Hela artikeln

1.1.3.5.3 En hållbar metod för regeltolkning.............................49s. 10

2.1.3.5.4 Bugges uppfattning om miljörättens tre mål..............51s. 10

3.1.4 Avhandlingen.............................................................................53s. 10

4.1.4.1 Inledning................................................................................53s. 10

5.1.4.2 En diskussion om rättslig reglering av ett nutida och framtidas. 10

6.miljöproblem.........................................................................53s. 10

7.1.4.2.1 Syftet och ämnet för avhandlingen.............................53s. 10

8.1.4.2.2 Miljöproblemet sett ur flera perspektiv......................54s. 10

9.1.4.3 Metod och uppläggning av studien........................................55s. 10

10.1.4.3.1 Metoden......................................................................55s. 10

11.1.4.3.2 Studiens uppläggning.................................................57s. 10

12.1.4.4 Litteratur som belyser rättsområdet.......................................59s. 10

13.1.4.4.1 Nordisk doktrin...........................................................59s. 10

14.1.4.4.2 Utomnordisk doktrin och komparativa problem........60s. 10

15.1.4.5 Avgränsningar.......................................................................61s. 10

16.1.4.5.1 Annan lagstiftning......................................................61s. 10

17.1.4.5.2 Betydelsen av utomrättsliga styrmedel.......................62 Inledning till avdelning I...............................................................................65 2 Sverige.................................................................................................67s. 10

18.2.1 Inledning....................................................................................67s. 10

19.2.1.1 Presentation av kapitlet..........................................................67s. 10

20.2.1.2 Historisk bakgrund................................................................68s. 10

21.2.1.2.1 Rättsutvecklingen fram till 1969................................68s. 10

22.2.1.2.2 Miljöskyddslagen.......................................................69s. 10

23.2.1.3 Miljöbalken............................................................................70s. 10

24.2.1.3.1 Inledning.....................................................................70s. 10

25.2.1.3.2 Övergripande bestämmelser.......................................71s. 10

26.2.1.3.3 Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter.........73s. 10

27.2.1.3.4 Förorenade områden...................................................74s. 10

28.2.1.3.5 Övriga bestämmelser..................................................76s. 10

29.2.2 Efterbehandlingsansvaret enligt miljöbalken.............................78s. 10

30.2.2.1 Inledning................................................................................78s. 10

31.2.2.2 Tillämpningsområdet för 10 kapitlet.....................................78s. 10

32.2.2.3 Ansvarsreglerna – första ansvarskretsen................................80s. 10

33.2.2.3.1 Verksamheter och åtgärder.........................................80s. 10

34.2.2.3.2 Verksamhetsutövaren.................................................81s. 10

35.2.2.3.3 Ansvarsgenombrott....................................................86s. 10

36.2.2.3.4 Omfattningen av ansvaret...........................................89s. 10

37.2.2.3.5 Fördelningen mellan flera förorenare.........................92s. 10

38.2.2.4 Markägarens ansvar i ”förvaringsfall”...................................94s. 10

39.2.2.4.1 Inledning.....................................................................94s. 10

40.2.2.4.2 Förvaringsfallen i miljöbalken...................................98s. 10

41.2.2.5 Den första ansvarskretsen och kraven i tiden......................100s. 11

42.2.2.5.1 Praxis under ML och Klippan-domen......................100s. 11

43.2.2.5.2 Övergångsregeln i MBP...........................................110s. 11

44.2.2.5.3 Tiden och förvaringsfallen.......................................111s. 11

45.2.2.6 Andra ansvarskretsen – förvärvare av förorenade fastigheters. 11

46..............................................................................................113s. 11

47.2.2.7 Ansvar vid värdeökning.......................................................114s. 11

48.2.2.8 Ansvaret för utredning.........................................................115s. 11

49.2.2.9 Genomförandet av kraven....................................................117s. 11

50.2.2.9.1 Nya regler i gammal förpackning.............................117s. 11

51.2.2.9.2 Verksamheter med tillstånd......................................118s. 11

52.2.2.9.3 Förelägganden och beslut om kostnadsbidrag..........119s. 11

53.2.2.10 Saneringsförsäkringen.....................................................121s. 11

54.2.3 Skadeståndsrättsligt miljöansvar..............................................123s. 11

55.2.3.1 Miljöskadelagen och 33 kap. MB........................................123s. 11

56.2.3.2 Ekologisk skada...................................................................123s. 11

57.2.4 Summering och kortfattade slutsatser......................................126 3 Nederländerna....................................................................................129s. 11

58.3.1 Miljörätten i Nederländerna.....................................................129s. 11

59.3.1.1 Inledning..............................................................................129s. 11

60.3.1.2 Allmänna fakta om Nederländerna......................................129s. 11

61.3.1.3 Miljövården i Nederländerna...............................................130s. 11

62.3.1.3.1 Miljörätten och miljövårdsfamiljen..........................130s. 11

63.3.1.3.2 Lagstiftning om förorenade områden.......................132s. 11

64.3.2 Skadeståndsrättslig grund för statens kostnadstäckning...........134s. 11

65.3.2.1 Inledning..............................................................................134s. 11

66.3.2.2 Skadeståndsrätten enligt 1993 års civillag (BW).................135s. 11

67.3.2.3 ”Twee weegenleer” eller ”two road doctrine”.....................137s. 11

68.3.2.4 Ansvaret i tiden....................................................................140s. 11

69.3.2.4.1 Retroaktivitet och relativitet.....................................140s. 11

70.3.2.4.2 Preskription..............................................................144s. 11

71.3.3 Wet Bodembescherming 1994 (Wbb)......................................145s. 11

72.3.3.1 Lagstiftningsregimens inriktning och ändamål....................145s. 11

73.3.3.2 Tillämpningsområde, plikter och ambition i miljövårdsarbetets. 11

74..............................................................................................145s. 11

75.3.3.2.1 Tillämpningsområdet................................................145s. 11

76.3.3.2.2 Plikterna...................................................................146s. 11

77.3.3.2.3 Ambitionen i miljövårdsarbetet och användningen avs. 11

78.numeriska värden.....................................................147s. 11

79.3.3.3 Adressater för kraven...........................................................148s. 11

80.3.3.3.1 Förorenaren..............................................................148s. 11

81.3.3.3.2 Markägaren...............................................................149s. 11

82.3.3.4 Genomförandet av kraven....................................................150s. 11

83.3.3.4.1 Myndigheternas arbete.............................................150s. 12

84.3.3.4.2 Förelägganden mot förorenare och markägare.........151s. 12

85.3.3.4.3 Kostnadstäckning.....................................................151s. 12

86.3.3.5 Lagstiftarens försök att återställa rättsläget.........................153s. 12

87.3.3.6 Andra regler och instrument................................................155s. 12

88.3.4 Summering och kortfattade slutsatser......................................157 4 Storbritannien....................................................................................159s. 12

89.4.1 Miljörätten i Storbritannien......................................................159s. 12

90.4.1.1 Inledning..............................................................................159s. 12

91.4.1.2 Allmänna fakta om rättsväsendet.........................................159s. 12

92.4.1.3 Miljörätten och miljövårdsfamiljen i England och Wales...161s. 12

93.4.1.3.1 Rötterna från common law.......................................161s. 12

94.4.1.3.2 Environmental Protection Act..................................162s. 12

95.4.1.3.3 Myndighetsorganisation och genomförande av kravens. 12

96...................................................................................163s. 12

97.4.1.4 Planlagstiftningen................................................................165s. 12

98.4.2 Skadeståndsrättsliga regler.......................................................165s. 12

99.4.2.1 Aktioner enligt common law...............................................165s. 12

100.4.2.2 Fyra aktioner vid markförorening........................................166s. 12

101.4.2.2.1 Private nuisance........................................................166s. 12

102.4.2.2.2 Rylands v. Fletcher...................................................167s. 12

103.4.2.2.3 Cambridge Water.....................................................167s. 12

104.4.2.2.4 Negligence och trespass...........................................169s. 12

105.4.2.2.5 Preskription..............................................................169s. 12

106.4.3 Förorenad mark........................................................................171s. 12

107.4.3.1 Lagstiftningsregimens förhistoria........................................171s. 12

108.4.3.2 Environmental Protection Act Part IIA...............................172s. 12

109.4.3.2.1 1 Lagstiftningen tillämpningsområde.......................172s. 12

110.4.3.2.2 Inventering och ställningstagande............................174s. 12

111.4.3.3 Ansvarssubjekten.................................................................175s. 12

112.4.3.3.1 Rättspraxis i brottmål under vattenlagstiftningen.....176s. 12

113.4.3.3.2 Förorenare (klass A) enligt Part IIA.........................179s. 12

114.4.3.3.3 Flera förorenare........................................................180s. 12

115.4.3.3.4 Klass B - markägaren...............................................182s. 12

116.4.3.4 Genomförandet....................................................................183s. 12

117.4.3.4.1 Förelägganden och myndighetens ”självhjälp”........183s. 12

118.4.3.4.2 Hänsyn till den enskilde...........................................184s. 12

119.4.4 Summering och kortfattade slutsatser......................................186 5 Danmark............................................................................................189s. 12

120.5.1 Allmänt om dansk miljörätt......................................................189s. 12

121.5.1.1 Inledning..............................................................................189s. 12

122.5.1.2 Miljörätten och miljövårdsfamiljen i Danmark...................189s. 12

123.5.1.2.1 Allmänt om miljörätten............................................189s. 13

124.5.1.2.2 Genomförandet.........................................................192s. 13

125.5.1.3 Närmare om lagstiftningen om förorenade områden...........192s. 13

126.5.1.3.1 Registrering av affaldsdepoter enligt ADL..............192s. 13

127.5.1.3.2 Offentligt finansierad efterbehandling.....................194s. 13

128.5.1.3.3 Værditaploven (VTL)...............................................195s. 13

129.5.1.4 1991 års miljøbeskyttelseslov (MBL)..................................196s. 13

130.5.1.4.1 Målsättning och tillämpningsområde.......................196s. 13

131.5.1.4.2 Kravregler och tillståndsplikt...................................197s. 13

132.5.1.4.3 Tillsyn och genomförande........................................198s. 13

133.5.2 Skadeståndsrättsligt och offentligrättsligt ansvar.....................200s. 13

134.5.2.1 Civilrättsliga regler..............................................................200s. 13

135.5.2.1.1 Miljömyndigheterna som skadelidande....................200s. 13

136.5.2.1.2 Skadeståndsrättsligt ansvar.......................................202s. 13

137.5.2.2 Ansvaret enligt MBL...........................................................204s. 13

138.5.2.2.1 Rockwool-domen.....................................................204s. 13

139.5.2.2.2 Efter Rockwool-domen............................................206s. 13

140.5.2.2.3 Den stora polemiken.................................................208s. 13

141.5.2.3 Andra begränsningar i tillämpningen av MBL....................210s. 13

142.5.2.3.1 Pågående eller avslutad verksamhet.........................210s. 13

143.5.2.3.2 Rådighet och försäljning..........................................211s. 13

144.5.2.3.3 Kraven i tiden...........................................................213s. 13

145.5.3 Jordforureningsloven................................................................216s. 13

146.5.3.1 Lagstiftningens förhistoria...................................................216s. 13

147.5.3.2 Tillämpningsområde och inriktning på miljöarbetet...........216s. 13

148.5.3.3 Kartläggning, insatsområden och ambitionsnivåer..............217s. 13

149.5.3.3.1 Kartläggning.............................................................217s. 13

150.5.3.3.2 Rättsverkningar av kartläggningen...........................218s. 13

151.5.3.3.3 Ambitionen i efterbehandlingsarbetet......................219s. 13

152.5.3.4 Plikterna...............................................................................220s. 13

153.5.3.4.1 Förorenarens ansvar.................................................220s. 13

154.5.3.4.2 Markägarens skyldigheter........................................221s. 13

155.5.3.4.3 Undersökningar........................................................222s. 13

156.5.3.4.4 Förvaltningsrättslig grund........................................222s. 13

157.5.3.5 Kraven i tiden......................................................................223s. 13

158.5.4 Summering och kortfattade slutsatser......................................226 6 Utblick i övriga Europa.....................................................................229s. 13

159.6.1 Inledning..................................................................................229s. 13

160.6.2 Andra europeiska länder...........................................................230s. 13

161.6.2.1 Rättsliga syskon i Norden....................................................230s. 13

162.6.2.2 Tyskland..............................................................................231s. 13

163.6.2.3 Belgien.................................................................................233s. 13

164.6.2.4 Frankrike..............................................................................236s. 13

165.6.2.5 Spanien och Italien..............................................................236s. 14

166.6.3 EU:s vitbok om ansvar för miljöskador...................................238s. 14

167.6.3.1 Bakgrund och förslagets inriktning.....................................238s. 14

168.6.3.2 Syfte och tillämpningsområde.............................................239s. 14

169.6.3.3 Skador som omfattas............................................................240s. 14

170.6.3.4 Ansvaret...............................................................................242s. 14

171.6.3.5 Ansvarssubjektet..................................................................243s. 14

172.6.3.6 Ansvarsförsäkringar.............................................................243s. 14

173.6.3.7 Genomförandet....................................................................244s. 14

174.6.4 Summering och kortfattade slutsatser......................................246 Inledning till avdelning II...........................................................................249 7 Grundfrågor av särskild betydelse för miljöproblemet......................251s. 14

175.7.1 Inledning..................................................................................251s. 14

176.7.2 Regleringens målsättning och ämne.........................................253s. 14

177.7.2.1 Allmänt om lagstiftningsregimer om förorenade områden..253s. 14

178.7.2.2 Skydd av ”marken/jorden”..................................................253s. 14

179.7.2.3 Föroreningsskadan...............................................................257s. 14

180.7.2.4 Skydd av marken/jorden i vidare betydelse.........................259s. 14

181.7.2.5 Områden och verksamheter.................................................260s. 14

182.7.3 Uppmärksamhetens pris...........................................................261s. 14

183.7.3.1 Grålistor...............................................................................261s. 14

184.7.3.2 Register................................................................................263s. 14

185.7.3.3 Slutsatser om registrering....................................................264s. 14

186.7.4 Ambitionsnivåer samt rikt- och gränsvärden...........................267s. 14

187.7.4.1 Inledning..............................................................................267s. 14

188.7.4.2 Ambitionsnivån för miljövårdsåtgärderna...........................267s. 14

189.7.4.2.1 ”Multifunctionality” och ”suitable for use”.............267s. 14

190.7.4.2.2 Diskussion om miljöambitionen...............................269s. 14

191.7.4.3 Gräns- och riktvärden..........................................................272s. 14

192.7.4.3.1 Gräns- och riktvärden med avseende på förorenades. 14

193.områden...............................................................................272s. 14

194.7.4.3.2 Slutsatser om gräns- och riktvärden.........................276s. 14

195.7.5 Plikterna för adressaterna.........................................................280s. 14

196.7.5.1 Inledning..............................................................................280s. 14

197.7.5.2 Inventeringar........................................................................280s. 14

198.7.5.3 Att undersöka.......................................................................281s. 14

199.7.5.3.1 Preliminära krav.......................................................281s. 14

200.7.5.3.2 Undersökningar och kravet på precision..................283s. 14

201.7.5.3.3 Andra typer av undersökningar................................284s. 14

202.7.5.3.4 Slutsatser om undersökningar...................................285s. 14

203.7.5.4 Att anmäla............................................................................286s. 14

204.7.5.5 Att vidta efterbehandlingsåtgärder.......................................287s. 14

205.7.5.5.1 Definitioner på efterbehandling................................287s. 9

206.7.5.5.2 Efterbehandlingsplaner.............................................289s. 9

207.7.5.5.3 Kontroll och övervakning.........................................290s. 9

208.7.5.5.4 Fastighetsägarens rättsliga position..........................290s. 9

209.7.5.5.5 Slutsatser om efterbehandlingsplaner.......................291s. 9

210.7.6 Sammanfattning.......................................................................294 8 Miljöansvarets rättsliga natur............................................................297s. 9

211.8.1 Skadeståndsrätt och/eller förvaltningsrätt?...............................297s. 9

212.8.1.1 Olika rättsliga perspektiv på ansvaret..................................297s. 9

213.8.1.2 Oklarheter i debatten............................................................298s. 9

214.8.1.3 Den fortsatta diskussionen i kapitlet....................................301s. 9

215.8.2 Skillnaden mellan de olika lösningarna i den rättsliga regleringens. 9

216..............................................................................................303s. 9

