2 · Sverige

Inledning

Presentation av kapitlet

1.Detta kapitel behandlar rättsläget i Sverige med avseende på förorenade områden. Liksom i de övriga kapitlen i denna avdelning, beskrivs och diskuteras här grunddragen i lagstiftningsregimen för förorenade områden, miljömyndigheternas rättsliga instrumentering för att arbeta med dessa områden, ansvaret för undersökning och efterbehandling, markägaransvar samt tidsaspekten och frågan om retroaktivitet. Slutligen ges också en kort redogörelse för miljömyndigheternas möjligheter att använda sig av skadeståndsrättsliga regler i sitt arbete på detta område.s. 2

2.Redan här vill jag emellertid göra en reservation. Kapitlet är inriktat på de huvudfrågor som är av särskilt intresse för den rättsliga regleringen av miljöproblemet. Skälet härför är att detta inte främst är en avhandling om svensk rätt, utan en komparativ studie av flera länders rättsliga reglering på området och en miljörättslig diskussion de lege ferenda med inriktning på centrala frågeställningar. Jag har därför försökt att undvika att gå in i den svenska diskussionen om miljöbalkens regler på en alltför detaljerad nivå. Min ambition har istället varit att koncentrera beskrivningen och diskussionen på huvudfrågorna och i dessa ange min egen och andras uppfattningar. I viss utsträckning fortsätter också denna diskussion i avdelning II.s. 2

3.Kapitlet inleds med en kort historisk bakgrundsteckning av den lagstiftning om förorenade områden som föregick dagens miljöbalk. Därefter följer miljöbalkens regler i huvuddrag. Största delen av kapitlet ägnas sedan åt de frågeställningar som angavs ovan. Kapitlet är något längre än de övriga i denna avdelning, vilket främst beror på en relativt utförlig redovisning av miljöskyddslagen och den praxis som utvecklades av Koncessionämnden för miljöskydd.s. 2

4.67s. 2

Historisk bakgrund

Rättsutvecklingen fram till 1969

1.Före tillkomsten av 1969 års miljöskyddslag (ML) var regleringen av miljöstörande verksamheter från fastigheter uppsplittrad på olika lagar och rättsområden. Förutom den politirättsliga lagstiftningen fanns det uttrycklig reglering till skydd mot endast vissa former av störningar, främst vattenföroreningar. Vid sidan av denna uttryckliga lagstiftning, utvecklades också en domstolspraxis som reglerade förhållandet mellan verksamhetsutövare och omgivning på civilrättslig grund (grannelagsrätt och skadestånd för miljöskada).s. 3

2.För förståelsen av efterbehandlingsansvaret i svensk miljörätt är vattenlagstiftningens historia central. Den första generellt giltiga lagstiftningen för kontroll av vattenföroreningar kom med 1880 års vattenrättsförordning (VRF). I 12 § VRF stadgades:s. 3

3.”Där sågkvarn är, ligge i ägarens vårdnad att avfallet ej utsläppes i vattnet.s. 3

4.Lag samma vare, där vid annat verk eller inrättning avfall uppkommer, varavs. 3

5.uppgrundning eller annan olägenhet kan förorsakas.s. 3

6.Vidtager ej ägaren nödig åtgärd eller anstalt till skadans förekommande,s. 3

7.äge KB föreskriva vad i sådant hänseende iakttagas bör, så ock förelägga dens. 3

8.tredskande vite, där ansvar å försummelsen ej finnes särskilt stadgat. (…).” Ägare till sågverk och annan anläggningar måste alltså se till så att avfall inte släpptes ut i vattnet eller annan olägenhet uppkom. Om han inte gjorde det kunde länsstyrelsen ingripa med vitessanktionerade krav på försiktighetsåtgärder. Av rättspraxis under VRF framgår att sådana åtgärder även kunde inbegripa reparativa åtgärder. Lagen kunde emellertid endast tillämpas när väl skadan hade uppstått, inte i förebyggande syfte. 12 § VRF utgjorde, vid sidan av de äldre hälsovårdsstadgorna, den huvudsakliga grunden i offentligrättslig lagstiftning för att ställa krav på återställning av förstörda miljöer fram till 1942. Då byggdes ett koncessionssystem upp i 8 kapitlet av 1918 års vattenlag (ÄVL), och i detta förbättrades såväl den rättsliga grunden för att ställa reparativa krav, som miljömyndigheternas instrumentering i detta avseende.s. 3

9.I 8 kap. ÄVL stadgades ett generellt förbud mot utsläpp av industriellt avloppsvatten som kunde innebära någon olägenhet. Dock kunde vattendomstolen ge tillstånd till sådana utsläpp efter en skälighetsavvägning som lågs. 3

10.68 till grund för villkor om försiktighetsåtgärder. Kravreglerna omfattade även sådana upplag som kunde förorena vattnet. Verksamheter som hade tillstånd enligt ÄVL uppnådde ett rättsligt skydd mot att ytterligare krav ställdes med stöd av den lagen eller hälsovårdsstadgan. Skyddet räckte i princip i tio år, om inte ”betydande olägenhet, som vid beslutets eller utlåtandets meddelande icke förutsetts” uppstod dessförinnan. I sådana fall kunde vattendomstolen meddela nya föreskrifter för att förebygga eller minska olägenheterna inför framtiden. Det rådde ingen tvekan om att sådana föreskrifter även kunde inbegripa reparativa åtgärder, eller som regeringen uttryckte det i 1941 års lagstiftningsärende (kursiv i original):s. 3

11.”I fråga om de särskilda åtgärder som med stöd av det föreslagna stadgandets. 4

12.kunna åläggas den som avleder eller ämnar avleda kloakvatten synes det ickes. 4

13.behöva bliva föremål för tvekan, att icke blott sådana åtgärder kunna före-s. 4

14.skrivas som avse att förekomma olägenhet genom förorening utan ävens. 4

15.sådana som gå ut på att avhjälpa verkningarna av den förorening som vållas.s. 4

16.Till åtgärder som sist nämnts hör bl.a. rensning i recipienten. Därtill få ocksås. 4

17.räknas inplantering av fiskyngel i vattendraget och därmed jämförliga åt-s. 4

18.gärder som kunna vidtagas för att bota skador som vållas i detta.” Som synes innebar reformen av 8 kap. ÄVL en relativt modern reglering av de vattenförorenande verksamheterna. Genomförandet av lagens kravregler var emellertid överlämnat till företagen själva. Förutom för vissa särskilt farliga verksamheter fanns inget förprövningstvång utan verksamhetsutövaren fick själv se till att lagens regler efterlevdes. Detta system fungerade inte tillfredsställande och de närmaste årtiondena efter 1942 följde flera, mindre reformer med riktning mot en samhällelig kontroll som föregår anläggandet av en vattenförorenande verksamhet. Nästa steg togs med 1969 års miljöskyddslag. Detta var vår första s.k. IPC-regim, d.v.s. en lag om integrerad prövning av en verksamhets samtliga miljöstörningar.s. 4

Miljöskyddslagen

1.Miljöskyddslagen formades genom en sammansmältning av reglerna om kontroll av vattenföroreningar i 8 kap. ÄVL, samt de sedvanerättsligt utvecklade reglerna för hänsyn mellan grannar (grannelagsrätten) och miljöskadestånd. Till denna blandning kom en del nyheter som främst rörde genomförandefrågor. Förvånansvärt mycket av bestämmelserna i ML var emellertid direkt hämtade från vattenrättsliga förebilder och det är knappast någon överdrift att säga att lagen vilade på en stabil vattenrättslig grund. Tillämpningsområdet för ML var en sammanslagning av det som gälldes. 4

2.69 enligt ÄVL och grannelagsrätten; reglerna gällde för sådan användning av en fast anläggning som kunde orsaka förorening av mark och vatten eller andra slags störningar (immissioner).s. 4

3.Kravreglerna i 4-6 §§ ML var gemensamma för de verksamheter som kunde orsaka vattenförorening resp. andra störningar. Reglerna var uttryckligen utformade för att ansluta till den rättspraxis som vattendomstolarna utvecklade mellan 1942 och 1965. Man kan karakterisera ML:s kravregler som en kodifiering av gällande rätt, även om de också innebar vissa skärpningar och markeringar.s. 5

4.En nyhet med ML var emellertid att prövningsorganisationen förnyades och Koncessionsnämnden (KN) för miljöskydd såg dagens ljus. Under de närmare trettio års tid som nämnden var aktiv, hann den utveckla en riklig praxis på miljöskyddets område. Denna praxis spelade stor roll för rättsutvecklingen när det gällde efterbehandlingsansvaret enligt ML, och den är fortfarande viktig för förståelsen av reglerna i miljöbalken.s. 5

Miljöbalken

Inledning

1.Den 1 januari 1999 trädde miljöbalken (MB) i kraft. Ytligt betraktat kan regelverket karakteriseras som en sammansmältning av 16 miljölagar. Det faktum att balken har en mycket högt ställd målsättning och att de viktigaste miljörättsliga principerna är lagfästa, ger dock grund för att påstå att den svenska miljörätten nu har inträtt i ett nytt rättsläge. Till detta kommer flera andra nyheter av materiellt slag, varav reglerna om förorenade områden i balkens 10 kapitel är av särskilt intresse för denna studie. Dessa bestämmelser utgår från det efterbehandlingsansvar som ansågs gälla enligt ML, med vissa preciseringar och skärpningar. Samtidigt överförs centrala regler i ML till balkens 9 kapitel, väsentligen oförändrade i de delar som är intressanta is. 5

2.70 detta sammanhang. För att förstå det offentligrättsligt grundade miljöansvaret för förorenade områden måste därför förhållandet mellan dessa två kapitel i balken klargöras. Jag inleder dock beskrivningen av miljöbalken med en kort översikt över regelverket i sin helhet.s. 5

3.Redan här bör det anmärkas att förarbetena till 10 kap. MB är präglade av den tidsbrist som karakteriserade hela miljöbalksarbetet. Oklarheter och motsägelser gör att texten i vissa delar är svår att förstå. I synnerhet gäller detta utredningsförslaget, något som också påpekades i remissomgången. Jag måste därför göra den reservationen att min analys av reglerna i vissa delar bygger på egna slutsatser och antaganden. Därvid har jag försökt att tolka lagtext och förarbetesuttalanden så att de logiskt och systematiskt hänger samman, såväl inbördes som tillsammans med miljöbalken som helhet.s. 6

Övergripande bestämmelser

1.Miljöbalken är uppdelad i sju avdelningar. Den första av dessa innehåller övergripande bestämmelser för hela balken (1-6 kap.). Målsättningen med balken är enligt det inledande kapitlet att ”främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö” (1 kap. 1 § MB). Här framgår vidare att reglerna ska tillämpas till skydd för människors hälsa och miljön, till bevarandet av värdefulla natur- och kulturmiljöer och till hushållning av naturresurserna (1 kap. 2 §).s. 6

2.I det andra kapitlet ges gemensamma kravregler för hela tillämpningsområdet. Genom dessa ”allmänna hänsynsregler” uttrycks de viktigaste miljörättsliga principerna. Vid prövning av tillåtlighet, tillstånd, godkännande, dispens och villkor samt vid tillsyn måste balkens adressater visa att de iakttar hänsynsreglerna (1 §). Av lagtexten framgår att denna bevisbörderegel även gäller för verksamheter som ”kan antas ha orsakat skada ellers. 6

3.71 olägenhet för miljön”. Denna skrivning kan enligt min mening ses som en kodifiering av PPPP (”Potential Polluter Pays Principle). Bevisbörderegeln ska enligt lagtexten emellertid inte tillämpas vid fastställandet av ersättning i civilrättsliga förhållanden.s. 6

4.Det är främst 2 kap. 3, 7 och 8 §§ som är intressanta i samband med förorenade områden. Försiktighetsprincipen framkommer i 3 §. Paragrafen uttrycker att den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska vidta de skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga skador på människor eller miljön. Kravet ska iakttas ”så snart det finns skäl att anta” att sådan skada eller olägenhet kan uppstå. En skälighetsbedömning ska dock göras; detta krav, liksom de övriga i 2 kap. 2-6 §§, gäller endast i den utsträckning det inte är orimligt med hänsyn till miljövårdsnyttan jämfört med kostnaden (7 §). Utifrån den miljörättsliga tolkningsmetod som jag ansluter mig till blir den sammantagna effekten av dessa regler att kravnivån har höjts inom miljörätten. Det som talar för det är miljöbalkens målsättning, bevisbörderegeln i 1 § och det faktum att formuleringen av skälighetsregeln har skärpts i förhållande till motsvarande regler i tidigare lagstiftning.s. 7

5.I 8 § kommer så den reparativa sidan av principen om att ”förorenaren ska betala” (PPP) till uttryck. Bestämmelsen är central för ansvarsreglerna för förorenade områden, vilket ju också framgår av hänvisningen till 10 kap. Det är dock viktigt att komma ihåg att regeln är heltäckande och gäller allt slags reparativt ansvar inom balkens tillämpningsområde. Ansvaret omfattar såväl att vidta reparativa åtgärder, som att bekosta dessa eller att betala ersättning för uppkommen skada.s. 7

6.”Alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärds. 7

7.som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess skadan ellers. 7

8.olägenheten har upphört för att denna avhjälps i den omfattning det kan ansess. 7

9.skäligt enligt 10 kap. I den mån det föreskrivs i denna balk kan i ställets. 7

10.skyldighet att ersätta skadan eller olägenheten uppkomma.” De allmänna hänsynsreglerna kan läggas till grund för krav från miljömyndigheternas sida gentemot varje företeelse som ryms inom balkenss. 7

11.72 tillämpningsområde. Detta är mycket vidsträckt, vilket framgår redan av det faktum att ingen egentlig begränsning ges i första kapitlet. Vid en samläsning med andra kapitlet framgår också att balken ska tillämpas på alla slags verksamheter eller åtgärder som medför – eller kan medföra – skador på de intressen som anges i 1 kap. 1 §. På så vis har uttrycket ”verksamhet” såsom det används i balkens övriga kapitel förlorat i betydelse. Undantagna är endast sådana åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda fallet (2 kap. 1 § 2 st). Exempel på sådana obetydligheter är enligt förarbetena människors val av bostad eller semestersysselsättning. Det ska istället vara fråga om företeelser som har reell betydelse för miljömålen. Det är alltså effekten på människor eller miljön som är avgörande för balkens tillämpningsområde, inte vem som vidtar åtgärder. Så är reglerna i sig tillämpliga på såväl industriella verksamheter, som på åtgärder i det privata. Typiskt sett innebär åtgärder av det senare slaget mindre miljöpåverkan än industriella verksamheter, något som bör återspeglas i den rimlighetsbedömning som alltid ska ske enligt 2 kap. 7 §. Det faktum att de allmänna hänsynsreglerna ska tillämpas i en rad olika situationer innebär också att genomförandet av kraven ser olika ut. De allmänna hänsynsreglerna är ”bindande” i så måtto att de kan läggas till grund för förelägganden som miljömyndigheterna meddelar i det enskilda fallet. Reglerna ska även tillämpas vid de olika tillståndsprövningar som ska ske enligt de två efterföljande avdelningarna i balken (7-15 kap.).s. 7

Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter.

