tillstånd som företaget hade eftersom dets. 42

22.under hela tidsperioden hade varit möjligt för miljömyndigheterna atts. 42

23.ingripa; • Plikten var också var oberoende culpa och andra skadeståndsrättsligas. 42

24.förutsättningar för ansvar (bl.a. kunde miljömyndigheten inte påvisas. 42

25.skada) • Beslutet var också motiverat eftersom denna kostnad bör ligga på dens. 42

26.som njutit fördelarna av en verksamhet – inte skattebetalarna.s. 42

Individuell skälighetsavvägning

1.I kapitel 7, nämnde jag att det i många europeiska förvaltningsrättsliga lagstiftningsregimer om förorenade områden görs en skälighetsavvägning vid bedömningen av vilka miljövårdsåtgärder som ska utföras.[^1003] Den skälighetsbedömning som där beskrevs hade med åtgärdernas miljövårdseffektivitet att göra. På så vis kan man tala om en allmän bedömning som utfaller lika, oavsett vem som är adressat för kraven. Det finns emellertid i samtliga lagstiftningsregimer på detta område även en individuell skälighetsbedömning som ska göras i dessa sammanhang. Denna har med den enskilde adressaten att göra, det är fråga om ett slags proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet.s. 42

2.I den tyska BbodSchG kommer denna individuella skälighetsbedömning till uttryck på två sätt. För det första finns en allmän skrivning som ansluter till den förvaltningsrättsliga proportionalitetsprincipen. Den stadgar att miljömyndigheten inte får utfärda förelägganden ”that would be out of proportion with the justified interests of the individual parties”.[^1004] För det andra gäller inte alltid det stränga kravet på ”återställning” av områden där föroreningarna har inträffat (uppträtt) efter lagens ikraftträdande; kraven ska mildras när förorenaren vid tiden för föroreningen (utsläppet) inte kunde förutse att hans verksamhet, som uppfyllde alla lagens krav, skulle medföras. 42

3.368 sådan skada. Detta gäller dock endast om hans goda tro är värd att beakta i skenet av omständigheterna i det enskilda fallet.[^1005] I dessa fall ska alltså en lägre ambitionsnivå väljas. Härvid kan man dock inte underskrida den skyddsnivå som gäller för historisk förorening, d.v.s. att området ska efterbehandlas så att någon fara för människors hälsa inte längre föreligger.[^1006]s. 42

4.Även i den engelska lagstiftningen finns det individuella faktorer som ska beaktas i skälighetsavvägningen.[^1007] Det gäller främst den allmänna regeln om ”hardship” som innebär att miljömyndigheten måste göra en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna för den enskilde adressaten för kraven. Det finns även andra skrivningar i regelverket som syftar till att undvika orimliga konsekvenser för enskilda, ideella organisationer samt små och medelstora företag. Slutligen är det en fråga om en avvägning mellan den enskilde och de allmänna intressena som syftar till ett resultat som är ”just, fair and equitable” för alla som ska vara med och bekosta miljövårdsåtgärderna, inklusive de lokala skattebetalarna.s. 43

5.Det största utrymmet för individuella faktorer kan kanske sägas finnas i den svenska miljöbalken. Som nämndes i kapitel 2, ska bedömningen av de miljörättsliga plikterna ske i två steg; först avgörs vem som är adressat för kraven och därefter görs en skälighetsbedömning i det enskilda fallet.[^1008] Vid den senare ska man först göra en bedömning av åtgärdernas miljövårdseffektiviteten. Därefter ska även individuella faktorer på förorenarens sida vägas in i bedömningen av omfattningen av kraven. Av dessa är tidsfaktorn, följsamheten med dåtidens krav och omfattningen av föroreningarna de viktigaste. Även övriga omständigheter ska beaktas, vilket gör det möjligt att ta hänsyn till den enskilde adressatens person och ekonomi.s. 43

