tigheter

1.Om inte någon verksamhetsutövare enligt första kretsen (förorenare eller markägare i förvaringsfall) finns tillgänglig eller kan utföra de nödvändiga åtgärderna, övergår ansvaret på den som äger den fastighet där det förorenade området, byggnaden eller anläggningen är belägen (10 kap. 5 §). Detta markägaransvar är allmängiltigt på så vis att det gäller alla slags förorenade områden, oavsett om föroreningarna är följden av förvaring eller inte. Förutsättningen är dock att fastigheten är förvärvad efter den 31 december 1998 (15 § MBP), samt att köparen då kände till – eller borde ha upptäckt – att fastigheten var förorenad. Denna regel liknar undersökningsplikten enligt jordabalken och innebär enligt min uppfattning att den som köper ett område där misstanke finns om föroreningar (i mark, vatten, byggnad eller anläggning), eller som typiskt sett är ett sådant område (t.ex. industrifastigheter), måste iaktta försiktighet. Lämpligen gör han det genom egna efterforskningar om den tidigare användningen och undersökningar av de områden där förorening kan misstänkas. Omfattningen av denna undersökningsplikt får avgöras efter omständigheterna i det enskilda fallet. Enligt förarbetena är tanken bakom lagstiftningen att stimulera till att markundersökningar utförs före överlåtelser av näringsfastigheter och på så sätt få marknadens mekanismer att bidra till en bättre miljö.s. 48

2.Även i dessa fall ska det göras en skälighetsavvägning enligt 10 kap. 4 §. Det kan i vissa fall framstå som oskäligt att kräva ut samtliga kostnader för en omfattande efterbehandling av en fastighetsägare som är mindre bemedlad, i vart fall om åtgärderna inte leder till någon vinst eller nytta för honom. Det bör observeras att ansvaret enligt denna paragraf endast gäller för den egna fastigheten.s. 48

3.Lagtexten definierar inte närmare vad som avses med ”förvärv” av en fastighet. Detta kan ju ske genom att man köper fastigheten i sig, eller att man köper andelar eller aktier i en juridisk person som i sin tur äger en fastighet. Om endast den förra formen av förvärv träffas av regeln, blir den enligt min mening inte särskilt verkningsfull i de situationer som den främst är till för, nämligen kommersiella transaktioner. Det vore därför i och för sig möjligt att ge paragrafen en vidare tolkning. Enligt min mening är det dock klart, att den som endast köper en mindre del i en förening eller ett bolag inte har gjort något förvärv i lagens mening. Den som däremot köper en så stor andel att han kan utöva ett väsentligt inflytande över föreningen eller bolaget, bör dock kunna omfattas av regeln. Rättsläget är emellertid som sagt oklart.s. 48

4.113s. 48

5.Den stränga undersökningsplikten gäller inte ”villaköpare” (privatbostadsfastighet). Dessa svarar endast om de vid förvärvet kände till föroreningarna. Ett annat undantag görs för sådana övertaganden som banker tvingas göra för att skydda sina fordringar i form av säkerheter i fast egendom. Jag har svårt att förstå syftet med denna regel. Det borde väl vara rimligt att begära av just kreditinstitut att de gör en grundlig prövning av de objekt som de godtar som säkerhet för sina lån. Undantaget för kreditgivare kan få motsatt effekt eftersom den inte bidar till sådan försiktighet. Regeln är dock till ringa tröst för den som ändå blir sittande med en fastighet som är omöjlig att sälja på grund av dess belastningar i form av föroreningar.s. 49

6.Ansvaret inom den andra ansvarskretsen är också solidariskt (10 kap. 7 §). I normalfallet bör det vara enklast att rikta kraven mot den som äger fastigheten för stunden. I likhet med det solidariska ansvaret för förorenare, kan fastighetsägarnas ansvar inte gå utöver den totala skälighetsramen. Den som på detta sätt har fått stå för andra fastighetsägares andelar, får söka kostnadstäckning från dessa genom att väcka särskild talan vid miljödomstolen. Enligt förarbetena bör fördelningen fastighetsägarna emellan främst ske på så vis att en större del ska bäras av den som vid förvärvet hade kunskap om att området innehöll föroreningar, före den fastighetsägare som endast borde ha insett det.s. 49