1.Miljöbalkens tredje avdelning (9-15 kap.) har rubriken ”Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter”. I 11 kap. ges regler om ”vattenverksamhet”. Här återfinns nu vissa offentligrättsligt betonade bestämmelser ur 1983 års vattenlag om tillåtlighet, tillståndsplikt och underhållsansvar. I de avslutande kapitlen i balkens tredje avdelning finns särskilda bestämmelser om genteknik, kemiska produkter och biotekniska organismer samt om avfall (13-15 kap.).s. 8

2.Av särskilt intresse för denna studie är reglerna i 9 och 10 kap. I det första av dessa kapitel finns bestämmelser om miljöfarlig verksamhet. Definitionen av dessa verksamheter överensstämmer i allt väsentligt med den definition som gavs i ML:s. 8

3.73s. 8

4.”Med miljöfarlig verksamhet avsess. 9

5.1. utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnaders. 9

6.eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten,s. 9

7.2. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kans. 9

8.medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp äns. 9

9.som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden ellers. 9

10.grundvatten, ellers. 9

11.3. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kans. 9

12.medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniser-s. 9

13.ande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande.” Som synes är denna definition mycket vidsträckt. Den innefattar allt från stora industrianläggningar, jord- och skogsbruk till privata åtgärder i den egna trädgården. I förarbetena till MB anges klart att uttrycket ska förstås i den mening som det givits i praxis under ML, tillsammans med de preciseringar som gjordes i lagstiftningsärendet med balken. Detta får betydelse i en rad olika avseenden, bl.a. för markägare i s.k. förvaringsfall. Den vida definitionen har också stor betydelse för den som vill gräva, bygga eller annars vidta åtgärder i marken i ett förorenat område. Den som med sådana åtgärder ökar förutsättningarna för att föroreningarna i området kan exponeras eller spridas, kommer nämligen att betraktas som utövare av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. Typiskt sett kan det vara fråga om en markägare eller en exploatör. Krav kan då ställas på honom att vidta de försiktighetsåtgärder som inte är orimliga. När det gäller exploatören brukar denna bedömning vara tämligen brutal; normalt får han stå för samtliga dessa kostnader eftersom han kan kompensera detta genom ett högre pris i efterföljande led.s. 9

Förorenade områden

1.De offentligrättsliga reglerna om ansvaret för gamla miljöskador återfinns i 10 kap. Här är det alltså fråga om det ansvar som förorenaren har gentemot det allmänna att avhjälpa skador som uppkommit av hans verksamhet. Reglerna kan tillämpas på mark- och vattenområden, byggnader och anläggningar som är förorenade och där dessa förhållanden innebär en risk för skador eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (1 §). Ansvarsreglerna utgår från miljöskyddslagens regler, med vissa kompletteringar och skärpningar. Särskilt när det gäller ansvarsfördelningen och markägarnas ansvar är dessa nyheter ingripande. Ansvaret för utredning och efterbehandling är uppdelat på två grupper, verksamhetsutövare och markägare. På så vis kan det vara illustrativt att tala om första resp. andra ansvarskretsen.s. 9

2.74s. 9

3.I första hand ska den som bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som orsakat föroreningarna i ett område (”verksamhetsutövaren”) svara för de åtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människor eller miljön (2 §). Omfattningen av ansvaret ska avgöras efter en skälighetsavvägning enligt 4 §.Finns det flera som hör till första ansvarskretsen, svarar de solidariskt för den efterbehandling som anses skälig (6 §). Efterbehandlingsansvaret är inte föremål för preskription (4 § sista st.). Reglerna har däremot avgränsats tidsmässigt genom särskilda övergångsbestämmelser i lagen om införande av miljöbalken (MBP). Av 8 § MBP framgår att reglerna ska tillämpas på verksamheter vars faktiska drift pågått efter den 30 juni 1969, d.v.s. då miljöskyddslagen trädde i kraft. Om någon ansvarig ur den första kretsen inte finns tillgänglig eller inte kan bekosta de nödvändiga åtgärderna, kan miljömyndigheten istället vända sig emot den som äger eller har ägt det förorenade området ifråga. Förutsättningen för detta är emellertid att han vid köpet av fastigheten visste – eller borde ha känt till – att den var förorenad (3 §). Även fastighetsägarens ansvar ska avgöras efter en skälighetsavvägning enligt 4 § och ansvaret inom denna krets är likaledes solidariskt (7 §). En ytterligare förutsättning för ansvar är att fastigheten förvärvats efter den 31 december 1998 (15 § MBP). Slutligen finns även en regel om ”obehörig vinst” som innebär att fastighetsägaren, även i de fall då han inte kan göras ansvarig enligt ovan, kan åläggas att täcka de kostnader som motsvarar den värdeökning som området undergår genom efterbehandling (5 §). Ansvaret för undersökning av förorenade områden korresponderar i stort sett med efterbehandlingsansvaret (8 §).s. 10

4.Förutom ansvarsregler, innehåller 10 kap. en bestämmelse om upplysningsskyldighet samt regler om s.k. miljöriskområden. Upplysningsskyldigheten innebär att var och en som äger eller brukar en fastighet och som därvid upptäcker en förorening som kan medföra olägenhet eller skada måste anmäla detta till tillsynsmyndigheten. Bestämmelsen är straffsanktionerad.s. 10

5.Vissa allvarligt förorenade områden ska förklaras som miljöriskområden av länsstyrelsen. Sådana områden definieras som ”mark- eller vattenområden som är så allvarligt förorenade att det med hänsyn till människors hälsa eller miljön är nödvändigt att föreskriva om begränsningar i markanvändningen eller andra försiktighetsmått”. Syftet med en sådan förklaring är alltså att avstyra från viss verksamhet eller vissa åtgärder. Länsstyrelsen ska därför is. 10

6.75 samband med förklaringen meddela vilka inskränkningar som fortsättningsvis ska gälla för markanvändningen i området. Sådana villkor får avse grävning, schaktning, markarbeten, bebyggelseåtgärder, ändrad markanvändning samt övriga åtgärder som kan innebära att föroreningssituationen förvärras eller framtida efterbehandling äventyras. Villkoren får även innebära att dessa åtgärder ska föregås av en anmälan till tillsynsmyndigheten för området, eller av en markundersökning. Sådan undersökning kan även krävas som villkor för överlåtelse av fastighet i området. När ett område har efterbehandlats, eller när föroreningarna där av annan orsak har minskat så att de meddelade villkoren inte längre är nödvändiga, ska villkoren ändras eller området friförklaras.s. 10

Övriga bestämmelser

1.Miljöbalkens fjärde avdelning (16-25 kap.) behandlar prövningen av mål och ärenden. Tillstånd till olika verksamheter meddelas i huvudsak av länsstyrelsen och av de regionala miljödomstolarna. Den operativa tillsynen utövas av den kommunala miljönämnden eller länsstyrelsen.s. 11

2.Den stora majoriteten av verksamheter omfattas emellertid inte av någon tillståndsplikt enligt miljöbalken. Gentemot dessa sker istället genomförandet av hänsynsreglerna genom att miljömyndigheterna meddelar råd och förelägganden i det enskilda fallet. Sådana förelägganden får förenas med vite och de kan under vissa förutsättningar antecknas i inskrivningsregistret.s. 11

3.Bestämmelser om påföljder återfinns i balkens sjätte avdelning. I 29 kap. har samlats de straffbestämmelser som tidigare ingick i brottsbalkens 13 kap. (miljöbrott och vållande till miljöstörning) och i de olika miljölagarna. Miljösanktionsavgifter (30 kap.) är sanktionsavgifter som ska utgå vid vissa, i en särskild förordning angivna överträdelser av miljölagstiftningen. Kriterierna för dessa avgifter är objektivt bestämda och de ska utgå oavsett avsikt eller oaktsamhet från adressatens sida.s. 11

4.Miljöbalkens sista avdelning behandlar bl.a. ersättning och skadestånd. Så har miljöskadelagens bestämmelser utan större förändringar överförts till 32 kap. MB. I kapitlet ingår även den tidigare bestämmelsen om enskild talan is. 11

5.76 miljöskyddslagen. Bestämmelser om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring återfinns slutligen i 33 kap.s. 11

6.77s. 12

Efterbehandlingsansvaret enligt miljöbalken

Inledning

1.Här följer nu en fördjupning i några centrala frågor kring ansvaret för förorenade områden enligt miljöbalken. Som nämnts ovan, stammar dessa regler från den äldre vattenrättsliga lagstiftningen och från ML. Det är vidare svårt att förstå vissa begrepp i balken utan att ta del av den praxis som utvecklades under de äldre reglerna. Redogörelsen nedan uppehåller sig därför ganska mycket vid dessa äldre regler och praxis. För att underlätta läsandet för den som vill undvara denna fördjupning, är dessa delar skrivna med packad stil.s. 13

Tillämpningsområdet för 10 kapitlet

1.Reglerna i 10 kap. MB kan tillämpas på mark- och vattenområden samt byggnader och anläggningar som är förorenade och där dessa förhållanden innebär en risk för skador eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Uttrycket ”vattenområden” bör i detta sammanhang – till skillnad från vad som gäller enligt elfte kapitlet – tolkas så att det inbegriper grundvatten. Detta innebär att reglerna sammantaget är tillämpliga då föroreningarna finns i byggnader och anläggningar, fast mark, yt- och grundvatten samt sediment. För att tionde kapitlet ska vara tillämpligt måste följaktligen marken, sedimenten, vattnet, byggnaden eller anläggningen verkligen vara förorenad. När det gäller den efterföljande bedömningen av föroreningens skadlighet för människor eller miljön, är det däremot tillräckligt att visa på en risk för sådan skada. I denna del bör det räcka att hänvisa till den allmänna erfarenheten av sådana föroreningars spridning och de speciella förutsättningarna för detta i området (t.ex. geologi och grundvattenströmmar), samt den naturvetenskapliga forskningen om riskerna med exponering av de aktuella föroreningarna. Den som hävdar att föroreningarna inte medför någon sådan risk, bör ha bevisbördan för att så är fallet.s. 13

2.I förarbetena till miljöbalken gjordes ett uttalande om reglernas tillämpningsområde som kräver en kommentar. Regeringen verkade där utgå från att bestämmelserna i 10 kap. MB endast är tillämpliga på föroren-s. 13

3.78 ingar i själva verksamhetsområdet. Detta är enligt min mening emellertid inte riktigt. Konstruktionen utgår istället från att ansvarsreglerna gäller för hela det område som är förorenat, oavsett fastighetsgränser och oavsett var verksamheten bedrivits. När det gäller möjligheten att ställa krav på verksamhetsutövaren att åtgärda föroreningar utanför verksamhetsområdet, återspeglar miljöbalken vad som tidigare gällde enligt miljöskyddslagen. Dessa bestämmelserna var tillämpliga på alla typer av markanvändning, oavsett om föroreningen blivit kvar i verksamhetsområdet eller nått ut i omgivningarna. I den rättspraxis som har utvecklades under ML om efterbehandlingsansvaret var frågan om var föroreningarna uppträder över huvud taget inte varit kontroversiell. En stor del av de rättsfall som är välkända i sammanhanget har ju handlat om fibersediment i vattendrag och om andra föroreningar som spridit sig till angränsande fastigheter. Det har aldrig rått någon tvekan om att efterbehandlingsansvaret även har omfattat dessa omgivningar. Det kan vara värt att i detta sammanhang komma ihåg att reglerna i ML ytterst gick tillbaka till den reglering som fanns i 1880 års VRF och sedermera i 1942 års ändringar av 8 kap. ÄVL. Redan genom den lagstiftningen klargjordes att utsläpp av industriellt avloppsvatten var förenat med en reparativ skyldighet om skadorna i omgivningen blev alltför stora. Denna skyldighet hade förorenaren såväl gentemot en skadelidande enskild granne eller vattenrättsägare, som det skadelidande allmänna intresset av en god miljö. Den enda nyhet som miljöbalken har fört med sig i detta avseende är en regel om tillträde för efterbehandling; om föroreningarna spritt sig till en omgivande fastighet och ägaren till denna motsätter sig att förorenaren vidtar åtgärder där, kan tillträde tilltvingas genom en särskilt beslut av länsstyrelsen.s. 13

4.Reglerna om miljöfarliga verksamheter i 9 kap. och reglerna om förorenade områden i 10 kap. MB vävs in i varandra och förhållandet dem emellan är komplicerat. Den övervägande delen av föroreningsskador har orsakats av aktiviteter som är, eller har varit, miljöfarliga verksamheter enligt miljöskyddslagen och 9 kap. MB. Som framgått ovan, kan krav på försiktighetsåtgärder ställas på dessa verksamheter med stöd av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 3 och 7 §§. Dessa krav kan ställas så snart det finns en risk för skada. Av 2 kap. 8 § följer att även reparativa krav kan ställas på utövare av miljöfarlig verksamheter och detta gäller oavsett om verksamheten är pågående eller avslutad. När det sedan gäller reglerna i 10 kap. MBs. 14

