rättslig talan

1.För att ge en fullständig bild över den instrumentering som miljömyndigheterna har att tillgå när de ska ställa krav på förorenare, måste slutligen sägas några ord om förhållandet mellan de civilrättsliga och offentligrättsliga ordningarna. I länder där ansvaret för förorenade områden av tradition grundas på ett skadeståndsrättslig synsätt, har också miljömyndigheterna i allmänhet en vidsträckt möjlighet att själv initiera en prövning genom att väcka talan i civilprocessuell ordning. Det är knappast någon tillfällighet att denna möjlighet för myndigheten att få ersättning för sina miljövårdsutgifter med förorenade områden först utvecklades i Nederländerna, Spanien och Italien. I dessa länder skedde denna utveckling genom rättspraxis. I Belgien däremot godtog inte domstolarna att miljömyndigheterna på detta vis fick ersättning för sina miljövårdsutgifter utan lagstöd (den s.k. Walter Key-s. 18

2.307 domen). Som nämnts ovan, finns sådant stöd numera i 1995 års Bodemsaneringsdecreet (BSD).s. 18

3.De flesta europeiska länder har idag särskilda, förvaltningsrättsligt grundade regler och instrument för miljömyndigheternas arbete med förorenade områden. Detta innebär att det finns en risk för kollisioner mellan denna lagstiftningsregim och de skadeståndsrättsliga bestämmelserna i de rättsordningar som tillåter att miljömyndigheterna väcker talan med stöd av de senare. Därvid uppstår också ett behov av särskilda gränsdragningsregler för dessa situationer. Som framgått av kapitel 3, har rättsutvecklingen i Nederländerna varit ledande även med avseende på denna fråga. När Hoge Raad godtog att miljömyndigheterna hade tillgång till den skadeståndsrättsliga vägen, trots att det också fanns förvaltningsrättsliga instrument för myndigheterna att tillgå, utvecklade man samtidigt ”twee weegenleer” (”two road doctrine”). Denna innebar att det sattes upp en gräns för myndigheternas tillgång till de skadeståndsrättsliga remedierna; myndighetens val fick inte innebära ett otillåtet intrång i den offentligrättsliga regleringen, och inte heller medföra att enskilda sattes i ett sämre läge i förhållande till myndigheten. I den förra delen har emellertid domstolen varit generös emot myndigheterna. De kan därför tillgripa den skadeståndsrättsliga vägen när de förvaltningsrättsliga reglerna inte räcker till, när man vill få till stånd en samlad bedömning av flera förorenares ansvar eller när man bedömer att den skadeståndsrättsliga vägen ger ett snabbare resultat.s. 19

4.Det senare visar på en annan sida av förhållandet mellan de skadeståndsrättsliga och de förvaltningsrättsliga reglerna; där de senare inte räcker till, kan miljömyndigheten tillgripa de förra. Detta är givetvis extra betydelsefullt i ett system där de förvaltningsrättsliga reglerna har en snäv utformning, vilket kan illustreras med det danska exemplet. En positiv effekt av sammanblandningen av de civilrättsliga och de offentligrättsliga reglerna i MBL har blivit att de skadeståndsrättsliga reglerna kan fungera som alternativ. Härvid har miljömyndigheterna uppnått en ”nederländsk” position som innebär att de kan uppträda som skadelidande i förhållande till förorenaren, så länge som de arbetar i enlighet med det skyddsintresse som lagen anvisar. I denna del verkar man numera ha kopplat bort traditionella, civilrättsliga konstruktioner som negotiorum gestio och liknande. Myndigheten kan därvid begära kostnadstäckning för utgifter för undersökning och efterbehandling av förorenade områden i varierande situationer. Detta har inneburit att myndigheternas möjligheter att arbeta i viss mån har utökats i förhållande till den trånga kostym som MBL har erbjudit. Detta betraktelsesätt kan sägass. 19

5.308 numera ha bekräftats genom det vida skadebegreppet i miljøerstatningsloven (MEL), som dock endast gäller för vissa verksamheter.s. 19

6.Som motbild till denna beskrivning av miljömyndigheternas möjlighet att tillgripa den civilrättsliga vägen, tecknar sig förhållandet i de länder som har en utpräglad offentligrättslig reglering av miljöansvaret. Som nämnts tidigare, finns här en samsyn mellan den engelska och den tyska lagstiftningsregimerna på detta område. Engelsk miljöskadeståndsrätt har en traditionell inställning till vad som anses vara kompenserbar skada. Skador på ekologiska värden ersätts i princip inte. Även om vissa rättsliga begrepp i den lagstiftningen har hämtat sitt innehåll från skadeståndsrättslig rättspraxis genom ”common law”, har den engelska myndigheten inte tillgång till civilrättsliga remedierna. Miljömyndigheterna kan alltså inte uppträda som skadelidande för att få ersättning för sådana kostnader som de har haft för att upprätthålla sina intressen. Tvärtom kan man nog säga att det är en uttalad ambition hos domstolarna att hänvisa myndigheterna till de offentligrättsliga remedierna.s. 20

7.I Tyskland är rättsläget liknande; miljömyndigheterna kan inte använda skadeståndsrätten för att kräva kostnadstäckning för miljövårdsåtgärder i förorenade områden. I Tyskland görs alltså en klar boskillnad mellan de två rättsområdena. Här är det fråga om ett medvetet val från lagstiftarens sida utifrån en underliggande filosofi om att det allmänna intresset av god miljö bäst tillvaratas med administrativa medel.s. 20

8.309s. 20

Samsyn eller skilda världar?

Inledning

1.I detta avsnitt diskuteras hur de olika perspektiven – det offentligrättsliga respektive det skadeståndsrättsliga – inverkar på de rättsliga instrumentens effektivitet när det gäller miljömyndigheternas arbete med förorenade områden. Den slutsats som dras på ett allmänt plan är att en att förvaltningsrättslig – modern miljörättslig – reglering på området är att föredra. När det gäller ansvarsfrågorna kring förorenade områden, bör dock en sådan kunna kompletteras i vissa avseenden med civilrättsliga inslag, såväl när det gäller materiella regler som förfarandet. Eftersom denna diskussion förs med utgångspunkt från de svenska reglerna i miljöbalken, inleder jag med en kort redogörelse för hur man har sett på förhållandet mellan de två rättsområdena rent allmänt i den förvaltningsrättsliga doktrinen.s. 21

Allmänt om förhållandet mellan offentlig rätt och civilrätt

Äldre uppfattningar

1.Som framgått av det föregående, kan en diskussion om skillnader och beröringspunkter mellan en offentligrättslig och en skadeståndsrättslig reglering gälla flera frågor och röra sig i flera plan. Jag har försökt att vidga mina perspektiv på förhållandet mellan de två rättsområdena genom en kortare utflykt till den allmänna förvaltningsrättsliga doktrinen. Som en summering kan sägas att mycket har skrivits om olika konkreta frågeställningar som rör sig i gränslandet mellan den offentliga rätten och privaträtten, men lite av detta har relevans för diskussionen i denna studie.s. 21

2.När det gäller förhållandet mellan de två rättsområdena rent allmänt, går det i den äldre förvaltningsrättsliga litteraturen endast att finna spridda uttalanden. Så pekar exempelvis Sundberg på att allmänna domstolar har en tendens att betrakta förvaltningsrätt som ett undantag från en i princip civilrättslig reglering istället för ett självständigt rättsområde. Själv anser han att ”den senare uppfattningen har ett starkare principiellt berättigande”. En liknande inställning demonstrerade Kuylenstierna när han för nära 50 år sedan polemiserade mot Ljungmans inställning att en civilrättslig tolkningsmetod bör användas vid oklarheter i skattelagstiftningen. Själv föredrog den förre en tolkning efter grunderna för lagstiftningen och lagstiftarens intentioner och pekade därvid på att beskattningsrätten och civilrätten lever två helt skilda liv.s. 21