217.8.2.1 Inledning..............................................................................303s. 9

218.8.2.2 Det materiella rättsläget.......................................................303s. 9

219.8.2.2.1 Ett skadeståndsrättsligt synsätt.................................303s. 9

220.8.2.2.2 Ett förvaltningsrättsligt synsätt.................................304s. 9

221.8.2.3 Skadeståndsrättslig tolkning av förvaltningsrättsliga regler305s. 9

222.8.2.4 Genomförandeinstrumenten................................................306s. 9

223.8.2.5 Miljömyndighetens möjlighet att väcka skadeståndsrättsligs. 9

224.talan.....................................................................................307s. 9

225.8.3 Samsyn eller skilda världar?.....................................................310s. 9

226.8.3.1 Inledning..............................................................................310s. 9

227.8.3.2 Allmänt om förhållandet mellan offentlig rätt och civilrätt.310s. 9

228.8.3.2.1 Äldre uppfattningar..................................................310s. 9

229.8.3.2.2 Modern doktrin.........................................................311s. 9

230.8.3.3 Valet av perspektiv..............................................................312s. 9

231.8.3.3.1 Skillnaderna i de olika perspektiven.........................312s. 9

232.8.3.3.2 Slutsatser om valet av perspektiv.............................315s. 9

233.8.3.4 Perspektivets betydelse för tolkningsmetoden.....................316s. 9

234.8.3.5 Förfarandet när myndigheten ställer krav............................319s. 9

235.8.3.5.1 En förvaltningsrättslig modell för genomförandet avs. 9

236.kraven.......................................................................319s. 9

237.8.3.5.2 En samordnad ansvarsprövning................................320s. 9

238.8.3.6 En skadeståndsrättslig ”botten”...........................................322s. 9

239.8.3.6.1 Skadeståndsrättsligt skydd för det allmännas. 9

240.miljöintresset?..........................................................322s. 9

241.8.3.6.2 ”Ekologisk skada” och miljöbalken.........................323s. 9

242.8.3.6.3 Doktrinen om två vägar............................................325s. 9

243.8.3.7 Kritiska synpunkter på Vitboken om miljöansvar...............326s. 9

244.8.4 Sammanfattning av diskussionen.............................................331 9 Adressater för kraven: Förorenaren...................................................335s. 9

245.9.1 Inledning..................................................................................335s. 10

246.9.2 Vem är förorenare?...................................................................337s. 10

247.9.2.1 Inledning..............................................................................337s. 10

248.9.2.2 Verksamhetsutövare och ansvarsgenombrott......................337s. 10

249.9.2.3 EG-definitioner om verksamhetsutövare.............................339s. 10

250.9.2.4 Exempel från nationell miljörätt..........................................341s. 10

251.9.2.5 Allmänna utgångspunkter....................................................343s. 10

252.9.2.6 Definitionen av verksamhetsutövaren i miljöbalken...........347s. 10

253.9.2.7 Ansvarsgenombrott i miljöbalken........................................352s. 10

254.9.3 Flera förorenare........................................................................355s. 10

255.9.3.1 Inledning..............................................................................355s. 10

256.9.3.2 En civilrättslig ordning........................................................355s. 10

257.9.3.3 En förvaltningsrättslig fördelningsmodell...........................357s. 10

258.9.3.4 Lån från skadeståndsrätten..................................................358s. 10

259.9.3.5 Diskussion om fördelningsmodellen...................................359s. 10

260.9.3.5.1 Allmänna utgångspunkter.........................................359s. 10

261.9.3.5.2 Kritik av regeln om solidariskt ansvar......................360s. 10

262.9.3.6 En miljörättslig fördelningsmodell......................................362s. 10

263.9.3.6.1 Styrning och fördelning............................................362s. 10

264.9.3.6.2 Adressaternas uppgörelse sinsemellan.....................364s. 10

265.9.4 Ansvarsgrunden........................................................................365s. 10

266.9.4.1 Inledning..............................................................................365s. 10

267.9.4.2 Skadeståndsrättsligt ansvar..................................................365s. 10

268.9.4.3 Förvaltningsrättsligt ansvar.................................................366s. 10

269.9.4.4 Individuell skälighetsavvägning..........................................368s. 10

270.9.4.5 Slutsatser om ansvarsgrunden..............................................370s. 10

271.9.5 Sammanfattning.......................................................................374 10 Adressater för kraven: Markägaren...................................................377s. 10

272.10.1 Inledning..................................................................................377s. 10

273.10.2 Markägare som verksamhetsutövare........................................379s. 10

274.10.2.1 Inledning.........................................................................379s. 10

275.10.2.2 Exempel på regler om anknytning till förorenaren ellers. 10

276.verksamheten..................................................................379s. 10

277.10.2.2.1 Markägaransvaret enligt EPA Part II A....................379s. 10

278.10.2.2.2 Svensk rätt om markägaransvaret.............................380s. 10

279.10.2.3 Slutsatser om markägaren som verksamhetsutövare.......382s. 10

280.10.3 Förvaltaransvaret......................................................................384s. 10

281.10.3.1 Inledning.........................................................................384s. 10

282.10.3.2 Markägaren som förstahandsadressat.............................385s. 10

283.10.3.3 Markägaren som subsidiärt ansvarig...............................386s. 10

284.10.3.3.1 Ansvaret uppdelat i två kretsar i EPA Part II A.......386s. 10

285.10.3.3.2 Att ”ha noe” enligt den norska forurensingsloven....387s. 10

286.10.3.4 Markägaren som ansvarig endast i vissa fall...................389s. 10

287.10.3.5 Slutsatser om förvaltaransvaret.......................................390s. 11

288.10.4 Förvärvsansvaret......................................................................392s. 11

289.10.4.1 Inledning.........................................................................392s. 11

290.10.4.2 Att ”växa in i förorenarens ansvar” genom förvärv........392s. 11

291.10.4.3 ”Oskyldiga markägare”...................................................392s. 11

292.10.4.4 Slutsatser om förvärvsansvaret.......................................393s. 11

293.10.5 Värdeökningsbidrag.................................................................395s. 11

294.10.5.1 Inledning.........................................................................395s. 11

295.10.5.2 Regler om obehörig vinst................................................395s. 11

296.10.5.3 Andra synsätt på värdeökning.........................................397s. 11

297.10.5.4 Slutsatser om värdeökningsbidrag..................................397s. 11

298.10.6 Diskussion................................................................................399s. 11

299.10.6.1 Inledning.........................................................................399s. 11

300.10.6.2 Markägaransvaret och PPP.............................................399s. 11

301.10.6.3 Utgångspunkter för diskussionen om markägaransvaret401s. 11

302.10.6.4 Den närmare utformningen av markägaransvaret...........404s. 11

303.10.6.4.1 Förvaltaransvar eller förvärvsansvar?......................404s. 11

304.10.6.4.2 Omfattningen av ansvaret.........................................405s. 11

305.10.6.4.3 Förvärvsregeln..........................................................406s. 11

306.10.6.5 Undantag för ”oskyldiga markägare”?............................407s. 11

307.10.6.5.1 Markägaransvar och försäkringar.............................407s. 11

308.10.6.5.2 Andra kombinationsmöjligheter...............................408s. 11

309.10.6.5.3 Tidsperspektivet.......................................................408s. 11

310.10.6.6 Kostnadsbidrag för värdeökning.....................................409s. 11

311.10.7 Sammanfattning av diskussionen.............................................411 11 Miljövårdskraven i tiden....................................................................415s. 11

312.11.1 Inledning..................................................................................415s. 11

313.11.2 Miljökraven i tiden i olika lagstiftningsregimer om förorenades. 11

314.områden....................................................................................417s. 11

315.11.2.1 Inledning.........................................................................417s. 11

316.11.2.2 Olika syn på frågan om retroaktivitet..............................417s. 11

317.11.2.2.1 1 Nederländerna.......................................................417s. 11

318.11.2.2.2 Storbritannien...........................................................418s. 11

319.11.2.2.3 Tyskland...................................................................419s. 11

320.11.2.2.4 Norge........................................................................420s. 11

321.11.2.2.5 Danmark...................................................................421s. 11

322.11.2.3 Sverige efter Klippan-domen..........................................422s. 11

323.11.2.3.1 Uppmärksamheten kring domen...............................422s. 11

324.11.2.3.2 Regeringsrätten om retroaktivitet.............................423s. 11

325.11.2.3.3 Avgöranden efter Klippan-målet..............................425s. 11

326.11.2.3.4 Miljöbalken..............................................................427s. 11

327.11.3 Retroaktivitet och europarätt....................................................430s. 11

328.11.3.1 Inledning.........................................................................430s. 11

329.11.3.2 Allmänt om retroaktivitet................................................430s. 12

330.11.3.3 EG-domstolens rättspraxis om retroaktivitet..................433s. 12

331.11.3.3.1 Doktrinen om EG-reglernas omedelbara tillämplighets. 12

332...................................................................................433s. 12

333.11.3.3.2 IRCA-målet..............................................................435s. 12

334.11.3.3.3 En presumtion om icke-retroaktivitet.......................436s. 12

335.11.3.3.4 Isoglukos-målen.......................................................437s. 12

336.11.3.3.5 Förutsättningar för att bryta presumtionen om icke-s. 12

337.retroaktivitet.............................................................438s. 12

338.11.3.3.6 EG-rättsliga principer och retroaktivitet...................439s. 12

339.11.3.3.7 Berättigade förväntningar.........................................440s. 12

340.11.4 Utgångspunkter för en diskussion om retroaktivitet................445s. 12

341.11.4.1 Inledning.........................................................................445s. 12

342.11.4.2 Lagtolkning och retroaktivitet.........................................446s. 12

343.11.4.3 Betydelsen av begreppet ”retroaktivitet”........................448s. 12

344.11.4.4 EG-rättsliga kriterier för tillåten retroaktivitet................449s. 12

345.11.4.4.1 Den rättsvetenskapliga diskussionen om retroaktivitets. 12

346...................................................................................449s. 12

347.11.4.4.2 Sammanfattande om den europarättsliga inställning452s. 12

348.11.5 Miljökraven i tiden enligt miljöbalken.....................................454s. 12

349.11.5.1 Inledning.........................................................................454s. 12

350.11.5.1.1 Slutsatser av Klippan-domen....................................454s. 12

351.11.5.1.2 Kravet på tydlighet...................................................454s. 12

352.11.5.1.3 Övergångsregeln till miljöbalken.............................455s. 12

353.11.5.1.4 Tillåten retroaktiv lagstiftning?................................456s. 12

354.11.5.1.5 Betydelsen av dåtidens uppfattning av rättsläget.....457s. 12

355.11.5.1.6 Miljörättsliga plikter som träffar rådande förhållandens. 12

356...................................................................................459s. 12

357.11.5.1.7 Avslutade och överlåtna verksamheter.....................460s. 12

358.11.5.1.8 Betydelsen av tillstånd..............................................461s. 12

359.11.5.1.9 Inställning på näraliggande rättsområden.................462s. 12

360.11.5.2 Slutsatser om de berättigade förväntningarna ochs. 12

361.miljöbalkens....................................................................463s. 12

362.11.5.2.1 En bedömning från fall till fall.................................463s. 12

363.11.5.2.2 Undersökningsansvaret............................................464s. 12

364.11.6 Avslutande och allmänna betraktelser......................................466s. 12

365.11.6.1 En skadeståndsrättslig botten i tiden...............................466s. 12

366.11.6.2 Uttryckliga tidsgränser....................................................467s. 12

367.11.7 Sammanfattning av diskussionen.............................................469 Summary in English....................................................................................473s. 12

368.Introduction............................................................................................473s. 12

369.Contaminated areas...........................................................................473s. 12

370.The study...........................................................................................473s. 12

371.Part I.......................................................................................................475s. 13

372.Sweden..............................................................................................475s. 13

373.The Netherlands.................................................................................476s. 13

374.United Kingdom (England and Wales).............................................478s. 13

375.Denmark............................................................................................479s. 13

376.Other European countries and the EC White Paper on environmentals. 13

377.liability...............................................................................................480s. 13

378.Part II......................................................................................................481s. 13

379.Typical legal issues relating to contaminated areas...........................481s. 13

380.Public law and/or private law............................................................483s. 13

381.Liabilities of the polluters..................................................................484s. 13

382.Responsibilities of landowners..........................................................484s. 13

383.Time and retroactivity.......................................................................485 Källor och litteratur.....................................................................................487s. 13

384.Offentligt tryck.......................................................................................487s. 13

385.Sverige...............................................................................................487s. 13

386.Förenta Nationerna............................................................................488s. 13

387.Europarådet........................................................................................488s. 13

388.Europeiska unionen...........................................................................488s. 13

389.Danmark............................................................................................488s. 13

390.Domar och beslut...................................................................................489s. 13

391.Sverige...............................................................................................489s. 13

392.Nederländerna....................................................................................490s. 13

393.Storbritannien....................................................................................491s. 13

394.Danmark............................................................................................492s. 13

395.Övriga stater......................................................................................493s. 13

396.Tyskland........................................................................................493s. 13

397.Belgien..........................................................................................493s. 13

398.USA..............................................................................................494s. 13

399.Norge............................................................................................494s. 13

400.EG-domstolen...............................................................................494s. 13

401.Böcker och artiklar.................................................................................495s. 13

402.Otryckta källor.......................................................................................508s. 13

403.Sverige...............................................................................................508s. 13

404.Intervjuer och andra muntliga källor......................................................508s. 13

405.Sverige...............................................................................................508s. 13

406.Nederländerna....................................................................................508s. 13

407.Storbritannien....................................................................................508s. 13

408.Danmark............................................................................................508s. 13

Förkortningar

1.Här följer de vanligaste förkortningarna som används i texten: ABL Aktiebolagslagen (1975:1385) ADL Affaldsdepotloven Awb Algemene Wet Bestuursrecht BrB Brottsbalken BW 1992 års Burgerlijk Wetboek DETR Department of the Environment, Transport and the Regions DoE Department of the Environment Ds Utredning i departementsserien EA Environment Agency EGD EG-domstolen EKMR Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna EPA Environmental Protection Act ExL Expropriationslagen (1972:719) FBL Fastighetsbildningslagen (1970:988) FL Förvaltningslagen (1986:223) FOB Folketingets Ombudsman GW Grondwet HD Högsta domstolen Hof Gerechtshof HovR Hovrätten HR Hoge Raad HskL Hälsoskyddslagen (1982:1080) HVst 1874, 1919 och 1957 års hälsovårdsstadgor Ibs Interim bodemsanering ICM Isolating, controlling and monitoring (efterbehandlings-metod) ISK 1963 års Immissionssakkunninga JB Jordabalken (1970:994) JFL Jordforureningsloven KADL Kemikalieaffaldsloven KFE Kendelser om Fast Ejendom KL Konkurslagen (1987:672) MAD Miljøretlige Avgørelser og Domme MB Miljöbalken (1998:808) MBL Miljøbeskyttelsesloven MBP Lagen (1998:811) om införande av miljöbalken MEL Miljøerstatningsloven MF Miljöskyddsförordningen (1989:364) MHF Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och häl-s. 14

2.soskydd MKN Miljøklagenævnet ML Miljöskyddslagen (1969:387) MS Miljøstyrelsen MskL Miljöskadelagen (1986:225) NJA II Nytt juridiskt arkiv, avd II (redogörelse för lagstiftningsärenden) NJA Nytt juridiskt arkiv, avd 1 (domar av Högsta domstolen) NRL Lagen om hushållning med naturresurser (1987:12) NVL Naturvårdslagen (1964:822) Obkg Olietankbekendtgørelsen PBL Plan- och bygglagen (1987:10) PE Provincial Executive PHA Public Health Act Prop Regeringens proposition, dvs lagförslag Rb Arrondissementsrechtbank RF Regeringsformen, dvs grundlagen (KK 1974:152) RS Raad van Staten RTL Räddningstjänstlagen (1986:1102) RÅ Regeringsrättens årsbok SFS Svensk författningssamling SFT Statens forurensningstillsyn (norska Naturvårdsverket) SkL Skadeståndslagen (1972:207) SNV Statens naturvårdsverk SOU Statens offentliga utredningar TCPA Town and Country Planning Act 1990 UfR (U) Ugeskrift for Retsvæsen (rättsfall publiceras under avd. A, artik-s. 15