5.79 är dessa tillämpliga på alla förorenade områden, oavsett hur skadorna har uppkommit. Förutsättningen är dock, vilket redan nämnts, att föroreningen är konstaterad. Kraven enligt 10 kap. kan också ställas på både pågående och avslutade verksamheter och aktiviteter. Mot bakgrund av ovanstående, vore det därför knappast riktigt att påstå att reglerna i 9 kap. (resp. 2 kap. 3 och 7 §§) gäller för pågående verksamheter, och 10 kap. (resp. 2 kap. 8 §) för avslutade. En riktigare beskrivning av förhållandet mellan kapitlen är istället att reglerna om förorenade områden kompletterar de krav som gäller för miljöfarliga verksamheterna, i de fall som dessa verksamheter har orsakat en förorening. Ett exempel kan måhända tydliggöra detta förhållande: En miljöfarlig verksamhet (pappersindustri) har orsakat förorening i ett vattenområde genom utsläpp av fiberhaltigt processvatten. Krav på minskade och renade utsläpp ställs på verksamheten med stöd av 2 kap. 3 och 7 §§. De fiberhaltiga sedimenten utgör onekligen ett förorenat område enligt 10 kap. Detta kapitel ska alltså tillämpas när det gäller fördelningen av ansvar och skälighetsbedömningen med avseende på undersökningen och efterbehandlingen av dessa sediment.s. 14

Ansvarsreglerna – första ansvarskretsen

Verksamheter och åtgärder

1.Ansvarig i första hand för efterbehandling och undersökning av förorenade områden är enligt 10 kap. 2 § ”verksamhetsutövaren”:s. 15

2.”Ansvarig för efterbehandling av sådana områden, byggnader eller anlägg-s. 15

3.ningar som anges i 1 § är den som bedriver eller har bedrivit en verksamhets. 15

4.eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen (verksamhetsutövar-s. 15

5.en).” Uttrycken som används här ansluter ordagrant till 2 kap. 8 §. De är emellertid allmänt formulerade och någon ytterligare precisering ges inte i förarbetena. Inte heller på annan plats i balken finns någon allmängiltig definition av ”verksamhet” eller ”åtgärd”. Styrande för vilka företeelser som omfattas är istället den allmänt utformade målsättningen i 1 kap. 1 § MB; alla slags verksamheter och åtgärder som ryms inom dessa intresseområden omfattas av balken. Undantaget utgörs av bagateller, verksamheten eller åtgärden bör vara av en viss betydelse för målsättningen. Uttrycket ”verksamhet eller åtgärd” i 2 resp. 10 kap. bör därför enligt min mening inte tolkas alltför snävt. Uttrycket ”verksamhetsutövare” i 10 kap. 2 § bör anses omfatta samtliga de företeelser som betraktas som verksamheter och åtgärders. 15

6.80 i miljöbalken. Det är alltså hela balkens bestämning av uttrycken som är avgörande för kapitlets tillämpningsområde, inte den betydelse som uttrycken används i enstaka kapitel eller den normalspråkliga betydelsen. För en sådan tolkning talar flera skäl, varav det främsta har med miljöbalkens uppbyggnad att göra. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. omfattar varje företeelse som regleras i de efterföljande kapitlen (2 kap. 1 §). Det är knappast tänkt, eller ens möjligt, att göra någon självständig avgränsning av tillämpningsområdet för hänsynsreglerna, som skulle gälla vid sidan av det som framgår av balken i övrigt. Annars skulle man kunna hamna i en situation där 2 kap. inte gällde för vissa ”vattenverksamheter” enligt 11 kap. 2 § eller ”hanteringar” enligt 14 kap. 4 §, om de inte samtidigt bedömdes vara ”verksamheter” i normalspråklig betydelse.s. 15

7.Som jag ser det, är det också så att ”verksamhet” är ett betydligt vidare begrepp än själva den skadegörande handlingen som orsakade föroreningen. I enlighet med den praxis som utvecklats i KN bör uttrycket reserveras för aktiviteten i sin helhet, inte bara de delar av den som orsakade skadan. Om ett pappersbruk har släppt ut processvatten i flera recipienter eller om en industri har använt sig av flera platser för avfallseponering, är det den som ansvarar, eller ansvarade, för industrin som träffas av bestämmelsen. Såsom ”verksamheten” enligt 10 kap. MB bör alltså betraktas den industriella verksamheten i sin helhet, inte själva utsläppet eller deponeringen. En viss vägledning i denna bedömning bör kunna hämtas från tillståndets omfattning eller hur tillståndsplikten för en viss typ av verksamhet är utformad.s. 16

Verksamhetsutövaren

1.Hur verksamhetsutövaren ska definieras är normalt inte så problematiskt om man bara ser till det företag som faktiskt bedrivit verksamheten. Det kan emellertid vara betydligt svårare att göra denna avgränsning när flera personer, juridiska som fysiska, är involverade i en verksamhet. Inte heller i denna del ger miljöbalken eller dess förarbeten någon klar vägledning. Vissa slutsatser bör dock kunna dras från den praxis som utvecklades under ML när det gällde frågan om flera aktörer eller intressenter.s. 16

2.81s. 16

3.I miljöskyddslagen gavs ingen närmare definition av vem soms. 17

4.skulle betraktas som verksamhetsutövare i dessa situationer. Intes. 17

5.heller i lagens förarbeten fanns mycken ledning att hämta. De utta-s. 17

6.landen som ändå gjordes var relativt intetsägande och handlades. 17

7.mest om markägares ansvar. Problemet med olika bolags förhål-s. 17

8.landen till varandra i miljörättsliga sammanhang berördes intes. 17

9.heller nämnvärt i den juridiska litteraturen vid tiden för miljö-s. 17

10.skyddslagen. I Westerlunds lagkommentar fördes diskussionens. 17

11.nästan enbart utifrån det ovan nämnda förhållandet mellan förore-s. 17

12.naren och markägaren. Bjällås-Rahmn tog inte heller upp des. 17

13.bolagsrättsliga problemen i sin bok om miljöskyddslagen. På etts. 17

14.mer allmänt plan sades dock att ”...villkoren gäller mot den soms. 17

15.utövar verksamheten, i allmänhet tillståndshavaren.” Författarnas. 17

16.betonade dock att det i många fall är svårt att avgöra vem som skas. 17

17.stå som adressat för kraven på skyddsåtgärder.s. 17

18.KN:s praxis i denna fråga har träffat en rad olika situationer soms. 17

19.uppvisar stora variationer. Denna varierande verklighet har gjorts. 17

20.att nämnden fått anpassa reglerna till den konkreta situationen ochs. 17

21.därvid utveckla en tolkning som åtminstone delvis skilt sig från des. 17

22.civilrättsliga reglerna på området. Även om praxis inte är särskilts. 17

23.entydig, går det dock att skilja på två olika typsituationer. Den enas. 17

24.är när flera aktörer är inblandade i en verksamhet. Den andra rörs. 17

25.den mer renodlat, bolagsrättsliga problematiken.s. 17

26.När det gäller den förra situationen med flera aktörer har KN i fleras. 17

27.beslut menat att den som faktiskt och rättsligt har möjlighet atts. 17

28.ingripa ska anses vara verksamhetsutövare. Sådan var exempelviss. 17

29.nämndens inställning när flera flygklubbar var aktiva på en ochs. 17

30.samma flygplats (KN 1/92 och 15/95). I situationer där det hars. 17

31.varit möjligt att härleda en förorening till en av flera aktörer, hars. 17

32.nämnden valt att rikta kraven mot denne. Så var fallet i beslutet oms. 17

33.Alsike Bensin (KN 14/97), där tre intressenter var inblandade; ens. 17

34.fastighetsägare, en hyresgäst som drev själva verksamheten samts. 17

35.82s. 17

36.ett oljebolag som levererade råvarorna och som ägde cisternernas. 18

37.och pumparna i området. I det ärendet konstaterade KN att för-s. 18

38.oreningarna i området troligen hade uppkommit vid påfyllningens. 18

39.av bensin i cisternern och menade att kraven på efterbehandlings. 18

40.därför skulle riktas mot oljebolaget. Här menade nämnden att hy-s. 18

41.resgästen inte kunde belastas, eftersom han vare sig hade rådighets. 18

42.över cisternerna, eller själva påfyllningen. Slutligen har ocksås. 18

43.nämnden tagit ställning till vem kraven ska riktas i situationer därs. 18

44.flera aktörer har varit inblandade i tiden efter varandra, typiskt setts. 18

45.vid exploateringar. Ofta finns då en beställare eller en huvudansva-s. 18

46.rig och flera underentreprenörer som utför själva arbetet. I beslutets. 18

47.KN B 153/98 avvisade KN att kraven riktades mot huvudmannens. 18

48.(Vägverket), utan menade att den entreprenör som faktiskt utfördes. 18

49.arbetet var den rätte adressaten. Först då kunde man se i vilken ut-s. 18

50.sträckning som den berörda fastigheten skulle nyttjas och först dås. 18

51.skulle det finnas en adressat som hade faktisk och rättslig möjlighets. 18

52.att efterkomma kraven.s. 18

53.Den mer renodlade bolagsrättsliga problematiken, t.ex. moderbo-s. 18

54.lags ansvar för dotterbolags verksamhet, har KN belyst i endast etts. 18

55.fåtal avgöranden.Besluten har rört dels tillståndsbeslut som gi-s. 18

56.vits inför påbörjandet av en verksamhet, dels beslut som har gällts. 18

57.reparativa krav, ställda i efterhand. Härvidlag har nämnden haft ens. 18

58.något friare inställning vid de förra situationerna, jämfört med des. 18

59.senare. Detta kan illustreras med beslutet KN 126/91; Sandvik ABs. 18

60.ansökte och fick tillstånd för att tillverka hårdmetallprodukter is. 18

61.dotterbolaget AB Sandvik Coromants anläggning i Gimo. KN utta-s. 18

62.lade:s. 18

63.”Enligt 9 § miljöskyddslagen kan koncessionsnämnden på ansökan avs. 18

64.den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet lämna till-s. 18

65.83s. 18

66.stånd till verksamheten. Bestämmelsen innebär att tillståndet skalls. 19

67.knytas till den som har rådighet över den miljöfarliga verksamheten.s. 19

68.Med tillståndet följer sedan en skyldighet att följa de villkor och före-s. 19

69.skrifter som anges i det. Om verksamheten överlåts, övergårs. 19

70.miljöansvaret för verksamheten till den nya utövaren. Ett nytt tillstånds. 19

71.behövs inte för den nya utövaren. Ansvaret för att det tidigare medde-s. 19

72.lade tillståndet följs övergår automatiskt på den nya utövaren.s. 19

73.Koncessionsnämnden bedömer att Sandvik AB har ett bestämmandes. 19

74.inflytande över verksamheten i Gimo och att det därför inte föreliggers. 19

75.något hinder mot att pröva bolagets ansökan enligt miljöskyddslagenss. 19

76.tillåtlighetsregler.”s. 19

77.Det händer också att såväl moderbolaget som dotterbolaget sökers. 19

78.tillstånd för en verksamhet. I dessa fall inte accepterat en uppdel-s. 19

79.ning utan meddelat tillståndet till dotterbolaget. Däremot har dets. 19

80.hänt att KN godtagit en sådan ansökan när verksamheten på ens. 19

81.plats har bedrivits av två olika företag och där det har varit svårt atts. 19

82.från kontrollsynpunkt särskilja vars och ens ansvar. I ett fall ansågs. 19

83.nämnden att tillståndet kunde meddelas för båda sökanden i ett ge-s. 19

84.mensamt beslut och att villkoren skulle gälla solidariskt dems. 19

85.emellan (KN 190/92).s. 19

86.Vid överlåtelse av en tillståndsgiven verksamhet medföljer alla till-s. 19

87.ståndets rättigheter och skyldigheter. Denna inställning hars. 19

88.Koncessionsnämnden upprepat i flera beslut, bl.a. det ovan nämndas. 19

89.beslutet om Sandvik i Gimo. Det kan dock vara värt att påpeka atts. 19

90.de miljörättsliga plikterna även följer med i de fall som överlåtel-s. 19

91.sen sker efter det att verksamheten avslutats. Så var fallet närs. 19

92.Karlstad Renhållning drev en verksamhet fram till 1991, och bola-s. 19

93.get därefter gick upp i Sellbergskoncernen (KN B 156/96). I dets. 19

94.ärendet pekade KN på att vid en fusion går enligt aktiebolagslagens. 19

95.samtliga tillgångar och skulder över till det övertagande bolaget.s. 19

96.Enligt nämnden gällde detta även för skyldigheten enligt 5 § MLs. 19

97.att vidta återställningsåtgärder. Däremot har KN varit obenägen atts. 19

98.84s. 19

99.godta att kraven riktas emot ett moderbolag, när det verksamhets-s. 20

100.utövande dotterbolaget fortfarande existerar. Så var fallet i det s.k.s. 20

101.Blombacka-beslutet (KN B 100/96). Här uttalade nämnden att mo-s. 20

102.derbolaget visserligen genom koncernförhållandet hade etts. 20

103.avgörande inflytande på dotterbolaget, men att kraven i alla falls. 20

104.skulle riktas emot det senare eftersom det var en annan juridisks. 20

105.person. Med ledning av denna praxis under ML kan enligt min uppfattning sägas att frågan om vem som är verksamhetsutövare är en offentligrättslig bestämning som ska göras utifrån reglerna i 10 kap. MB. Civilrättsliga uppgörelser mellan olika aktörer inverkar inte på denna bedömning. Avgörande för denna bestämning är istället andra faktorer, där den viktigaste är vem som har makt och möjlighet att kontrollera verksamheten och därmed utsläppen från denna.Denna bedömning är friare än den strikt civilrättsliga, även om man också måste beakta de aktiebolagsrättsliga reglerna i sammanhanget. Den offentligrättsliga bedömningen kan emellertid skilja sig från den förra, vilket låter sig förklaras med av att respektive regelverk har olika ändamål och skyddsintressen. Ett exempel på detta som bör kunna ge viss vägledning i den allmänna tillämpningen återfinns i den s.k. Sevesolagen Denna gäller för verksamheter där vissa mängder av farliga ämnen hanteras, vilket gör att miljöbalken är parallellt tillämplig. I 2 § i Sevesolagen ges följande definition av uttrycken ”verksamhet”, ”anläggning” och ”verksamhetsutövare”:s. 20

106.”Verksamhet: hela det område som står under en verksamhetsutövaress. 20

107.ledning eller kontroll eller flera verksamhetsutövares gemensamma lednings. 20