3.310s. 21

4.Jägerskjöld diskuterade denna fråga något mer ingående i ett kortfattat verk från 1958. Här pekar han på att i common law-länderna anser man att förhållandet mellan den enskilde och staten är präglat av en avtalstanke och att förvaltningsrätten därför i grund och botten är ett utflöde av civilrätten. Denna inställning skiljer sig klart från den förhärskande på den europeiska kontinenten där man istället anser att det råder en fullständig boskillnad mellan de två rättsområdena. Därför har man också utvecklat en särskild offentligrättslig tolkningsmetod som går ut på att om klara regler saknas i en fråga, ska svaret sökas i enbart förvaltningsrättsliga grundsatser. Civilrättsliga tolkningsdata får i princip inte användas. Jägerskjöld verkar mena att vi i Sverige snarast ansluter till det senare synsättet, även om det är svårt att formulera en allenarådande modell för tolkningen av förvaltningsrättsliga regler. Därtill är rättsområdet är alltför vittomfattande och disparat. Han är följaktligen öppen för olika tolkningsmetoder, främst en teleologisk eller en analytisk sådan. I vissa lägen anser han dock att det är helt klart att en renodlad förvaltningsrättslig tolkningsmetod kan användas. Som exempel på detta anger han när civilrättsliga konstruktioner såsom bolagsbildningar utnyttjas för att undkomma rättsordningen.s. 22

Modern doktrin

1.I modernare förvaltningsrättslig litteratur har förhållandet mellan förvaltningsrätten och civilrätten främst behandlats i samband med frågeställningar som rört myndighetsutövning genom enskilda subjekt, det allmänna som avtalspart, kompetensfrågor mellan förvaltningsdomstol och allmän domstol samt – bl.a. på miljörättens område – användningen av civilrättsliga avtal som regleringsinstrument. I dessa arbeten betonar många författare att det på ett allmänt plan inte är lätt att göra en klar distinktion mellan förvaltningsrätt och privaträtt. Det tydligaste exemplet på detta står kanske att finna inom arbetsrätten där det återfinns regler av båda slagen. Dessutom finns här regler som är svåra att kategorisera på det ena eller det andra sättet; vad som i ett land regleras genom offentligrättslig lagstiftning (t.ex. arbetsmiljöfrågor), regleras i ett annat genom kollektivavtal. Man menar ocksås. 22

2.311 att den ökade privatiseringen av den offentliga sektorn och utvecklingen mot att förvaltningsrättsligt grundade förmåner för enskilda alltmer ses som mänskliga rättigheter talar för en sådan slutsats. Det verkar dock finnas en samsyn om att det existerar en skillnad mellan de två rättsområdena, men hur stor den är och hur gränsdragningen ska göras måste bedömas för varje förvaltningsrättsligt område för sig. Vissa offentligrättsliga områden – t.ex. de som gäller allmän ordning, säkerhet, hälsoskydd samt inom plan- och byggnadslagstiftningen – kännetecknas av ensidig maktutövning för att tillgodose samhällets bästa. Här anses utrymmet för att använda sig av civilrättsliga avtal och analogier vara mindre.s. 22

3.Jag menar att den slutsats som går att dra av det redovisade materialet är begränsad, men ändå av visst värde för den fortsatta diskussionen; bedömningen av förhållandet mellan de förvaltningsrättsliga och de civilrättsliga reglerna måste göras konkret och för var rättsområde för sig. Man kan också säga att valet av perspektiv också är beroende på den funktion som reglerna ska ha. Detta kan tjäna som utgångspunkt för den fortsatta diskussionen.s. 23

Valet av perspektiv

Skillnaderna i de olika perspektiven

1.I avsnitt 8.1 beklagade jag mig över frånvaron av en diskussion om skillnaden mellan en offentligrättslig och en skadeståndsrättslig reglering av miljöansvaret. Som en outtalad utgångspunkt för denna kritik ligger en uppfattning om att valet av perspektiv och lagstiftningsteknik har stor betydelse för de frågor som belyses i denna studie. I det lilla får valet betydelse i en rad konkreta avseenden när det gäller den rättsliga regleringen av förorenade områden. Det är något som jag återkommer till i snart sagt varje avsnitt av de följande kapitlen. Dessa enskildheter i regleringen bygger på något större som jag menar är avgörande för framgång med att utveckla en ”hållbar” miljörätt på detta område. Redan här kan det därför vara på plats att sammanfatta de viktigaste skiljelinjerna mellan de olika perspektiven på miljöproblemet med de förorenade områdena. Det bör dock återigen observeras att det följande är en beskrivning av reglernas användbarhet från miljömyndigheternas synpunkt med avseende på förorenade områden, det ärs. 23

2.312 inte fråga om en allmän jämförelse mellan förvaltningsrättsliga och skadeståndsrättsliga instrument.s. 23

3.Den viktigaste invändningen mot en skadeståndsrättslig reglering på detta område ligger i dess brist på ”riskvärderingsperspektiv”. Dess perspektiv är istället att en konstaterad eller nära förestående skada ska åtgärdas eller kompenseras av den som har vållat den. Detta synsätt är alltför snävt. När det gäller det allmännas möjligheter att effektivt reglera miljöproblemet med de förorenade områdena är det nödvändigt att kunna agera enbart utifrån att det föreligger en risk för skada på människors hälsa eller miljön. Ett annat sätt att uttrycka detta på, är att peka på skillnaden i tidsperspektiven. Den skadeståndsrättsliga angreppsvinkeln är att betona det rättmätiga i att en förorenare får kompensera eller reparera den skada han orsakat. Perspektivet är riktat bakåt; avgörande faktorer i denna rättmätighetsbedömning blir då förorenarens subjektiva inställning vid tiden för föroreningen, hans följsamhet med dåtidens normer och krav, tidsaspekten i sig, frågor om orsakssamband, bevisbörda och rättssäkerhet. Det offentligrättsliga – eller snarare det modernt miljörättsliga – perspektivet är istället framåtblickande i sin betoning av hänsynen mot framtida generationer. Utgångspunkten blir här att det finns eller kan finnas en förorening som utgör en risk för framtida skada. Frågor om vad som ska göras för att undvika detta och vem som ska göra det, besvaras utifrån detta perspektiv. Svaret kan bli att den person som ligger närmast ska utföra de åtgärder som behövs för att undvika denna risk. På så vis kan det motiveras att vissa krav av preventiv natur ställs på markägaren. Den bakomliggande tanken är att denne har ett aktivt förvaltaransvar för sådant som finns på fastigheten. Sammantaget menar jag alltså att riskvärderingsperspektivet har stor betydelse för de lösningar som väljs på rättsområdet, exempelvis när det gäller bestämningen av adressaterna för kraven.s. 24

4.Detta perspektiv får också betydelse i flera andra avseenden när det gäller miljöarbetet på detta fält. Här måste miljömyndigheterna kunna ställa krav på utredning och undersökning av ett område redan utifrån en misstanke om att det är förorenat. Detta krav måste kunna riktas emot någon som är adressat utifrån preliminära kriterier. Sådana kan t.ex. innebära att den som utövat en verksamhet som befaras ha orsakat förorening får stå för viss undersökning. Med ett offentligrättsligt synsätt är ett sådant krav en del av ”spelets regler”, det tillhör förutsättningarna för att få bedriva vissa former av miljöfarliga verksamheter. Med ett skadeståndsrättsligt synsätt är detta emellertid en omöjlighet – förutsättningen för ansvar är ju att någon verkligen har orsakat en förorening.s. 24

5.Den fråga som tydligast har illustrerat skillnaden mellan de två synsätten har varit den om den subjektiva sidan av ansvaret för historiska skador, d.v.s. om det förutsätter culpa hos förorenaren och om han kunde förutses. 24

6.313 skadan. Här bör man inledningsvis påpeka att en rättvis jämförelse förutsätter en civilrättslig regim där förorenaren har ett skadeståndsansvar gentemot miljömyndigheten som bärare av det allmänna intresset av en god miljö i sig i vidsträckt betydelse. Ett typiskt exempel på detta är den nederländska lagstiftningen. Även när så är fallet, är det en stor skillnad mellan ett traditionellt oaktsamhetsansvar enligt culpa-regeln, och ett förvaltningsrättsligt grundat ansvar utifrån objektiva kriterier. Gentemot de skadeståndsregimer som sedan länge bygger på strikt ansvar, t.ex. den svenska och den engelska, blir skillnaden liten eller försumbar.s. 24