Ansvar vid värdeökning

1.Även om markägaren inte kan göras ansvarig för efterbehandlingen av ett förorenat område, kan han få stå för kostnader som motsvarar den värdeökning som fastigheten undergår efter utförda åtgärder (10 kap. 5 §). Här är det alltså fråga om ett kostnadsansvar som gäller även om markägaren inte ingår i första eller andra ansvarskretsen; det kan vara fråga om förorenade områden som är förvärvade före miljöbalkens ikraftträdande samtidigt som det inte är fråga om förvaring eller skador av sådan hantering, det kan gälla förvärv som skett efter fullgjord undersökningsplikt m.m. Om tillsynsmyndigheten eller någon annan som utfört efterbehandlingen i området kan visa att markens värde ökat p.g.a. åtgärderna, kan alltså markägaren på detta sätts. 49

2.114 åläggas att stå för kostnader som motsvarar denna ökning. Regeln bör emellertid enligt förarbetena tillämpas med försiktighet. Jag har uppfattat att regeln i praktiken kommer att tillämpas typiskt sett när det är fråga om fastighetsbolag som sitter på förorenade områden i attraktiva lägen, och där det skulle framstå som stötande att det allmänna skulle bekosta efterbehandlingen.s. 49

3.Någon tidsgräns för denna regel finns inte. Den ”obehöriga vinsten” ska beräknas utifrån den värdestegring som skett efter det att efterbehandlingen är utförd. Det är dock oklart med vilket värde som jämförelsen ska ske. Enligt min mening finns det två möjligheter. Ett alternativ är att värdet på den efterbehandlade fastigheten relateras till det pris som fastighetsägaren en gång har betalat, med avgång för sådan värdeutvecklingen som beror på andra omständigheter. Om alltså fastighetsägaren erlagt fullt pris efter att ha fullgjort sin undersökningsplikt, kommer knappast någon värdeökning att ske i förhållande till det pris som ursprungligen betalades. Regeln kommer på så vis främst att kunna tillämpas när markägare inte kan göras ansvariga på grund av att de har förvärvat fastigheten före ikraftträdandet av miljöbalken. Ett annat alternativ är att jämförelsen i alla lägen görs mellan värdet på fastigheten omedelbart före respektive efter utförda åtgärder. Denna ordning är onekligen enklare, men kan innebära att fastighetsägaren drabbas hårt i de fall som han förvärvat fastigheten i god tro efter fullgjord undersökning. Först sjunker värdet på fastigheten när föroreningar upptäcks i området, därefter ska han bidra till efterbehandlingen. Regeln om värdeökningsbidrag är dock försedd med en skälighetsventil som kan utnyttjas i de fall som konsekvenserna blir orimliga.s. 50

Ansvaret för utredning

1.Som nämnts i inledningen, är 10 kap. MB tillämpligt endast på områden, byggnader och anläggningar där det är konstaterat att det finns en förorening. Reglerna om undersökningsansvar kan användas för att utreda föroreningarnas art och omfattning samt deras spridning (10 kap. 8 §). Ansvaret för denna utredning korresponderar med ansvaret för efterbehandling. Det finns emellertid även här en skärpning av markägaransvaret som på sätt och vis motsvarar hans ansvar när en åtgärd resulterar i värdeökning av fastigheten. Så kan han, trots att han inte är efterbehandlingsansvarig, åläggas att stå för kostnaderna för utredningen om det anses skäligt med hänsyn till hans personliga ekonomiska förhållanden och den nytta han kan förväntas ha av utredningen (10 kap. 8 § 2 st.). Ett sådant exempel kan enligt min mening vara att föroreningarna i området inverkar menligt på hans möjligheter atts. 50

2.115 utnyttja fastigheten, eller att han bedöms kunna ha nytta av undersökningen i ett senare bygglovsärende.s. 50

3.Om föroreningar inte är konstaterade men väl befarade i ett område, är tillsynsmyndigheten hänvisad till att tillämpa de allmänna reglerna i 26 kap. om utredningsansvar. Så kan myndigheten med stöd av tillsynsreglerna förelägga verksamhetsutövaren att lämna ut upplysningar och handlingar, eller att utföra undersökningar i området. Dessa bestämmelser är preliminära i den betydelsen att kraven enligt lagtexten kan riktas emot den som endast befaras ha orsakat en skada. Jag menat att detta är ett utflöde av det ansvar för miljön som var och en ådrar sig vid utövandet av farliga verksamheter. Någon ersättningsskyldighet från myndighetens sida föreligger inte mot adressaten för kravet om det sedermera skulle visa sig att området inte var förorenat. Det är därför viktigt att tillsynsmyndigheten kan visa att det finns skäl för en misstanke om föroreningar i området.s. 51