108.eller kontroll och där det finns farliga ämnen vid en eller flera anläggningar,s. 20

109.inbegripet såväl det geografiska området som gemensamma eller därtills. 20

110.hörande infrastrukturer eller aktiviteter.s. 20

111.Anläggning: en teknisk enhet inom en verksamhet där farliga ämnen till-s. 20

112.verkas, används, hanteras eller förvaras. (…).s. 20

113.Verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller in-s. 20

114.nehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fattas. 20

115.avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tek-s. 20

116.85s. 20

117.niska drift. Om flera verksamheter med en gemensam ägare är samlokalise-s. 21

118.rade, skall dessa anses som en enda verksamhet och den gemensamma ägarens. 21

119.som verksamhetsutövare.” Definitionen av verksamhetsutövare omfattar således tre olika adressater. För det första, den som driver eller innehar en verksamhet eller en anläggning. För det andra, den som annars har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut. Vem denne andre är framgår inte närmare av förarbetena. Och för det tredje, den gemensamma ägaren till flera verksamheter om dessa är samlokaliserade. Enligt förarbetena är detta tillägg tillkommet för att möta problemen med ansvarsflykt genom uppdelning av en verksamhet i flera, exempelvis genom bolagisering. Därmed ska även koncerner omfattas av verksamhetsbegreppet, men bara i de fall som verksamheten bedrivs på en plats. I sådana fall ska koncernledningen räknas som verksamhetsutövare.s. 21

120.Till detta kommer också andra bestämmelser i balken som kan motverka ansvarsflykt genom bolagsbildning. Regeln om solidariskt ansvar i 10 kap. 6 § (se nedan) gör det möjligt att rikta kraven mot såväl den nuvarande, som tidigare verksamhetsutövare. Det är exempelvis inte möjligt för ett moderbolag att undgå ansvar genom att i efterhand bolagisera vissa delar av verksamheten, eller överlåta den på ett annat bolag som saknar ekonomiska förutsättningar att stå för efterbehandlingskostnaderna. I den situationen kan ju kraven riktas både emot moderbolaget, och det övertagande (dotter)- bolaget.s. 21

Ansvarsgenombrott

1.Diskussionen om vem som är verksamhetsutövare, bör skiljas från frågan om ansvarsgenombrott.Som framgått av redogörelsen ovan, ger KN:s praxis och Sevesolagen stöd för att det är möjligt att redan genom bestämningen av vem som är verksamhetsutövare rikta kraven enligt 10 kap. MB mot bakomliggande intressenter i vissa situationer. Förutsättningen för detta är dock att dessa aktörer eller intressenter har anknytning till den fastighet där verksamheten bedrivs, eller annars kan anses kontrollera verksamheten så att de ska betraktas som verksamhetsutövare i miljöbalkens mening. I situationer därs. 21

2.86 dessa aktörer/intressenter inte kan anses vara verksamhetsutövare i denna mening, är det normalt heller inte möjligt att övervältra ansvaret på dem. Ett sådant exempel kan vara att verksamheten från början till slut har bedrivits i ett självständigt bolags regi, och där det bolaget heller inte efter verksamhetens avslutande fusionerats med något annat bolag. I vissa av dessa situationer kan det – trots att det redan finns en (juridisk eller fysisk) person som kan betraktas som verksamhetsutövare – bli fråga om att kanalisera ansvaret till en bakomliggande intressent. I sådana situationer talar vi om ”ansvarsgenombrott”. Detta är något annat än bestämningen av det offentligrättsliga verksamhetsutövarbegreppet på så vis att det syftar till att kanalisera ansvaret till någon som verkligen är en bakomliggande intressent. De båda begreppen är dock avhängiga av varandra; en vid definition av verksamhetsutövaren, minskar behovet av en genombrottregel och vice versa. Att de två begreppen också kan vara svåra att skilja åt, kan illustreras med lagstiftningsärendet kring regeln i 10 kap. 2 § MB.s. 21

3.För att tydliggöra att bestämningen av verksamhetsbegreppet skulle ske utifrån en helhetssyn, föreslog Miljöbalksutredningen att som verksamhetsutövare och efterbehandlingsansvarig skulle även den räknas som ”utövar eller har utövat ett personligt eller ekonomiskt väsentligt inflytande över den verksamhet som kan ha orsakat föroreningen,…”. Denna skrivning, som närmast var avsedd som en utökad definition av verksamhetsutövarbegreppet, förändrades emellertid i departemenstbehandlingen till att bli en regel om ansvarsgenombrott. I lagrådsremissen föreslogs nämligen följande andra stycke i 10 kap. 2 §:s. 22

4.”Den som utövar eller har utövat ett bestämmande inflytande över en verk-s. 22

5.samhetsutövare som avses i första stycket och som därvid i avsevärd grad hars. 22

6.medverkat till föroreningen har uppkommit ansvarar såsom verksam-s. 22

7.hetsutövare.” Förslaget gillades emellertid inte av Lagrådet som menade att frågor om ansvarsgenombrott borde behandlas i ett större och aktiebolagsrättsligt sammanhang, lämpligen av den sittande Aktiebolagskommittén. Förslaget drogs tillbaka, även om regeringen framhärdade i det motiverade i en sådan regel. Därefter överlämnades frågan till nämnda utredning, som i januari i år presenterade sitt förslag i denna del. I förslaget konstaterar kommittén inledningsvis att övervägande skäl talar emot att införa en allmängiltig regel om ansvarsgenombrott i aktiebolagslagen. Däremot kan det vara motiverats. 22

8.87 med en sådan i speciallagstiftning, t.ex. miljöbalken. Kommittén återgår därför till förslaget i lagrådsremissen om ett andra stycke i 10 kap. 2 §, om än i en något annan skepnad:s. 22

9.”Om verksamhetsutövaren inte förmår att uppfylla sina förpliktelser enligts. 23

10.detta kapitel ansvarar i skälig omfattning den, som genom att utöva etts. 23

11.bestämmande inflytande över verksamheten, i avsevärd grad medverkat tills. 23

12.denna oförmåga.” Den övergripande motivet för en sådan regel om ansvarsgenombrott är enligt förslaget att:s. 23

13.”det i 2 § införs ett andra stycke som utsträcker det ansvar för återställnings-s. 23

14.åtgärder m.m. som enligt första stycket åvilar verksamhetsutövaren till ens. 23

15.krets av fysiska och juridiska personer som stått eller står verksam-s. 23

16.hetsutövaren nära och som har påverkat hans möjligheter att sörja för des. 23

17.återställningsåtgärder som miljöbalken föreskriver.” Möjligheten att på detta viset söka en bakomliggande aktör kan dock utnyttjas endast under bestämda förutsättningar. För det första ska verksamhetsutövaren vara på obestånd eller sakna medel att stå för de förpliktelser som följer av 10 kap. MB. Om detta inte är uppenbart, får miljömyndigheten visa att så är fallet. För det andra ska den bakomliggande aktören haft ett bestämmande inflytande över verksamhetsutövaren. I vissa fall är detta i det närmaste självklart, t.e.x. när det är fråga om en ensam ägare och tillika styrelseledamot i ett aktiebolag eller ett helägt dotterbolag i en koncern. I andra situationer kan det vara svårare för miljömyndigheten att visa på ett sådant förhållande. Det räcker emellertid inte att någon har ett bestämmande inflytande. En ytterligare förutsättning är att detta inflytande har utnyttjats på ett sätt så att verksamhetsutövarens oförmåga att fullgöra sina förpliktelser har uppstått. Det måste alltså finnas ett samband mellan dräneringen av företagets resurser och denna oförmåga. Det är dock inte så att oförmågan i sin helhet måste vara orsakad av dessa dispositioner, det räcker att de i avsevärd grad har medverkat till detta. Det kan exempelvis ske genom koncernbidrag, internprissättning och dylika dispositioner. En skälighetsavvägning ska slutligen göras. Så är det enligt utredningens mening skäligt att ett moderbolag får stå för ett verksamhetsbedrivande dotterbolags miljöskulder efter likvidationen av det senare. Det ska vara fråga om en helhetsbedömning, där exempelvis det faktum att vin-s. 23

18.88 sterna av en miljöstörande verksamhet har kommit den medansvarige tillgodo, kan medföra ansvar.s. 23

Omfattningen av ansvaret

1.Efter modell från ML, är bedömningen av ansvaret enligt 10 kap. MB uppbyggd i två steg; först avgörs frågan om den rätte adressaten, därefter görs en bedömning av omfattningen av ansvaret efter en skälighetsavvägning. Som redan framgår av texten i 2 kap. 8 § ska denna avvägning ska göras i enlighet med 10 kap. 4 §, som har följande lydelse:s. 24

2.”Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning skalls. 24

3.utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som på grund av förorenin-s. 24

4.gar behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhets. 24

5.uppstår för människors hälsa eller miljön. När ansvarets omfattning skalls. 24

6.bestämmas skall det beaktas hur lång tid som har förflutit sedan förorenin-s. 24

7.garna ägt rum, vilken skyldighet den ansvarige hade att förhindra framtidas. 24

8.skadeverkningar och omständigheterna i övrigt. Om en verksamhetsutövares. 24

9.visar att han bidragit till föroreningen endast i begränsad mån, skall ävens. 24

10.detta beaktas vid bedömningen av ansvarets omfattning.s. 24

11.Preskriptionslagen (1981:130) är inte tillämplig på efterbehandingsansvar.” Bedömningen i 2 kap. 8 § och 10 kap. 4 § skiljer sig från 2 kap. 7 § på så vis att det här är fråga om ”skälighetsavvägning”, i den senare paragrafen om en ”orimlighetsbedömning”. Skillnaden mellan uttryckssätten kan sägas vara ett sätt att markera de speciella förhållanden som gäller vid bedömningen av ett reparativt ansvar, bl.a. med avseende på de enskilda faktorer som ska beaktas. Dessa är enligt lagtexten att miljövårdsåtgärderna ska vara nödvändiga och kostnadseffektiva, samt att ansvarets omfattning är beroende av tidsaspekten och förorenarens följsamheten med dåtidens krav, hans andel i föroreningarna och omständigheter i övrigt. Lagrådet påpekade i lagstiftningsärendet att även sådana faktorer som ingår i bedömningen enligt 2 kap. 7 §, bör kunna inverka på avvägningen enligt 10 kap. 4 §. Detta verkar enligt min mening klokt och riktigt, men detsamma bör kunna sägas om samtliga hänsynsregler i 2 kap. Vid valet av miljövårdsteknik för att åtgärda ett förorenat område bör det följaktligen vara möjligt att ställa krav på kunskap i enlighet med 2 §, bästa tillgängliga teknik enligt 3 § och produktvals. 24

12.89 enligt 6 § o.s.v. Eftersom ambitionsnivån med miljövårdsåtgärderna är en viktig utgångspunkt för skälighetsavvägningen enligt 10 kap. 4 § och denna påverkas av de allmänna hänsynsreglerna, är det kanske riktigast att säga att bedömningarna enligt 2 kap. 7 § och 10 kap. 4 § lånar drag av varandra.s. 24

13.Jag uppfattar att skälighetsavvägningen enligt 10 kap. 4 § har två sidor; en som är relaterad till den förorenade miljön, och en annan som mer gäller de bakomliggande omständigheterna som ledde till skadorna. Den första avser det miljömässigt motiverade i åtgärderna. Denna kan bedömas utifrån faktorer som föroreningarnas typ, grad och farlighet, förutsättningarna för spridning, omgivningens känslighet och liknande. Utgångspunkten är att området efter utförda åtgärder inte ska utgöra någon risk för människor eller miljö vid pågående eller tänkbar, framtida markanvändning. Dessa faktorer ska sedan vägas mot kostnaden för miljövårdsåtgärderna. Kostnadsaspekten kan innebära att mindre ambitiösa åtgärder får väljas om priset för att uppnå detta mål blir alltför högt. Som redan har nämnts i det inledande kapitlet, rymmer ju uttrycket ”efterbehandling” alla slags åtgärder; ett fullständigt återställande av området till dess ursprungliga skick, olika slags behandling av de förorenade massorna, tillfälliga eller permanenta skyddsåtgärder i eller i närheten av det förorenade området, isolering av föroreningarna, övervakning av området o.s.v. Som framgår nedan, kan de åtgärder som krävs även avse undersökning.s. 25

14.Först när denna bedömning av det miljömässigt motiverade i åtgärderna har gjorts, bör en avvägning göras mot de faktorer som har med förorenaren och utsläppet att göra. Här blir det alltså fråga om att fastställa verksamhetsutövarens andel i ansvaret utifrån olika faktorer i det enskilda fallet. Den första av dessa är tidsaspekten. Den har betydelse på så vis att ju längre tid som förflutit sedan den skadegörande handlingen, ju mindre ansvar. Enligt min uppfattning är det dock knappast förenligt med PPP att minska ansvaret för sådan förorening som skett en tid efter miljöskyddslagens ikraftträdande. Har en förorening skett i mitten av 1970-talet bör det normalt kunna ställas krav på verksamhetsutövaren att han ska stå för undersökningen och efterbehandlingen av området. Något annat skulle innebära en icke önskvärd subventionering av de företag som förorenat i modern tid.s. 25

15.Den andra faktorn gäller om verksamhetsutövaren varit följsam med dåtidens krav på god miljövård. I denna del är följsamhet med eventuella villkor i tillstånd viktiga i sammanhanget. Bedömningen kan enligt min mening emellertid inte inskränka sig till detta. Den bör även avse verksamhetsutövarens allmänna aktsamhet, bedömd utifrån vad som kunde krävas av ett sådant företag i enlighet med dåtidens kunskaper, branschpraxis ochs. 25

16.90 forskningsresurser och ekonomi. Här bör man också observera att denna aktsamhetsbedömning strider emot PPP, som ju förutsätter internalisering av miljövårdskostnader i priset för en vara oavsett verksamhetsutövarens subjektivt ansvar. Det kan också återigen vara värt att notera att ett krav på att avhjälpa olägenheter efter industriella verksamheter har funnits i miljölagstiftningen sedan 1942. Dessutom har tillstånd inom detta område varit förenade med reservationen att villkoren kan omprövas om det uppstår någon olägenhet som inte kunde förutses vid tillståndsgivningen. Det råder alltså ingen tvekan om att nya, reparativa, krav har kunnat ställas på verksamheter med sådana tillstånd alltsedan 1942, åtminstone så länge som själva verksamheten har pågått. Att ett företag har följt villkor i tillstånd kan därför enligt min mening inte sägas automatiskt innebära att det går fri från ansvar.s. 25