3.lar under avd. B) Wbb Wet bodembescherming VD Vattendomstolen VL Vattenlagen (1983:291) Wm Wet milieubeheer WRA Water Resources Act 1991 VROM Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Mili-s. 15

4.eubeheer Wvo Wet verontreiniging oppervlaktewater VägL Väglagen (1971:978) (äldre)BW 1838 års Burgerlijk Wetboek ÄVL Äldre vattenlagen, dvs 1918 års vattenlag (1918:523)s. 15

Inledning till avhandlingen

En komparativ studie om förorenade områden

1.Detta är en avhandling om rättsliga problem som rör sådana områden i naturen som är förorenade genom mänskliga aktiviteter. Studien, som är rättsvetenskaplig, är inriktad på de plikter som den miljörättsliga lagstiftningen lägger – eller borde lägga – på olika aktörer som har eller har haft något samband med de aktiviteter eller utsläpp som orsakat dessa föroreningar, eller som annars är berörda av dessa områden. Det övergripande syftet med avhandlingen är att inför framtiden ange grunderna för en rättslig reglering som kan bidra till att avhjälpa detta särskilda miljöproblem. Denna målsättning är emellertid inte nog. De rättsliga lösningar som förespråkas bör också utgå från en fördelning och omfattning av ansvaret som är samhällsekonomiskt godtagbar, samtidigt som de berörda enskildas intressen beaktas. Metoden som används är miljörättslig och komparativ; de rättsliga problemen definieras utifrån det särskilda miljöproblemet och en jämförelse görs mellan de rättsliga lösningar på dessa problem som har valts i olika länder. Därefter följer en diskussion om de lösningar som bör väljas de lege ferenda för att uppnå miljömålet.s. 16

2.Utgångspunkten för diskussionen är att det är fråga om ett allvarligt och långsiktigt miljöproblem, vilket gör att perspektivet måste vara dubbelt: Å ena sidan diskuteras här vilket ansvar som förorenaren har för att dessa områden ska åtgärdas så att de långsiktigt inte utgör något hot mot människa eller miljö. Detta kallar jag den reparativa sidan av de miljörättsliga plikterna. Å andra sidan diskuteras vilka skyldigheter som andra än förorenaren – typiskt sett markägare – har för att förhindra att de föroreningar som finns i ett område sprids vidare ut i omgivningen. Dessa krav på försiktighetsåtgärder inför framtiden kan sägas utgöra den preventiva sidan av saken. Diskussionen i denna studie är vidare inriktad på de plikter som kan motiveras av miljön som allmänt intresse och att det är miljömyndigheterna som främst representerar detta intresse. Det är alltså myndighetsperspektivet som dominerar studien; diskussionen omfattar de regler och instrument som bör stå till förfogande för miljömyndigheter när det gäller att ställa krav pås. 16

3.17 förorenare och markägare att undersöka och efterbehandla förorenade områden.s. 16

4.Studien innehåller – förutom ett inledande kapitel – två avdelningar. Avdelning I rymmer dels fyra studier av den lagstiftning som rör förorenade områden i Sverige, Nederländerna, Storbritannien samt Danmark (kapitel 25), dels en kortare presentation av denna lagstiftning i en vidare krets av europeiska länder samt EU:s Vitbok om ersättningsansvar för miljöskador (kapitel 6). Avdelning II innehåller en problematisering och diskussion av fem frågeställningar som är av central betydelse för den rättsliga regleringen av förorenade områden; typiska rättsliga problem som beror på det miljöproblemets specifika särdrag (kapitel 7), förhållandet mellan en skadeståndsrättslig och en förvaltningsrättslig reglering på området (kapitel 8), förorenarens ansvar (kapitel 9), markägarens skyldigheter (kapitel 10) och miljökraven i tiden (kapitel 11).s. 17

5.18s. 17

Avhandlingens ämne, metod och av-

gränsning

Kapitlets innehåll

1.Detta första kapitel inleds med en beskrivning av miljöproblemet med de förorenade områdena. Jag utgår från en berättelse om hur utsläppen från Böksholms pappersfabrik har påverkat – och fortfarande påverkar – omgivningen. Därefter tecknas en bild över miljöproblemet i stort; först allmänt och sedan hur situationen är i Sverige och i övriga Europa. Avsnittet avslutas med en redogörelse för dels några av de särdrag som utmärker miljöproblemet och som måste beaktas vid en rättslig reglering, dels för de motsättningar och intressekonflikter som kan uppstå med anledning av att ett område är förorenat.s. 1

2.Därefter följer några teoretiska utgångspunkter för avhandlingen. Här beskrivs miljörätten som ämne och forskningsområde. I denna del redogör jag även kortfattat för betydelsen av det av Brundtlandskommissionen myntade begreppet ”uthållig utveckling” och de miljörättsliga principerna. Den princip som har störst betydelse för ämnet i denna studie är den om att ”förorenaren ska betala”, eller med den engelska termen ”Polluter Pays Principle” (PPP). En mer ingående redogörelse för denna görs därför redan i detta avsnitt. Jag avslutar med några ord om betydelsen av lagtolkning. Min avsikt i denna del är att påvisa hur valet av tolkningsmetod är avgörande för att uppnå målen med miljölagstiftningen. Detta är särskilt viktigt när det gäller de frågor som belyses i denna studie, som ju handlar om plikter och ansvar som är förknippade med redan uppkomna föroreningar av mark och vatten.s. 1

3.Sist i detta inledande kapitel ger jag en närmare presentationen av avhandlingens ämne och avgränsning: Som redan har nämnts är detta en undersökning och diskussion om den rättsliga regleringen kring förorenade områden, ur såväl reparativ, som preventiv synvinkel. Den reglering som diskuteras är den som rör sådana områden som redan är förorenade och det är miljömyndighetens perspektiv som dominerar. Studien är upplagd krings. 1

4.19 fem centrala frågeställningar i en komparativ jämförelse mellan olika europeiska länder och en diskussion de lege ferenda.s. 1

5.20s. 2

Miljöproblemet

Miljöproblemet i det lilla; Böksholms pappersbruk

1.Irene och Göran Johansson bor på Svensgården i Drevs socken, c:a 35 km nordost om Växjö. Svensgården är Görans fädernegård och har varit i släkten sedan 1800-talet. Makarna Johansson driver jordbruk med ett fyrtiotal kor. Gården och dess marker ligger vid den idylliska Drevsjön, en utvidgning av Mörrumsån. Dessa vattenområden är självklart en viktig del av Johanssons och deras djurs livsmiljö. Sjön har också höga naturvärden, främst på grund av det rika fågellivet (sångsvan, brun- och skedand, vigg, rör- och sävsångare). Idyllen är emellertid skenbar. Hela vattenområdet är kraftigt påverkat av industriutsläpp. Drevsjöns botten är täckt av en tjock ”pappersfilt” av fibersediment. Vattenmiljön är förstörd, fisken var svartlistad under många år och människorna kan inte nyttja sjön p.g.a. den otrevliga bottnen och de otillgängliga stränderna. Bottenslammet består av en stinkande, brunaktig och fiberhaltig sörja. Fibersedimenten, som på sina håll är dryga metern djupa, gör att hela sjön har blivit mycket grund och håller på att växa igen. Sedimenten innehåller dessutom tungmetaller och stora mängder av klor. Göran Johansson anser att han bor vid en ”kemisk öken”.s. 3

2.Orsaken till dessa skador finns två km uppströms Drevsjön. Här ligger Böksholms Sulfitfabrik – eller rättare – den industritomt som är kvar efter att de flesta byggnaderna revs 1985. Sulfitfabriken uppfördes i början av 1900talet. Från 1947 arrenderades anläggningen av AB Klippans Finpappersbruk. Verksamheten pågick till 1979, de sista åren i skogsföretaget Södra Skogsägarnas regi. Produktionen och därmed störningarna i vattenrecipienterna var relativt blygsam de första femtio åren. I början av 1950- och 1960-talet flerdubblades dock tillverkningen. Samtidigt började också klor användas för blekning av pappersmassan. Anmälningar om produktionsökning gjordes vid dessa tillfällen i enlighet med vad som krävdes enligt 8 kapitlet i 1918 års vattenlag (ÄVL) till dåvarande tillsynsmyndigheten. Dens. 3

3.21 ökning som följde var emellertid mer än dubbelt så stor mot vad som uppgavs. Skadorna i de nedströms liggande vattenområdena blev alltmer besvärande, vilket började uppmärksammas av tillsynsmyndigheterna på 1960-talet. 1968 ansökte därför Böksholm om tillstånd enligt ÄVL för verksamhetens utsläpp av industriellt avloppsvatten. Denna ansökan behandlades vid vattendomstolen i Växjö, som meddelade deldom 1970. I denna konstaterade domstolen att verksamheten efter 1954 hade orsakat omfattande skador i vattenområdena och man var mycket kritisk till bolagets agerande efter denna tidpunkt. Domstolen menade att företaget hade agerat lagvidrigt och att störningarna numera var så kraftiga att utsläppen stred mot kravreglerna i ÄVL. Den fortsatta verksamheten krävde därför egentligen tillstånd av regeringen. Vattendomstolen kunde dock tänka sig att tillåta verksamheten genom att meddela stränga villkor under en treårig prövotid. Först därefter skulle den slutliga bedömningen av villkoren för verksamheten ske. I domen uttalades också att det senare kunde bli aktuellt med krav på sanering av de skadade vattenområdena. De slutliga villkoren för verksamheten meddelades 1979.De skyddsåtgärder och andra krav som därvid fastställdes motsvarade i stort de som gällde alltsedan 1970. Inför prövningen i vattendomstolen hade Naturvårdsverket yrkat att bolaget skulle åläggas att vidta vissa efterbehandlingsåtgärder. Detta krav avvisades emellertid av domstolen som menade att ett sådant krav inte kunde tas upp inom ramen för ett ansökningsmål.s. 3

4.De kraftiga föroreningarna i fiberbankarna nedströms Böksholms bruk uppmärksammades så småningom av Växjö kommun och olika sedimentundersökningar gjordes i början av 1990-talet. Klippan var emellertid inte alls intresserad av att bidra till kostnaden för dessa. 1994 förelade länsstyrelsen därför företaget att vidta vissa undersökningar av Drevsjön. Länsstyrelsen motiverade beslutet med att föroreningarna var resultat av de överutsläpp som skett mellan åren 1954 och 1970. Man hänvisade till 1970 års dom och menade att störningarna från verksamheten var otillåtna fram tills att ett reningsverk för utsläppen byggdes 1972. Företaget överklagade beslutet till Koncessionsnämnden, vars beslut kom i november 1996 – fem månader efter ett annat och mycket omtalat ”Klippan-mål”. Nämnden ansåg att frågan oms. 4

5.22 att sanera fiberbankarna var slutligt avgjord genom 1979 års vattendom och att ytterligare krav inte kunde ställas på företaget. Här stödde man sig på Regeringsrättens avgörande i det första Klippanmålet som man menade innebar att krav över huvud taget inte kunde ställas på verksamheter som avslutats före 1989. Att länsstyrelsens föreläggande hade avsett att företaget skulle göra rätt för sig efter ett lagstridigt agerande, inverkade inte på Koncessionsnämndens bedömning.s. 4

6.Leif Karlsson på Länsstyrelsen i Kronobergs län är uppgiven och uttalar om Klippan:s. 5

7.”De vägrar att samarbeta. Vi har i många år försökt få dem att åtminstones. 5

8.hjälpa till med att undersöka vilka gifter som finns i Drevsjön, så att vi kan tas. 5

9.ställning till om sjön ska saneras eller ej. Men de gör allt för att slippa fråns. 5

10.sitt ansvar.” Även Göran Johansson är uppgiven, men mest arg. Han berättar att när det var som värst på 1960-talet hände det att kor dog efter att ha druckit av åvattnet. Efter de sedvanliga översvämningarna på vårarna blev det kvar en ”filt” av pappersmassa på åkrarna och grödorna. Lukten av verksamheten kändes kilometervis. Visst har han fått ekonomisk ersättning för en del av dessa olägenheter, men han anser att Klippan ska bekosta vidare undersökningar av Drevsjön. Han omdöme om företaget är inte nådigt:s. 5

11.”- Nej, miljöbovarna slinker undan och förhalar med hjälp av kryphål ochs. 5

12.lagvrängare, och de vill inte stå för vad de gjort. Men här läcker giftbankarna,s. 5

13.år efter år. Det är för djävligt!”.s. 5

Miljöproblemet i stort

Allmänt om uppkomsten av förorenade områden

1.Det finns i hela den industrialiserade världen tusentals platser med gamla avfallsupplag, förorenade markområden och sediment från vilka föroreningar sprids eller riskerar att spridas till miljön. Många av dessa problem härrör från verksamheter som bedrevs innan den moderna miljölagstiftningen kom till. I vissa fall rör det sig om lämningar efter industriell verksamhet från tiden före sekelskiftet eller ännu längre tillbaka. På den tiden använde man ofta primitiv teknisk utrustning och öppna system. Man hade ofta bristandes. 5

2.23 kontroll och säkerhetsutrustning samt, kanske viktigast av allt, bristande kunskap om olika ämnens hälso- och miljöeffekter. Det kan i sammanhanget vara värt att komma ihåg att ända fram till 1960-70-talet förekom rening av utsläpp till luft och vatten endast i begränsad omfattning.s. 5

3.Vid äldre tiders industrianläggningar löstes avfallsproblemen vanligen genom deponering. I dessa upplag blandades allt slags avskräde, från harmlöst till miljöfarligt avfall. Lokalisering och utformning av dessa upplag kan vara mindre lämpliga, vilket innebär att omgivningen utsätts för föroreningar genom läckage via mark- och grundvatten samt avgång till luft av lättflyktiga ämnen. Ofta är också äldre tiders industriområden kraftigt påverkade av föroreningar från verksamheterna. Stora arealer har dessutom avjämnats eller utvidgats mot vattenområden med utfyllnader av industriella restprodukter. Även om förorenade områden främst förknippas med äldre tiders industriella verksamheter, skapar också dagens industrier efterbehandlingsproblem. Trots bättre rutiner och kontroll förorenas områden fortfarande genom olyckor, läckande tankar och ledningar samt genom dumpningar och genom olämplig deponering av avfall.s. 6

4.De akuta skadorna från föroreningar av mark och vatten är sällan stora eller spektakulära, även om historien visar att det förekommer (se nästa avsnitt). Dagens problem med dessa områden är istället att det på vissa platser sker ett betydande utläckage som ger oacceptabla miljöeffekter. Föroreningarna från såväl deponier som markområden sprids via grundvattnet vidare ut i miljön. Grundvattentillgångarna kan under olyckliga omständigheter slås ut eller påverkas av relativt små föroreningsmängder. Även processutsläpp direkt i ytvattenrecipienter har bidragit till att omgivande vattenområden förorenats. Dessa direkta och indirekta utsläpp av ämnen har gett upphov till förorenade sediment. De förorenade sedimenten utgör i sin tur en sekundär föroreningskälla varifrån föroreningar kan frigöras successivt genom naturliga processer, men även genom mänsklig verksamhet som båttrafik eller muddring. Förorenade områden utgör även betydande källor för ämnen som inte längre får användas eller som håller på att avvecklas. Exempel på detta är PCB och kvicksilver som finns lagrat i fiberbankar nedströms pappersbruken. Till detta kommer att områdena genom sin föroreningspotential i många fall utgör ett allvarligt framtida hot mot hälsa och miljö. Dessutom kan det vara svårt eller omöjligt att använda eller exploatera ett förorenat område på grund av dessa miljöbelastningar. Känslig markanvändning som trädgårdsodling eller daghemsverksamhet är ofta utesluten. Även möjligheten att bygga bostäder i ett sådant område kan vara begränsad med tanke på uppträngande gaser och gifter i marken.s. 6

5.24s. 6

Situationen i Sverige

1.De förorenade områdena i Sverige är många och av olika slag. Vissa är mycket stora till ytan, innehåller stora mängder av föroreningar och har ett regionalt påverkansområde. Hit hör områden som hänger samman med branscher som gruvindustri, järn- och stålverk, cellulosa- och kloralkaliindustri.s. 7