7.Skillnaden i synsätt återverkar också på vem som kan vara ansvarig respektive adressat för kraven. Den skadeståndsrättsliga utgångspunkten är ju att skadevållaren är ansvarig, kompletterat med ett gemensamhetsansvar i de fall flera har orsakat skadan. Som framgått av redogörelsen i avdelning I, bygger den förvaltningsrättsliga regleringen i många fall på förenklingar eller styrningar av plikterna till vissa adressater, t.ex. att de övergår till den som förvärvar en verksamhet eller en anläggning. Däremot är det inte någon större skillnad i synsätten när det gäller förutsättningarna för när markägare kan vara skadeståndsrättsligt ansvarig respektive förvaltningsrättslig adressat. De länder som har ett traditionellt strängt markägaransvar på civilrättslig grund, har också ofta en motsvarande förvaltningsrättslig hållning. Detta behöver dock inte alltid vara fallet; i Sverige är det förvaltningsrättsliga ansvaret betydligt strängare än det skadeståndsrättsliga, i Danmark är det snarast tvärtom.s. 25

8.En annan fråga där det skadeståndsrättsliga och förvaltningsrättsliga synsättet skiljer är tidsaspekten. Så är fallet mellan en skadeståndsregim med kort preskriptionstid beräknad från den skadegörande handlingen (Sverige) och en förvaltningsrättslig regim med plikter som är kopplade till förhållanden idag (Tyskland). Också denna skillnad är beroende på hur respektive regim är utformad. Modern förvaltningsrättslig lagstiftning om förorenade områden är ofta försedd med tidsgränser, beräknade från tidpunkten för utsläppet eller upphörandet av verksamheten/anläggningen. Än viktigare är dock att enligt skadeståndsreglerna i många länder beräknas inte preskriptionen från tidpunkten för den skadegörande handlingen, utan istället från det skadliga förhållandets upphörande. Det är alltså fråga om ett fortlöpande ansvar. Till detta kommer att de europeiska skadeståndsrättsliga tidsgränserna ofta är betydligt längre, 20-30 år. Om man därtill lägger till ett vidsträckt förutsebarhetsbegrepp till förmån för det allmänna intresset, blir skillnaden mot en förvaltningsrättslig reglering mindre.s. 25

9.Vad som däremot klart skiljer ett skadeståndsrättsligt synsätt från ett förvaltningsrättsligt när det gäller förorenade områden, är föremålet för regleringen. Den förvaltningsrättsliga regleringen utgår ifrån att ett förorenat område bör undersökas och efterbehandlas i ett sammanhang. Det kan alltsås. 25

10.314 vara fråga om separata skador i skadeståndsrättslig betydelse. Det kan också vara fråga om att miljövårdsåtgärder behöver vidtas såväl inom verksamhetsområdet som i omgivningen. Det skadeståndsrättsliga ansvaret kan ju normalt endast avse omgivningen.s. 25

Slutsatser om valet av perspektiv

1.När det gäller valet av reglering för miljömyndigheternas arbete med förorenade områden råder det enligt min mening ingen tvekan om vilken modell som är att föredra. På ett allmänt plan är ett förvaltningsrättsligt synsätt är att föredra, vilket är en slutsats som kan dras redan av det skälet att det förvaltningsrättsliga systemet är uppbyggt och anpassat efter det speciella förhållandet mellan myndigheten och den enskilde. Detta gäller såväl med avseende på myndighetens arbete och som på det regelverk och de särskilda förvaltningsrättsliga principer som har utecklats till skydd för den enskilde.s. 26

2.När det gäller miljöarbetet med förorenade områden finns dessutom flera faktorer som förstärker denna slutsats. Den främsta av dessa är den moderna miljörättens riskvärderingsperspektiv som har beskrivits ovan, och som är avgörande för miljömyndigheternas arbete med förorenade områden. Detta perspektiv utgör grunden till inställningen att ansvaret ska bedömas utifrån de befarade framtida skadorna på människor och miljö, inte utifrån faktorer i det förflutna. Om denna risk är tillräckligt hög måste krav kunna riktas mot förorenaren att han vidtar åtgärder för att undersöka och eventuellt efterbehandla området. Om förorenaren inte finns tillgänglig, bör istället kraven kunna riktas mot den som har makt och möjlighet att vidta dessa åtgärder. Ett riskvärderingsperspektiv innebär också att s.k. preliminära krav är en del av grundförutsättningarna för miljöfarliga verksamheters tillåtlighet. Innebörden är att utredningskrav kan riktas mot verksamhetsutövaren med avseende på de verkningar som verksamheten kan ha orsakat i miljön. Som har nämnts flera gånger tidigare, står en sådan inställning i överensstämmelse med PPPP, d.v.s. ”Potential Polluter Pays Principle”. Samtliga dessa funktioner är svåra ett förena med ett skadeståndsrättsligt perspektiv. Det gäller också för en annan funktion som är avgörande för en ändamålsenlig reglering av miljövårdsarbetet på detta område; utgångspunkten för myndigheternas uppmärksamhet bör vara det område som av miljövårdsekonomiska skäl ska åtgärdas samtidigt, oavsett vem eller vilka som har orsakat föroreningarna och oavsett var området är lokaliserat.s. 26

3.Jag tror emellertid att denna allmänna inställning från min sida knappast är kontroversiell. Frågan är snarast på vilket sätt och i vilken mån de civilrättsliga reglerna bör kunna komplettera denna modell. Min uppfattning ärs. 26

4.315 att den förvaltningsrättsliga regleringen kan och bör kompletteras med regler som hämtar sitt innehåll från skadeståndsrätten. Där finns åtskilligt att hämta när det gäller ansvarsfördelning, bevisfrågor, lättnadsregler för den skadelidande o.s.v. Till dessa frågor återkommer jag i senare kapitel.s. 26

Perspektivets betydelse för tolkningsmetoden

1.I flera av de länder som redovisats ovan, har den offentligrättsliga regleringen på detta miljöområde åtminstone lånat vissa drag från skadeståndsrätten. Detta ser ut att vara ett mindre problem så länge som det rört sig om ett medvetet val från lagstiftarens sida och så länge som blandningen inte orsakat en ”dubbelhet” i systemet. De största problemen verkar vara förknippade med de situationer där blandningen av rättssystemen har skett i efterhand genom att domstolarna har anlagt ett helt annat synsätt än det som lagstiftaren en gång hade. Därmed är vi inne på den andra frågan som gäller valet mellan ett förvaltningsrättsligt eller ett skadeståndsrättsligt perspektiv på den materiella rätten, nämligen den om vilken modell för regeltolkning som bör användas.s. 27

2.Som framgått i kapitel 5, har denna fråga varit föremål för en livlig debatt i Danmark. En av dem som kritiserat Højesterets teknik för regeltolkning är Pagh. Han menar att tendensen att lägga civilrättsliga faktorer i ansvarsbedömningen enligt miljøbeskyttelsesloven (MBL) strider emot den gängse uppfattningen att skadeståndsrättsligt ansvar inte självklart följer av offentligrättslig oaktsamhet. Vidare kritiserar han motståndarna för att de förespråkar en sammanblandning av de två rättsområdena enbart när det gäller ansvaret för förorenade områden. MBL och dess förarbeten saknar stöd för ett sådant betraktelsesätt. Pagh menar istället att civilrätten och offentligrätten är två skilda rättsområden som lever i stort sett skilda liv. Han kritiserar också lagstiftaren, som har svårt att förstå denna åtskillnad. Att beskriva ansvaret enligt MBL som ”objektivt”, är enligt hans mening lika vilseledande som att påstå att skatteplikten är det. Det är istället fråga om lagstöd, inget annat:s. 27

3.”Når domstolene og dele av teorien udlægger begrebet ”den ansvarige” i Mbls. 27

4.§ 69 således, at der hermed angives et civilretsligt ansvarsgrundlag, må dets. 27

5.erindres, at § 69 ikke kun gælder ved oprydning af forurenede ejendomme.s. 27

6.Og ved andre påbud efter Mbl kræves ikke noget ansvarsgrundlag, (…).s. 27

7.316s. 27

8.Gyldigheden av påbud beror på, om der er hjemmel. Hverken mere ellers. 28

9.mindre. Ved hjemmel forstås, att der skal foreligge et retsfaktum, som mods-s. 28