17.Den tredje faktorn som omnämns i lagtexten är att verksamhetsutövaren endast i ”begränsad mån” har bidragit till föroreningarna. Ett sådant fall kan vara att han endast stått för en mindre del av föroreningen av ett område som i huvudsak är påverkat av andra utsläpp än hans. Det kan t.ex. röra sig om ett sediment i en sjö som har kontaminerats av kvicksilver från flera verksamheter. Det kan då finnas anledning att slå av något på kraven. Som jag har uppfattat rättsläget, bör skrivningen om ”begränsad mån” också kunna användas som en möjlighet att helt frita dem från ansvar som bidragit med en försumbar del av föroreningarna. På så vis kan tillsynsmyndigheten avföra ”bagateller” från ansvarsbedömningarna. När det sedan gäller ”omständigheter i övrigt” bör en viss hänsyn kunna tas till adressatens person och ekonomi. Rent allmänt bör det vara möjligt att slå av på kraven om de skulle leda till orimliga konsekvenser för enskilda. Ett annat tillvägagångssätt, som bl.a. användes vid introduktionen av miljöskyddslagen, är att slå ut kraven i tiden.s. 26

18.Enligt den modell som jag förespråkar, bör en sammanvägning av alla faktorer enligt 10 kap. 4 § slutligen göras. De miljömässigt och ekonomiskt motiverade åtgärderna bör vara skäliga i förhållande till de bakomliggande omständigheterna som ledde till föroreningen och till den enskilde adressaten för kraven. Så kan det faktum att det har gått lång tid sedan den skadegörande handlingen uppvägas av att föroreningarna utgör en stor miljöfara eller att de påverkas av verksamhetsutövarens nuvarande aktiviteter. Utfallet av skälighetsavvägningen kan också bli beroende av vad slags åtgärder som krävs. Mindre ingripande sådana som går att utföra till lägre kostnader, bör ha lättare att passera än omfattande och kostbara åtgärder. Så kan det i vissa situationer vara skäligt att ställa krav på undersökningar av etts. 26

19.91 förorenat område, men inte full efterbehandling. Enligt min uppfattning kan så ofta vara fallet när föroreningarna skett för länge sedan. Skyldigheten att utreda de nutida konsekvenserna för människa och miljö av ett utsläpp är till sin karaktär mer allmängiltig och oberoende tidens gång.s. 26

20.Skälighetsavvägningen enligt 10 kap. 4 § kan resultera i att adressaten för kraven får stå för samtliga dessa åtgärder, en del av dem eller att han går helt fri. Den bakomliggande tanken från lagstiftarens sida är att de åtgärder som inte kan krävas av den ansvariga faller på samhället, eller på den s.k. saneringsförsäkringen i vissa fall.s. 27

Fördelningen mellan flera förorenare

1.När ett område förorenats av flera, svarar dessa enligt 10 kap. 6 § solidariskt. Betydelsen av detta är att var och en som bidragit till föroreningarna kan åläggas att stå för hela den efterbehandling som bedöms vara skälig enligt 10 kap. 4 §. Enligt min mening bör dock reglerna förstås som så, att det solidariska ansvaret inte kan gå utöver den totala ram som uppstår genom att man sammanräknar de olika adressaternas delar. Tanken är att det inte ska vara möjligt att få ut mer pengar av de ansvariga genom att tillsynsmyndigheten varierar antalet adressater. Tekniken för hur ramen för det solidariska ansvaret bör fastställas bör kunna beskrivas som följande: Först fastställs omfattningen av A:s ansvar genom en skälighetsavvägning enligt 10 kap. 4 §. Den kanske slutar med att det anses skäligt att han får stå för 40 % av kostnaden för de miljömässigt motiverade åtgärderna. Motsvarande bedömning ger att B och C ska stå för vardera 20 % av kostnaderna. Den totala ramen för det solidariska ansvaret blir då 80 % av kostnaden för den undersökning och efterbehandling som anses motiverad i det förorenade området. Var och en av A, B och C kan då med stöd av förevarande bestämmelse åläggas att stå för dessa 80 %, men inte mer.s. 27

2.Det finns dock ett undantag från regeln med solidariskt ansvar; den vars bidrag till föroreningen är så ”obetydlig att det inte ensamt motiverar efterbehandling” kan inte åläggas att stå för de andras ansvar. Hans dels. 27

3.92 inskränker sig enbart till den kostnad som motsvarar hans bidrag. Om alltså D kan visa att han endast har stått för exempelvis 10 % av föroreningarna i ett område, kan han inte åläggas att stå för de andras andelar. Förutsättningen för detta är dock hans utsläpp tagna för sig, vare sig med hänsyn till sin omfattning eller med hänsyn till föroreningarnas farlighet, inte skulle göra det motiverat med någon efterbehandling av området. Enligt min uppfattning rör det sig alltså om en annan gräns än den som anges i 10 kap. 4 § (”begränsad mån”). I det senare fallet är det fråga om en faktor i skälighetsavvägningen som gör att man kan slå av på kraven mot en verksamhetsutövare, eller att han går helt fri. Denna bedömning är fristående från den som görs enligt 10 kap. 6 §. Konsekvensen av den bagatellgräns som anges i denna senare paragraf är visserligen att adressaten D slipper att stå för A:s, B:s och C:s andelar, men han får stå för sin egen andel av ansvaret (10 %).s. 27

4.Bestämmelsen om solidariskt ansvar i 10 kap. 6 § är en förenklingsregel som gör det möjligt för tillsynsmyndigheten att vända sig till vem som helst av dem som bidragit till föroreningarna, under förutsättning att de har bidragit med mer än en obetydlig del av föroreningarna. I förarbetena till miljöbalken gavs dock vissa hållpunkter för när förenklingsregeln bör tillämpas, eller när kraven istället ska kanaliseras till en viss verksamhetsutövare. Här uttalades att om verksamheten fortfarande bedrivs, bör kraven normalt ställas på den nuvarande verksamhetsutövaren. Detta gäller särskilt i de situationer då verksamheten har tillstånd, eftersom efterbehandlingen kan göra att villkoren för detta behöver omprövas. Om den nuvarande verksamhetsutövaren inte kan eller klarar av att möta kraven, kan dessa istället ställas till en tidigare utövare. I förarbetena betonas dock att tillsynsmyndigheten är oförhindrad att fritt välja mellan olika verksamhetsutövare. Detta fria val gäller särskilt om verksamheten inte längre bedrivs aktivt.s. 28

5.Enligt 10 kap. 6 § sista st. MB är den som i enlighet med reglerna om solidariskt ansvar får stå för andras delar, hänvisad till att söka kostnadstäckning från de övriga genom att väcka särskild talan vid miljödomstol. Vid bedömningen av ansvaret verksamhetsutövare emellan, ska fördelningen göras utifrån vad som är skäligt. Enligt miljöbalkens förarbeten är här den viktigaste faktorn vars och ens bidrag till föroreningarna ifråga.s. 28

6.93s. 28

Markägarens ansvar i ”förvaringsfall”

Inledning

1.Adressat enligt 2 kap. 8 § och 10 kap. 2 § är som sagt ”alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet” respektive ”verksamhetsutövaren”. Som nämnts ovan, är det svårt att förstå verksamhetsbegreppet på annat sätt än att det inbegriper samtliga de företeelser som anses vara ”miljöfarlig verksamhet” enligt 9 kap. 1 §. Denna definition överensstämmer i allt väsentligt med den som gavs i miljöskyddslagen. Till detta kommer att uttrycket enligt förarbetena till balken ska förstås i den mening som det har fått genom praxis under den förra lagen. Detta innebär att Koncessionsnämndens praxis i s.k. förvaringsfall har fortsatt bärighet.s. 29