2.Gamla sulfidmalmsgruvor och det avfall som dessa har genererat är ett stort miljöproblem. Utfyllda områden och avfallshögar (gruvhögar, sandmagasin) innehåller stora mängder metaller (koppar, zink, bly, kadmium). Dessa kan läcka ut i omgivande vattendrag, olika snabbt beroende på markens innehåll av kalk och därmed dess buffringsförmåga. Dessa metaller kan kontaminera grundvattnet så att det blir otjänligt som dricksvatten. Även själva naturmiljön kan påverkas negativt. Dessutom är ofta marken inom en stor radie kring brytningsområdet påverkat av gruvdamm som innehåller giftiga ämnen, främst bly och kadmium.s. 7

3.Vid äldre kloralkaliindustrier är områdena kraftigt förorenade av kvicksilver och dioxiner. Marken i industriområdena är ofta genomsläppliga, vilket gör att föroreningarna går vidare ut i de närliggande vattenområdena. Så läcker det exempelvis fortfarande ut organiska miljögifter från fabriksområdet kring Bengtsfors kloralkalifabrik, trots att verksamheten varit nedlagd sedan 1925 och området numera ger intryck av att vara en ”ren naturmiljö”. Även från Eka Nobel AB:s anläggning i Bohus sprids föroreningar (kvicksilver och dioxiner) ut i miljön, i detta fall Göta älv som är vattentäkt för Göteborg.s. 7

4.Äldre avfallstippar kan också föra stora problem med sig. Förutom hushållsavfall finns här ofta även farliga ämnen som exempelvis PCB. Är avfallet blandat kan nedbrytningen av det relativt harmlösa hushållsavfallet göra att de farliga ämnena avgår från tipparna i gasform. Dessutom innebär dessa processer att avfallshögarna blir instabila i strukturen, vilket i sig kan utgöra en risk för människor och miljö, förutom att efterbehandlingsarbetet försvåras.s. 7

5.Andra områden innehåller mindre mängder föroreningar eller är ytmässigt koncentrerade och påverkar därför endast det lokala närområdet. Exempel på detta är gasverkstomter, ytbehandlings- och impregneringsanläggningar samt gamla bensinstationer. Av dessa finns å andra sidan ett mycket stort antal, varav många ligger i tätorter. Som exempel på att även mindre verksamheter kan orsaka stora problem för människor och miljö kan tas tvätterier och gasverk.s. 7

6.I kemtvättar hanteras stora mängder klorerade lösningsmedel (perkloretylen, trikloretylen). Alltför ofta har dessa ämnen läckt ned i dens. 7

7.25 underliggande marken och grundvattnet och orsakar då såväl hälso-, som miljörisker. Lösningsmedlen avgår från jorden som gas och kan ansamlas under husgrunder och golv. I och med att tri- och perkloretylen är tyngre än vatten sprids de också på ett komplicerat sätt i marken, vilket gör att de högsta koncentrationerna kan finnas utanför verksamhetsområdet. Detta innebär också att lösningsmedlen sjunker i grundvattnet och kan lägga sig på botten i grundvattenmagasinen. Genom vattenförande sprickor i berget sprids sedan lösningsmedlen i berggrundvattnet. På så vis kan vattentäkten för stora områden påverkas eller slås ut.s. 7

8.Kolgasverken låg av distributionsskäl mestadels i tätorterna. Gasverkstomterna kunde vara ganska stora, uppemot ett tiotal hektar. På grund av läget är dessa tomter ofta attraktiva för exploatering, samtidigt som de är de kraftigt förorenade. Förgasningen av kol gav en rad restprodukter. Många av dessa användes som fyllnadsmaterial. Dominerande förorening är polyaromatiska kolväten (PAH). Andra föroreningar är lösningsmedel. Någon exploatering bör inte ske i dessa områden om inte efterbehandling sker. Även på de angränsande tomterna måste man iaktta försiktighet vid markarbeten. Till detta kommer att stora problem är förknippade med de gasverkstomter som bebyggdes i äldre tider utan någon egentlig föregående behandling.s. 8

Miljövårdsarbetet med de förorenade områdena i Sverige

1.Det totala antalet områden i Sverige där det finns misstanke om föroreningar uppskattas till 22 000, varav 12 000 är identifierade. Det är svårt att på ett allmänt plan ange i vilken ordning som dessa bör undersökas och efterbehandlas. Prioriteringen beror på en mängd faktorer som hänger samman med de aktuella föroreningarna, grund- och markförhållanden och den omgivande miljöns känslighet. Naturvårdsverket har utarbetat en inventeringsmetodik (MIFO) som utgår från kemikaliernas farlighet, föroreningsnivån, spridningsförutsättningarna och skyddsvärdet hos det hotade intresset. Högst prioritet har de områden som redan idag innebär akut hälso- eller miljörisk eller där det är fråga om särskilt farliga föroreningar i mycket höga halter. Även områden som utgör ett hot mot vattenförsörjningsintressen har hög prioritet.s. 8

2.Miljövårdsarbetet med förorenade områden inleddes redan i slutet på 1970-talet även om problemet inte uppmärksammades mer allmänt förrän tio år senare. Idag pågår inventeringar i stort sett i alla län. Undersökningar pågår på ett 50-tal platser, ett 20-tal efterbehandlingsprojekt har slutförts.s. 8

3.26 Kostnaden för enstaka efterbehandlingsprojekt kan bli mycket höga; samhällets räkning för BT Kemi-affären uppgår f.n. till c:a 45 Mkr, efterbehandlingen av Urserumsviken (Västerviks pappersbruk) är beräknad till 70 Mkr. Den sammanlagda räkningen för undersökning och efterbehandling av samtliga förorenade områden uppskattas av Naturvårdsverket till 25 Mdr. Av dessa räknar man att hälften ska bekostas av de som ansvarar för föroreningarna, bl.a. genom att ett stort antal områden är föremål för frivilliga insatser. Så har Försvaret, S J Fastigheter, SGU/Statens oljelager (beredskapslager för olja), Telia och Vattenfall egna projekt. Dessutom har staten och oljebranschen gjort en överenskommelse om att saneringen av förorenade bensinstationer ska bekostas över bensinpriserna. Den s.k. SPIMFAB-uppgörelse omfattar de områden som förorenats efter 1969 (6 000 st.). Fram till idag har staten lagt ut c:a 1 Mdr på olika efterbehandlingsprojekt. Även kommunerna har alltsedan början av 1970-talet lagt ut stora summor på efterbehandling.s. 8

Situationen i Nederländerna, Storbritannien och Danmark

1.Jag nämnde inledningsvis att problemen med förorenade områden finns över hela den industrialiserade världen. Mellan länderna i Europa finns i detta avseende både likheter och olikheter, beroende på den nationella industrioch näringsstrukturen, mark- och grundfrågor samt givetvis befolkningstäthet. Denna senare faktor varierar ju högst betydligt från land till land. Där Sverige har en genomsnittlig befolkningstäthet på 18 personer per km, har Frankrike 100, Danmark 119, Storbritannien 238, Tyskland 246 och Nederländerna 447 personer. Nu säger genomsnittssiffrorna inte hela sanningen. Tätorter finns i all länder och vissa föroreningar är typiska för dessa miljöer, oavsett i vilket land de ligger. Som nämnts tidigare gäller detta exempelvis för äldre kolgasverk.s. 9

2.De länder som främst är föremål för den komparativa delen av denna studie är Danmark, Storbritannien (England och Wales) samt Nederländerna. Skälet till att jag har valt de tre sistnämnda länderna framgår nedan. När det gäller miljöarbetet med förorenade områden i dessa länder kan det dock vara på sin plats att redan här ge en kort introduktion. Här ges bl.a. en uppskattning av det totala antalet berörda platser i varje land. Det finns emellertid anledning att vara försiktig vid denna typ av jämförelser. Man räknar på olika sätt och siffrorna behöver inte nödvändigtvis återspegla det antal som verkligen kommer att efterbehandlas. Det kan lika gärna vara fråga om att den nationella miljömyndigheten anger en ambition för undersökningsarbetet. En genomgående trend är också att de uppskattningar som görs i början av en efterbehandlingskampanj i ett land efterhand får revideras. Ex-s. 9

3.27 empel på detta kan är att man i Danmark 1983 antog att antalet förorenade områden var 500 och dessa skulle kunna efterbehandlas på 10 år till en kostnad av 400 MDkr. 1990 löd uppskattningen på 6 000 områden, 30 år och 8 000 MDkr, för att 1993 öka ytterligare till nära 11 000 områden till en kostnad enbart för det offentliga på 12 000 MDkr, under ett okänt antal år. Till detta förväntades den privata sektorn stå för ytterligare 10 000 MDkr. Idag uppskattas antalet misstänkt förorenade objekt till 37 000 st. En liknande utveckling har skett i Nederländerna, där uppskattningen av allvarligt förorenade områden på tjugo år har stigit från 350 till 100 000.s. 9

4.Miljöarbetet med att undersöka och efterbehandla förorenade områden kom igång på 1970- eller 1980-talet, med Danmark och Nederländerna i täten. Storbritannien kan representera de länder som har uppmärksammat problemet först under senare år, åtminstone när det gäller lagstiftning på området. I samtliga länder utlöstes allmänhetens och lagstiftarens intresse för dessa frågor genom olika miljöskandaler. Den danska s.k. Cheminovaaffären i början av 1980-talet hade stora likheter med BT Kemi i Teckomatorp; olika företag men samma förfarande, d.v.s. tunnor med bekämpningsmedel som grävdes ned i marken. Året före hade den nederländska allmänheten och politikerna blivit medvetna om denna typ av miljöproblem genom den s.k. Lekkerkerk-affären. Där hade bostäder byggts i ett område som tidigare hade använts som deponi för kemiskt avfall. Problemen blev akuta, bostäderna måste utrymmas och husen rivas. Än mer dramatisk var händelsen i Loscoe i England 1986. Här exploderade ett bostadshus vid antändningen av gaser som hade trängt upp från underliggande lager med avfall.s. 10

5.Det danska intresset för dessa frågor har främst att göra med landets höga befolkningstäthet och dess beroende av grundvattnet för vattenförsörjningen. Där vi Sverige endast tar hälften av vårt dricksvatten från grundvattentäkter, är man i Danmark till 90 % beroende av dessa källor. Större inslag av tung industri saknas i Danmark, men jordbruket bjuder på egna föroreningsproblem. I tätorterna finns ett stort antal gasverkstomter som i viss utsträckning är bebyggda utan nämnvärd efterbehandling. Det totala antalet misstänkt förorenade områden anges, som tidigare nämnts, numera till 37 000. Antalet områden som är konstaterat förorenade är 3 700, förutom de 600 som är åtgärdade.s. 10

6.Nederländerna är ett av jordens mest tätbefolkade länder. Geografiskt är det ett lågt liggande slättland, täckt med tjocka lager av lösa jordarter och genombrutet av kanaler, diken och ett allestädes närvarande vatten. Dessutom är det ett av Europas mest nedsmutsade länder. Orsakerna kan sökas i den höga befolkningstätheten, ett intensivt jordbruk samt att landet är cen-s. 10

7.28 trum för internationella transporter och kemisk industri. Dessutom finns här alltsedan romartiden en tradition att fylla ut låglänta områden med avfall och liknande. Man uppskattar att uppemot 20 % av all mark i Nederländerna är förorenad. Antalet allvarligt skadade områden beräknas till 110 000 och det kommer att ta minst 100 år att åtgärda dem alla. Den totala kostnaden för att åtgärda de områden som är allvarligt förorenade uppskattas idag till mellan 200 och 500 Mdr.s. 10

8.Storbritannien är kraftigt urbaniserat. Det är dessutom ett av Europas mest tätbefolkade länder.Landet är höglänt i de norra och västra delarna, låglänt i söder med slättland bestående av mestadels lera, sand och kalkstensområden. Storbritanniens floder är förhållandevis korta och vattenrika, vilket gör att utsläppen når havet på relativt kort tid istället för att fastna i sediment. I det avseendet är miljösituationen annorlunda än på andra håll, t.ex. Nederländerna. Den mycket tidiga industrialiseringen har emellertid fört med sig en omfattande nedsmutsning av miljön. Åtgärder för att sanera förorenade områden i Storbritannien har traditionellt vidtagits i samband med exploatering av bebyggelse samt i viss mån för att motverka vattenförorening. De största problemen återfinns inte helt oväntat på sådana marker där det har funnits gasverk, reningsverk och deponier. Också här har man en stabil tradition att göra sig av med avfall genom att gräva ned det i marken eller dumpa det i övergivna gruvhål. Samdeponering är vanligt förekommande vilket medför särskilda miljöproblem. Många av dessa äldre avfallstippar är numera bebyggda, vilket lett till att säkerhets- och hälsoskyddsaspekter tidigt kom i förgrunden för lagstiftningen på området. Det totala antalet förorenade områden uppskattas idag till mellan 50 000 och 100 000.s. 11

9.Det bör slutligen nämnas att den bild som tecknats här enbart är typisk för Västeuropa. I den östra delen är miljöproblemet delvis helt annorlunda. En sak är att det mesta av föroreningarna där är orsakade av statlig verksamhet. En annan är att en betydande andel av miljöförsyndelserna är rester av militär verksamhet, i första hand orsakade av den forna sovjetiska armén.s. 11

Frågeställningar kring den rättsliga regleringen av

förorenade områden

Inledning

1.Miljöproblemet med de förorenade områdena har vissa särdrag som skiljer det från andra miljöproblem. Dessa särdrag måste beaktas vid en diskussion om vilka lösningar som bör väljas för den rättsliga regleringen. En sådan rättslig anpassning till det problem som ska regleras är nämligen – här som is. 11

2.29 andra sammanhang – en förutsättning för att uppnå målen med lagstiftningen. Det särskilda miljöproblemet med de förorenade områdena väcker också många motsättningar och konflikter. Här följer en beskrivning av de särdrag, motsättningar och konflikter som är förknippade med förorenade områden. På så vis kan detta avsnitt ses som en inledande beskrivning av rättsproblemet, eller de rättsliga huvudfrågorna kring detta miljöproblem.s. 11

Det särpräglade med förorenade områden som miljöprob-

lem

1.Miljöproblemet ifråga är dolt: Förorenade områden låter sig sällan klart definieras eller avgränsas. Miljömyndigheterna får ofta arbeta med betydande osäkerheter, såväl när det gäller arten och graden av föroreningen, som dess geografiska spridning. Detta gör att en reglering som enbart är kopplad till faktiskt förorenade områden, eller föroreningar över en viss nivå, blir otillräcklig. En effektiv lagstiftning förutsätter att vissa krav kan ställas på vissa adressater enbart utifrån en misstanke om att ett område är förorenat. Typiskt sett är det fråga om att krav kan ställas på den som genom sin aktivitet i ett område kan ha orsakat föroreningar om att vidta ytterligare utredningar av områdets föroreningsstatus. För regleringens effektivitet är det också viktigt att dessa ”preliminära krav” anses vara en del av de allmänna hänsynsregler som gäller för alla miljöfarliga verksamheter.s. 12

2.Miljöproblemet förändras över tiden: Som framgått ovan, utgör föroreningarna i ett område ofta inte ett konstant miljöproblem. I vissa fall kan situationen utvecklas till det bättre, exempelvis genom att föroreningarna i sediment överlagras och föroreningstransporten till omgivningen därmed minskar med tiden. Det motsatta scenariot är emellertid dominerande; föroreningar som är bundna i ett område frigörs efter viss tid och kommer i accelererande takt ut i miljön. I ett rättsligt system som ska hantera förorenade områden måste det följaktligen vara möjligt att också kunna variera miljövårdskraven med tiden.s. 12

3.Kunskapen om föroreningarnas art och utbredning, samt om spridningsvägar och omgivningens känslighet ökar under miljöåtgärdernas gång: Detta särdrag har att göra med den speciella karaktären i ett efterbehandlingsprojekt och frågan om utredningsbördan. Eftersom ett sådant projekt, som spänner från inventering till fullgjord efterbehandling, är en komplicerad och långvarig process ställs speciella krav på de rättsliga instrumenten. De måste utformas så att det blir möjligt att ställa krav på lagens adressater att fortlöpande ta fram det underlag som miljömyndigheternas beslut ska grundas på. Det är också viktigt att denna utredningsbörda ligger på rätt nivå, d.v.s. på den som har det övergripande ansvaret för hela projektets genomförande.s. 12