10.varer lovens beskrivelse af betingelser for at udøve den tillagte kompetence.s. 28

11.Bemyndigelsen finder anvendelse uden hensyn til, om borgerne har kendskaps. 28

12.hertil eller ej.” Nu är inte Danmark det enda land som uppvisar exempel på en diskussion om det lämpliga i att lägga in skadeståndsrättsliga faktorer i den förvaltningsrättsliga regleringen på detta område. Som jag redan har nämnt ovan, fanns det också i förarbetena till miljöbalken exempel på mindre övertänkta uttalanden i den riktningen. Ett ytterligare exempel är den debatt som förts om förståelsen av regeln om solidariskt ansvar i 10 kap. 6 § MB och dess förhållande till skälighetsregeln i 10 kap. 4 §. Jag tänker inte fortsätta just den debatten här i avhandlingen. Däremot vill jag utveckla diskussionen i syfte att visa hur olika resultaten kan bli av en förvaltningsrättslig förståelse av reglerna, jämfört med en skadeståndsrättslig. Den svenska regleringen av solidariskt ansvar är i detta avseende ett klart belysande exempel.s. 28

13.Diskussionen gäller tolkningen av hur ”begränsningsregeln” i 10 kapitlet ska kombineras med skälighetsregeln i samma kapitel. Som framgått i kapitlet om Sverige, har jag inte sett denna konstruktion som särskilt problematisk; uttrycket ”ansvaret är begränsat” bör tolkas som att det avser det totala ansvaret för samtliga de verksamhetsutövare som bidragit till en förorening. På så vis har jag sett begränsningsregelns funktion att ge en totalram för det solidariska ansvaret. Om det finns flera verksamhetsutövare – A, B och C – som alla har bidragit att förorena ett område kan fördelningen få följande utseende: Efter en skälighetsavvägning finner myndigheten att A ska stå för 40 % av kostnaden för de miljömässigt motiverade åtgärderna. Motsvarande bedömning ger att B och C ska stå för vardera 20 % av kostnaderna. Den totala ramen för det solidariska ansvaret blir då 80 % av kostnaden för den undersökning och efterbehandling som anses motiverad i det förorenade området. Var och en av A, B och C kan då med stöd bestämmelsen om solidariskt ansvar åläggas att stå för dessa 80 %, men inte mer.s. 28

14.Det finns emellertid en helt annan och civilrättsligt inspirerad tolkning av regeln. Den går ut på att om skälighetsavvägningen medför att ansvaret ”jämkas” för någon adressat vid tillämpning av skälighetsregeln, kan han inte i någon situation tvingas att bidra med mer än denna andel. I vårt exempel kan alltså A aldrig tvingas att stå för mer än 40 %. På så vis skulle regelns. 28

15.317 om solidariskt ansvar ”kopplas ur” till förmån för de adressater vars ansvar är jämkat. Ett sådant synsätt är helt i enlighet med den allmänna skadeståndsrättens grundprinciperna för jämkning av skadestånd. Överförd till reglerna i 10 kapitlet skulle denna tolkning onekligen få radikala konsekvenser. Miljömyndigheten skulle i vårt exempel aldrig kunna få ut mer än 40 % av A och 20 % av B resp. C; något solidariskt ansvar skulle det inte bli fråga om. Med detta resonemang skulle alltså lagstiftaren först ha infört en regel, och sedan en annan med motsatt effekt.s. 28

16.Resultatet av de två synsätten blir alltså helt olika. Det har att göra med att utgångspunkterna för den skadeståndsrättsliga regleringen om skadestånd och den offentligrättsliga om förorenade områden är helt olika, och att jämkning är något helt annat än skälighetsavvägning. Den självklara utgångspunkten i den förra regleringen är att någon eller flera ansvariga har orsakat en och samma skada, för vilken var och en är skyldig att betala skadestånd upp till full kompensation. Denna skyldighet gäller fram till dess att anspråken preskriberas. Jämkning är något som sker endast i undantagsfall. Detta gäller i allmänhet och det gäller i än högre utsträckning vid miljöskada. Utgångspunkten för den offentligrättsliga regleringen i 10 kapitlet miljöbalken är helt annorlunda. Denna lagstiftning syftar till att skydda det allmänna intresset av en god miljö och är utformad efter det särskilda förhållande som råder mellan myndigheterna och de enskilda. Detta har präglat regleringen när det gäller såväl de materiella reglerna, som modellen för genomförandet. Beträffande reglerna i 10 kapitlet miljöbalken syftar dessa till att förorenaren ska svara för den undersökning och den efterbehandling som anses skälig i det enskilda fallet. Den ”tvåstegsteknik” som används för att fastställa ansvaret – eller snarare den förvaltningsrättsliga plikten – är väl inarbetad sedan miljöskyddslagen och dess föregångare: Först fastställs vem som är den rätte adressaten för kraven och därefter fastställs omfattningen av ansvaret efter en avvägning av olika faktorer. Detta har markerats i 10 kapitlet genom att här har införts en egen skälighetsregel med avseende på reparativa krav. Denna skälighetsavvägning ingår alltid som en del av fastställandet av ansvarets omfattning när det gäller de förvaltningsrättsliga kraven.s. 29

17.318s. 29

18.De slutsatser som kan dras av denna debatt menar jag är allmängiltiga. Om en regels ordalydelse är oklar, uttalanden i förarbetena saknas eller är motsägande och inte heller andra rättskällefaktorer ger ledning, måste sådan i stället hämtas från intentionerna med lagstiftningen och det förvaltningsrättsliga systemet i sin helhet. När det gäller den omdiskuterade regeln i 10 kapitlet miljöbalken går en skadeståndsrättslig tolkning på tvärs emot ändamålet med bestämmelsen, eftersom den var avsedd som en förenklingsregel till förmån för miljömyndigheten; myndigheten ska kunna rikta kraven emot en av flera adressater som för en tid får stå för de övrigas andelar. En skadeståndsrättslig tolkning strider också emot den allmänna utformningen och uppbyggnaden av det offentligrättsliga ansvaret enligt 10 kapitlet i miljöbalken. Det går i och för sig att tänka sig situationer där en ”skadeståndsrättsligt inspirerad” tillämpning av regeln skulle kunna fungera i överensstämmelse med lagstiftningens syfte. Dessa situationer riskerar dock att bli konstruerade undantag som bekräftar att regeln är utan praktisk betydelse. Vad som ytterligare talar emot en sådan tolkning är regelns tänkta funktion; det solidariska ansvaret avser ju föroreningarna i ett område, även om skadan är delbar. Här kan det ju vara möjligt att spåra de olika föroreningarna till skilda adressater (tungmetaller för sig, kolväten för sig o.s.v.). Även av denna orsak kan man förvänta sig betydligt flera situationer där varje adressat för sig endast har ett delansvar (kvotdel av den miljömässigt motiverade kostnaden för efterbehandling), jämfört med situationen då var och en som utgångspunkt har fullt ansvar för en skada som är odelbar. Samtidigt är den lösning som valts för 10 kapitlet den enda rimliga med tanke på själva miljöproblemet. För att uppnå bästa miljövårdsresultat och miljöekonomi bör förorenade områden i normalfallet undersökas och efterbehandlas i ett sammanhang. Själva syftet och resultatet av en reglering är ju också viktiga tolkningsfaktorer att beakta vid rättstillämpningen.s. 30

Förfarandet när myndigheten ställer krav

En förvaltningsrättslig modell för genomförandet av kraven

1.Hittills har diskussionen främst rört betydelsen av ett förvaltningsrättsligt eller ett skadeståndsrättsligt perspektiv när det gäller de rättsliga plikternas innehåll. Perspektivet har emellertid också stor betydelse när det gäller hur dessa plikter fastställs, d.v.s. hur utformningen av förfarandet är avpassat efter det särskilda miljöproblemet. I denna del vill jag påstå att systemet för genomförande av kraven gentemot adressaterna är av avgörande betydelse för regleringens effektivitet i förhållande till målsättningen med lagstiftnin-s. 30