4.Allmänt gäller för både 10 och 26 kap. att kraven på undersökningar kan avse sådana enstaka eller fortlöpande provtagningar i området som behövs för att avgöra om det är förorenat, så länge som kraven är skäliga. I den rättspraxis som utvecklats under ML i KN och i förvaltningsdomstolarna har det dock betonats att i ett vitesbelagt föreläggande måste kraven vara så preciserade att adressaten klart förstår vad han ska göra.s. 51

5.Denna inställning kom till uttryck i beslutet om AJ:s Brädgård (KNs. 51

6.B 261/92) och i det ovan nämnda Blombacka-beslutet (KN Bs. 51

7.100/96). I det förra hade länsstyrelsen förelagt ägaren till ens. 51

8.brädgård att upprätta ett förslag till sanering av fastigheten. Beslu-s. 51

9.tet undanröjdes av KN, som menade att ML inte medger atts. 51

10.tillsynsmyndigheten förelägger verksamhetsutövaren att utreda vil-s. 51

11.ket försiktighetsmått som behövs. Denna fråga skall iställets. 51

12.myndigheten avgöra utifrån de upplysningar om verksamheten ochs. 51

13.dess verkningar som den införskaffat.s. 51

14.Även Blombacka-beslutet gällde utformningen av ett krav på un-s. 51

15.dersökningar. Länsstyrelse hade här förelagt bolaget ”...att meds. 51

16.utgångspunkt från tidigare utförda, översiktliga undersökningar, ut-s. 51

17.föra undersökningar för att klarlägga omfattningen avs. 51

18.ifrågavarande föroreningarnas utbredning på fastigheterna Borse-s. 51

19.rud 3:29 och 3:40 i Karlstads kommun. Av undersökningen skalls. 51

20.116s. 51

21.framgå de geologiska och hydrologiska förhållandena i området.”.s. 52

22.Även detta föreläggande underkändes av KN, som menade att dets. 52

23.inte var tillräckligt preciserat. Nämnden uttalade att ett föreläggan-s. 52

24.de måste vara så klart och precist formulerat att adressaten vet vads. 52

25.han är skyldig att göra. Detta kunde inte sägas vara fallet med läns-s. 52

26.styrelsens föreläggande, då det inte hade angivits hur omfattandes. 52

27.undersökningar som krävdes, och inte heller hur provtagningens. 52

28.skulle ske. Däremot har KN i andra sammanhang betonat att miljö-s. 52

29.myndighetens föreläggande kan formuleras som ett krav på atts. 52

30.utreda vissa, av myndigheten klart angivna, alternativa lösningar pås. 52

31.en miljöfråga (KN B 90/92). Som jag uppfattar det, medför MB i detta avseende inga nyheter. När det gäller förorenade områden innebär detta normalt att myndigheten måste ange gränserna för det område som ska undersökas, antal provtagningar och vad slags prover som ska tas (mätparametrar). Det är inte tillräckligt att bara ange allmänt att ett visst område ska undersökas.Arbetsfördelningen mellan adressat och miljömyndighet bygger på att den förra utför de anvisade undersökningarna, medan det är den senares sak att dra de nödvändiga slutsatserna. Om myndigheten anser att det behövs ytterligare undersökningar, får man lov att återkomma. Sammantaget kan detta bli en utsträckt process, vilken onödigtvis försvårar miljövårdsarbetet. Till denna fråga återkommer jag i kapitel 7.s. 52

Genomförandet av kraven

Nya regler i gammal förpackning

1.När det gäller miljömyndigheternas möjlighet att genomföra kraven mot de ansvariga, bygger miljöbalkens regler helt på den instrumentering som tidigare fanns i miljöskyddslagen. Detta innebär att kontrollen av att kravreglerna enligt 2 kap. MB iakttas sker, dels genom tillstånds- eller anmälningsplikt av större anläggningar (9 och 11 kap.), dels genoms. 52

2.117 miljömyndigheternas tillsyn (26 kap.). Reglerna är inte avsedda för den typiska efterbehandlingssituationen och de är enligt min mening i vissa fall därför svåra att tillämpa.s. 52

Verksamheter med tillstånd

1.Miljöbalken bygger i huvudsak på samma koncessionstanke som präglade dess föregångare, 1918 års vattenlag och miljöskyddslagen. För verksamheter med tillstånd enligt dessa lagar, kan de allmänna hänsynsreglerna sägas vara översatta till villkor i tillståndsbeslutet. Detta beslut ger verksamhetsutövaren ett visst rättsskydd enligt 24 kap. Innebörden av detta ”tillståndets rättskraft” är att tillsynsmyndighetens möjligheter att förelägganden är begränsad och att nya krav endast kan ställas på verksamheten under särskilda förutsättningar och i en viss ordning. Detta sker främst genom omprövning av villkor. Att miljöbalken i tillståndsdelen bygger på den tidigare lagstiftningen innebär vidare att tillstånden följer med verksamheten. Att överta denna innebär alltså även i fortsättningen att förvärvaren övertar samtliga rättigheter och skyldigheter som är förknippade med tillståndet. En nyhet är den anmälningsplikt som införts vid överlåtelse av tillstånds- eller anmälningspliktig verksamhet.s. 53