4.30s. 12

5.Målen med miljövårdsåtgärderna är oklara och tekniken under utveckling: Tekniken för efterbehandling av förorenade områden ligger ännu i sin linda. Den vanligaste metoden är fortfarande utgrävning och deponering av de förorenade massorna. De alternativa metoderna – exempelvis jordtvätt, biologisk nedbrytning, termisk avdrivning samt ”in-situ-metoder” och annan rening på plats – spelar fortfarande en relativt blygsam roll. Det råder också en betydande osäkerhet om vad som är oacceptabelt smutsigt (”förorenat”) och acceptabelt rent i dessa sammanhang, något som har stor betydelse för när man ska agera, och för målet för efterbehandlingen. Av avgörande betydelse för svaret på dessa frågor är bl.a. vilken markanvändning som pågår eller är tänkt i och omkring området. Från miljömyndigheternas sida är därför ofta platsspecifika krav och lösningar att föredra. Från de enskildas synpunkt, såväl adressater för kraven som berörda grannar, kan det däremot uppfattas som ”rättssäkrare” att man tillämpar fasta gränsvärden för förekomsten av förorenande substanser. Även dessa frågor måste hanteras inom det miljörättsliga systemet.s. 13

6.Prevention och/eller reparation: Att efterbehandla ett förorenat område betraktas gärna som en reparativ åtgärd, som ett sätt för förorenaren att göra rätt för sig. Det krav som ställs på honom är då att återställa området till vad det en gång var. Miljökraven motiveras emellertid oftast med hänsyn till en framtida risk för människor och miljö. På så vis kan man också betrakta kraven som preventiva och de riktas då kanske främst mot den som för närvarande brukar eller råder över marken. I teorin skiljer sig det reparativa ansvaret från det preventiva, men i det praktiska miljövårdsarbetet är skillnaden liten; alla föroreningar sprider sig förr eller senare och den efterbehandling som inte kan motiveras utifrån spridningsrisk och skyddsintresse utanför fastigheten utförs i de flesta fall inte. Det finns situationer där det reparativa ansvaret skiljer sig från den preventiva skyldigheten, men de är inte vanliga. De olika perspektiven – d.v.s. om man betraktar ett förorenat område som en avslutad skada efter en tidigare bedriven verksamhet, eller som en miljöstörning som fortgående påverkar omgivningen – inverkar också på hur man värderar tidsfaktorns betydelse för ansvaret. Om man betraktar en förorening som något som är avslutat för länge sedan, kan det ligga nära till hands att anse att förorenarens ansvar ska minska eller släckas ut beroende på tiden. Sådana synpunkter väger mindre om man istället betraktar föroreningen som något som alltjämt fortgår, och för vars upphörande någon måste svara för.s. 13

7.Flera förorenare och andra aktörer är ofta inblandade: Många aktörer kan ha medverkat till en förorening och dess spridning. Förutom att fleras. 13

8.31 förorenare en gång i tiden har släppt ut substanserna, kan det vara fråga om efterkommande åtgärder i marken som påverkar dessa och omgivningarna på ett negativt sätt. Ett regelsystem som ska hantera ansvarsfrågorna kring förorenade områden därför måste innehålla regler för fördelning av plikterna mellan flera förorenare, markägare och brukare av marken. Utgångspunkten bör härvid vara att fördelningen ska omfatta hela det förorenade område som av miljövårdseffektiva skäl bör efterbehandlas i ett sammanhang.s. 13

9.Den rättsliga processen för att genomföra kraven mot de ansvariga måste anpassas till miljöproblemet: Detta rättsområde, där en offentlig myndighet ställer krav på reparation av miljön, lånar drag av både offentlig rätt och skadeståndsrätt. Samtidigt är de sedvanliga förfarandemodellerna för genomförande av kraven inom dessa respektive rättsområden illa avpassade för denna situation. Det förvaltningsrättsliga genomförandet bygger på förelägganden om konkreta åtgärder, utförda av en adressat. Det skadeståndsrättsliga genomförandet bygger på att en skadelidande stämmer en skadevållare för uppkommen skada, något som fungerar mindre bra när det är fråga om en myndighet som för talan för miljön som allmänt intresse, kanske t.o.m. innan någon skada har uppstått. Följaktligen måste förfarandereglerna anpassas efter den särskilda situation som karakteriserar genomförandet av kraven på undersökning och efterbehandling av förorenade områden. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att modellen för genomförande ska vara effektiv och inte uppmuntra till ett onödigt processande.s. 14

Intressekonflikter kring förorenade områden

1.Ett annat sätt att beskriva de problem som aktualiseras vid en rättslig reglering av förorenade områden är att redogöra för de viktigare motsättningar och konflikter som kan uppstå i dessa sammanhang. Konflikterna är flera och av olika slag, även om den mellan miljömyndigheten och förorenaren av givna skäl har väckt störst uppmärksamhet. I denna konflikt aktualiseras till att börja med de ”klassiska ansvarsfrågorna” såsom vad som utlöser ansvar, den rättsliga grunden för ansvaret, fördelningen av plikterna mellan flera aktörer, bevisbördeproblematik, tidsperspektivet, skälighetsbedömningar och liknande. Lika kontroversiella är frågor som rör ansvarets omfattning; när ska undersökningar inledas och vad ska dessa avse, vilka ambitioner och metoder ska användas vid efterbehandlingen och vilket slags efterkontroll behövs? Debatten i Sverige och i övriga länder har de senaste åren mycket handlat om i vilken utsträckning det går att använda sig av objektiva kriterier (numeriska värden) för att avgöra när efterbehandling är nödvändig och när ett område kan betraktas som ”rent”. Diskussionen har även rört metoderna för att åtgärda föroreningarna; krävs full efterbehandling eller kan man nöjas. 14

2.32 sig med isolerande åtgärder genom s.k. ICM-metoder? Den ursprungliga ambitionen i såväl Nederländerna, som i Danmark var ”multifunctionality”. Uttrycket står för en ambition om att allt slags efterbehandlingsarbete i alla slags områden ska syfta till att göra området lämpligt för känsligaste möjliga markanvändning, inbegripet barndaghem och trädgårdsodling. Tendensen har emellertid under senare år gått mot ett synsätt som grundas på ”suitable for use”, d.v.s. att efterbehandlingen ska vara lämplig med tanke på dagens pågående eller planerade markanvändning. Mellan dessa två uttryck finns en rad mellanlägen som representerar olika synsätt och ambitioner.s. 14

3.Markägaren har en nyckelroll i sammanhanget. Han kan för det första uppträda som skadelidande. Ett exempel på detta är just Johanssons i Böksholm. För det andra kan markägaren även uppträda som ansvarssubjekt, exempelvis om han haft en nära personlig eller ekonomisk anknytning till förorenaren. I många länder finns dessutom regler som tvingar honom att se om sin fastighet så att omgivningen inte skadas. Så kan vara fallet även om han är ”oskyldig” i den bemärkelsen att han inte har orsakat föroreningen. Här är det fråga om ett ”förvaltaransvar”, som innebär att han måste vidta de preventiva åtgärder inför framtiden som behövs för att förhindra att föroreningar som finns på hans fastighet sprider sig. Genom denna typ av ansvar kan markägaren hamna i motsättning till såväl miljömyndigheten som förorenaren.s. 15

4.En del föroreningar utgör ingen större fara där de ligger. Det kan vara fråga relativt beskedliga kemikalier som ligger i täta lerlager utan kontakt med grundvattnet. Om däremot någon börjar att gräva, schakta eller dika i dessa områden kan föroreningarna lösas ut till skada för omgivningen. Det kan vara fråga om allt mellan normala markarbeten som hör till jordbruket, till fullskalig exploatering av området. I dessa situationer träffas normalt den som utför åtgärden av myndighetens krav på undersökning och efterbehandling. I själva verket utförs det mesta av efterbehandling idag i samband med exploatering av förorenade områden i tätortsnära lägen. Då kan det uppstå konflikter mellan myndigheterna och exploatören med avseende på ambitionsnivån för arbetet. Inte sällan uppdagas också motstridiga intressen mellan de olika representanterna för det allmänna, mellan den myndigheten som ansvarar för stadsplaneringen och miljömyndigheten. Dessutom kan motsättningar uppstå mellan exploatören och förorenaren, om den förre vill ha kostnadstäckning för sina utgifter av den senare. Ett sådant återkrav kan också ligga i efterföljande hyresgästers intresse, eftersom dessa kostnader annars landar hos dem.s. 15

5.Efterbehandlingen av förorenade områden kan också orsaka konflikter mellan miljömålet och andra allmänna intressen. En sådan situation uppstårs. 15

6.33 ibland vid gruvdeponier. De gamla gruvhögarna och hela verksamhetsområdet kan nämligen innehålla stora kulturvärden och därför vara skyddade enligt kulturminneslagstiftningen. Vid efterbehandling av gruvhögar måste dessa i de flesta fall grävas ur, vilket innebär att betydande kulturvärden i form av uråldriga arbetsplatser och gruvanordningar som ligger dolda i högarna kan skadas. Samtidigt gör den pågående vittringen av malmen att miljövårdsåtgärder oftast måste vidtas förr eller senare. I det enda fall som jag känner till där frågan har ställts på sin spets i Sverige, Bersbol i Åtvidaberg under 1970-talet, fick kulturminnesintresset ge vika i denna situation. Efterbehandlingen fördyras dock av att vissa undersökningar av fornminnesområdet måste göras i dessa fall.s. 15

7.Till sist ska nämnas att problemen med förorenade områden har väckt stor uppmärksamhet på fastighetsmarknaden de senaste åren. Det har blivit allt vanligare med omfattande markundersökningar inför fastighetsöverlåtelser, en utveckling som verkar ha påverkats av fastighetsmarknadens internationalisering. Därmed har också de juridiska ansvarsfrågorna kommit i fokus på ett helt annat sätt än tidigare. När det gäller överlåtelser av fastigheter och industrier regleras dessa frågor parterna emellan främst i avtal och eventuella tvister får slitas i civilrättslig ordning. Jag har fått den uppfattningen att i de länder som har längst erfarenhet av rättslig reglering av miljöansvaret för de förorenade områdena sker en förskjutning av konflikterna från förhållandet mellan myndigheter och ansvariga till förhållandet mellan enskilda. Det civilrättsliga processandet ökar med andra ord på det bekostnad av det offentligrättsliga. Det är möjligt att vi får se en motsvarande utveckling i Sverige de närmaste åren.s. 16

Miljörättsliga utgångspunkter

Inledning

1.I detta avsnitt anger jag mina teoretiska utgångspunkter för avhandlingen. Här beskrivs miljörätten som rättsområde. I denna del redogör jag även kortfattat för betydelsen av det av Brundtlandskommissionen myntade begreppet ”uthållig utveckling” och de miljörättsliga principerna. Av dessa principer ägnas särskild uppmärksamhet åt den om att förorenaren ska betala (”Polluter Pays Principle” eller bara ”PPP”). Jag redogör även allmänt förs. 16

2.34 miljörätten som forskningsområde. Avsnittet avslutas med några ord om valet av metod för lagtolkning på miljörättens område.s. 16

Vad är miljörätt?

1.”Miljörätt” är den samlade beteckningen på det regelsystem som har direkt betydelse för kvaliteten för den yttre miljön. Inom disciplinen ryms en rad olikartade lagar med högst varierande tillämpningsområden. Ett vanligt sätt att kategorisera den svenska miljörätten är att dela in den i fyra grupper; plan- och marklagstiftning, skyddslagstiftning, utnyttjandelagstiftning och lagstiftning om vissa anläggningar.s. 17

2.Inom rättsområdet finns såväl civilrätt, som förvaltningsrätt och straffrätt, något som återspeglar den starka utveckling som skett inom rättsområdet under 1900-talet. Den nordiska miljörätten kan nämligen sägas vara indelad i tre generationer.I början av århundradet var regleringen sparsam och väsentligen civilrättslig. Detta berodde på att miljöproblemen ansågs vara lokala och tillräcklig styrning uppnåddes genom privaträttslig reglering som grannelagsrätt, servitut, kontrakt och skadestånd. Offentligrättslig lagstiftning var sparsamt förekommande och inriktad på hälso- och planfrågor, så småningom även på naturskydd.s. 17

3.Den andra generationen tog vid i början av 1970-talet när medvetenheten ökade om att miljöproblemen var storskaliga och att den privaträttsliga regleringen därför inte räckte till. Då fick vi en rad offentligrättsliga lagar som syftade till att fastställa samhällets krav på naturvård och miljöskydd. Exempel på sådana var 1969 års miljöskyddslag och 1973 års lag om miljö- och hälsofarliga varor. I Danmark och Norge kom motsvarande lagstiftning något senare genom 1973 års miljøbeskyttelseslov resp. 1981 års forurensningslov. Liknande reglering genomfördes även i de flesta andra europeiska länder. Denna lagstiftning var inriktad på punktkällor och utsläppsbegränsningar (”end-of-pipe-regulations”).s. 17

4.Den tredje generationen miljörätt kan sägas inträda med Bruntlandskommissionens rapport ”Vår gemensamma framtid” 1987. I denna betonades att de miljöpolitiska målen bara kan uppnås genom en samordning av insatser mot miljöstörande punktkällor och en omläggning av allas vår livsstil, åtminstone på sikt och i västvärlden. Fokuseringen är nu på internationell reglering och hänsyn till de kommande generationerna. Kravet på en ”hållbar utveckling” har fört med sig en betoning av sådana incitament som kan påverka enskilda och företags konsumtions- resp. produktionsmönster, bl.a.s. 17

5.35 ekonomiska styrmedel. Det har också resulterat i krav på samordning – integrering – av miljölagstiftningen. Miljöfarliga verksamheter ska nu inte bara prövas med avseende på de olika former av störningar som de genererar (vatten- och luftförorening, buller m.m.). Prövningen ska även avse andra åtgärder och effekter som har samband med verksamheten, t.ex. olycksrisker, energihushållning, kemikalie- och avfallshantering o.s.v. Den rättsliga regleringen inriktas också i högre grad på gränsvärden och kvalitetskrav (miljökvalitetsnormer), samt på allmänhetens deltagande. Utrymmet för civilrättslig tankegångar och styrmedel har därigenom återigen ökat, åtminstone utanför lagstiftningen på området. Exempel på detta är certifiering, miljömärkning och miljöavtal. Men även inom den rättsliga regleringen har dessa tankegångar vunnit gehör. Detta skymmer dock inte det faktum att själva miljörätten idag – i Sverige och i vår närmaste omvärld – till sin grund och omfattning väsentligen är en del av den offentliga rätten.s. 17

”Hållbar utveckling” och miljörättsliga principer

Inledning

1.Alltsedan Brundtlandskommissionen och FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 (UNCED) har uttrycket ”hållbar utveckling” stått som övergripande målsättning för miljövårdsarbetet. Detta har gällt såväl internationellt och på EU-nivå, som på det nationella planet. Uttrycket står för att samhällsutvecklingen framgent måste ske så att naturresurserna kan fördelas mellan jordens länder och att utnyttjandet av resurserna måste ske med hänsyn till kommande generationers behov. Man kan säga att ”hållbar utveckling” bär med sig fyra etiska dimensioner. Två av dessa rör fördelningen av naturresurser, dels mellan rika och fattiga länder idag, dels mellan nuvarande och kommande generationer. Den tredje dimensionen gäller förhållandet mellan människan och miljön och rör frågor som när och hur vi har rätt att exploatera naturresurserna. Den sista dimensionen gäller vårt förhållningssätt till den naturvetenskapliga osäkerhet som är förenad med många av människans aktiviteter; hur hanterar vi det faktum att ens. 18

2.36 verksamhet medför en risk för skada? På så vis kan man känneteckna uttrycket hållbar utveckling som en förmedlande länk mellan moral och rätt. Det är fråga om en politisk målsättning eller en ”riktlinje”. Därmed finns likheter mellan ”hållbar utveckling” och begreppet ”rättssäkerhet”; både uttrycken ställer krav på etiskt acceptabla lösningar.s. 18