2.I Praxis under miljöskyddslagens. 29

3.I en stabil praxis sedan tidigt 1970-tal arbetade KN med en vids. 29

4.definition av miljöfarlig verksamhet. Utgående från lagtextenss. 29

5.uttryck ”användning av mark” kom man därvid att betraktas. 29

6.vissa former av markanvändning som miljöfarlig verksamhet is. 29

7.sig, även när den aktiva eller kommersiella verksamheten ärs. 29

8.avslutad. Typiska exempel på sådana ”förvaringsfall” har varits. 29

9.avslutade avfallsdeponier och gruvhögar samt olika former avs. 29

10.kemikalieförvaring i tankar, cisterner och brunnar och liknande.s. 29

11.Gemensamt för dessa situationer var att det rörde sig om att pås. 29

12.en bestämd fastighet förvara ämnen som kan leda till föroren-s. 29

13.ingar av mark och vatten eller omgivningsstörningar. I dessas. 29

14.fall ansåg KN att ML var tillämplig så länge som det fanns ens. 29

15.risk att föroreningarna skulle sprida sig från upplaget, tunnornas. 29

16.o.s.v. Preventiva krav på försiktighetsåtgärder inför framtidens. 29

17.kunde därför ställas mot den som hade rådighet över avfallet.s. 29

18.Däremot ville inte KN godta en generell uppdelning av mil-s. 29

19.jöfarliga verksamheter i en aktiv och en passiv fas. En sådans. 29

20.teori lanserades av Staffan Westerlund vid en tidpunkt då dets. 29

21.var omdiskuterat om 5 § ML kunde tillämpas på gamla skadors. 29

22.som orsakats av miljöfarlig verksamhet. Genom denna teoris. 29

23.sökte man vidga markanvändningsbegreppet så att ansvar skulles. 29

24.94s. 29

25.kunna utkrävas av ägarna till förorenade områden oavsett hurs. 30

26.skadorna uppträdde. Detta godtogs emellertid inte av KN soms. 30

27.istället gjorde en uppdelning mellan förvaringsfallen och andras. 30

28.former av miljöskulder. Så ansågs exempelvis kontaminerads. 30

29.mark eller fibersediment inte utgöra miljöfarlig verksamhet is. 30

30.sig, utan snarast gamla miljöskador orsakade av en tidigares. 30

31.verksamhet. I dessa s.k. skadefall ansågs, till skillnad från för-s. 30

32.varingsfallen, inte den miljöfarliga verksamheten pågå längres. 30

33.än den kommersiella driften som orsakat utsläppen. Detta ficks. 30

34.givetvis betydelse för ansvarsfrågan.s. 30

35.Enligt miljöskyddslagen skulle kraven i första hand riktass. 30

36.emot den som faktiskt hade genererat avfallet eller orsakat ska-s. 30

37.dorna genom sin aktiva verksamhet, alltså själve ”förorenaren”.s. 30

38.Om denne inte längre fanns tillgänglig fick emellertid upp-s. 30

39.delningen mellan ”förvaringsfall” och ”skadefall” avgörandes. 30

40.betydelse för den som ägde marken där föroreningarna vars. 30

41.belägna. I förvaringsfallen blev nämligen markägaren betraktads. 30

42.som subsidiärt ansvarig efter förorenaren, eftersom han nu an-s. 30

43.sågs bedriva verksamheten, om än i passiv bemärkelse. Dettas. 30

44.gjorde att markägaren blev adressat för de miljökrav som an-s. 30

45.sågs motiverade med hänsyn till den framtida miljöfaran meds. 30

46.förvaringen. Vid bedömningen av omfattningen av detta pre-s. 30

47.ventiva ansvar gjordes emellertid en skälighetsavvägning, därs. 30

48.hänsyn togs, förutom det miljömässigt motiverade i försik-s. 30

49.tighetsåtgärderna och kostnaden för dessa, även till individuellas. 30

50.faktorer på markägaren sida. Praxis i förvaringsfallen skilde sigs. 30

51.från den i skadefallen; i de senare kunde markägaren över hu-s. 30

52.vud taget inte vara adressat för kraven eftersom han inte ansågss. 30

53.utöva någon miljöfarlig verksamhet enligt 1 § ML.s. 30

54.Denna rättspraxis i Koncessionsnämnden var som sagt stabil.s. 30

55.Den påbörjades i början av 1970-talet, utvecklades genoms. 30

56.besluten om Garpenberg och Hörnefors, för att preciserass. 30

57.95s. 30

58.genom ett antal beslut under 1990-talet. De beslut som med-s. 31

59.delades av nämnden på 1990-talet innebar också en skärpnings. 31

60.av synen på markägarens ansvar i förvaringsfall, bland annat is. 31

61.avseende på avfall som genererats för mycket länge sedan.s. 31

62.Detta stränga markägaransvar kan illustreras med beslutet oms. 31

63.makarna B (KN B 249/94).s. 31

64.II Makarna B och oljan i urinbrunnens. 31

65.Makarna B köpte en jordbruksfastighet av ett konkursbo. Pås. 31

66.fastigheten hade bedrivits bilverkstad de senaste fem-sex åren.s. 31

67.En kort tid efter köpet upptäckte makarna att urinbrunnen på la-s. 31

68.dugårdsplanen var fylld med spillolja, 25-30 m. Vid kontakts. 31

69.med ägaren till det verkstadsföretag som senast var på platsens. 31

70.förnekade han all kännedom om oljan och menade att det måstes. 31

71.ha tippats där av föregående företag. Därefter förelade Miljö-s. 31

72.och hälsoskyddsnämnden i kommunen makarna B att fraktas. 31

73.bort oljan till en godkänd destruktionsanläggning. Föreläg-s. 31

74.gandet överklagades till länsstyrelsen som emellertid fastställdes. 31

75.beslutet i den delen. Makarna B överklagade då vidare till KNs. 31

76.och menade att den som var ansvarig för tippningen ocksås. 31

77.skulle bekosta saneringen. Själva hade de inte något personligts. 31

78.ansvar för föroreningen och hade ingen ekonomisk möjlighet atts. 31

79.stå för bortfraktandet. De menade också att oljan inte utgjordes. 31

80.fast egendom och därför inte ingick i köpet av fastigheten. KNs. 31

81.började med att konstatera att makarna B var utövare av mil-s. 31

82.jöfarlig verksamhet enligt 1 § 1 st. 2 p. ML p.g.a. atts. 31

83.förvaringen av olja på sikt kan leda till förorening av mark ellers. 31

84.vatten. Nämnden fortsatte:s. 31

85.”Med hänsyn till föroreningsrisken bör skyddsåtgärder mot denna vid-s. 31

86.tas. De av miljö- och hälsoskyddsnämnden och länsstyrelsens. 31

87.föreskrivna åtgärderna synes vara såväl tekniskt och miljömässigt mo-s. 31

88.tiverade som ekonomiskt rimliga för att förebygga framtida skador.s. 31

89.Klagandena har visserligen inte deltagit i den verksamhet i vilken ol-s. 31

90.jeavfallet har uppstått. De borde dock med vetskap om fastighetenss. 31

91.tidigare användning och skick och med iakttagande av den undersökn-s. 31

92.ingsplikt som åvilat dem enligt jordabalken rimligen ha upptäckt oljans. 31

93.i urinbrunnen i samband med köpet av fastigheten. Som tidigare an-s. 31

94.förts utövar klagandena miljöfarlig verksamhet genom självas. 31

95.96s. 31

96.förvaringen av oljan. Koncessionsnämnden finner därför att nu ifråga-s. 32

97.varande förelägganden enligt miljöskyddslagen, som avsers. 32

98.skyddsåtgärder för att förebygga framtida skador, skäligen kan riktass. 32

99.mot dem.”.s. 32

100.Denna KN:s praxis i förvaringsfall godtogs också av Regerings-s. 32

101.rätten efter rättsprövning. Detta upprepades också i ett senares. 32

102.beslut av Regeringsrätten, där domstolen f.ö. uttryckligen an-s. 32

103.vände sig av beteckningen ”förvaringsfall”.s. 32

104.III Ansvaret i konkurss. 32

105.Den rättspraxis som KN utvecklade i förvaringsfall, fick ocksås. 32

106.betydelse för miljöansvaret vid konkurs. Även i denna fråga hars. 32

107.praxis varit stabil alltsedan början av 1980-talet och nämndens. 32

108.har ansett att konkursboet är rätt adressat för kraven på att om-s. 32

109.händerta efterlämnat avfall i form av kärl med kemikalier ochs. 32

110.liknande. Eftersom själva förvaringen har ansetts utgöra mil-s. 32

111.jöfarlig verksamhet har det i praxis saknat betydelse om boets. 32

112.har fortsatt bolagets kommersiella verksamheten eller inte. Dets. 32

113.har inte heller inverkat på bedömningen att konkursboet hafts. 32

114.tillräckliga medel för att bekosta en sanering. Däremot måstes. 32

115.boet ha haft rådighet över avfallet. I ett beslut (KN B 159/93)s. 32

116.har nämnden även ansett att ett konkursbo hade ansvar för atts. 32

117.97s. 32

118.slutföra de efterbehandlingsåtgärder som åvilade ett företag pås. 33

119.grund av tillståndsvillkor enligt ML. I detta fall ansågs det enss. 33

120.inte nödvändigt att boet hade rådighet över den mark där åtgär-s. 33

121.derna skulle utföras. I skadefallen verkar dock KN mena atts. 33

122.konkursboets mer tillfälliga rådighet över fastigheten gör att dets. 33

123.inte kan jämställas med en fastighetsägare som har starka eko-s. 33

124.nomiska eller personliga band till förorenaren. I denna del hars. 33

125.därför nämnden accepterat att konkursboets speciella immu-s. 33

126.nitet mot konkursgäldenärens förpliktelser.s. 33

Förvaringsfallen i miljöbalken

1.Markägarens ansvar i förvaringsfall enligt ML är idag överfört till miljöbalken, närmare bestämt 9 kap. 1 § samt 2 kap. 3 och 7 §§. Att detta också var lagstiftarens avsikt framgår på flera ställen i förarbetena där regeringen uttryckligen använder uttrycket ”förvaringsfall”. Det bör dock observeras att markägarens ansvar enligt dessa bestämmelser är preventivt, d.v.s. det omfattar att utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att det förvarade avfallet skadar människor eller miljö. Markägaren är ansvarig så länge som han äger marken, och detta gäller oavsett när den aktiva verksamheten bedrevs och när han köpte marken. Orimliga effekter av detta stränga markägaransvar kan undvikas genom bedömningen enligt 2 kap. 7 §. Här kan man enligt min mening väga in faktorer som markägarens anknytning till den förorenande, aktiva, verksamheten, befattning med avfallet eller kemikalierna, hans övriga åtgärder i marken som kan påverka föroreningarnas spridning och kunskap vid förvärvet av fastigheten.s. 33

2.Jag uppfattar också rättsläget som så, att det faktum att markägaren i förvaringsfall fortsatt är utövare av miljöfarlig verksamhet bör även få konsekvenser i reparativt hänseende. Antag att det står tunnor med kemikalier på en fastighet. Dessa börjar så småningom att läcka och kontaminerar marken. Enligt ML var det klart att krav kunde ställas på markägaren att han bortskaffade tunnorna. Det bör även ha varit möjligt att kräva viss efterbehandling av marken i den mån detta kunde motiveras som försiktighetsmåtts. 33

3.98 inför framtiden, t.ex. därför att föroreningarna utgjorde ett hot mot en vattentäkt. Denna möjlighet torde dock ha varit begränsad till de föroreningar som skett på grund av förvaringen av kemikalier under den tid som markägaren hade tunnorna stående på fastigheten. En ytterligare och klar begränsning i ML låg dessutom i att kraven endast kunde riktas mot markägaren så länge som han ägde marken. Han kunde t.o.m. undgå ansvaret genom att sälja fastigheten efter det att ett föreläggande hade riktats emot honom.s. 33

4.I det avseendet bör rättsläget ha skärpts med miljöbalken; om uttrycket ”verksamhet” i 2 kap. 8 § och 10 kap. 2 § innefattar ”miljöfarlig verksamhet” – vilket jag menar är en konsekvens av lagstiftningen – betyder det att markägare i förvaringsfall nu ingår i den första ansvarskretsen enligt den senare paragrafen. Detta gäller givetvis endast under förutsättning att förvaringen givit upphov till förorening av mark, vatten, byggnad eller anläggning. Annars är ju över huvud taget inte ansvarsreglerna enligt 10 kap. tillämpliga. Konsekvensen av detta är att markägaren, förutom det preventiva ansvaret enligt 9 kapitlet, även har ett reparativt ansvar för de föroreningar som förvaringen har orsakat under den tid som han hade avfallet i sin rådighet. Jag menar också att denna konsekvens av lagstiftningen är rimlig. Om markägaren anses vara ansvarig för att själva förvaringen inte orsakar skada i miljön, bör han väl också få svara för den förorening som faktiskt uppkommit av denna förvaring? En viss ”tröskel” bör emellertid kunna åstadkommas genom skälighetsavvägningen, exempelvis genom att en viss tids passivitet anges som en förutsättning för detta ansvar.s. 34

5.Om nu markägaren i förvaringsfallen kan anses ingå i första ansvarskretsen, får detta praktisk betydelse i två avseenden: För det första kan kraven enligt 10 kap. 2 § riktas emot honom även efter det att han har överlåtit marken till annan (”bedriver eller har bedrivit en verksamhet”). För det andra omfattas denne markägare också av reglerna om solidariskt ansvar enligt 10 kap. 6 §. I denna del menar jag emellertid att bestämmelsen bör tillämpas med försiktighet. Även om det inte finns något formellt hinder mot en sådan solidaritet mellan markägaren och förorenaren bör den förre inte få stå för den senares ansvar. I enlighet med den inställning som utvecklades unders. 34

6.99 ML bör kraven normalt riktas mot förorenaren i den mån han är tillgänglig. Undantag kan kanske göras om föroreningarna har skett med markägarens goda minne eller när det annars finns ett starkt personligt eller ekonomiskt samband mellan markägaren och förorenaren.s. 34

7.En ytterligare sida av att markägare i förvaringsfall ingår i första ansvarskretsen är att hans ansvar i fortsättningen även är reparativt i enlighet med 2 kap. 8 §. Detta har emellertid mindre betydelse i praktiken; distinktionen mellan preventiva försiktighetsåtgärder inför framtiden och de reparativa åtgärder som är miljömässigt motiverade, är i dessa sammanhang liten. Orsaken till detta är att alla föroreningar sprider sig, förr eller senare och allt miljöskydd syftar till att undvika framtida skador.s. 35

8.Att ansvaret i förvaringsfall även har betydelse vid konkurser har framgått ovan. Även denna praxis från ML:s tid bör ha fortsatt giltighet. Detta betyder att även i fortsättningen kan kraven på bortskaffande av det förvarade avfallet riktas mot konkursboet.s. 35

Den första ansvarskretsen och kraven i tiden

Praxis under ML och Klippan-domen

1.Enligt 8 § lagen om införande av miljöbalken (MBP) ska reglerna i 2 kap. 8 § och 10 kap. 4 § MB tillämpas på verksamheter ”vars faktiska drift har pågått efter den 30 juni 1969, om verkningarna av verksamheten alltjämt pågår vid tiden för miljöbalkens ikraftträdande” – d.v.s. den 1 januari 1999 – ”och det föreligger behov av att avhjälpa skador eller olägenheter som har orsakats av verksamheten”. Denna bestämmelse tillkom som en lagstiftarens reaktion på Regeringsrättens avgörande i Klippan-målet i maj 1996. Som en bakgrund till diskussionen i detta avsnitt, gör jag därför först en längre exkurs om miljöskyddslagen och tiden.s. 35