2.Omprövning av villkor kan endast sökas av Naturvårdsverket och länsstyrelsen. Förutsättningen för en sådan prövning med sikte på undersökning och efterbehandling av förorenade områden, är vanligen att det förflutit tio år sedan det ursprungliga tillståndsbeslutet, eller att det genom verksamheten uppstått någon olägenhet som inte kunde förutses när verksamheten tilläts. Miljödomstolen eller länsstyrelsen, beroende på om det är en A- eller Bverksamhet, kan besluta om nya villkor. Vad som enligt min uppfattning kan vara omständligare är att omprövningsförfarandet även måste tillgripas om verksamheten är nedlagd. Prövningsmyndigheten meddelar då inte nya villkor för verksamheten, utan fattar ett självständigt beslut om de åtgärder som behövs för att minska eller förebygga olägenheter för framtiden.s. 53

3.Tillståndets rättskraft täcker emellertid endast sådana frågor som anses vara reglerade i tillståndet. Är så inte fallet, kan vanliga förelägganden enligt MB användas av tillsynsmyndigheten. Avgörande för valet av genomförandeinstrument är alltså beroende av hur vitt man definierar rättskraften. Enligt ML har ansetts gälla att tillståndet täcker sådana föroreningar som är typiska resultat av den aktuella verksamheten. Lagtexten i miljöbalken ochs. 53

4.118 uttalanden i förarbetena ger emellertid uttryck för att rättskraften är mer begränsad och endast täcker sådana frågor som verkligen är reglerade i tillståndet. Detta bör innebära att de formella hindren mot att använda vanliga förelägganden mot verksamheter med tillstånd är mindre i miljöbalkssystemet. Detta kan enligt min uppfattning ofta vara lämpligt i efterbehandlingssituationer. Så innehåller t.ex. äldre tillstånd sällan krav på återställning eller recipientundersökningar. I sådana fall kan det ofta vara en enklare ordning för både tillsynsmyndigheten och verksamhetsutövaren om kraven presenteras genom förelägganden. Detta gäller särskilt om det är fråga om en förorening som inte ligger i anslutning till verksamhetsområdet eller som inte har samband med den pågående verksamhet. Det bör slutligen observeras att tillståndets rättskraft inte täcker sådana föroreningar som skett före den tidpunkt då tillstånd för verksamheten meddelades. Krav på undersökningar eller efterbehandling av sådana skador kan följaktligen ställas genom vanliga förelägganden.s. 53

Förelägganden och beslut om kostnadsbidrag

1.Den stora flertalet verksamheter som orsakat föroreningar har inte bedrivits med tillstånd. Det kan vara fråga om verksamheter som påbörjats före ikraftträdandet av 1942 års reform av 8 kap. ÄVL eller 1969 års miljöskyddslag, verksamheter som endast varit anmälningspliktiga eller sådana som inte omfattas av vare sig tillstånds- eller anmälningsplikt. Gentemot dessa verksamhetsutövare genomförs alltså kraven på undersökning och efterbehandling genom att tillsynsmyndigheten meddelar förelägganden. Sådana förelägganden måste avse konkreta krav på åtgärder. Om det är nödvändigt att vinna tillträde till sådana områden som inte ägs av den som ska svara för undersökning eller efterbehandling, kan länsstyrelsen besluta om detta.s. 54

2.Då ett föreläggande endast kan avse en bestämd prestation är det enligt min mening i många efterbehandlingssituationer lämpligare att tillsynsmyndigheten utför åtgärderna själv på adressatens bekostnad. Exempel på detta kan vara när det finns flera ansvariga eller när endast en del av ansvaret kan utkrävas från dessa. Det finns två olika bestämmelser om detta i miljöbalken som kan användas när det blir aktuellt att åtgärda misstänkt eller konstaterat förorenade områden. Reglerna är något olika konstruerade, men bör soms. 54

3.119 jag ser det kunna tillämpas på likartat sätt. Den modell som här förespråkas är hämtad från ML:s bestämmelse om undersökningsförelägganden, numera ordagrant överförd till MB.s. 54