3.Till hjälp för att förverkliga denna målsättning har det inom miljörätten utvecklats en rad miljörättsliga – eller snarare miljöpolitiska – principer. I begreppet ”princip” ligger att det är fråga om övergripande normer som inte är direkt bindande för vare sig de rättstillämpande organen eller för enskilda. Principerna är emellertid viktig som rättspolitiska program för lagstiftaren. De är också viktiga som oskrivna rättsregler eller riktlinjer för rättstillämparen vid tolkningen av olika bestämmelser. Miljörätten kännetecknas ju av att effekterna av besluten kan ha stor betydelse för en mycket vid och diffus krets av människor, för miljön i sig och för framtida generationers levnadsförhållanden. Ofta får grannlaga avvägningar göras mellan dessa intressen och motstående enskilda intressen. Vid dessa avvägningar kan man säga att en rimlig balans uppnås genom att de miljörättsliga principerna tillåts väga tungt.s. 19

4.Av de miljörättsliga principerna kan nämnas försiktighetsprincipen, principen om bästa tillgängliga teknik, lokaliseringsprincipen, substitutionsprincipen, principen om att miljöproblemen bör angripas vid källan och slutligen principen om att förorenaren ska betala. De två förstnämnda får betydelse i efterbehandlingssituationer. Försiktighetsprincipen – eller med det talande norska uttrycket ”føre var-prinsippet” – innebär att om en verksamhet är förenad med osäkerhet om dess konsekvenser, ska detta komma miljön tillgodo. De försiktighetsmått och skyddsåtgärder som kan krävas ska alltså vara dimensionerade efter varje förutsebar risk för skada. På så vis närmar sig principen en bevisbörderegel, som innebär att verksamhetsutövaren måste kunna visa att han vidtagit varje åtgärd som rimligen kan krävas för att motverka negativa effekter. Principen om bästa tillgängliga teknik (BAT) innebär att miljöfarliga verksamheter måste upprätthålla den bästa standarden på rening och annan miljöteknik. Kravet skas. 19

5.37 vara så högt ställt att det motsvarar den mest avancerade teknik som är i fullskaledrift någonstans i världen. Principen ska tillämpas både vid nyanläggning av verksamheter och introduktion av olika miljövårdstekniker, exempelvis för efterbehandling, samt vid prövning av befintliga verksamheter. Den princip som emellertid har störst betydelse för ämnet i denna studie är den om att ”förorenaren ska betala”, eller med den engelska termen ”Polluter Pays Principle” (PPP). En mer ingående redogörelse för den principen och dess allmänna betydelse inom miljörätten görs därför redan i följande avsnitt.s. 19

Allmänt om PPP

1.PPP lanserades ursprungligen av OECD i en rekommendation från 1972 och vann snabbt internationellt gillande. På EU-nivå förekom den redan i det första miljöhandlingsprogram från 1973 och i en Rådsrekommendation från 1975. Numera ingår principen i EG-traktatet, artikel 174:s. 20

2.”Gemenskapens miljöpolitik skall syfta till en hög skyddsnivå med beaktandes. 20

3.av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner. Den skalls. 20

4.bygga på försiktighetsprincipen och principerna om att förebyggande åt-s. 20

5.gärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan ochs. 20

6.förorenaren skall betala.” Från början var PPP närmast en renodlat ekonomisk princip som syftade till konkurrensneutralitet mellan olika länder och industrier. Ingen verksamhet skulle tillåtas vinna fördelar genom lågt ställda miljöskyddskrav eller statsstöd till sådana åtgärder. Meningen var istället att kostnaderna för miljöskyddet skulle internaliseras i priset för varan, för att därigenom återspegla dess ”rätta” pris. I takt med den ökande medvetenheten om att enbart ekonomiska medel inte ger tillräckligt miljöskydd, har PPP utvecklats till ens. 20

7.38 juridisk princip om rättfärdig fördelning. I den moderna tappningen ger den uttryck för att ingen har rätt att förorena, vare sig om det skadelidande intresset är enskilt eller miljön i sig. Därför kan man tala om att PPP innebär att förorenaren har ansvar i flera olika avseenden, eller om principens olika ”funktioner”: • En preventiv skyldighet: Förorenaren ska vidta de försiktighetsåtgärders. 20

8.som behövs för att skydda miljön. • Ett reparativt ansvar: Förorenaren har ansvar gentemot enskilda och dets. 21

9.allmänna att kompensera eller åtgärda den miljöskada som ändås. 21

10.uppkommit. • Konkurrensneutralitet: Förorenaren ska inte kunna konkurrera genom lågts. 21

11.ställda miljökrav eller genom statsstöd till miljöskyddsanordningar. • Ett folkrättslig sida: En stat ska se till att föroreningar som härrör fråns. 21

12.dess territorium inte träffar andra staters territorium eller internationellts. 21

13.vatten. • En tidsmässig dimension: Dagens generation av förorenare ska inte fås. 21

14.förstöra den miljö och de förutsättningar som morgondagens generationers. 21

15.ska leva i. Med dagens förståelse av principen medför den alltså till att börja med ett förbud mot subventioner som medför konkurrensfördelar genom minskade kostnader för miljöskydd. Detta är den ekonomiska aspekten av principen. Det har diskuterats om detta förbud även inkluderar statsstöd till efterbehandling av områden som förorenats av en pågående verksamhet. Den dominerande uppfattningen verkar vara att så inte är fallet om åtgärderna är motiverade av det allmänna intresset av att skydda miljön eller hälsa (t.ex. dricksvatten). Statsstöd är däremot förbjudet om efterbehandlingen enbart är motiverad av verksamhetsutövarens behov av att kunna nyttja marken, eller när det är fråga om preventiva åtgärder för att förhindra ytterligare spridning av föroreningarna.s. 21

16.Vidare innebär PPP att förorenaren ska stå för samtliga preventiva och reparativa miljökostnader som hänsynen till de motstående allmänna eller enskilda intressena motiverar. Ansvaret täcker såväl att förorenaren själv utför åtgärderna, som att han bekostar att någon annan gör det. Det har också hävdats att det i principens förlängning ligger att var och en som bedrivit en verksamhet som typiskt sett är miljöfarlig, ska stå för den utredning som anses nödvändig för att bedöma verkningarna i omgivningen. En typisk sådan åtgärd kan vara att undersöka de recipienter som använts för utsläpps. 21

17.39 eller kan ha som påverkats av avfallshantering m.m. Detta utflöde av principen kallas ibland för ”PPPP”, d.v.s. Potential Polluter Pays Principle”.s. 21

Principen och dess undantag

1.Som nämnts ovan ligger i uttrycket ”miljörättsliga principer” att det är fråga om övergripande normer som inte är direkt bindande. De är emellertid viktiga både som rättspolitiska program för lagstiftaren och som riktlinjer vid tolkningen av olika bestämmelser. Principen om att förorenaren ska betala är emellertid inte särskilt väl definierad eller avgränsad. Inte mycken ledning står att finna i vare sig internationella rättskällor eller inom EG-rätten. På det senare området har principen egentligen bara kommit till närmare uttryck inom avfallslagstiftningen. I den juridiska litteraturen pekar man också på att principen är försedd med en rad undantag och att i många situationer kan kraven riktas emot någon annan än själve förorenaren. Man kanske kan säga att PPP är ett slags ”presumtion” om vem som kraven bör riktas emot, en presumtion som dock kan frångås av flera skäl. Undantagen får dock inte ske systematiskt så att principen urholkas.s. 22

2.Till att börja med kan tunga sociala och ekonomiska skäl tala för att miljökraven på befintliga industrier slås av, åtminstone under en övergångstid. En variant av detta är att dessa verksamheter får bidrag till investeringar för miljöskydd. Vidare kan miljöskäl tala för att förorenaren inte ska svara för de nödvändiga åtgärderna, åtminstone inte i första hand. Här kan det vara fråga om att det brådskar med att vidta skyddsåtgärder för att undvika ytterligare skador på miljön.s. 22

3.Till detta kommer principens tillämpning i situationer där olika effektivitets-, informations- och transaktionskostnadsskäl talar för att adressatfrågan måste förenklas. Det kan vara fråga om när flera förorenare bidragit till en skada med olika substanser, eller när flera verksamhetsutövare har förorenat i tiden efter varandra. I 1975 års Rådsrekommendationen används benämningarna ”kumulativ förorening” resp. ”föroreningskedjor” för sådan samverkan. I dessa situationer kan kostnaderna för reparation styras till den aktör som är lämpligast från ekonomisk eller administrativ synpunkt, och som samtidigt medför den mest effektiva lösningen från miljövårdssynpunkt. Det kan också vara fråga om att rikta kraven emot den som har enklast att åtgärda skadorna. Slutligen kan dets. 22

4.40 även vara fråga om att den som har fördelen av en åtgärd också får stå för den.s. 22

5.Här bör uppmärksammas att dessa administrativt och ekonomiskt motiverade ”undantag” från PPP gör att vi närmar sig frågan om vem som egentligen ska betraktas som ”förorenare”. Som en sådan figur anses normalt den som faktiskt utför en åtgärd eller bedriver en verksamhet som orsakar föroreningen. Definitionen bör emellertid ses vidare än så. 1975 års Rådsrekommendation hade följande bestämning (min kursiv):s. 23

6.”A polluter is someone who directly or indirectly damages the environments. 23

7.or who creates conditions leading to such damage.” Rådsrekommendationen trycker alltså på att även bakomliggande aktörer kan anses vara förorenare. Även om rekommendationens rättsliga status numera kan ifrågasättas rent allmänt, kan en viss ledning hämtas ur detta synsätt. Mer om detta i kapitel 9.s. 23

Egna synpunkter på PPP och förorenade områden

1.Principen om att förorenaren ska betala är inte särskilt tydlig och ger egentligen klarast besked om vilka som inte ska betala, nämligen skattebetalarna. Principen bär dock med sig fem olika funktioner, varav jag vill betona tre som är vägledande för denna studie; den preventiva skyldigheten, det reparativa ansvaret och den tidsmässiga dimensionen. I min tolkning betyder detta att var och som utövar en verksamhet, vidtar en åtgärd eller har något i sin vård som kan medföra skador på människor eller i miljön, ska vidta de skyddsåtgärder som behövs för att skydda dagens och morgondagens generationer och miljö. Om skada har inträffat, åligger det i förstas. 23

2.41 hand förorenaren själv att vidta nödvändig efterbehandling. I de skyldigheter som åligger honom ingår även att vidta de undersökningar som behövs för att utröna verkningarna av aktiviteterna eller förhållandena. Vid bedömningen av vad som behövs i form av skyddsåtgärder, undersökningar och efterbehandling ska försiktighetsprincipen tillämpas.s. 23

3.Utgångspunkten är alltså att det är förorenaren som ska stå för de nödvändiga preventiva och reparativa åtgärderna. Enligt min uppfattning ska dock PPP inte tolkas alltför strikt i så måtto att det alltid är förorenaren som är adressat för kraven. Principen bör istället betraktas som öppen för den lösning av adressatfrågan som framstår som effektivast från miljövårdssynpunkt, samtidigt som den utgör en rättfärdig lösning på ansvarsfrågan. Med det senare uttrycket avser jag en lösning som är allmänt accepterad. En annan övergripande synpunkt vid denna bedömning är också att ansvarsflykt måste motverkas. Att det är förorenaren som ska betala bör därför betraktas som en målsättning. För att uppnå denna kan det emellertid vara lämpligt att adressera kraven till någon annan. På så vis kan det enligt min uppfattning vara förenligt med principen att kanalisera ansvaret till en ”ondtroende” förvärvare av ett förorenat område. Detta kan i praktiken vara en effektiv tillämpning av principen just för att motverka att förorenaren flyr ansvaret. Däremot för det för långt att – som vissa författare menar – hävda att den bästa lösningen vore att i alla lägen rikta kraven mot den nuvarande markägaren och hänvisa honom till att söka de ansvariga åter på civilrättslig väg. En sådan lösning strider enligt min mening emot den ovan nämnda kravet på vad som är allmänt accepterat. En annan aspekt på principen är emellertid att den som äger ett förorenat område kan ”växa in” i rollen som förorenare om han passivt åser hur föroreningarna sprider sig. Man bör alltså sammanfattningsvis ha en relativt pragmatisk inställning till PPP, eller för att använda Bugges ord:s. 24

4.”Det er slik sett et ”instrumentelt” prinsipp som kan anvendes for å oppnå be-s. 24

5.stemte mål, og som må gis det inhold som passer till målet, til de praktiskes. 24

6.muligheter og de politiske behov.”s. 24

7.42s. 24

Den miljörättsliga forskningen

Allmänt om miljörättsforskning

1.Miljörättsforskning i någon form bedrivs idag vid de flesta av Nordens rättsvetenskapliga institutioner. Alltsedan mitten av 1970-talet, då Westerlunds doktorsavhandling presenterades, har tillväxten inom disciplinen varit kraftig. Detta gäller såväl med avseende på antalet forskare som ämnesval och angreppssätt. Inom miljörättsforskningen produceras idag en rad arbeten som berör olika rättsliga discipliner; processrätt, civilrätt (miljöskadestånd) och traditionell offentligrättslig miljörätt. Breddningen av ämnesval är också påtaglig; markägande och artskydd, skoglig naturvård, vattenfrågor, kemikalier, genmodifierade organismer, trafik och avfall är bara några exempel på ämnen som har behandlats de senaste åren.s. 25

2.Inom miljörättsforskningen ryms även en inriktning mot internationell rätt och EG-rätt. I Sverige har tillväxten på det senare området varit särskilt markant sedan inträdet i EU i mitten av 1990-talet. Även intresset för internationell miljörätt har vuxit starkt under denna tidsperiod. En viktig forskningsuppgift, som är gemensam för dessa båda rättsområden, rör frågeställningar kring förhållandet mellan å ena sidan internationell miljörätt resp. EG-rätt och å andra sidan nationell miljörätt.s. 25

3.Även angreppssätten inom miljörättsforskningen har breddats. Från Westerlunds och Basses analyser av miljöskyddslagstiftningen och dess prövningsorganisation, över Michaneks systeminriktade studie av ett större rättsområde, har vi idag kommit till en situation med en mångfald av inriktningar inom miljörätten i Norden: 1. Analys av gällande rätt; systematisering av regler och rekommendationers. 25

4.i kommentarer till olika lagar. 2. Analys av miljölagstiftningen som system; överlappningar och konflik-s. 25

5.ter inom systemet och vilken betydelse detta kan få från miljösynpunkt. 3. Analys av miljörättsliga instrument; tillåtlighetsregler, hushållningsreg-s. 25

6.ler, miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar m.m. 4. Genomförandefrågor; beskrivning av kedjan från lagens mål till faktiskts. 25

7.genomdrivande (mål, krav, genomförande), analys av rättsliga hinder,s. 25

8.beslutsfattande, talerätt o.s.v.s. 25

9.43 5. Miljörättslig metodik; en diskussion om hur miljökvaliteten i sig kans. 25

10.bilda utgångspunkt för regelskapandet, utvecklandet av nya mil-s. 26

11.jörättsliga instrument.s. 26

Miljörättsforskningen efter UNCED i Rio

1.Efter Rio-konferensen har det skett en viss förskjutning av miljörättsforskningen i Sverige (främst i Uppsala) mot de inriktningar som ovan betecknades som miljörättslig metodik och genomförandefrågor. Detta har haft betydelse i minst tre olika avseenden. För det första har inriktningen de senaste åren varit att forska efter nya instrument och utveckla gamla sådana för att tillmötesgå kravet på att det ska vara miljön i sig och de naturligt givna toleransgränserna som är utgångspunkten för den rättsliga regleringen. I denna inriktning ligger även att utveckla modeller för riskhantering, d.v.s. att rättsligt beakta den naturvetenskapliga osäkerheten om de miljöskador som kan uppstå av mänskliga aktiviteter. Exempel på denna forskning är sådan som försöker att utveckla instrumenten miljökonsekvensbeskrivningar, miljökvalitetsnormer och olika former av ”utsläppsbubblor”.s. 26

2.Till detta kommer att miljörättsforskarna har vänt sig till de naturvetenskapliga disciplinerna för att därigenom söka närma juridiken med ”verkligheten”. Därmed söker man styra över det rättsliga perspektivet från ”aktörsidan” (ett antropocentriskt perspektiv) till ”reaktörsidan” (ett naturcentriskt perspektiv). Forskningen syftar även till att anpassa rätten till det faktum att många förlopp i naturen inte är raka och förutsebara, utan ickelinjära och oväntade. Synergistiska effekter och tröskeleffekter är ju sådana naturfenomen som rätten måste anpassas till. Den forskning som bedrivits med denna inriktning har exempelvis rört flöden av naturresurser och dess rättsliga reglering.s. 26