6.369s. 43

Slutsatser om ansvarsgrunden

1.Utgångspunkten i en lagstiftningsregim som tillämpar en skadeståndsrättslig ansvarsgrund för historisk förorening skiljer sig klart från den som gäller för ett med förvaltningsrättsligt synsätt. Kontrasten mellan de två ytterligheterna i dessa sammanhang, Nederländerna och Tyskland, är onekligen slående. I det förra fallet en bedömning av förorenarens oaktsamhet i skadeståndsrättslig betydelse, i det andra en förvaltningsrättsligt grundad plikt utifrån kriterier av objektivt slag. Det finns emellertid i nära nog samtliga lagstiftningsregimer på detta område inslag som gör att de två systemen närmar sig varandra i viss mån. I det avseendet finns även i den svenska lagstiftningen inslag av skadeståndsrättsligt tänkande i det förvaltningsrättsliga systemet. Här utgår visserligen reglerna i 10 kapitlet miljöbalken i princip från en förvaltningsrättsligt grundad, objektiv plikt att undersöka och efterbehandla förorenade områden. Samtidigt ingår olika individuella faktorer i den skälighetsavvägningen som alltid ska göras. Vissa av dessa är dessutom subjektiva i en närmast skadeståndsrättslig betydelse eftersom de avser förorenarens följsamhet med de skyldigheter som fanns vid tiden för utsläppet/föroreningen. I det avseendet blir slutresultatet, jämfört med svenska reglerna om miljöskadestånd som sedan mycket länge grundats på strikt ansvar för skador, inte särskilt stor.s. 44

2.Jag har tidigare bekänt mig till ett förvaltningsrättsligt inriktat system för att fastställa och genomdriva de plikter som förorenare och andra har gentemot miljön i sig. Även när det gäller ansvarsgrunden finns mycket att vinna på att renodla systemet med inriktning mot en ”tysk” lösning. Därmed vill jag inte förneka att det finns ett klart samband mellan de skadeståndsrättsliga reglerna om miljöansvar och de förvaltningsrättsliga om förorenarens efterbehandlingsskyldighet. Som Bugge påpekar, finns det många frågeställningar kring de förvaltningsrättsliga plikterna som påverkas av uppfattningar som hör till skadeståndsrättens domäner.[^1009] Utöver de exempel som givits i tidigare avsnitt om ansvarsgenombrott och fördelning mellan flera adressater, gäller detta frågor kring bevisbörda, medvållande, kompensationens storlek o.s.v. Här bör man emellertid vara försiktig; med tanke på att civilreglerna har ett annat skyddsintresse och ändamål bör skadeståndsrättsliga analogier användas varsamt och först efter ställningstagande från lagstiftaren. Reglerna bör i möjligaste mån också formuleras utifrån objektiva kriterier för att fungera i det förvaltningsrättsliga systemet. När det gäller frågan om ansvarsgrunden för förorenarens skyldigheter skulle jag vilja återigen sätta upp några utgångspunkter för en ”hållbar miljörätt”, in-s. 44

3.370 spirerad av Bugges tre kriterier; en ren miljö, samhällsekonomisk effektivitet och rättfärdighet:[^1010] • Förorenarens preventiva och reparativa skyldigheter bör slås fast efters. 44

4.objektiva kriterier som utgår från den nuvarande och framtida miljöfaran. • Adressat för kraven bör vara den som orsakade föroreningen eller dens. 45

5.som annars står närmast att förhindra ytterligare miljöskada. • Oaktsamhet eller förutsebarhet i skadeståndsrättslig betydelse bör intes. 45

6.vara någon förutsättning för de miljörättsliga plikter som har sambands. 45

7.med verksamhet som bedrivits efter introduktionen av en modern mil-s. 45

8.jölagstiftning. • Orimliga konsekvenser för enskilda kan undvikas med hjälp av en sär-s. 45

9.skild skyddsregel. Den moderna, europeiska miljörätten utgår från principen om att förorenaren ska betala. Man kan dock påstå att redan den lagstiftning som kom på 1960och 1970-talet i många länder präglades av ett motsvarande synsätt.[^1011] Det tillhörde så att säga spelets regler att den som bedrev miljöfarlig verksamhet skulle vidta samtliga de preventiva och reparativa åtgärder som kunde motiveras med hänsyn till miljön. Jag menar därför att det är fel att göra en oaktsamhetsbedömning för sådan verksamhet som bedrivits under denna tidsperiod. Principen om att förorenaren ska betala innebär ju att samtliga kostnader ska inräknas i det pris som betingas för den produkt som verksamheten frambringar. Det leder fel att blanda in förorenarens subjektiva insikter eller följsamhet med normer som ytterligare förutsättning för en sådan internaliseras. I några lagstiftningsregimer – däribland den svenska – har den historiska oaktsamhetsbedömningen blivit kopplad till om förorenaren följde dåtidens tillståndsbeslut eller att han tillämpade branschpraxis. Även detta synsätt menar jag vilar på en felsyn, vilket kan illustreras med en liten miljöhistoria:[^1012]s. 45