2.i) Avslutade verksamheters. 35

3.I såväl 1942 års ÄVL, som i 1969 års ML, fanns en uttryckligs. 35

4.kravregel om att lagens adressater var skyldiga att ”avhjälpas. 35

5.olägenheter” efter verksamheten, d.v.s. att vidta reparativa åt-s. 35

6.gärder i förorenade miljöer. I det avseendet byggde ÄVL på atts. 35

7.det inte gjorde någon skillnad om verksamheten fortfarandes. 35

8.100s. 35

9.pågick eller var avslutad, även om någon rättspraxis inte ut-s. 36

10.vecklades i denna fråga. När det gällde KN:s praxis under MLs. 36

11.mellan åren 1969 och 1988, var denna oenhetlig när det gälldes. 36

12.att ställa reparativa krav på verksamheter som var avslutades. 36

13.eller överlåtna.s. 36

14.Före regeringens beslut i Hörnefors-ärendet 1988 var utfallets. 36

15.i nämnden beroende av en rad faktorer; vad slags verksamhets. 36

16.det var fråga om, om den hade bedrivits med eller utan tillstånds. 36

17.och hur skadorna uppträdde. I vissa situationer var det sedans. 36

18.länge klart att reparativa krav kunde ställas på förorenaren, ävens. 36

19.i de fall verksamheten var nedlagd eller överlåten. I andra vars. 36

20.det mer oklart. Det tydligaste exemplet på det förra var de s.k.s. 36

21.förvaringsfallen, där ju kraven kunde ställas på den ursprung-s. 36

22.lige verksamhetsutövaren så länge som det förvarades. 36

23.avfallet/kemikalierna representerade någon fara för miljön.s. 36

24.I vissa andra situationer var dock KN obenägen att ställas. 36

25.krav på verksamheten så att säga ”bakåt i tiden”. Så avvisades. 36

26.nämnden konsekvent krav på åtgärder för att reparera gamlas. 36

27.skador o.dyl. i samband med tillståndsprövningar. Detta motiv-s. 36

28.erades med att dessa prövningar endast syftade till att regleras. 36

29.framtida verksamhet. Endast när kraven hade en anknytning tills. 36

30.den kommande verksamheten, accepterades att reparativa frågors. 36

31.togs in i prövningen. Exempel på detta var att verksamhetens. 36

32.skulle beröra ett område som tidigare har förorenats, eller att dets. 36

33.fanns ett behov av utökat recipientutrymme för utsläpp.Närs. 36

34.det gällde omprövningar av pågående verksamheter var praxiss. 36

35.gles och oenhetlig. I ett ärende avvisade nämnden krav på bort-s. 36

36.tagande av fiberbankar m.m. (KN 63/72, Emsfors bruk). I etts. 36

37.annat och senare ärende gjorde emellertid KN ett uttalande soms. 36

38.talar i motsatt riktning, även om det var fråga om ett förvarings-s. 36

39.fall. Ärendet gällde tillstånd till anrikningsverk i Enåsen,s. 36

40.101s. 36

41.Ljusdals kommun (KN 162/81). Villkoren för tillståndet inne-s. 37

42.höll de sedvanliga kraven på återställningsåtgärder och en plans. 37

43.för dessa. I motiveringen för dessa åtgärder uttalade KN:s. 37

44.”Koncessionsnämnden vill i detta sammanhang påpeka atts. 37

45.sanddeponeringen även efter det att brytningen upphört utgör ens. 37

46.sådan miljöfarlig verksamhet på vilken bl.a. 23-26 och 40 §§s. 37

47.miljöskyddslagen är tillämpliga.”. Det bör även tilläggas att dens. 37

48.allmänna inställningen – både före och efter 1988 – var att dens. 37

49.reparativa skyldigheten enligt ML gällde även i de fall då kravs. 37

50.har ställts mot en avslutad verksamhet med stöd av 40 § 1 sts. 37

51.(s.k. ”fria verksamheter”, d.v.s. sådana som inte kräver till-s. 37

52.stånd), eller 34 § (enskilda anspråk).s. 37

53.I en situation var emellertid KN obenägen att ställa repara-s. 37

54.tiva krav och det var då en tillståndsgiven verksamhet som vars. 37

55.avslutad/överlåten hade orsakat föroreningar som inte kundes. 37

56.betecknas som ”förvaring” (”skadefall”). I detta sammanhang ärs. 37

57.Hörnefors-ärendet belysande för nämndens inställning. Härs. 37

58.efterlyste KN uttryckligt lagstöd för att kunna ställa reparativas. 37

59.krav mot bolaget som hade avslutat sin pappersindustriellas. 37

60.verksamhet på platsen. Nämnden uttalade emellertid, att ens. 37

61.förutsättning för detta synsätt var att verksamheten bedrivits is. 37

62.enlighet med villkoren i tillståndet. I denna delen refererades. 37

63.man till regeringens beslut om B T Kemi och även Gästrike-s. 37

64.Hammarby, som ju hade inneburit att reparativa krav kundes. 37

65.ställas på avslutade verksamheter där villkoren var över-s. 37

66.skridna.s. 37

67.Dessa huvuddrag i rättspraxis medförde att det blev stors. 37

68.skillnad mellan ”förvaringsfall” och övriga fall. I de förras. 37

69.tvekade inte KN att ställa krav på försiktighetsåtgärder långts. 37

70.efter det att den aktiva/kommersiella verksamheten upphört.s. 37

71.Sådana försiktighetsåtgärder var exempelvis mätningar vid avs-s. 37

72.lutade avfallstippar, bortfraktande av miljöfarligt avfall o.s.v. Is. 37

73.de senare fallen innebar KN:s beslut i Hörneforsärendet atts. 37

74.kraven inte kunde riktas mot vare sig det bolag som hades. 37

75.102s. 37

76.bedrivit verksamheten på platsen (Ncb), eller det fastighetsbo-s. 38

77.lag som hade köpt marken (HBAB). Detta framstod som ens. 38

78.snäv förståelse av reglerna, inte minst eftersom Naturvårds-s. 38

79.verket på ett tidigt stadium hade deklarerat att man önskade ens. 38

80.prövning av ansvarsfrågan. En sådan omprövning var ocksås. 38

81.motiverad med hänsyn till de drabbade grannarna i området.s. 38

82.Naturvårdsverket överklagade därför till regeringen, som ge-s. 38

83.nom sitt beslut i mars 1988 klargjorde atts. 38

84.återställningsåtgärder hörde till de ”skäliga åtgärder för atts. 38

85.förebygga eller avhjälpa olägenheter” som orsakas av miljöfar-s. 38

86.liga verksamheter enligt 5 § ML och att denna skyldighets. 38

87.kvarstod i princip till dess den var fullgjord. Regeringen ansågs. 38

88.att omprövningsbestämmelserna var tillämpliga i fallet och utta-s. 38

89.lade: ”Ncb har år 1982 lagt ned verksamheten och senares. 38

90.samma år överlåtit den nedlagda verksamheten till Hörneforss. 38

91.Bruk AB. Sistnämnda bolag har härefter förklarat att verk-s. 38

92.samheten definitivt upphört. Nämnda förhållanden hindrar intes. 38

93.att krav nu kan riktas mot Ncb med stöd av 24 § eller 25 § mil-s. 38

94.jöskyddslagen att vidta återställningsåtgärder.”. Med dennas. 38

95.motivering återförvisade regeringen ärendet till KN för dens. 38

96.närmare prövningen i sak. Regeringens inställning till efterbe-s. 38

97.handlingsansvaret konfirmerades genom ett annat, likartats. 38

98.beslut ett halvår senare i det s.k. Dörarpsärendet. Till dettas. 38

99.kom åtminstone ytterligare ett beslut med likartat resultat, soms. 38

100.också gällde verksamhet som var avslutad före 1988 års lag-s. 38

101.stiftningsärende.s. 38

102.Den rättsbildning som skedde efter regeringens beslut oms. 38

103.Hörnefors och Dörarp och lagändringen 1989 var entydig. KNs. 38

104.accepterade att det reparativa ansvaret gällde i alla situationer,s. 38

105.oavsett om verksamheten varit avslutad eller inte. Ett illustrativts. 38

106.exempel på detta är f.ö. den KN-prövning som följde på reger-s. 38

107.ingens beslut angående Hörnefors. Någon egentlig diskussions. 38

108.om kravreglernas tillämplighet vid avslutad verksamhet före-s. 38

109.kom inte heller i den juridiska litteraturen efter beslutet.s. 38

110.103s. 38

111.Diskussionen gällde betydligt mer begränsade frågor, t.ex. oms. 39

112.kraven skulle riktas mot den nuvarande eller den tidigare tillstånd-s. 39

113.shavaren. En annan fråga som ständigt diskuteras, då som nu, ärs. 39

114.omfattningen av det reparativa ansvaret.s. 39

115.Före Regeringsrättens avgörande i Klippan-målet kunde föl-s. 39

116.jaktligen rättsläget fortfarande sammanfattas med de slutsatsers. 39

117.som Miljöskyddsutredningar drog i sitt slutbetänkande, 13 år ti-s. 39

118.digare; den grundläggande kravregeln i 5 § ML om att ”av-s. 39

119.hjälpa olägenheter” av miljöfarlig verksamhet hade funnitss. 39

120.sedan 1942 (i dåvarande 8 kap. ÄVL). Detta krav gällde sedans. 39

121.1969 allt slags miljöfarlig verksamhet, med eller utan till-s. 39

122.stånd, och det gällde till fromma för såväl enskilda, soms. 39

123.allmänna intressen. Utredningen ansåg också att det i princips. 39

124.gällde för verksamheter som var nedlagda. Vad som däremots. 39

125.var mindre klart var de praktiska möjligheterna att genomdrivas. 39

126.dessa krav. Detta berodde dels på KN:s relativt snäva praxis is. 39

127.tillståndsprövningar, dels på att bestämmelserna (24, 25 och 41s. 39

128.§§ ML) tillämpats endast vid enstaka tillfällen. Den oklarhets. 39

129.som utredningen pekade på därvidlag kan sägas ha gällt des. 39

130.rättsliga instrumentens användbarhet i speciella situationer.s. 39

131.ii) Klippan-domens. 39

132.AB Klippan bedrev verksamhet mellan 1965 och 1975 vid Ny-s. 39

133.boholms Bruk, Hultfreds kommun. Tillstånd enligt MLs. 39

134.meddelades 1973. Driften orsakade omfattande fiberbankars. 39

135.(som innehöll bl.a. PCB) i Järnsjön, en del av Emån. Pappers-s. 39

136.bruket övertogs 1975 av MoDo som 1989 sålde vidare till etts. 39

137.finskt företag, Metsä Särla. I mitten av 1980-talet uppmärk-s. 39

138.sammades föroreningarna i Emån och ett saneringsarbetes. 39

139.104s. 39

140.inleddes. Därvid hade Naturvårdsverket överenskommit meds. 40

141.MoDo om att företaget skulle bidra till arbetet med 12-14 miljs. 40

142.kr. Något motsvarande avtal nåddes inte med Klippan. 1991 an-s. 40

143.sökte därför Naturvårdsverket hos KN att Klippan skulle åläg-s. 40

144.gas bidra till efterbehandlingen av Järnsjön med 6-7 milj kr.s. 40

145.Klippan motsatte sig ansvar för de uppkomna föroreningarna. Is. 40

146.huvudsak invände bolaget att kraven endast kunde riktas mots. 40

147.den nuvarande verksamhetsutövaren, att kraven var preskrib-s. 40

148.erade och att det dessutom vore oskäligt att rikta dessa kravs. 40

149.mot en verksamhet som bedrivits i enlighet med dåtidens kravs. 40

150.och föreskrifter.s. 40

151.KN var oenig (KN 144/92). Två ledamöter ville avvisas. 40

152.Naturvårdsverkets talan på den grunden att en omprövningsta-s. 40

153.lan endast kunde riktas mot den nuvarande tillståndshavaren.s. 40

154.Detta blev också nämndens beslut. De två andra, varav ord-s. 40

155.föranden var en, ville pröva ärendet i sak eftersom man menades. 40

156.att 24 § 2 st. ML var tillämplig då kraven riktades mot någons. 40

157.som tidigare hade bedrivit en miljöfarlig verksamhet. Ord-s. 40

158.föranden menade dock att det inte var skäligt att kräva atts. 40

159.Klippan skulle delta i återställningsarbetet. Han motiverades. 40

160.detta med att det var 16 år sedan Klippan hade överlåtit verk-s. 40

161.samheten och att bolaget hade följt dåtidens lagar och tillstånds-s. 40

162.villkor. Den fjärde ledamoten av KN ville bifallas. 40

163.Naturvårdsverkets talan i sin helhet.s. 40

164.Naturvårdsverket överklagade KN:s beslut till regeringen.s. 40

165.Regeringen intog samma ståndpunkt i adressatfrågan som dens. 40

166.skiljaktige KN-ordföranden. Man fann därför att Klippanss. 40

167.skyldighet att avhjälpa olägenheterna från dess tidigare verk-s. 40

168.samhet i princip kvarstod. När det gällde omfattningen av dennas. 40

169.skyldighet i det konkreta fallet ville regeringen, med hänvisnings. 40

170.till tvåinstansprincipen, emellertid inte ta ställning utan återför-s. 40

171.visade ärendet och den närmare skälighetsavvägningen tills. 40

172.KN.s. 40

173.Klippan ansökte därefter om rättsprövning hos Regeringsrät-s. 40

174.ten och yrkade att regeringens beslut skulle upphävas. Soms. 40

175.grund för talan angavs dels att kraven inte lagligen kunde riktass. 40

176.105s. 40

177.mot bolaget, dels att kraven var preskriberade. Regeringsrättenss. 41

178.dom meddelades den 31 maj 1996 (RÅ 1996 ref. 57). Domsto-s. 41

179.len konstaterade inledningsvis att Klippans befattning meds. 41

180.Nyboholms bruk upphörde 1975 och att verksamheten inte vars. 41

181.förenad med några villkor om framtida sanering. Efter en ge-s. 41

182.nomgång av 1988 års lagstiftningsärende fann man att det föres. 41

183.den 1 juli 1989 saknades lagstöd för att rikta kraven mot Klip-s. 41

184.pan, eftersom:s. 41

185.”...5 § ML inte kan tilläggas den innebörden att en skyldighet att avh-s. 41

186.jälpa olägenheter kvarstår även efter det att en miljöfarlig verksamhets. 41

187.upphört. Inte heller framgår av 24 och 25 §§ ML i deras dåvarandes. 41

188.lydelse att åläggandet kunde riktas mot en förutvarande verksam-s. 41

189.hetsutövare.”s. 41

190.Domen väckte förvåning och fick stor uppmärksamhet. Lag-s. 41

191.stiftaren reagerade omedelbart med en särskild övergångsregels. 41

192.kopplad till den kommande miljöbalken. Från miljörättsligts. 41

193.håll kritiserade vi Regeringsrätten, inte så mycket för självas. 41

194.domslutet, men för dess vittgående uttalanden om 5 § soms. 41

195.gjorde att domen fick bärighet även i situationer där den för-s. 41

196.valtningsrättsliga praxisen var entydig och stabil. På så sätts. 41

197.menade vi att domstolens tolkning av reglerna skulle leda tills. 41

198.orimliga konsekvenser. Kritiken, som alltså gällde avgörandet is. 41

199.sak, d.v.s. om de reparativa kraven enligt 5 § ML kunde riktass. 41

200.emot en verksamhetsutövare som överlåtit/avslutat verksam-s. 41

201.heten före den 1 juli 1989, gick i korthet ut på följande.s. 41

202.Den tidigare ordalydelsen av 5 § ML var förenlig med ens. 41

203.tolkning som innebar att skyldigheten att efterbehandla kvarstods. 41

204.tills dess den är slutförd. En sådan lagtolkning var också rimligs. 41

205.med beaktande av bestämmelsens vattenrättsliga förhistoria ochs. 41

206.övriga rättskällor. Även det faktum att verksamhetsbegreppet is. 41

207.ML var mycket svåravgränsat talade med styrka för detta, då ens. 41

208.motsatt tolkning – läs Regeringsrättens – gjorde att reglernas. 41

209.blev omöjliga att hantera i praktiken, t.ex. vid olaga tippning.s. 41

210.Till detta kom att KN:s praxis var stabil och entydig när dets. 41

211.106s. 41

212.gällde s.k. förvaringsfall; i dessa situationer hade nämndens. 42

213.aldrig tvekat att ålägga verksamhetsutövare eller markägares. 42

214.avhjälpande åtgärder även efter det att den aktiva driften vars. 42

215.avslutad. Den osäkerhet som rådde angående paragrafenss. 42

216.tillämplighet i vissa situationer undanröjdes redan av regerin-s. 42

217.gens beslut i Hörneforsärendet 1988. Detta regeringens synsätts. 42

218.var alltså redan introducerat i praxis då det konfirmerades is. 42

219.1989 års lagstiftningsärende. Här bör man särskilt notera att re-s. 42

220.geringens synsätt på gällande rätt därvid godtogs av Lagrådet.s. 42