4.Enligt dessa bestämmelser får tillsynsmyndigheten utföra den behövliga undersökningen på den felandes bekostnad, om det är lämpligt. En sådan rättelse kan utföras direkt och förutsätter inte ett föregående föreläggande. Åtgärden kan utföras av myndigheten själv, eller någon annan efter uppdrag. Det kan vara fråga om en av de inblandade ansvariga, eller en fristående entreprenör. Tillsynsmyndigheten är skyldig att se till att åtgärderna inte blir onödigt kostbara. Ett formellt, skriftligt beslut om rättelse bör enligt min mening alltid fattas och underlaget kommuniceras med de ansvariga. Ett sådant beslut förses normalt med ett s.k. verkställighetsförordnande, d.v.s. en föreskrift om att det gäller omedelbart även om det överklagas. Kostnaden för åtgärderna får i dessa fall till en början betalas av tillsynsmyndigheten. När de är slutförda, bör den slutliga kostnadsfördelningen fastställas gentemot den eller de ansvariga genom ett särskilt beslut. Detta beslut är separat överklagbart inom den vanliga linjen länsstyrelse – miljödomstol – Miljööverdomstolen. Så här långt är adressaten oförhindrad att överklaga såväl själva ansvarsgrunden för beslutet, som utförandet av åtgärderna. Han kan t.ex. hävda både att han över huvud taget inte är ansvarig för åtgärderna och att utförandet har varit onödigt kostbart. När väl beslutet om kostnadsfördelning har blivit slutligt avgjort, utgör detta emellertid en utmätningsbar exekutionstitel. Även denna kan överklagas, i detta fall till allmän domstol (tingsrätt – hovrätt – Högsta domstolen). I detta mål kan dock bara lagligheten i beslutet ifrågasättas.s. 55

5.Slutligen ska nämnas att MB saknar regler för hur kostnadstäckning ska ske när miljömyndigheten ställer krav på värdeökningsbidrag med stöd av 10 kap. 5 §. Enligt min mening bör dock det förvaltningsrättsligt grundade ge-s. 55

6.120 nomförandesystemet i MB tala för att detta kan ske genom ett vanligt, överklagbart beslut av myndigheten.s. 55

Saneringsförsäkringen

1.Om den ansvarige inte kan bekosta nödvändiga åtgärder för att undanröja skador eller risk för skador på omgivningen kan dessa bekostas med medel ur den nya saneringsförsäkringen (33 kap. 1 och 3 §§). Försäkringen täcker sådana kostnader som uppkommit på grund av att tillsynsmyndigheten utfört rättelse eller begärt verkställighet genom kronofogdemyndighetens försorg enligt 26 kap.s. 56

2.Den övergripande förutsättningen är att den ansvarige inte kan betala kostnaderna för efterbehandling. Enligt villkoren betyder detta att han är försatt i konkurs, att han vid utmätning har befunnits sakna tillgångar som räcker för att täcka dessa kostnader eller om det annars är uppenbart att så är fallet. Skrivningen om konkurs bör enligt min uppfattning förstås som så, att inte heller konkursboet är ansvarigt för saneringen. Som framgått ovan, innebär detta att saneringsförsäkringen inte kan användas i de förvaringsfall där boet har tillräckliga medel för att bekosta bortfraktande och omhändertagande av avfall. En förutsättning för att kunna använda sig av medel ur saneringsförsäkringen är emellertid att orsaken till saneringen inte ”huvudsakligen kan hänföras till tid före den 1 juli 1989”. Försäkringen kan alltså inte tas i anspråk för äldre miljöskador, eftersom huvuddelen av en förorening måste ha skett efter detta datum.s. 56

3.Förhoppningarna om saneringsförsäkringen var att den skulle få en bred tillämpning på så vis att den skulle täcka mycket av den undersökning och efterbehandling av de områden som förorenats efter 1989 och där den ansvarige var onåbar för kraven. Dessa förhoppningar verkar dock ha kommit på skam, egentligen av tre skäl. Det första ligger i själva grundkonstruktionen med en försäkring; många tillsynsmyndigheter har upptäckt att de har fått ett försäkringsbolag som motpart i dessa ärenden, en motpart som tolkars. 56