10.Det svenska koncessionssystemet för vattenförorenande verksam-s. 45

11.heter introducerades med 1941 års ändringar av 8 kapitlet i 1918s. 45

12.års vattenlag. Detta system innebar att den som hade tillstånd förs. 45

13.sådan verksamhet var skyddad mot att ytterligare villkor ställdes pås. 45

14.denna, annat än under särskilda förutsättningar och i en särskilds. 45

15.ordning. Före 1942 fanns inget sådant rättsskydd; miljömyndighe-s. 45

16.371s. 45

17.ten kunde på den tiden med stöd av 1880 års vattenrättsförordnings. 46

18.och hälsoskyddsstadgan i princip ställa de krav på verksamheternas. 46

19.som vid varje tillfälle kunde motiveras av hänsyn till människors. 46

20.och miljön. Det koncessionssystem som infördes 1942 var etts. 46

21.gammalt krav från industrins sida, man ville ha ett rättsligt skydds. 46

22.för sina investeringar. Utformningen av systemet tillgodogjorde pås. 46

23.sätt och vis såväl industrins, som miljöns krav; ett i tiden obegrän-s. 46

24.sat tillstånd att bedriva verksamheten under villkor som kundes. 46

25.omprövas efter tio år, eller tidigare under vissa förutsättningar. Dens. 46

26.förutsättning som i praktiken blev viktigast när det gällde reparati-s. 46

27.va krav på verksamheterna var att det hade uppstått ”betydandes. 46

28.olägenheter” i miljön som inte hade kunnat förutses då tillståndets. 46

29.meddelades. Detta koncessionssystem fördes oförändrat in i 1969s. 46

30.års miljöskyddslag. Tillstånden enligt 1918 års vattenlag hades. 46

31.dessutom – och har alltjämt – fortsatt giltighet. År 1991 underlätta-s. 46

32.des förtida omprövningar genom att ordet ”betydande” ströks fråns. 46

33.den omprövningsgrund som nämndes ovan. Miljöbalken har i prin-s. 46

34.cip övertagit koncessionssystemet, även om rättskraften gjortss. 46

35.snävare och undantagen flera.[^1013] Poängen i mitt resonemang är alltså att vare sig tillstånden enligt 1918 års vattenlag, miljöskyddslagen eller miljöbalken har medfört någon ovillkorlig rätt att fortsätta förorena i enlighet med de ursprungliga villkoren. Tvärtom, en förutsättning för dessa tillstånd har hela tiden varit att villkoren kan omprövas om tiden eller hänsynen till miljön så påkallar. Detta är ett viktigt konstaterande att göra i sammanhanget, inte minst med tanke på den praxis som utvecklats i vattendomstolarna, Koncessionsnämnden och miljödomstolarna som innebär att utrymmet för att neka tillstånd är ytterst begränsat. Att därför låta verksamhetsutövarnas reparativa förpliktelser bero på deras följsamhet med de villkor som en gång i tiden meddelades är faktiskt att i efterhand ändra på de förutsättningar som gällt för verksamheten. Miljömyndigheterna har ju hela tiden kunnat ställa ytterligare krav med stöd av vanliga förelägganden eller genom omprövning. Dessa ytterligare krav har på intet sätt varit beroende av någon bristande följsamhet med villkoren i tillståndet från förorenarens sida. Kraven har istället varit dikterade av hänsyn till miljön och förorenarens bristande förmåga att förutse skador på detta intresse har snarast haft betydelse i skärpande riktning. Att idag knyta de reparativa kraven till följsamhet med dåtidens normer eller föroreningens förutsebarhet innebär med andra ord att mildra på det ansvar som förorenaren har haft i ett historiskt perspektiv. Detta kan knappast vara meningen med en modern lagstiftningsregim på detta område.s. 46