221.Även de analyser som gjordes av rättsvetare som var väl insattas. 42

222.i rättsområdet, såväl före 1989 (Miljöskyddsutredningen), soms. 42

223.efter (Delin i FT) stödde denna tolkning. Slutligen verkade Re-s. 42

224.geringsrätten bortse från att den fråga som skulle bedömas is. 42

225.målet var om Klippan över huvud taget kunde vara adressat förs. 42

226.miljökrav i efterhand. Frågan om skäligheten i dessa krav, bl.a.s. 42

227.med hänsyn till att bolaget följt givna tillstånd och att lång tids. 42

228.förflutit sedan verksamheten bedrevs, hade ju regeringen över-s. 42

229.låtit till Koncessionsnämnden att bedöma. Domskälen is. 42

230.Klippan-domen gick också att förstå som att Regeringsrättens. 42

231.menade att ML i sin lydelse före den 1 juli 1989 inte i någons. 42

232.situation gav utrymme för att ställa reparativa krav när ens. 42

233.”verksamhet” var avslutad. Därigenom fick avgörandets. 42

234.allmängiltig bärighet som inverkade på helt andra situationer äns. 42

235.den som bedömdes i målet. Så påverkades enskildas rät-s. 42

236.tsställning i hög grad, i två olika avseenden. Dels innebars. 42

237.domen att enskilda skadelidande beskars sina möjligheter atts. 42

238.ställa reparativa krav med stöd av 34 § ML, dels innebar den atts. 42

239.markägarnas ansvar i s.k. förvaringsfall utökas på så vis att des. 42

240.fick svara för förorenarens försyndelser. Sammantaget med-s. 42

241.förde Regeringsrättens tolkning av 5 § ML konsekvenser soms. 42

242.var orimliga, vilket också illustrerade i några av de beslut soms. 42

243.kom efter domen.s. 42

244.iii) Pågående verksamheter, påbörjade före 1969s. 42

245.En gemensam utgångspunkt för både 1942 års ÄVL och 1969s. 42

246.års ML var att kravreglerna gällde för verksamheter som vars. 42

247.pågående vid dessa lagars ikraftträdande. Lagarna medfördes. 42

248.med andra ord nya krav på dessa verksamheter, även om dets. 42

249.klart uttalades i förarbetena att tiden för genomförandet avs. 42

250.dessa kunde sträckas ut av hänsyn till företagens enskilda eko-s. 42

251.107s. 42

252.nomi. Det är i sammanhanget också viktigt att se att det fannss. 43

253.en kontinuitet i kraven från 1880 års VRF över ÄVL och tills. 43

254.ML. Detta är särskilt tydligt mellan de två sista lagarna, då till-s. 43

255.stånd enligt ÄVL skulle gälla som tillstånd enligt ML och dås. 43

256.vattendomstolarnas rättspraxis från 1942 och framåt skulle liggas. 43

257.till grund för tillämpningen av ML:s kravregler.s. 43

258.Hur långt tillbaka i tiden som kraven på pågående verksam-s. 43

259.heter sträcker sig har emellertid inte givits något entydigt svar,s. 43

260.vare sig av lagstiftaren eller i rättspraxis. I senare tiders praxiss. 43

261.från KN har man dock betonat att tiden är en viktig faktor atts. 43

262.beakta vid skälighetsbedömningen enligt 5 § ML gentemots. 43

263.förorenaren. Detta synsätt har dock inte gällt i förvaringsfallen.s. 43

264.Då har KN istället utgått från att kraven på adressaten har avsetts. 43

265.preventiva åtgärder med avseende på vad som krävs för att sky-s. 43

266.dda den omgivande miljön. I skadefallen har emellertids. 43

267.nämnden snarast betonat att det är fråga om skador orsakade avs. 43

268.en tidigare bedriven aktivitet. Även om själva verksamhetens. 43

269.inte varit avslutad har detta inverkat på skälighetsbedömningen,s. 43

270.vilket bl.a. framgår av KN:s beslut i Garpenbergs-fallet ochs. 43

271.av ordförandens skiljaktiga mening i beslutet Klippan. Av dessas. 43

272.beslut kan man dra slutsatsen att utrymmet för att ställa kravs. 43

273.med avseende på sådana försyndelser som skett före 1969 ärs. 43

274.litet, åtminstone i de fall som verksamheten bedrivits i enlighets. 43

275.med dåtidens krav och normer. Det bör dock betonas att KN:ss. 43

276.praxis inte var vare sig riklig eller särskilt entydig i denna fråga.s. 43

277.Inte heller frågan om förvaltningsrättsliga krav kan varas. 43

278.föremål för preskription är särskilt väl belyst i KN:s praxis. Jags. 43

279.har egentligen bara funnit två ärenden där denna fråga över hu-s. 43

280.vud taget är nämnd. Så uttalade nämnden i beslutet om Tippen,s. 43

281.KN B 24/97 att ”(b)olagets ansvar för undersökningen är intes. 43

282.preskriberat i och med att det är fråga om en pågående miljöfar-s. 43

283.lig verksamhet.”. Detta uttalande skulle kunna förstås på så viss. 43

284.att sådana krav kan vara föremål för preskription i skadefall. Ens. 43

285.sådan slutsats för emellertid långt bort från den slutsats soms. 43

286.drogs av den skiljaktige ordföranden i Klippan-målet. KN:s ma-s. 43

287.joritet hade ingen anledning att gå in på frågan om preskriptions. 43

288.108s. 43

289.eftersom den avvisade Naturvårdsverkets talan på andra, ochs. 44

290.lättillgängligare, grunder. Däremot kunde ordföranden intes. 44

291.undgå att ta ställning till frågan om preskription. Han menades. 44

292.att en grundförutsättning för att preskriptionslagen ska varas. 44

293.tillämplig är att det finns en fordran. Någon sådan fordran pås. 44

294.återställning har enligt hans mening aldrig uppkommit i Klip-s. 44

295.pan-fallet, bl.a. saknades en borgenär.s. 44

296.KN-ordföranden ansluter här till den uppfattning som kom-s. 44

297.mer till uttryck i äldre förvaltningsrättslig litteratur i ämnet;s. 44

298.preskriptionsbestämmelserna gäller i och för sig för såväl civil-s. 44

299.rättsliga som förvaltningsrättsliga fordringar. Förutsättningens. 44

300.för att en förvaltningsrättslig plikt ska anses som en fordring ärs. 44

301.emellertid att den avser en positiv prestation av förmögenhets-s. 44

302.värde. Detta innebär att det allmännas krav på betalning is. 44

303.olika sammanhang är föremål för preskription. Detta gällers. 44

304.dock inte förvaltningsrättsligt grundade anspråk som ännu intes. 44

305.är presenterade som krav på betalning. Denna uppfattning gårs. 44

306.på tvärs emot den som framförs av civilrättsligt orienterade för-s. 44

307.fattare där den gängse uppfattningen är att förvaltningsrättsligts. 44

308.grundade anspråk preskriberas i samma utsträckning som civil-s. 44

309.rättsliga. Som avslutning till denna diskussion citerar jags. 44

310.därför ur Regeringsrättens tryck från Klippan-målet, där före-s. 44

311.dragande regeringsrättssekreteraren framför sin åsikt (min anm.s. 44

312.i kursiv):s. 44

313.”I preskriptionslagen nämns inte offentligrättsliga anspråk, men avs. 44

314.doktrin och rättspraxis framgår att de allmänna preskriptionsreglernas. 44

315.är tillämpliga även på offentligrättsliga anspråk, åtminstone om des. 44

316.avser prestationer av förmögenhetsvärde (hänvisning till Rekola, Her-s. 44

317.litz och åtskilliga rättsfall på sid. 107ff). En förutsättning för atts. 44

318.allmänna preskriptionsregler ska kunna tillämpas på en förvaltnings-s. 44

319.rättslig förpliktelse torde dock vara att det allmänna uppträder is. 44

320.109s. 44

321.egenskap av borgenär i förhållande till den enskilde. I förevarande falls. 45

322.uppträder det allmänna inte i egenskap av borgenär utan såsom till-s. 45

323.synsmyndighet och den prestation som skall utföras kan inte sägas has. 45

324.det allmänna som mottagare. Kravet på återställningsåtgärder kans. 45

325.enligt min mening inte anses utgöra en sådan fordring som avses i pre-s. 45

326.skriptionslagen. Jfr. uttalandena i prop. 1975/76 med förslag till LPI s.s. 45

327.58f (sid. 85f i trycket), där man ansåg det nödvändigt att införa en sär-s. 45

328.skild preskriptionsregel om tio år för ingripande meds. 45

329.återställningsåtgärder vid olovligt byggande. Enligt min mening ärs. 45

330.preskriptionslagen inte tillämplig på kravet på återställningsåtgärder is. 45

331.Järnsjön.”s. 45

Övergångsregeln i MBP

1.I Klippan-domen tolkade alltså Regeringsrätten 5 § ML som så, att krav på att avhjälpa olägenheter efter en miljöfarlig verksamhet inte kunde ställas på den som avslutat eller överlåtit verksamheten före den 1 juli 1989. I det pågående miljöbalksarbetet reagerade lagstiftaren direkt genom en övergångsregel för dessa situationer. Enligt förarbetena är 8 § MBP ett försök att återställa rättsläget till vad som allmänt ansågs gälla före denna Klippandomen. Enligt bestämmelsen är det två förutsättningar för att de reparativa plikterna enligt 2 kap. 8 § och 10 kap. 2 § ska kunna göras gällande. Dels ska det vara fråga om en miljöfarlig verksamhet vars faktiska drift har pågått efter miljöskyddslagens ikraftträdande, dels ska de negativa verkningarna och behovet att avhjälpa skador kvarstå. Som tidigare har nämnts, har den övervägande delen av förorenade områden påverkats genom miljöfarlig verksamhet, i den vida betydelse som detta begrepp har givits i rättspraxis. Att de negativa verkningarna av verksamheten kvarstår vid tidpunkten för ett ingripande, liksom behovet att avhjälpa dessa, menar jag är självklarheter i sammanhanget. Hela konstruktionen av de reparativa plikterna i 2 och 10 kap. MB bygger ju på en bedömning av det miljömässigt motiverade i de åtgärder som krävs, sammanvägt med kostnaden för dessa. Man kan uttrycka det som så, att finns inga verkningar och inget behov, finns heller inga förutsättningar för att kräva åtgärder. Därmed bör förutsättningen om verksamhetens ”faktiska drift” i praktiken bli avgörande för bestämmelsens tillämpning.s. 45

2.Förarbetenas resonemang kring uttrycket ”faktisk drift” är inte alldeles lätta att följa. Av själva lagtexten bör dock följa att den aktiva driften av en verksamhet ska ha pågått efter den 30 juni 1969. Min uppfattning är att om själva verksamheten är avslutad före detta datum, går alltså förorenaren fri från ansvar. Avgörande för denna avgränsning blir följaktligen vad som avses med uttrycket ”verksamhet” i sammanhanget. Som tidigare nämnts,s. 45

3.110 bör uttrycket ges en vid tolkning på så vis att man ska se till företaget i sin helhet. Olika deponeringar eller utsläpp från en industri är inte att se som separata verksamheter. Hela genomförandesystemet i 1918 års vattenlag, miljöskyddslagen och miljöbalken bygger på att kraven kan riktas emot en verksamhet så länge som den pågår. Detta gäller även med avseende på ansvar för gångna tiders åtgärder. För tidsavgränsningen har detta stor betydelse. För att ta ett exempel: Om en gruvverksamhet eller en industri deponerat avfall i ett område fram till 1967, men verksamheten i övrigt har pågått fram till 1975, kan de reparativa kraven riktas emot verksamhetsutövaren. Att lång tid har gått sedan själva deponeringen gjordes ska dock beaktas vid skälighetsavvägningen enligt 10 kap. 4 §. Är det fråga om en enstaka deponering utan samband med annan verksamhet, eller om verksamheten i sin helhet är nedlagd före den 1 juli 1969, kan förorenaren inte nås med kraven. Den vidare frågan om den lösning som lagstiftaren här har valt, d.v.s. att öppet bjuda en regel med tillbakaverkande effekt för tidsperioden 1969-1989, återkommer jag till i kapitel 11.s. 45

Tiden och förvaringsfallen

1.I förvaringsfallen har KN varit noga med att poängtera att markägarens ansvar har avsett de preventiva åtgärder som varit motiverade av den nuvarande och framtida miljöfaran som är förknippad med förvaringen av kemikalier och avfall. Förvaringen har betraktats som en fortgående miljöfarlig verksamhet, om än passiv sådan. Av detta synsätt har också följt att tidpunkten för själva deponeringen av avfallet har haft mindre betydelse när det gäller att avgöra vem som är adressat för kraven. I viss utsträckning har den dock kunnat inverka på den skälighetavvägning som gjordes enligt ML.s. 46

2.I KN:s praxis finns äldre fall där man inte har ansetts det skäligt atts. 46

3.markägaren ska efterbehandla ett område som skadats av upplags. 46

4.som gjorts långt före 1969. Det finns också fall där nämndens. 46

5.godtagit att markägaren fått stå för vissa miljöåtgärder i områdens. 46

6.där deponeringen skett för mycket länge sedan. Detta illustrerass. 46

7.bl.a. i beslutet om Tippen (KN B 24/97) som gällde ett föreläggan-s. 46

8.de mot Boliden AB om att undersöka föroreningarna i etts. 46

9.avfallsupplag vid en gruva. Upplaget avslutades 1935 och självas. 46

10.111s. 46

11.gruvan lades ned 1967. Upplaget läckte emellertid ut metallhaltigts. 47

12.lakvatten och KN ansåg att markägaren genom förvaringen var atts. 47

13.betrakta som verksamhetsutövare enligt ML. Eftersom undersök-s. 47

14.ningen av området ansågs nödvändig var det också skäligt atts. 47

15.ålägga bolaget att utföra dessa. I enlighet med detta synsätt är markägarens ansvar i förvaringsfall enligt 9 kap. 1 § MB preventivt och därför i princip oberoende av formella tidsgränser. Enligt min mening är markägaren följaktligen adressat för kraven, oavsett när den aktiva verksamheten bedrevs eller när han köpte marken. Avgörande för hans del blir därför enbart utfallet i rimlighetsbedömningen enligt 2 kap. 7 §. Har den ”faktiska verksamheten” – t.ex. deponeringen av avfallet – upphört före den 1 juli 1969, bör skälighetsutrymmet vara mindre. Tidsfaktorn ska emellertid vägas emot behovet av miljövårdsåtgärder. Är detta behov trängande, bör det alltid vara möjligt att kräva att markägaren vidtar lämpliga åtgärder för att minska faran för miljön. Ansvarets omfattning bör enligt min mening även vara beroende av vad slags åtgärder som krävs, ett faktum som kan illustreras med det ovan nämnda beslutet om Tippen.s. 47

16.Innebörden av denna rättsliga konstruktion i balken är följaktligen att ansvaret i vissa förvaringsfall övergår från förorenaren till markägaren, nämligen då den förra är utesluten p.g.a. tidsregeln i 8 § MBP. Denna regel gäller ju bara för 2 kap. 8 § och 10 kap. 2 §. Detta förhållande kan illustreras med ett exempel, vars huvuddrag är lånade från Bjällås: I en byggnad förvaras tunnor med giftiga ämnen och en del av dessa ämnen har läckt ut i den underliggande marken. Själva förvaringen utgör en pågående miljöfarlig verksamhet. Gentemot verksamhetsutövaren kan krav på sanering av marken endast ställas under förutsättning att uppställningen av tunnorna har skett efter den 30 juni 1969, eller om det pågått någon form av mänsklig aktivitet som han svarar för i anslutning till tunnorna efter detta datum. Däremot kan krav ställas på markägaren om att vidta åtgärder som syftar till att motverka skador på miljön, t.ex. att borttransportera tunnorna till behandlingsanläggning. Sådana preventiva krav kan f.ö. ställas emot markägaren oavsett om det skett någon markförorening eller inte.s. 47

17.112s. 47

Andra ansvarskretsen – förvärvare av förorenade fas-