2.319 gen. Utgångspunkten bör enligt min mening även i denna del vara förvaltningsrättslig, eftersom förfarandereglerna på detta område är avpassade efter den särskilda situation som kännetecknar förhållandet mellan en myndighet och en enskild adressat. Detta gäller såväl förfarandet med beslut och överklagande, som de speciella förvaltningsrättsliga grundprinciper och skyddsregler som utvecklats till förmån för den enskilde vid myndighetsutövning. Man kan säga att förvaltningsprocessen är utformad efter en balansgång mellan de två intressena; å ena sidan måste reglerna möjliggöra att myndighetens arbete blir effektivt, å andra sidan måste den enskilde garanteras rättssäkerhet. De civilrättsliga reglerna och civilprocessen utgår i större utsträckning från två likställda parter. Även om miljömyndigheten skulle ha en position som skadelidande i en skadeståndsrättslig process bjuder en sådan på stora problem som knappast är förenliga med det löpande miljöarbetet i en decentraliserad tillsynsorganisation. Det är därför knappast ens kontroversiellt att påstå att den förvaltningsrättsliga ordningen är bättre lämpad för miljömyndigheternas kontakter med lagens adressater.s. 30

3.Till detta kommer att miljölagstiftningen i övrigt bygger på ett förvaltningsrättsligt genomförande när det gäller förhållandet mellan miljömyndigheter och verksamhetsutövare. Ett renodlat sådant system med utvecklad instrumentering för miljömyndigheterna (vite, tvångsutförande, beslut om kostnadstäckning som gäller direkt som utsökningstitel m.m.) har också den fördelen att det förebygger sådana ”dubbelheter” som orsakas av att ansvarsgrunden ändras under resans gång. Ett förfarande som medför att kostnadstäckningen baseras på ett annat och för adressaten lindrigare grund, inbjuder givetvis till ohörsamhet.s. 31

En samordnad ansvarsprövning

1.Miljövårdsarbetet med förorenade områden är speciellt i det avseendet att här är det ofta fråga om att fördela plikter mellan flera adressater. I dessa situationer kan ibland det traditionella, förvaltningsrättsliga genomförandet fungera dåligt eftersom det bygger på skriftliga förelägganden om klart avgränsade åtgärder som ska utföras av en adressat i taget. Överklagas besluten sker detta i en huvudsakligen skriftlig process. Denna ordning passar mindre väl för kvalificerade bedömningar av miljöansvar och dess fördelning mellan flera aktörer. Problemen blir egentligen inte annorlunda om miljömyndigheten själv utför åtgärderna på adressaternas bekostnad. Visserligen blir då undersökningen eller efterbehandlingen utförd, men problemen med att fördela kostnaderna skjuts bara framåt i tiden. Dessa problem hänger samman med att det i många situationer kan vara svårt att rätt värdera A:s andel i en förorening, om man inte samtidigt känner till B:s och C:s bidrag. Soms. 31

2.320 framgått av avdelning I i studien, bjuder visserligen de flesta lagstiftningsregimer om förorenade områden på förenklingsregler när det gäller vem som är adressat för kraven på miljövårdsåtgärder. Det kan bl.a. röra sig om regler om solidariskt ansvar, att ansvaret styrs till senaste verksamhetsutövaren eller till markägaren. Dessa regler hindrar dock inte att det många gånger ändå blir fråga om att rikta kraven mot flera adressater samtidigt. Jag har redan nämnt att miljöekonomiska skäl kan tala för att ett område som har förorenats av flera substanser från olika verksamheter ändå ska åtgärdas i ett sammanhang. Det kan också vara fråga om situationer då det bedrivs en verksamhet i ett område, men den har litet eller inget samband med de föroreningar som en gång skett på platsen. Det blir i själva verket ganska ofta fråga om att fördela plikter och kostnader som kvotdelar över flera adressater.s. 31

3.För att få till stånd en sådan fördelning krävs det ofta någon form av sammanträde där de olika kraven kan ställas mot varandra. I denna del finns det alltså ett behov av att komplettera det förvaltningsrättsliga förfarandet med institut som hämtar inspiration från de civilprocessuella reglerna. Ett sådant kan vara en muntlig förhandling för ”samordnad ansvarsprövning”.s. 32

4.Avsikten med en samordnad ansvarsprövning är att erbjuda en möjlighet för såväl miljömyndigheterna som enskilda att få till stånd en samlad bedömning av ansvarsfrågorna gentemot flera adressater inom ramen för ett och samma ärende. Man kan tänka sig två modeller för en sådan prövning. Den ena är att ett föreskriva någon form av publikt förfarande som en del av myndighetens utredningsarbete inför beslut. Lämpliga modeller för detta finns i såväl plan- och bygglagen, som i (den tidigare gällande) miljöskyddslagen. Den förra lagen innehåller regler om utställning, samråd och anmälan av anspråk, den senare hade en modell för sammanträden som fungerade väl även i komplicerade ärenden. Det finns inget hinder mot att ge ytterligare stadga åt dessa förfaranden genom uttryckliga bestämmelser i förvaltningsrättslig ordning.s. 32

5.En annan lösning kan vara att ansvarsprövningarna kan göras genom ansökningsmål inför domstol. Förfarandet i ett sådant mål med yrkanden och invändningar som kan prövas vid en muntlig förhandling där samtliga adres-s. 32

6.321 sater är samlade, är väl lämpat för avancerade ansvarsbedömningar. En sådant mål erbjuder även en annan möjlighet som är svår att förena med ett traditionellt förvaltningsrättsligt genomförande. Ansvarsbedömningarna i dessa sammanhang är ju inte bara en fråga mellan miljömyndigheten och en eller flera adressater. När väl miljömyndigheten har fått sitt – lämpligen med stöd av någon ”förenklingsregel” – kommer det ofta att kvarstå rent civilrättsliga frågor mellan adressaterna. Den som har fått svara för miljövårdsåtgärderna kan vilja regressa mot övriga förorenare eller markägare. Hur dessa civilrättsliga tvister ska lösas i dessa sammanhang är en fråga som har ägnats förvånansvärt liten uppmärksamhet, åtminstone i den svenska lagstiftningen och debatten. Här kan en samordnad ansvarsprövning och en viss samordning av de materiella reglerna erbjuda en lättnad och förenkling för de primära adressaterna för myndigheternas krav.s. 32

7.Båda dessa lösningar – ett sammanträde i förvaltningsrättslig ordning eller en mål inför domstol – har för- och nackdelar. Det är möjligt att dessa kan undvikas genom en kombination av de två modellerna. Här är emellertid inte den rätta platsen att fördjupa sig i denna fråga. Jag får nöja mig med att peka på problemet och väcka diskussionen.s. 33

En skadeståndsrättslig ”botten”

Skadeståndsrättsligt skydd för det allmänna miljöintresset?

1.På ett sätt bör inspiration kunna hämtas från de länder som har en ”blandad” modell för genomförande av miljömyndigheternas krav på förorenarna. Ett utflöde av denna ordning är synsättet att där de förvaltningsrättsliga reglerna tar slut, tar de civilrättsliga vid. Så har både de danska och de nederländska miljömyndigheterna möjlighet att använda de skadeståndsrättsliga instrumenten för att skydda det allmänna intresset. Detta är en klar skillnad mot rättsläget enligt den förvaltningsrättsliga modellen i Sverige, vilket kan illustreras med Regeringsrättens avgörande i Klippan-målet. Konsekvensen av domstolens ställningstagande att kraven enligt miljöskyddslagen inte kunde riktas mot ett företag som överlåtit eller avslutat verksamheten före den 1 juli 1989, blev nämligen ett tomrum; miljömyndigheten kunde inte nå före-s. 33

2.322 taget, vare sig med stöd av de förvaltningsrättsliga eller de skadeståndsrättsliga reglerna. Hade det varit i Danmark hade de senare reglerna åtminstone medfört ett oaktsamhetsansvar gentemot det allmänna. Nu hade detta knappast spelat någon roll i detta mål om Klippans ansvar i Nyboholms bruk, där det inte ens var påstått att företaget hade brutit mot villkoren i tillståndet för verksamheten eller annars hade agerat oaktsamt. Att det emellertid finns situationer där det vore positivt med en dubblering av skyddet för det allmänna miljöintresset kan illustreras med det ”andra” Klippan-målet om företagets verksamhet i Böksholm. I detta ansåg KN att Regeringsrättens första avgörande hade bärighet även i en situation då bolaget hade agerat klart regelvidrigt. Även om denna slutsats kan diskuteras, hade onekligen en dubblering av de rättsliga instrumenten genom en skadeståndsrättslig ”botten” varit positiv i denna situation. Eftersom en sådan möjlighet förutsätter att det miljöintresset har ett skadeståndsrättsligt skydd, bör först sägas något om ekologisk skada.s. 33