3.Den tredje sidan av denna inriktning är kritiken av den bestående juridikens roll i samhället och ett ifrågasättande av etablerade juridiska begrepp. Exempel på detta är den diskussion som förts om rättsäkerhetsbegreppet, bl.a. i Danmark. Ett annat exempel på långtgående kritik är Westerlunds diskussion om ett nytt ”miljöparadigm”. I boken ”En hållbar rättsordning” pekar han på att rättsläget idag i många länder är sådant att det befrämjar motsatsen till Rio, d.v.s. en ohållbar utveckling. Westerlund menar att detta beror på flera faktorer: Den materiella rätten kan legalisera en sådan ordning (”ohållbara lagar”). Vidare kan lagstiftningen och rättstillämpningen varas. 26

4.44 splittrad och inte heltäckande (”sektorisering”). Dessutom finns ofta ett ”genomförandeunderskott” av de regler som i sig främjar hållbarhet. Detta beror till betydande del på ”rättsordningen”, bland annat den traditionella förståelsen av s.k. allmänna rättsgrundsatser, bokstavstolkning av regler eller överdriven legalitetsiver i tillämpningen.Westerlund avvisar detta synsätt som han menar kännetecknas av ett enbart ”horisontellt perspektiv”, d.v.s. att hänsyn enbart tas till nu levande generationers behov. Ett sådant perspektiv fungerar inte på miljörättens område om man vill uppnå de miljöpolitiska mål som uppställs. Detta rättsområde kännetecknas nämligen av att regleringen syftar till att styra eller kontrollera sådana effekter i naturen som ytterst är beroende av kemiska, ekologiska och liknande faktorer. Därför är det grundläggande för framgång på detta område att integrera förståelsen av dessa naturvetenskapliga förhållanden i juridiken. Westerlund menar att det inte går att karakterisera miljörätten som ett sedvanligt rättsområde med konfliktlösningar genom enbart avvägning av olika intressen. Inom miljörätten hanteras (miljö)mål som är av en absolut karaktär. Därför måste man här arbeta med instrument som är förenliga med detta faktum, exempelvis genom att utveckla delmålskonstruktioner som kvalitetskriterier (t.ex. miljökvalitetsnormer) och liknande.Men det förutsätter också en omvärdering av det rättsliga tänkandet, av lagtolkningen och förståelsen av de allmänna rättsgrundsatserna. Dessa måste förändras från det ”horisontella” perspektivet till ett ”vertikalt”, d.v.s. att hänsyn måste tas även till att de kommande generationerna är beroende av naturresurserna. Att en sådan ”tankevända” är möjlig, illustrerar Westerlund med följande paradox (min anmärkning inom kursiv):s. 26

5.”Problemet med kärninvändningen (att rätten innehåller vissa kärnor soms. 27

6.inte kan förändras även om de medför en ohållbar utveckling) är att den ant-s. 27

7.ingen måste bygga på antagandet att naturlagarna (såsom tyngdlagen ellers. 27

8.termodynamikens huvudsatser) inte har betydelse för människan, samtidigts. 27

9.som människans lagar däremot skulle vara ett utflöde av något av naturens. 27

10.givet, eller att framtida generationer människor ska kunna berövas förutsätt-s. 27

11.ningarna för ett drägligt liv.” Det bör nämnas att mycket av Westerlunds kritik av den ”ohållbara rättsordningen” går igen hos andra nordiska författare. Förutom Basse i Danmark, bör här också nämnas Backer i Norge, vars böcker inom miljöoch förvaltningsrätt har ett stort inflytande. Även de som från en mer tradi-s. 27

12.45 tionell ståndpunkt kritiserar Westerlund, kan hålla med om att traditionella juridiska tolkningsmetoder inte alltid kan användas inom miljörätten.s. 27

13.Sammanfattningsvis kan sägas att den miljörättsliga forskningen i Norden idag uppvisar en stor bredd. Här ryms allt från traditionella rättsdogmatiska studier av gällande rätt vid sidan om studier av genomförande- och genomdrivandefrågor, miljökonsekvenser samt frågor av mer rättssystematisk natur. Forskningsfältet har närmat sig andra naturvetenskapliga och samhällsvetenskapliga discipliner. Givetvis finns det olikheter mellan de nordiska länderna. I Danmark har studierna av EG-rätt sedan länge av förklarliga skäl fått ett stort utrymme. Under de senaste åren har forskningen inriktats alltmer på miljöavtal och miljöekonomi. I Norge samsas förvaltningsrättsligt inriktad miljöforskning med en stark miljöekonomisk inriktning. I Finland har traditionell rättsdogmatik alltjämt en stark position. I Sverige är bilden också blandad. Här kan man emellertid påstå att den kritiska hållningen emot den etablerade rättsordningens förmåga att hantera miljöproblemet vuxit sig starkast.s. 28

Närstående forskningsinriktningar

1.Slutligen bör nämnas att det under den senaste tioårsperioden har växt fram annan samhällsvetenskaplig miljöforskning som står juridiken nära. På så vis har den moderna miljörättsforskningen också kommit att närma sig filosofin, sociologin och ekonomin. Diskussionen om förhållandet mellan miljörätt och miljöetik finns numera i alla nordiska länder. Ett exempel på detta är det norska sökandet efter en ”grønn rett”. Miljöetiska tankegångar finns även representerade i Sverige och Danmark. Dessa författare menar att miljörätten existerar som ämne endast på grund av det värde (eller målsättning) som lagstiftningen förmedlar. Det är i själva verket av avgörande betydelse att kunna dra in moraliska eller värdemässiga överväganden i den miljörättsliga diskussionen. Annars finns ingen realistisk möjlighet att genom denna styrning uppnå positiva effekter i miljön, eftersom de miljörättsliga principerna strider emot hävdvunna uppfattningar om rättens sanna natur, rättssäkerhet, traditionella bevisprinciper o.s.v.s. 28

2.I Lund bedrivs sedan många år tillbaka under Hydéns ledning en omfattande rättssociologisk forskning med inriktning på miljöfrågor. Här finns representerat en tendens som vuxit sig allt starkare de senaste åren, nämligen regelskepticismen. Företrädare för denna pekar gärna på de tillkortakom-s. 28

3.46 manden som mött den traditionella regleringsmodellen på miljöområdet och vill sätta andra istället. Detta är också den utgångspunkt som präglar en annan riktning som vuxit sig stark under 1990-talet; forskningen om miljöekonomi och om frivilliga instrument på miljöområdet. Den förra vill komplettera och i vissa fall ersätta den traditionella ”command and control”- modellen med andra som är mer marknadsinriktade. Den senare diskuterar hur den förvaltningsrättsliga regleringen kan kompletteras och utvecklas med exempelvis miljöavtal och branschlösningar på olika områden.s. 28

Om tolkning av miljörätt

Inledning

1.I avsnittet ovan redogjorde jag för den moderna miljörättsforskningen. Där pekade jag på att diskussionen rört såväl övergripande frågor om ett nytt juridiskt synsätt (”miljöparadigmet”), som juridiskt specifika frågor inom rättsområdet m.m. Samtliga dessa frågor har relevans för ämnet i denna studie på så vis att också här finns en stort behov av ett nytt synsätt och en diskussion om nya instrument. Min ambition har varit att avhandlingen ska ha just en sådan inriktning. Vidare är diskussionen om rättssäkerhet, juridiska grundprinciper och tolkning av miljörättsliga regler i högsta grad relevant för de frågor som avhandlas här; syftet är att belysa och problematisera frågor om ansvar och skyldigheter i offentligrättslig betydelse, samt att diskutera olika juridiska lösningar på dessa frågor. Det är klart att en sådan diskussion om lämpliga lösningar rymmer många olika tolkningar av de principer och rättsregler som finns på området. Detta gör att frågan om vilken metod för lagtolkning som bör tillämpas på rättsområdet kommer i centrum. De senaste årens intensiva debatt – inte bara i Sverige utan i hela västvärlden – om olika rättsliga avgöranden och betydelsen av miljöansvar har ju berott på att olika intressenter haft olika uppfattningar om gällande rätt och de principer som bör vara vägledande på området.s. 29

Om miljörätten och legalitetsprincipen

1.I den miljörättsliga doktrinen det är en vanlig uppfattning att ändamålsskälen bör betonas som en viktig tolkningsfaktor vid tillämpningen av rättsreglerna på området. Man lyfter även fram att styrkeförhållandena kan skilja från andra områden inom förvaltningsrätten, då det är fråga om myndighetsutövning mot enskilda. De miljörättsliga reglerna ska många gånger tillämpas i situationer där andra förhållanden gäller, och där andra intressen står på spel. Här kan det vara fråga om att andra enskilda står emot intresset av att bedriva en verksamhet, som dessutom kan orsaka irreparabla skador på miljön. På så vis kan man även tala om att framtida generationers intressen äventyras. Det är mot denna bakgrund som frågor om lagstöd pås. 29

2.47 miljörättsområdet bör bedömas. I denna del vill jag gärna referera till Backer när han diskuterar legalitetsprincipen och dess förhållande till målsättningen om en hållbar utveckling. Han menar att denna princip ursprungligen blev formulerad som ett skydd för enskilda gentemot statlig övermakt. Idag utgörs ”de enskilda” av alla privata rättsubjekt, från individer till stora multinationella företag. På så vis kan styrkeförhållandena rent faktiskt vara så att det är de allmänna intressena som behöver skydd mot ett övermäktigt, enskilt intresse. Dessutom går ofta miljökonflikter på tvärs mot skiljelinjen mellan stat och enskild. Här kan det vara fråga om en enskild som förorenar för en annan enskild, men där det är nödvändigt att miljömyndigheterna agerar för att begränsa skadorna. Frågan om lagstöd för ett sådant ingripande eller i andra, liknande sammanhang måste enligt Backer bedömas mot denna bakgrund (min fotnot):s. 29

3.”Det er en vanlig oppfatning i dag at legalitetsprinsippet ikke tilsier noens. 30

4.streng tolking av forvaltningens hjemmelslover, men at man får legge tils. 30

5.grunn den tolking som alle rettskildefaktorer tatt i betraktning – medregnets. 30

6.reelle hensyn – har mest for seg. Grl. § 110 b() vil dessuten ha betydnings. 30

7.også i denne forbindelse. Når miljøvernlovgivningen skal tolkes, må formålets. 30

8.ha stor vekt og ofte føre til at man unnlater en innskrenkende tolking avs. 30

9.forvaltningens kompetanse. Miljøretten er altså ikke noe sted for et strengts. 30

10.legalitetsprinsipp – det kunne lett bety at langsiktige fellesinteresser bles. 30

11.prisgitt til fordel for enkeltpersoners kortsiktige interesse.” I den nordiska debatten har både Backer och Bengtsson lyft fram den norska Høyesterett som exempel på en domstol som lagt stor vikt vid ändamålsskälen i rättstillämpningen. När det gäller tillvägagångssättet verkar Høyesteretts regeltolkning påminna mycket om den som kännetecknar EGdomstolens. Enligt Krämer använder ju den domstolen sig av främst av en systematiskt och teleologiskt inriktad tolkningsmodell när man ska utröna innebörden av en oklar rättsregel. Man lägger alltså avgörande vikt vid det rättsliga sammanhang (kontext) som regeln förekommer i och ändamålet med lagstiftningen. Dessa synpunkter kan i vissa fall vara så starka enligt Krämer, att det t.o.m. kan leda till att domstolen bortser från en klar ordalydelse.s. 30

12.48s. 30

13.Ett annat exempel på en tolkningsmetod som utgår från reglernas sammanhang utvecklades av Michanek i hans avhandling om den svenska energirätten. Den metod som han visade på kan kallas en systematisk tolkning eftersom den betonar att en regel bör förstås så att den stämmer överens med lagstiftningens utformning i sin helhet. Tolkningen sker efter de eventuella mönster som utbildats på rättsområdet för likartade situationer. Metoden kan också sägas innebära att man slutligen frågar sig hur en regel är tänkt att fungera tillsammans med andra regler i lagen och närstående lagar. Detta påminner om Eckhoffs ”harmoniseringssynpunkter”. Han menar att detta främst är en uppgift för lagstiftaren, men även att det är något som lagtillämparen måste beakta.s. 31

14.Att dessa tolkningsmodeller inte är allenarådande inom miljörätten är väl känt. Denna studie ger många exempel på helt andra och mer legalistiskt inriktade metoder som är vanligt förekommande såväl i Sverige som i andra länder. Som kommer att framgå längre fram i studien, ger den danska Højesterets praxis på jordföroreningsområdet en god illustration av en sådan metod. Även Regeringsrätten i Sverige har de senaste åren blivit hårt kritiserad för att man alltför ensidigt har betonat företagens/exploatörernas intressen till förfång för miljön. Westerlund har kritiserat domstolens tolkningsmodell för att den reducerar rättstillämpningen till att gälla enbart förhållandet mellan den enskilde och myndigheten. Även Bengtsson har pekat på att Regeringsrätten ibland har gått mycket långt för att bespara företagen från obehagliga överraskningar. Domstolen har därvid använt sig av en metod som inneburit att oklarheter i reglerna ska tolkas till förmån för förorenaren, även när en sådan tolkning leder till orimliga konsekvenser för lagstiftningen i sin helhet. Min studie innehåller flera sådana exempel när det gäller frågor kring föroreningsansvar.s. 31

En hållbar metod för regeltolkning

1.I nästa avsnitt presenteras avhandlingens syfte, ämne och uppläggning. Jag redogör också där för den metod som använts. I anslutning till redogörelsen för olika tolkningsmetoder inom miljörätten, kan det dock redan här vara pås. 31

2.49 plats att säga något om den metod som jag använder mig av i den kommande diskussionen om hur olika rättsregler bör förstås. Valet av metod har, som nämndes i inledningen till detta avsnitt, betydelse för förståelsen av de rättsliga plikterna enligt redan befintliga regler. På så vis inverkar metoden så att säga på miljörätten av idag. Jag menar emellertid också att det är viktigt att som Westerlund betona att valet av lagtolkningsmetod är avgörande för de rättsliga styrmedlens måleffektivitet i en ny och förbättrad miljörätt. En tolkningsmodell som medverkar till uppnåendet av de miljömål som sätts upp i lagstiftningen bör vara inriktad på lagstiftningens ändamål och lagsystemet i sin helhet. Som nämnts ovan och som kommer att framgå på många håll i studien, finns sådana modeller och exempel att hämta på flera håll i Europa. Eftersom det i grund och botten är samma slags rättsligt material som hanteras i de olika länderna, och då man använder sig av likartade modeller för lagtolkning, bör vi ha en del att lära av varandra.s. 31

3.Enligt min mening bör utgångspunkten för en miljörättslig tolkningsmetod av givna skäl vara ordalydelsen. Betydelsen av olika uttryck bör dock inte pressas alltför hårt utan tolkas på ett sätt som anknyter till deras vardagsbetydelse. Jag har däremot svårt att se att det skulle vara möjligt att gå emot en klar lydelse av en regel, även om den strider emot övriga rättskällefaktorer. Förarbetena kan ge vägledning när det gäller tolkningen av en rättsregel, men det är långtifrån alltid fallet. Här kan det observeras att förarbetena på rättsområdet är av synnerligen skiftande kvalitet. I många situationer tjänar de egentligen bäst som enbart angivare av de övergripande målen för lagstiftningen, och för frågor av mer lagsystematisk natur. Vidares. 32

4.50 är rättspraxis och myndighetspraxis viktiga rättskällor på området. Försiktighet bör dock iakttas när det gäller den senare rättskällan. För att beaktas bör det vara fråga om stabil myndighetspraxis som varit rättsenlig, d.v.s. som rört sig innanför den ram som lagstiftaren har anvisat.s. 32

5.Utan klara riktlinjer från lagregelns ordalydelse, förarbeten eller stabil rättspraxis måste diskussionen om rättsliga lösningar ske utifrån andra utgångspunkter. De miljörättsliga principerna och reella hänsyn, d.v.s. oftast de miljöintressen och andra intressen som står på spel i det enskilda fallet, bör här vara viktiga tolkningsfaktorer. Som framgått tidigare, bör också lagstiftningens ändamål lyftas fram som tolkningsfaktor. Av olika skäl är det emellertid inte alltid självklart vad denna faktor bjuder. Dels kan ändamålen bakom en regel vara oklara, och dels kan det vara fråga om olika ändamål. I de fall som oklarhet råder, tycker jag att den modell som Bugge använder i sin avhandling ”Forurensningsansvaret” från 1999 är värd att beakta.s. 33