36.372s. 46

37.Det finns emellertid faktorer på förorenarens sida som jag menar bör inverka på det miljörättsliga ansvaret för historisk förorening. Som framgår av kapitel 11 anser jag att tiden är en sådan faktor. Man kan även tänka sig att redan utförd efterbehandling kan vara en mildrande faktor, liksom ett visst ”medvållande” från miljömyndighetens sida. För att den senare faktorn ska kunna tillmätas någon betydelse bör det emellertid vara fråga om fall då myndigheten varit aktiv i sitt godkännande av miljövårdsåtgärderna och att miljöfaran är densamma utifrån dagens kunskapsnivå. Att förorenarens ansvar skulle minska rent allmänt till följd av ”passivitet” från myndighetens sida menar jag emellertid vore helt fel, eftersom miljölagstiftningen sedan lång tid tillbaka bygger på att det är verksamhetsutövarna som ska se till att lagens kravregler efterföljs.[^1014] Utöver dessa individuella faktorer som angetts ovan, behövs det egentligen endast en särskild ”skyddsregel” för att undvika orimliga konsekvenser för enskilda. En sådan ”proportionalitetsregel” erbjuds i den engelska lagstiftningen om ”hardship”. Det är alltså inte fråga om en allmän regel om att konsekvenserna för det enskilda företaget ska tillåtas väga emot miljövårdskraven. En sådan regel skulle enligt min mening strida emot PPP. Däremot är det fråga om en regel som ska kunna användas för att undvika att miljövårdskraven får stötande konsekvenser för privatpersoner, ideella organisationer, mindre företag och andra, liknande rättssubjekt. Det är heller inte sagt att regeln ska innebära att miljövårdskraven helt försvinner. Den kan ju också innebära att kraven ska slås ut på längre tid eller att den enskilde adressaten kan få bidrag till att fullfölja sina förpliktelser.s. 47

38.373s. 47

Sammanfattning

1.I detta kapitel har diskussionen rört förorenaren och dennes ansvar. Det är främst tre frågor som stått i fokus. Den första av dessa gäller vem som betraktas som verksamhetsutövare enligt miljölagstiftningen och frågan om ansvarsgenombrott. Den andra frågan rör fördelningen av ansvaret mellan flera förorenare. Slutligen har den rättsliga grunden för ansvaret avhandlats. Verksamhetsutövarbegreppet och frågan om ansvarsgenombrott Det förvaltningsrättsliga verksamhetsutövarbegreppet syftar till att ange vem som är bärare av de plikter som är förenade med en viss verksamhet. Det är fråga om att bestämma vem som ska ha det övergripande ansvaret för att dessa plikter upprätthålls. Detta kan kallas verksamhetsutövarens ”direkta” ansvar. Ansvarsgenombrott syftar till något annat. Här är det istället fråga om någon som inte kan innefattas i verksamhetsutövarbegreppet, men som ändå kan få stå för miljövårdskraven på grund av omständigheter i det enskilda fallet. Det är fråga om en bakomliggande aktör som agerar så att verksamhetsutövarens möjligheter att uppfylla de miljörättsliga förpliktelserna minskar eller försvinner. Detta kan ske genom ett utnyttjande av aktiebolagsrättsliga konstruktioner eller undandragande av medel på ett sätt som betraktas som otillbörligt. Verksamhetsutövarbegreppet och frågan om ansvarsgenombrott är två skilda frågor, men har ändå med varandra att göra; med en vidsträckt definition av den förre, minskar behovet av de senare. En ändamålsenlig lagstiftningsregim om förorenade områden bör innehålla båda dessa inslag.s. 48

2.Bestämningen av verksamhetsutövaren bör utgå från en presumtion om att den eller de personer (fysiska eller juridiska) som faktiskt utövar verksamheten också är adressat för kraven. Därutöver bör emellertid ges en möjlighet att anlägga ett vidare betraktelsesätt i de fall som denne eller dessa personer inte kan anses utöva verksamheten självständigt. I sådana fall bör det avgörande istället vara vem eller vilka som utövar det väsentliga inflytandet över verksamheten i sin helhet. Bedömningen bör kunna grundas på vissa kriterier. Sådana kan vara vem som har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamheten, vem som styr den i praktiken, lokalisering (vem har möjlighet att se till att villkor för utsläpp och liknande upprätthålls) samt ägobilden, där man i vissa fall kan tala om ett koncernansvar.s. 48