”Ekologisk skada” och miljöbalken

1.Som framgått i kapitel 2, hävdar flera författare att Högsta domstolens avgörande i Fornminnes-målet och Järv-målet innebar ett erkännande av förekomsten av ett skadeståndsrättsligt skydd för ”ekologisk skada” enligt svensk rätt. Också andra än skadeståndsrättsligt inriktade författare är öppna inför möjligheten att en myndighet kan täcka sina utgifter på skadeståndsrättslig grund, t.o.m. i situationer när det samtidigt finns offentligrättslig lagstiftning att tillgå. Strömberg uttrycker det på följande sätt, under det att han hänvisar till rättsfallen NJA 1975 s. 675, NJA 1978 s. 234 och NJA 1983 s. 546 (kursiv i original):s. 34

2.323s. 34

3.”Ibland kan det vara möjligt att åberopa alternativa grunder i ett tvistemål;s. 35

4.antingen allmänna civilrättsliga regler eller speciella offentligrättsliga regler.s. 35

5.I den mån en talan i ett sådant fall grundas på exempelvis avtalsrättsliga,s. 35

6.skadeståndsrättsliga eller grannelagsrättsliga regler, är allmän domstol be-s. 35

7.hörig att pröva den.” I de båda första rättsfallen var det fråga om en kommun som på skadeståndsrättslig grund krävde ersättning för felaktigt utbetalad socialhjälp av en tilltalad i brottmål om s.k. socialbidragsbedrägeri. Detta godtogs av HD, trots att det fanns särskilda – och för bidragsmottagaren förmånligare – regler om återbetalning för sådana fall i socialtjänstlagen.s. 35

8.Utifrån dessa rättsfall går det att argumentera för att det redan idag är möjligt för en miljömyndighet att söka ersättning på skadeståndsrättslig grund för de kostnader som den ådragit sig för att undersöka och efterbehandla ett förorenat område. De tveksamheter som uttalats om HDavgörandenas räckvidd har knappast bärighet i dessa situationer; här finns ju såväl en ”skadelidande”, som en beräkningsbar skada. Det senare bör inte bereda något problem i de situationer som här diskuteras, eftersom det normalt är fråga om att täcka de kostnader som myndigheten faktiskt redan hars. 35

9.324 haft. Däremot kan det uppstå en diskussion om vad som är ”skäliga efterbehandlingsåtgärder” i sammanhanget. Denna bedömning är dock betydligt enklare än att rätt värdera ett exemplar av en utrotningshotad art som i Järvmålet.s. 35

10.Lika väl som det går att peka på att vissa av de betänkligheter som råder angående ersättning för ”ekologisk skada” inte är giltiga för fall som dessa, går det att peka på att en sådan rättslig nykonstruktion likafullt kräver uttrycklig lagstiftning. Den viktigaste invändningen mot resonemanget ovan är att i samtliga de rättsfall som återgivits har det varit fråga om skadestånd på grund av brott, vilket kan ha betydelse beroende på hur man betecknar skadan i dessa sammanhang. Om man betraktar myndighetens krav på kostnadstäckning som en ren förmögenhetsskada, utgår ju skadestånd enligt gällande rätt endast om det har varit fråga om brott eller annars är särskilt föreskrivet.s. 36

11.Utifrån den diskussion som förs i den skadeståndsrättsliga litteraturen anser jag att det går att dra en klar slutsats och det är att rättsläget är oklart. Det tycker jag är ett nog så övertygande argument för att det krävs uttrycklig lagstiftning för att åstadkomma ett skadeståndsrättsligt skydd för det allmänna miljöintressena. Eftersom det alltid kommer att finnas situationer som är svåra att nå med uttrycklig reglering inom ramen för det förvaltningsrättsliga systemet – vilket illustreras av det ovan nämnda beslutet om Klippan i Böksholm – tror jag att ett skadeståndsrättsligt skydd är önskvärt. Det bör dock finnas begränsningar på den skadeståndsrättsliga vägen.s. 36

Doktrinen om två vägar

1.I den ovan refererade domen från Göta hovrätt pekar domstolen på nackdelar med att tillämpa ett skadeståndsrättsligt synsätt på förhållanden som är föremål för särskild reglering i förvaltningsrättslig ordning. Något liknande kan sägas om Socialstyrelsens yttrande i det ovan angivna rättsfallet NJA 1975 s. 675. Styrelsen menade här att återbetalningsreglerna inom socialhjälpslagstiftningen hade stark social prägel och att utrymmet förs. 36

2.325 civilrättsliga fordringsregler här var ”mycket litet”. Vidare pekade man på att de särskilda skyddsreglerna för den enskilde som utvecklats på området (t.ex. möjligheten till eftergift och treårig preskriptionstid) skulle bortfalla om kommunen tilläts att samtidigt väcka talan om på skadeståndsrättslig grund för samma krav på återbetalning. Socialstyrelsen avslutade:s. 36

3.”Det är självklart att sådana regler som ålägger någon ett vidgat skadestånd-s. 37

4.sansvar under en begränsad tidsrymd inte hindrar de vanligas. 37

5.skadeståndsreglernas tillämp-ning efter utgången av den angivna tiden. Att ens. 37

6.regel som inskränker möjligheterna för någon att få skadestånd skulle kunnas. 37

7.sättas ur spel genom en annan lagstiftning framstår emellertid som otillfreds-s. 37

8.ställande. Detta är särskilt fallet om den skadelidande är det allmänna. ”. Jag menar att dessa synpunkter har fog för sig och de bör beaktas när man diskuterar möjligheten att använda skadeståndsrättsliga regler på det förvaltningsrättsliga området. Resonemangen påminner också mycket om de begränsningar som Hoge Raad har satt upp inom ramen för den nederländska ”tweevegenlehr”; tillämpningen av de civilrättsliga instrumenten får inte stå i konflikt med de förvaltningsrättsliga reglerna på området. De skadeståndsrättsliga instrumenten får inte heller användas för att försämra den enskildes position gentemot myndigheten i en situation som täcks av den förvaltningsrättsliga lagstiftningen. Den slutsats som jag tycker att man kan dra av detta är att de skadeståndsrättsliga reglerna ska utgöra just en ”botten”, d.v.s. att de som utgångspunkt endast bör vara möjliga att tillgripa i situationer som den förvaltningsrättsliga regleringen inte täcker. I den mån som överlappningar ändå sker, bör samordningen av de båda regelsystemen kunna ske genom att den regel som jag här har förespråkat förses med en särskild möjlighet till jämkning.s. 37

Kritiska synpunkter på Vitboken om miljöansvar

1.Jag avslutar detta avsnitt om förhållandet mellan det förvaltningsrättsliga och det skadeståndsrättsliga perspektivet med några kritiska anmärkningar på EU:s Vitbok om ersättningsansvar för miljöskador. EU:s ansträngningar på detta område har nämligen från början varit förenad med oklarheter – för atts. 37

2.326 inte säga förvirring – om förhållandet mellan en förvaltningsrättslig och den skadeståndsrättslig reglering av ansvaret på detta område. Ett tidigt uttryck för detta var den allmänna användningen av begreppet ”civil liability”, vars betydelse verkar variera från ett land till ett annat. Ibland betyder det ”civilrättsligt ansvar” i svensk mening, ibland får det beteckna alla typer av ansvar – grundat på civilrättslig eller offentligrättslig reglering – som kan gälla för civila (enskilda) rättssubjekt. Jag menar att denna oförmåga att definiera begreppen inte är en isolerad företeelse, utan att det tyder på en större brist som jag ska diskutera i det följande.s. 37