4.121 reglerna synnerligen snävt och som inte är villig att utan tvingande skäl bekosta några miljövårdsåtgärder. Det andra skälet har att göra med den märkliga kopplingen till bestämmelserna i 26 kap. Dessa paragrafer kan ju sägas förutsätta att det finns en adressat för kraven, annars går det inte att anhängiggöra vare sig en anmodan till kronofogdemyndigheten, eller att vidta rättelse på den felandes bekostnad. En bokstavstrogen tolkning av reglerna innebär följaktligen att en sådan adressat saknas i den situation som är vanligast i dessa sammanhang, nämligen då verksamhetsutövaren har gått i konkurs. Därmed skulle saneringsförsäkringen bli i det närmaste verkningslös. Nu är en sådan förståelse av bestämmelserna inte självklar, åtminstone inte om man ser till kopplingen mellan 33 kap. 1 § och myndigheternas möjlighet till självhjälp enligt 26 kap. 18 §. Den senare bestämmelsen ska ju bl.a. möjliggöra för myndigheten att agera när ansvarsförhållandena kring en förorening är oklara. Det finns därför enligt min mening goda skäl att tolka 26 kap. 18 § i dessa situationer så att den även går att tillämpa när kretsen av adressater är oklar, och t.o.m. när det är klart att en adressat saknas. För att paragrafen ska vara effektiv i förhållande till sitt ändamål, bör en sådan tolkning enligt min mening inte bara gälla i förhållande till skrivningen i 33 kap. 1 §, utan rent allmänt. Det går dock som sagt inte att utesluta en annan förståelse av reglerna som ger motsatt resultat.s. 56

5.Den tredje inskränkningen i försäkringens användbarhet är att den endast täcker sanering i en väldigt snäv bemärkelse. I de ursprungliga försäkringsvillkoren definierades sådana åtgärder som dels brådskande försiktighetsåtgärder (som ändå inte var insatser enligt räddningstjänstlagen, RTL), dels ”förebyggande åtgärder som är nödvändiga för att motverka eller hindra att skador på sikt uppkommer på människor, egendom eller miljö.”. Denna definition kan väl sägas återspegla vad som i ett miljövårdssammanhang måste betecknas som en minimalistisk ambitionsnivå. Detta hindrade emellertid inte regeringen att stryka den sista delen i denna definition i ett separat beslut under sommaren 2000.Därmed har saneringsförsäkringen fått ett tillämpningsområde som inte går särskilt långt utöver det som redan gäller för RTL.s. 57

6.122s. 57

Skadeståndsrättsligt miljöansvar

Miljöskadelagen och 33 kap. MB

1.Under denna rubrik ska jag endast kort behandla de svenska miljömyndigheternas möjlighet att använda skadeståndsrättsliga instrument i arbete med förorenade områden. Eftersom den traditionella genomförandemodellen för myndigheternas arbete i vårt land är förvaltningsrättslig, blir detta väsentligen en fråga om vem som har rätt att väcka talan på skadeståndsrättslig grund för s.k. ekologisk skada. Först några ord om bakgrunden till de nuvarande reglerna i 32 kap. MB om skadestånd för miljöskador.s. 58

2.Från början ingick de civilrättsliga reglerna om skadestånd för miljöskada i 1969 års miljöskyddslag (30-35 §§). Ansvaret var strikt och gällde för skada över en viss nivå. Ansvarsgrunden återspeglade den som gällde enligt både 12 § VRF och den rättspraxis som utvecklats under 1900-talet när det gällde störningar från farliga verksamheter. 1986 fördes reglerna om skadestånd över till en egen lagstiftning, miljöskadelagen (MskL). Lagen anslöt i stort sett till de skadeståndsrättsliga reglerna i miljöskyddslagen, även om rättsläget klargjordes och utvecklades något. Vid tillkomsten av miljöbalken inlemmades MskL som ett eget kapitel (32 kap. MB) utan större förändringar. De uttalanden som gjordes i det senare lagstiftningsärendet var relativt intetsägande. Ledning för reglernas tillämpning får därför i stor utsträckning sökas i förarbetena till föregångarna och i den glesa rättspraxis som utvecklats angående skadestånd för miljöskada.s. 58

Ekologisk skada

1.Ersättning utgick enligt MskL för person- och sakskada, samt för ren förmögenhetsskada om den var av ”någon betydelse”. Som redan nämnts, betraktas i en del länder miljömyndigheternas krav på kostnadstäckning för t.ex. efterbehandling av förorenad mark som en skadeståndsrättsligt grundad fordran. Skador som drabbar naturvärden utan samband med sakskada brukar benämnas ”ekologisk skada” i den skadeståndsrättsliga litteraturen. I förarbetena till MskL ställer sig lagstiftaren ganska kategoriskt avvisande till möjligheten att enligt svensk rätt ersätta sådan skada. Efter 1986 har emellertid Högsta domstolen avgjort två mål där denna fråga har aktualiserats. Det ena målet gällde ett fornminne som en markägare hade skadat genom ett olagligt ingrepp (NJA 1993 s. 753). För att undvika ytterligare skador lät Riksantikvarieämbetet gräva ut hela fornminnet till en kostnad avs. 58