3.En regel i miljölagstiftningen som syftar till ansvarsgenombrott bör formuleras som en undantagsregel som kan tillämpas när någon vidtar vissa dispositioner som på ett oacceptabelt sätt gynnar enskilda intressen framför det allmänna intresset av en god miljö. Avgörande bör då vara om det är fråga om en snäv personkrets som vidtar dispositioner som resulterar i att den ekonomiska basen för företagets förmåga att bära sitt miljöansvar min-s. 48

4.374 skar. I denna del bör bedömningen vara ”generös mot miljön” och vara inriktad på det faktiska resultatet av de gjorda dispositionerna. Flera adressater för miljövårdskraven Förorenade områden kan ofta vara påverkad från flera håll, såväl i tiden som i rummet. Olika verksamheter kan ha påverkat ett och samma område eller flera verksamhetsutövare i tiden efter varandra kan ha bidragit till föroreningen. Det är därför nödvändigt att en lagstiftningsregim på detta område erbjuder fördelningsregler för dessa situationer.s. 48

5.Den fördelningsmodell som förespråkas i kapitlet bygger på två grundtankar; ”styrning” av ansvaret och ”proportionalisering”. Utgångspunkten bör vara att ansvarsbedömningen ska göras gemensamt för hela det område som ska efterbehandlas i ett sammanhang. Vidare bör gälla att efterbehandlingsskyldigheten fördelas så att varje förorenare får stå för sin del. Miljömyndigheten bör alltså proportionera kraven efter vars och ens bidrag till föroreningarna, åtminstone där detta är möjligt. Annars bör andelarna kunna fastställas i kvotdelar utifrån mängden av utsläppta eller använda substanser, mängden avfall från verksamheten, substansernas farlighet för människa och miljö, den tidsrymd som verksamhetsutövaren bedrivit den förorenade verksamheten och liknande faktorer.s. 49

6.Den andra grundtanken är att systemet även bör innehålla förenklingsregler för fördelningen av ansvaret. Skälet till detta är främst att tydliggöra ansvaret för verksamhetsutövarna, men också att underlätta för miljömyndigheterna att nå den ansvarige. En grundläggande förenklingsregel är att ansvaret i första hand bör placeras hos den nuvarande eller den senaste verksamhetsutövaren. Detta bör gälla som huvudregel när det är fråga om en och samma verksamhet, oavsett om den är pågående eller avslutad. En förutsättning för denna ansvarstyrning är dock att föroreningarna har haft samband med den pågående aktiviteten, eller annars påverkar föroreningarna i området. Förenklingsregeln bör ses som en huvudregel som kan frångås i ett sådant fall. Detsamma kan gälla i andra situationer, t.ex. när verksamheten har överlåtits till någon som uppenbarligen inte kan göra rätt för sin och sina föregångares miljöskulder.s. 49

7.Finns det föroreningar som inte kan hänföras till någon förorenare (och det inte heller finns något ansvar för markägare), bör efterbehandlingskostnaden för dessa falla på samhället. Detta bör gälla rent allmänt, oavsett om bristen beror på att det inte går att med rimlig klarhet fastställa varifrån föroreningarna härrör (vilket inträffar), eller om verksamhetsutövaren inte längre är tillgänglig för kraven. Den rättsliga grunden för ansvarets. 49

8.375 Diskussionen om den rättsliga grunden för ansvaret bör utgå från PPP. I kapitlet förespråkas en förståelse av principen som innebär att miljökostnaderna bör internaliseras i den förorenande verksamheten oavsett den subjektiva inställningen hos förorenaren. Denna inställning leder till att ansvaret bör vara förvaltningsrättsligt grundat, samt att de preventiva och reparativa skyldigheterna bör slås fast efter objektiva kriterier som utgår från den nuvarande och framtida miljöfaran. Adressat för kraven bör vara den som orsakade föroreningen eller den som annars står närmast att förhindra ytterligare miljöskada. Vidare hävdas att oaktsamhet eller förutsebarhet i skadeståndsrättslig betydelse inte bör vara någon förutsättning för de miljörättsliga plikter som har samband med verksamhet som har bedrivits efter introduktionen av en modern miljölagstiftning. Systemet bör däremot vara försett med en skälighetsregel som gör att orimliga konsekvenser för enskilda kan undvikas.s. 49

9.376s. 50