3.Mot bakgrund av den beskrivning som givits i studien av de skilda perspektiven i de olika lagstiftningsregimerna i Europa om förorenade områden, bör det inledningsvis vara tillräckligt att konstatera att en ansvarsregim på EU-nivå måste utgå från dessa olikheter. Risken är ju annars att vi får en överordnad regim om miljöansvar som inte är kompatibel på nationell nivå. Därför kunde man förvänta sig en debatt och ett klargörande om hur Kommissionen såg på förhållandet mellan de skadeståndsrättsliga och förvaltningsrättsliga reglerna på området. Så är emellertid alls inte fallet. Inget av de dokument som EU producerat under arbetet med Vitboken har berört, än mindre problematiserat, denna fråga. I Vitboken nämns visserligen att de flesta länder har administrativa föreskrifter som syftar till att sanering av förorenade områden, samt att (min kursiv):s. 38

4.”Medlemsstaterna tillämpar olika instrument för att genomföra sina miljöan-s. 38

5.svarsbestämmelser. Vissa stöder sig mer på förvaltningsrätt eller offentlig rätts. 38

6.medan andra utnyttjar civilrätten i större omfattning. Samtliga använder ens. 38

7.blandning av båda. Syftet med en gemenskapsordning bör vara att fastställas. 38

8.mål och resultat medan medlemsstaterna själva bör få bestämma hur ochs. 38

9.med vilka medel dessa skall uppnås.” Skrivningarna i Vitboken är dock främst inriktade på frånvaron av ersättningsregler för ekologisk skada och många av resonemangen äger knappast giltighet utanför detta område. Så uttalas att endast administrativa och straffrättsliga sanktioner inte är tillräckliga och att det är avgörande att den ekonomiska ersättningen från skadevållare verkligen används för att reparera skadan. Dessa tankegångar håller inte med avseende på den nationella regleringen av förorenade områden. Som framgått tidigare i studien, finns is. 38

10.327 de flesta medlemsstater utbyggda lagstiftningsregimer på detta område med genomförandeinstrument som är betydligt effektivare än vägen över en skadeståndsrättslig process. När det gäller problematiken kring förorenade områden är dessutom Vitboken mycket kortfattad och innehåller inte någonting som tillför dessa regimer någonting i sak, utöver den gängse bekännelsen av det positiva i numeriska värden vid bedömningen av om ett områdes föroreningsstatus.s. 38

11.Nu behöver ju detta inte vara något problem, eftersom det direktiv som skissas i Vitboken är ett s.k. minimidirektiv med stöd av art. 175 i EGfördraget. Ett sådant kan ju frångås i skärpande (miljövänligare) riktning genom nationell lagstiftning efter anmälan till EU-kommissionen. Så är medlemsstaterna oförhindrade att ha egna bestämmelser om förorenade områden, t.ex. med avseende på historiska skador, vem som är adressat för kraven och ”ansvarsgrunden” för dessa plikter m.m. Förutsättningen är dock att de nationella reglerna är strängare än direktivet. Många av dessa frågor kan också regleras i förvaltningsrättslig ordning utan att det uppstår någon motsättning med ett civilrättsligt färgat direktiv.s. 39

12.I andra avseenden är det mer oklart. För det första är det inte i alla situationer självklart vad som är ett minimum i sammanhanget; om en domstol ska få bestämma att den tillståndsgivande myndigheten har ett delansvar för föroreningarna i ett område, i vilken riktning går då en lagstiftning som inte tillåter att myndigheten får bära ett sådant ansvar? För det andra är det över huvud taget oklart i vilket förhållande som ansvarsdirektivet står till den befintliga lagstiftningen om förorenade områden. Denna oklarhet har sna-s. 39

13.328 rast att göra med den ”kulturkrock” – eller som den engelska regeringen uttrycker det, ”awkward interfaces” – som kan uppstå i mötet mellan ett civilrättsligt och ett förvaltningsrättsligt tänkande på detta område. Detta märks inte minst på de märkliga skrivningarna om att undantag eller lättnader kan ges i det strikta ansvaret om verksamheten lojalt följt givna tillstånd. En sådan regel skulle ju göra att skillnaden mellan ett culpa-baserat och ett strikt ansvar skulle bli i det närmaste obefintligt. Det står dessutom i strid mot den vanligaste modellen för förvaltningsrättsliga tillståndsregimer på miljöområdet, som bygger på tidsbegränsade eller villkorade tillstånd. Ett exempel på det senare är ju de svenska systemet som alltsedan 1942 har inneburit att villkoren kan ändras om det uppstår någon olägenhet i miljön som inte förutsågs när tillståndet meddelades. Ett undantag av det slag som skissas i Vitboken skulle dessutom strida emot PPP och troligen leda till överdriven försiktighet vid tillståndsgivningen.s. 39

14.Skillnader i synsätt märks även i skrivningarna om retroaktivitet och det kommande direktivets tillämplighet i tiden. Direktivet är ju avsett att endast fungera på förorenande händelser som inträffat efter ikraftträdandet; vad som ska gälla för pågående verksamheter och vem som ska visa vad i det avseendet lämnas därhän, med tillhörande svåra avgränsningsproblem. Vad som dock är värre, är att själva grundperspektivet i Vitboken i denna fråga är snävt anlagt från förorenarens synvinkel. Detta synsätt kolliderar med de förvaltningsrättsliga regimer som betraktar föroreningar i ett område som läcker ut i omgivningen som en pågående störning. Utgångspunkten i dessa regimer är att någon – förorenaren eller markägaren – måste ta på sig att vidta åtgärder för att förhindra ytterligare spridning av dessa föroreningar. Detta synsätt kolliderar med Kommissionens ”förorenarperspektiv” som innebär att sådana krav betraktas som ”retroaktiva”. Med Westerlunds ord är detta ett ”primitivt” sätt att se på saken eftersom det medför att förorenaren kan fortsätta med sin verksamhet i ett område utan att bry sig om att föroreningarna sprider sig till omgivningarna:s. 40

15.”Å andra sidan är det lite oklart med begreppsbildningen så snart som ”liabil-s. 40

16.ity” kommer in i miljösammahang. Att åläggas återställa förstörd natur,s. 40

17.vilken ibland kan förekomma enligt svensk rätt, betraktas i Sverige normalts. 40

18.329s. 40

19.inte som en skadeståndsfråga. Och att sanera förorenad mark för att därige-s. 41

20.nom förhindra att föroreningar läcker från markområdet i fråga ut is. 41

21.omgivningen är sakligt sett närmast att se som en skyddsåtgärd, ett försik-s. 41

22.tighetsmått, för att förebygga ytterligare och/eller framtida förorening ochs. 41

23.annan därav följande miljöskada.” Till detta kommer att mycket av det som står i Vitboken förutsätter en civilprocessuell ordning för fastställandet av miljöansvaret. Så utgår många skrivningar – t.ex. om bevisbördan – att detta ansvar fastställs i en vanlig process inför domstol med möjligheter till muntlig bevisning. Detta är ju ett resonemang som stämmer illa med den vanliga förvaltningsrättsliga ordningen för genomförandet, d.v.s. förelägganden från en myndighet och skriftliga processer vid överprövningen. Inte heller verkar Kommissionen ha tänkt över intressegruppernas roll i sammanhanget, där många frågor lämnas obesvarade: Vem ska avgöra om miljömyndigheten har fullgjort sina skyldigheter och i vilken ordning ska detta ske – inom ramen för det förvaltningsrättsliga systemet eller vid en särskild, civilrättslig prövning? Om intressegrupperna får en självständig rätt att driva en process mot förorenaren och därvid sluta förlikning, hur påverkar det de skyldigheter som miljömyndigheterna har enligt lagstiftningen?s. 41

24.Som framgått att de föregående kapitlen, verkar det finnas en samstämmighet i Europa om att den förvaltningsrättsliga modellen har mest att erbjuda när det gäller regleringen av miljöfarliga verksamheter. Mot denna bakgrund känns det avslutningsvis något märkligt att läsa ett dokument där författarna verkar vara helt omedvetna om detta faktum. Även om ett kommande ansvarsdirektiv ligger ett stycke framåt i tiden, tror jag att det är hög tid för Kommissionen att ändra kurs i detta avseende. Eller som Westerlund uttrycker det:s. 41

25.”En slutsats av detta bör vara att det fortsatta arbetet inom Kommissionens. 41