2.123 c:a 70 000 kr. I det efterföljande brottmålet väckte ämbetet talan mot markägaren med krav på ersättning för dessa utgifter, vilket godtogs av HD.s. 58

3.I det andra målet var det fråga om ersättning vid olovlig jakt på fridlysta djur (NJA 1995 s. 249). Högsta domstolen tillerkände Naturvårdsverket skadestånd med 20 000 kr vardera för två järvar utifrån en uppskattning av kostnaderna för den fridlysta artens upprätthållande, kostnader som ansågs ha onyttiggjorts genom jakten. I domskälen pekade HD på att Sverige enligt internationella konventioner har åtagit sig att bevara utrotningshotade djur. En skada i form av ett olovligt skjutet djur av detta slag låg enligt HD på gränsen mellan ideell och ekonomisk skada. Med hänvisning till Fornminnes-målet ansågs staten ha en offentligrättslig skyldighet att bevara järvstammen, vilket enligt domstolen gjorde att ”(d)et ter sig i och för sig naturligt att vid olovlig jakt av järv liksom vid olovlig jakt av älg beakta den skada som sker på villebrådsbeståndet av just denna viltart.”. Resonemanget i domen kan enligt min uppfattning summeras som så, att då staten företrädde ett offentligrättsligt intresse hade den rätt till ersättning för utgifter som orsakats av lagstridiga angrepp på detta intresse, även om det är svårt att entydigt etikettera denna skada.s. 59

4.Räckvidden av dessa rättsfall har diskuterats i den skadeståndsrättsliga litteraturen. Kleineman anser att HD härmed har öppnat för en allmän möjlighet för myndigheterna att resa krav på ersättning för ekologisk skada. Till detta synsätt anslöt sig Miljöbalksutredningen. Utredningens slutsatser i denna del fick emellertid kritik, bl.a. från Lunds universitet (Bengtsson) som menade att slutsatserna var alltför vågade. Universitetet hänvisade till att det med nuvarande regler många gånger inte är möjligt att finna vare sig någon kompenserbar skada eller ens en skadelidande. Larsson ansluter i sin avhandling om miljöansvar också till Bengtssons beskrivning av det traditionellt skadeståndsrättsliga synsättet på frågan om ekologisk skada enligt svensk rätt. Hon betecknar emellertid den svenska ståndpunkten som märkligt, eftersom vi samtidigt har anslutit oss till internationella skadeståndskonventioner som innehåller rätt till ersättning för återställningskostnader på grund av ekologisk skada, t.ex. 1971/1992 årss. 59

5.124 IOPC Fund Convention. Larsson anser emellertid att domen i Järv-målet utgör ett brott mot denna tradition och ett erkännande av möjligheten till skadestånd för skada på miljön som ett allmänt intresse. Avgörandet innebär vidare att en miljömyndighet kan anses som skadelidande som bärare av detta intresse och att skadan är kompenserbar i den utsträckning som den går att beräkna i ekonomiska termer. Enligt Larsson finns det flera tillvägagångssätt för detta senare ändamål, varav ett är att som Högsta domstolen uppskatta de kostnader som onyttiggjorts genom skadan. Ett annat är att beräkna kostnaden för återställningen av miljön, vilket är ordningen inom IOPC,.s. 59

6.Som en sammanfattning av debatten om ekologisk skada i svensk rätt kan sägas att rättsläget är oklart. Klart är dock att de svenska myndigheterna, till skillnad från exempelvis de holländska och de danska, normalt inte har arbetat med dessa instrument. Skälet till detta kan vara att de istället har förlitat sig på att de förvaltningsrättsliga reglerna på området i tillräcklig grad fyller sin uppgift. Jag återkommer i kapitel 8 med en närmare diskussion kring behovet av skadeståndsrättsliga instrument i miljömyndigheternas arbete med de förorenade områdena.s. 60

7.125s. 60

Summering och kortfattade slutsatser

1.Detta kapitel, liksom de följande i denna första avdelning, avslutas med en kort summering. En fördjupad diskussion i de frågor som behandlas under rubrikerna nedan följer i avdelning II. Lagstiftningsregimens utformning Den svenska lagstiftningsregimen för förorenade områden i 10 kap. MB utgår i hög utsträckning från det reparativa ansvar som gällde enligt den föregående miljöskyddslagen (ML). Reglerna är förvaltningsrättsligt grundade, såväl materiellt (kravreglerna), som när det gäller den rättsliga instrumenteringen. Tillämpningsområdet för 10 kap. är vidsträckt och omfattar alla områden som är så förorenade att de utgör en fara för människor eller miljön. Registrering sker endast av de områden som är så allvarligt förorenade att det är nödvändigt att begränsa markanvändningen där (förklaring som miljöriskområde). Ambitionsnivån för miljövårdsåtgärderna med de förorenade områdena får betecknas som något oklar. Å ena sidan gäller den övergripande målsättningen i balken om en hållbar utveckling för dessa åtgärder. Å andra sidan begränsas de reparativa kraven enligt 10 kap. av en skälighetsbedömning. Denna bedömning ska göras genom en avvägning mellan vad som är miljömässigt motiverat i det enskilda området och kostnaden för åtgärderna. När det gäller omfattningen av de plikter som kan krävas är lagstiftningen traditionell och talar bara om ”undersökning” och ”efterbehandling” utan närmare precision. Inte heller i andra avseenden bjuder reglerna på några instrument som är särskilt avpassade efter miljöproblemet med de förorenade områdena. Förvaltningsrätt och/eller skadeståndsrätt När det gäller genomförandet av kraven gentemot lagens adressater, sker detta genom omprövningar av tillstånd eller förelägganden. Miljömyndigheterna har även en viss möjlighet att utföra undersökningar och efterbehandling på de ansvarigas bekostnad. Detta förvaltningsrättsliga genomförandesystem har både för- och nackdelar. Å ena sidan bedöms ansvaret i en och samma domstolslinje, oavsett om det är fråga om förelägganden om åtgärder eller krav på kostnadstäckning. Å andra sidan erbjuder de traditionella förvaltningsrättsliga instrumenten också på särskilda begränsningar i användbarheten på detta område (viteslagstiftningen). Frågan om miljömyndigheterna i Sverige har möjlighet att använda skadeståndsrättsliga instrument för att försvara de intressen som de är satta att skydda enligt lag, exempelvis med avseende på s.k. ekologisk skada, får betecknas som obesvarad.s. 61

2.126 Förorenarens ansvar Ansvaret kan enligt 10 kap. MB kan beskrivas som indelat i två kretsar. I den första ingår förorenaren, eller som lagens uttryck ”den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen”. Hans ansvar omfattar att utföra eller bekosta skäliga åtgärder för att undersöka och efterbehandla det förorenade området. Vid denna skälighetsbedömning kan ansvaret lindras på grund av individuella faktorer som har med förorenaren och verksamheten att göra (följsamhet med dåtidens krav, tidsfaktorn m.m.). Finns flera förorenare är ansvaret solidariskt dem emellan, dock begränsat till den totala nivån för samtligas ansvar sammanräknat. Markägarens skyldigheter Miljöbalken innnehåller flera rättsliga konstruktioner som medför skyldigheter för markägare med anknytning till förorenade områden. Inledningsvis har markägaren en skyldighet enligt 9 kap. att vidta preventiva åtgärder så att föroreningar som ”förvaras” på hans fastighet inte skadar människor eller miljön. Detta ansvar kan i vissa fall innebära att han kan sägas ingå i första ansvarskretsen enligt 10 kap., om än underställd förorenaren. Till detta kommer att den som har förvärvat en fastighet efter ikraftträdandet av MB och därvid kände till (eller borde ha upptäckt) att den var förorenad, blir ansvarig om förorenaren inte finns tillgänglig för kraven. Dessa ”vetande förvärvare” utgör den andra ansvarskretsen. Markägaren kan slutligen – trots att han inte är ansvarig enligt ovan – även få stå för de kostnader som motsvarar den värdeökning som området undergår efter genomförd efterbehandling (värdeökningsbidrag).s. 61

3.Den del som inte täcks av förorenare eller markägare faller på det allmänna. Saneringsförsäkringen enligt 33 kap. har mycket begränsad användbarhet. Miljökraven i tiden Ansvaret enligt 10 kap. gäller för föroreningar som orsakats av verksamheter som varit i drift efter den 30 juni 1969, d.v.s. vid tiden för inträdet av den moderna miljölagstiftningen i Sverige (ML). De förvaltningsrättsligt grundade kraven anses inte vara föremål för preskription. Tidsfaktorn ska emellertid beaktas vid bedömningen av ansvarets omfattning. Markägarens preventiva ansvar enligt 9 kap. är i princip oberoende av när i tiden som upplaget eller föroreningen skedde.s. 62

4.127s. 62