26.rörande ansvarsfrågor inte bör (som troligen skett hittills) utföras med ut-s. 41

27.gångspunkt i ett gammalt civilrättsligt och/eller skadeståndsrättsligts. 41

28.paradigm, utan med utgångspunkt i ett rättsligt paradigm som är kompatibelts. 41

29.med inriktningen på ekologiskt hållbar utveckling. Generellt är det så atts. 41

30.sådana styrmedel som bygger på ingripanden i efterhand (vilket är typiskt förs. 41

31.skadestånd och liknande kostnadsansvar) aldrig kan spela annat än en mar-s. 41

32.ginell roll i miljöskyddet. Detta motsäger inte att även sådana medel behövs.s. 41

33.Men deras proportionella betydelse överdrivs lätt.”s. 41

34.330s. 41

Sammanfattning av diskussionen

1.Kapitlet behandlar skillnaden mellan ett förvaltningsrättsligt eller ett skadeståndsrättsligt perspektiv på ansvar och skyldigheter kring förorenade områden. Kritik framförs mot en benägenhet i den skadeståndsrättsliga litteraturen att diskutera dessa frågor ur ett civilrättsligt perspektiv utan att beakta de regler och instrument som erbjuds genom de förvaltningsrättsliga lagstiftningsregimerna. Stark kritik riktas EU:s Vitbok om ersättningsansvar för miljöskador, som sitter fast ett ensidigt skadeståndsrättsligt perspektiv, och därför inte förmår att erbjuda några nyheter när det gäller miljömyndigheternas arbete med förorenade områden.s. 42

2.Diskussionen i kapitlet har vidare handlat om hur de olika lagstiftningsregimerna om förorenade områden betraktar förorenarens ansvar gentemot miljön som allmänt intresse, företrätt av miljömyndigheten. Skiljaktigheterna i denna fråga är tydligast när det gäller miljövårdskraven avseende historiska föroreningar. I vissa länder anläggs ett skadeståndsrättsligt perspektiv på denna fråga (t.ex. Nederländerna), i andra ett förvaltningsrättsligt (t.ex. Storbritannien och Tyskland). I åter andra är synen mer blandad (Danmark). Betydelsen av de olika perspektiven De olika perspektiven har betydelse i flera avseenden. De påverkar till att börja med reglerna i materiellt hänseende. När det gäller historiska skador innebär ett skadeståndsrättsligt synsätt vanligen att ansvaret förutsätter oaktsamhet från förorenarens sida och att ansvaret släcks ut i enlighet med reglerna om preskription. Förvaltningsrättsliga plikter utlöses istället av att en förorening bedöms utgöra en allvarlig fara för människor och miljö, här och nu. Miljömyndigheten kan då vända sig till den som orsakat föroreningen (ibland t.o.m. oavsett när den skedde), eller till den som är närmast att vidta skyddsåtgärder inför framtiden (oftast markägaren). De olika perspektiven påverkar också förfarandet. Om perspektivet är skadeståndsrättsligt, är miljömyndigheten hänvisad till att stämma förorenaren vid domstol för kostnadstäckning. Ett förvaltningsrättsligt förfarande arbetar med andra instrument, främst förelägganden eller att åtgärderna vidtas på den ansvariges bekostnad (och kostnadstäckning som sker genom överklagbara beslut). En förvaltningsrättslig system för miljöansvaret Det är knappast kontroversiellt att påstå att en förvaltningsrättslig lagstiftningsregim för miljömyndigheternas arbete med förorenade områden är att föredra framför en skadeståndsrättslig. Slutsatsen kan dras redan av det skälet att det förvaltningsrättsliga systemet är uppbyggt och anpassat efter det speciella förhållandet mellan myndigheten och den enskilde, såväl närs. 42

3.331 det gäller myndighetens arbete och när det gäller särskilda förvaltningsrättsliga principer till skydd för den enskilde.s. 42

4.När det gäller miljöarbetet med förorenade områden finns dessutom flera faktorer som förstärker denna slutsats. Den främsta är att den moderna miljörätten har ett riskvärderingsperspektiv. Innebörden är att krav kan ställas redan utifrån att något representerar en risk för skada, vilket är helt nödvändigt när det gäller miljöarbetet med förorenade områden. Riskvärderingsperspektivet är också grunden till inställningen att ansvaret ska bedömas utifrån risken för den framtida skadan på människor och miljö. Om denna risk är tillräckligt hög, måste krav kunna riktas mot förorenaren att undanröja denna risk. Om denne inte finns tillgänglig, bör istället kraven kunna riktas mot den som har makt och möjlighet att vidta dessa åtgärder. Ett riskvärderingsperspektiv innebär också att s.k. preliminära krav ingår i bedömningen av miljöfarliga verksamheters tillåtlighet. Innebörden är att verksamhetsutövaren måste undersöka området, med avseende på de verkningar som verksamheten kan ha orsakat i miljön. Samtliga dessa funktioner är svåra ett förena med ett skadeståndsrättsligt perspektiv. Medvetna inslag från skadeståndsrätten Grunden i en lagstiftningsregim om förorenade områden bör följaktligen vara förvaltningsrättslig. En sådan regim bör konstrueras för att möta de allmänna intressena av ett miljövårdarbete med dessa områden såsom de företräds av miljömyndigheterna. Rättsområdet har emellertid klara likheter med skadeståndsrätten, speciellt om man ser till adressatsidan, d.v.s. till de ansvariga. Lagstiftningsregimen bör därför kompletteras med inslag från den moderna miljöskadeståndsrätten. Sådana inslag kan vara fördelningsregler mellan flera ansvariga, bevisbörderegler och liknande. Det är emellertid viktigt att dessa regler utformas utifrån objektiva faktorer i lagstiftningen för att fungera inom det förvaltningsrättsliga systemet. Reglerna bör också förstås och tolkas i enlighet med ändamålet och funktionen med den förvaltningsrättsliga lagstiftningen i sin helhet. På så vis kan sägas att en förutsättning för lån från den skadeståndsrättsliga området är att det har varit en medvetet val från lagstiftarens sida, inte en tolkningsprincip som gäller in dubio. Ett utvecklat förfarande Det förvaltningsrättsliga förfarandet fungerar i vissa fall dåligt i miljöarbetet med förorenade områden. Det bygger på skriftliga förelägganden om klart avgränsade åtgärder som ska utföras av en adressat i taget. Överklagas besluten sker detta i en huvudsakligen skriftlig process. Denna ordning passar mindre väl för kvalificerade bedömningar av miljöansvar och dess fördelning mellan flera aktörer. Situationen blir inte annorlunda om mil-s. 43

5.332 jömyndigheten själv utför åtgärderna på adressaternas bekostnad, eftersom problemen med att fördela kostnaderna endast skjuts framåt i tiden. Inte heller det civilprocessuella förfarandet fungerar som ett normalt inslag i ett decentraliserat miljöarbete.s. 43

6.För att genomförandeinstrumenten ska fungera i den speciella situation som kännetecknar miljömyndigheternas arbete med förorenade områden behövs sammanträden där de olika adressaterna kan komma till tals. Den möjlighet som förespråkas i kapitlet går ut på att komplettera det förvaltningsrättsliga förfarandet med instrumentet ”samordnad ansvarsprövning”, d.v.s. en muntlig förhandling inför myndigheten. En skadeståndsrättslig botten Ambitionen med en lagstiftningsregim för förorenade områden bör vara att den är heltäckande på så vis att samtliga regler för ansvar och skyldigheter framgår av regelverket. Det kan ändå uppstå situationer där den förvaltningsrättsliga lagstiftningen inte räcker till, men där adressaten agerat på ett sätt som skulle utlösa ansvar enligt de skadeståndsrättsliga reglerna om det allmänna miljöintresset vore skyddat av dessa regler. För dessa situationer bör det finnas en möjlighet för miljömyndigheten att kunna agera på skadeståndsrättslig grund gentemot skadevållaren. Tillämpningen av dessa regler och instrument får dock inte komma i konflikt med de förvaltningsrättsliga reglerna på området, och de skadeståndsrättsliga reglerna får inte heller användas för att försämra den enskildes position gentemot myndigheten i en situation som täcks av den förvaltningsrättsliga lagstiftningen.s. 44

7.333s. 44