Bugges uppfattning om miljörättens tre mål

1.Bugge menar att miljörätten har tre mål; ren miljö, samhällsekonomisk effektivitet och rättfärdighet. Det förstnämnda målet går längre än bara ”hållbar utveckling”. Det är ett absolut mål som innebär krav på de åtgärder som behövs för att uppnå ”ren miljö”, alldeles oavsett kostnaden härför. ”Ren miljö” är också ett mål som har betydelse i både preventivt och reparativt hänseende; det förstnämnda motiverar att försiktighetsprincipen tillämpas, liksom principen om att föroreningar ska bekämpas företrädesvis vid källan. När det gäller den reparativa aspekten har målet om ren miljö betydelse för ansvarsfrågorna; förorenarens ansvar bör vara objektivt, det bör vara möjligt för miljömyndigheten att vända sig emot den som har de bästa praktiska och ekonomiska möjligheterna att vidta dessa åtgärder, reglerna bör vara enkla att tillämpa o.s.v. Målet om samhällsekonomisk effektivitet innebär enligt Bugge ett krav på ett optimalt utnyttjande av samhällets ekonomiska resurser. Dessa ska användas så att mesta möjliga ”renhet” uppnås för pengarna. Det tredje målet – det om rättfärdighet – anknyter mer till vad som kan anses vara en ”rätt och riktig” fördelning av de ”byrder og goder” som en verksamhet ger upphov till. Detta resonemang påminner om Basses när hon menar att ”rättssäkerhetsbegreppet” måste stå is. 33

2.51 överensstämmelse med allmänhetens rättsuppfattning. Enligt min uppfattning är detta en underskattad sida av rättssystemets effektivitet. Om reglerna inte ger uttryck för vad som allmänt uppfattas som ”rätt och riktigt”, eller om de inte möjliggör en rättslig lösning på en intressekonflikt, förlorar rättssystemet i acceptans hos delar av allmänheten. Detta kan bara bidra till att skärpa konflikterna på området, vilket inte minst illustreras av de låsta positionerna när det gäller skoglig naturvård i Sverige. Enligt Bugge är de två första målen ofta direkt uttryckta i lagtexten, t.ex. genom avvägningsregler där de miljömässigt motiverade åtgärderna viktas mot ekonomisk effektivitet. Det sistnämnda målet framgår mer implicit av rättsordningen (kursiv i original):s. 33

3.”Og for det tredje må rettferdighet kunne sies å være et implisitt mål så å sis. 34

4.ved enhver lov i en rettsstat. Oppfatninger om hva som er rettferdig – ”dens. 34

5.allminnelige rettsfølelse” – vil ligge under og kunne påvirke lovtolkning ogs. 34

6.lovanvendelse, og til dels trekke i andre retninger enn både lovens eksplisittes. 34

7.hovedformål og samfunnsøkonomisk effektivitet.” Bugge menar vidare att, vid tillämpningen av miljörättsliga regler, innebär rättfärdighetsaspekten att perspektiven måste vidgas utanför förhållandet enskilda verksamhetsutövare – miljömyndighet. Hänsyn måste även tas till andra enskilda intressen som kan påverkas av beslutet och tillika måste hänsyn tas till de framtida generationerna. Rättsfärdighetsaspekten måste emellertid kompletteras av andra samhällsvärderingar som näringsfrihet, äganderätt, skyddet av berättigade förväntningar m.m. Slutligen påpekar Bugge att de tre målen med miljölagstiftningen ofta kan verka motverkande, men också ibland medverkande. Ett exempel på det senare kan vara miljöavgifter; de kan vara samhällsekonomiskt effektiva, de kan bidra till att uppnå en ren miljö och de kan upplevas som rättfärdiga.s. 34

8.52s. 34

Avhandlingen

Inledning

1.I föregående avsnitt har jag beskrivit miljöproblemet med de förorenade områdena. Där gavs också en redogörelse den moderna miljörättsforskningen med inriktning mot ett nytt synsätt och behovet av nya instrument för den rättsliga styrningen på miljöområdet. Slutligen diskuterades vilken metod för regeltolkning som bör användas på detta område för att rättstillämpningen ska bli effektiv i förhållande till de uppställda miljömålen. Nu är det dags att presentera avhandlingen och också beskriva hur de slutsatser som dragits i tidigare avsnitt har betydelse för den diskussion som förs i det följande.s. 35

En diskussion om rättslig reglering av ett nutida och fram-

tida miljöproblem

Syftet och ämnet för avhandlingen

1.Denna avhandling diskuterar hur en rättslig reglering av olika frågeställningar kring förorenade områden ska utformas för att bli effektiv i förhållande till ett högt ställt miljömål. Detta mål är att bidra till ett hållbart nyttjande av mark och vatten genom att undanröja miljöproblemet med förorenade områden. På lång sikt betyder det att undersöka och efterbehandla dessa områden på ett sätt som innebär att de kan användas även för känsligaste tänkbara markanvändning såsom bostäder, barndaghem och trädgårdsodling. De förorenade områdena är emellertid ett mycket omfattande och delvis outrett miljöproblem. Föroreningarna är ofta resultatet av verksamheter som pågått i många års tid och för mycket länge sedan. Många av dessa områden är belägna i tätorter och bebyggda sedan länge. Exploateringen där har dessutom ofta inneburit att föroreningarna spridits över stora arealer genom omflyttningar av förorenade jordmassor.s. 35

2.Denna omfattning och karaktär på miljöproblemet leder enligt min mening till två slutsatser. Den första är att det är fråga om ett mycket allvarligt miljöproblem som måste avhjälpas, inte minst med tanke på att det är en ödesfråga för dricksvattenförsörjningen i vissa områden. Den andra är att det är fråga om ett långsiktigt miljövårdsarbete och att åtgärderna som ska vidtas måste bekostas av såväl skattebetalare som enskilda intressenter. Av de senare finns flera kategorier, från den ursprunglige förorenaren till dagens och morgondagens nyttjare. Enligt min mening bör fördelningen av kostnaderna för miljövårdsåtgärderna utgå från en tillämpning av principen om att förorenaren ska betala (PPP) som är effektiv på just detta område. Samtidigt måste också fördelningen ske på ett sätt som uppfattas som acceptabelt fråns. 35

3.53 såväl allmän synpunkt, som från de enskildas. För att få till stånd ett miljövårdsarbete som medverkar till att uppnå det långsiktiga målet, samtidigt som resurserna används på ett sätt som är samhällsekonomiskt effektivt och fördelningen av bördorna uppfattas som rättfärdig, krävs rättslig styrning. En sådan styrning har också en viktig allmänpreventiv funktion på så sätt att reglerna tydliggör ansvaret för alla aktörer som är inblandade i förorenande verksamheter och förorenade områden.s. 35

4.Det ovan sagda kan sammanfattas med att syftet med studien är att diskutera hur denna rättsliga styrning bör utformas så att samtliga dessa funktioner upprätthålls för att det långsiktiga miljömålet ska kunna uppnås. När jag därför i fortsättningen använder mig att uttryck som ”effektiv” eller ”ändamålsenlig” i diskussionen om olika regler är det fråga om en bedömning med avseende på denna helhetsbild, eller med Bugges termer; en ren miljö, samhällsekonomisk effektivitet och rättfärdighet. Jag försöker också att betona helheten och hållbarhetsperspektivet, d.v.s. att förutom den omedelbara motsättningen mellan myndigheten och den enskilde förorenaren måste även andra intressen vägas in i bedömningen. Här tänker jag dels på andra enskilda intressen som står emot förorenarens, dels på kommande generationers behov av naturresurser och en god miljö.s. 36

Miljöproblemet sett ur flera perspektiv

1.Det faktum att miljöproblemet är så omfattande och så långvarigt leder till ett annat ställningstagande som har stor betydelse för inriktningen på diskussionen om rättslig styrning kring förorenade områden. Ställningstagandet gäller valet av perspektiv.s. 36

2.Avhandlingen fokuserar på det redan förorenade området; vilka preventiva skyldigheter och vilket reparativt ansvar ger dessa områden upphov till och vem är adressat för kraven? På så vis är detta följaktligen inte en studie om enbart reparation, om att åtgärda en redan uppkommen skada. Min avsikt är istället att visa att det förorenade området kan – och bör – betraktas ur två perspektiv. Det ena betonar återställandet av området i dess ursprungliga skick (”reparativt ansvar”). Det andra betonar istället att det är fråga om en förorening som fortfarande pågår och där någon måste ta på sig att förhindra ytterligare spridning eller exponering (”preventiv skyldighet”). Båda dessa aspekter måste vara med för att vi ska kunna tala om ”uthålligt nyttjande” av marken och vattnet som naturresurs. Att inte åtgärda de områden som idag är förorenade betyder att överlåta problemen till de kommande generationerna. Det är inte acceptabelt från synpunkten att varje generation bör städa upp efter sig. Det är heller inte acceptabelt därför att många typer av föroreningar förvärras med tiden och de skadade områdena blir allt svårare att efterbehandla. För att undvika en sådan situation måste såväl reparativa som preventiva åtgärder vidtas idag. Adressat för sådana krav kan vara både dens. 36

3.54 som ursprungligen orsakade föroreningarna, men också den som idag har makt och möjlighet att förhindra ytterligare spridning.s. 36

4.En ytterligare utgångspunkt för studien är att den belyser den rättsliga regleringen av förorenade områden ur miljömyndighetens perspektiv; vilka möjligheter erbjuder lagstiftningen myndigheten som företrädare för det allmänna miljöintresset när det gäller att ställa krav på åtgärder i ett sådant område? Dessa frågor är sedan gammalt i Sverige reglerade genom lagstiftning av offentligrättslig karaktär. Detta offentligrättsliga, eller närmast förvaltningsrättsliga, perspektiv med miljömyndigheternas bild för ögonen präglar hela studien, även i dess komparativa delar. Här blir det emellertid mer komplicerat. I många länder har man tidigare betraktat – och betraktar i viss mån fortfarande – frågan om det reparativa ansvaret ur ett delvis skadeståndsrättsligt perspektiv. Miljömyndigheten/staten ses, även om den inte äger det område som förorenats, som en företrädare för det skadelidande allmänna intresset. Har myndigheten haft utgifter som orsakats av rättsstridiga angrepp på detta intresse, kan man söka förorenaren åter i skadeståndsrättslig ordning. Ett sådant synsätt finns mer eller mindre starkt i flera av Europas länder. Detta gör att en avhandling som handlar om miljömyndigheternas möjligheter i dessa sammanhang i viss mån måste röra sig i gränslandet till skadeståndsrätten om inte bilden ska bli ofullständig eller skev. Så även om min beskrivning utgår från det offentligrättsliga perspektivet, kommer jag med nödvändighet in på vissa skadeståndsrättsliga frågor. Min ambition i det avseendet har emellertid inte varit att djuploda bland dessa regler eller att göra någon rättvisande jämförelse mellan de två regelsystemen på ett allmänt plan. Ambitionen har istället varit att se hur de skadeståndsrättsliga resp. de förvaltningsrättsliga fungerar i ett myndighetsperspektiv; i vilken mån som de olika reglerna kan användas i miljömyndigheternas arbete med förorenade områden. I de flesta avseenden blir det endast fråga om att ge en översiktlig beskrivning av hur de förra reglerna fungerar i en offentligrättslig miljö. Jag har också försökt att vara tydlig med att ange när diskussionen rör ett förvaltningsrättsligt grundat ansvar, och när det är fråga om skadeståndsrättsliga inslag.s. 37

Metod och uppläggning av studien

Metoden

1.Metoden i avhandlingen har varit att definiera, att redovisa och att diskutera utifrån ett traditionellt rättsvetenskapligt (rättsdogmatiskt) tillvägagångssätt. Det första steget i denna metod har varit att definiera de typiska och centrala rättsliga frågeställningarna kring miljömyndigheternas arbete med förorenade områdena. Detta har skett genom studier av litteratur och rättspraxis på området, men också genom en mångårig kontakt med dessas. 37

2.55 myndigheter. Det andra steget i metoden har varit att undersöka hur lagstiftningsregimerna för förorenade områden i några länder har hanterat dessa centrala och typiska frågeställningar. Undersökningen är gjord utifrån sedvanliga juridiska rättskällor, men också genom flera besök i dessa länder. Det sista steget utgörs av den diskussion som förs i avhandlingen angående frågeställningarna de lege ferenda med sikte på rättsliga lösningar som har viss allmängiltighet i ett komparativt perspektiv.s. 37

3.På så vis kan tyngdpunkten i detta arbete sägas ligga inom de riktningar av miljörättsforskningen som beskrevs i den första, fjärde och i viss mån den femte punkten i den indelning som gjordes i tidigare avsnitt; en redovisning och systematisering av ett rättsligt material de lege lata, kompletterad med en principiell diskussion om innehållet i de regler och genomförandemodeller som bör väljas de lege ferenda för att bidra till lösningen av ett speciellt miljöproblem. Och, det tål att upprepas, min ambition har varit att diskutera de centrala frågeställningarna utifrån de tre kriterier som angavs ovan; ett högt ställt miljömål som ska uppnås genom en samhällsekonomiskt effektiv användning av resurser, samtidigt som fördelningen av de miljörättsliga plikterna uppfattas som rättvis.s. 38

4.Jag menar att detta angreppssätt är väl motiverat när det gäller ansvaret för förorenade områden. Utgångspunkten är att det är fråga om ett allvarligt miljöproblem som vi inte kan överlåta till kommande generationer att lösa. Rättsområdet är emellertid lite belyst och rättsläget komplicerat, något som gäller såväl de svenska reglerna i sig, som en jämförelse mellan dessa och andra länders lagstiftning på detta område. Det finns ett behov av att klargöra grundläggande linjer och tankesätt i reglering och rättspraxis i olika länder. Detta gäller bland annat frågan om skillnader och likheter mellan en skadeståndsrättslig och en offentligrättslig reglering på området, en fråga som inte minst aktualiseras av det kommande ansvarsdirektivet på EU-nivå. Det finns också ett behov av systematisering av de övergripande frågeställningarna om skyldigheter och ansvar. Det saknas vidare en analys av och diskussion om hur de miljörättsliga instrumenten fungerar i förhållande till miljöproblemet. Därtill ser jag som en uppgift att bidra till såväl den europeiska, som den svenska debatten i dessa frågor. I Sverige har ju denna präglats av, om inte tystnad, så i varje fall av enstaka rop.s. 38

5.När det gäller metoden har det annars varit min ambition att utöva det som Agell kallar för ”konstruktiv rättsvetenskap”. En sådan kännetecknas av att den är problemorienterad, den utgår från principiella argument och ändamålsskäl i diskussionen av rättsregler. Den bör vidare vara måttfull,s. 38

6.56 och utgå från en medvetenhet om att det finns fler än en tänkbar lösning. Enligt Agell är det också en förutsättning för god forskning att rättsvetenskapsmannen är verklighetsförankrad. Detta sista menar jag är värt att betona eftersom det har varit en viktig del i min metod; utan verklighetsförankring är det svårt att få en rimlig uppfattning om en problemställning och reglernas funktion i förhållandet till denna. Detta gäller allmänt för alla områden i samhällslivet, men kanske i synnerhet på miljöområdet. Här tänker jag på de särskildheter som Westerlund lyfter fram; miljörätten kännetecknas av att den syftar till att styra eller kontrollera sådana effekter i naturen som ytterst är beroende av komplicerade kemiska, ekologiska och andra naturvetenskapliga faktorer. Förståelsen för dessa förhållanden är därför grundläggande för framgång för den rättsliga regleringen på miljöområdet.s. 38

Studiens uppläggning

1.Avhandlingen är uppdelad i två avdelningar. Den första (avdelning I) utgörs till största delen av en djupstudie av fyra europeiska länders lagstiftning om förorenade områden. Dessa länder är, förutom Sverige, Nederländerna, Danmark och Storbritannien (England och Wales). Här ges en beskrivning av den rättsliga regleringen på området, land för land, med inriktning på fem ”nyckelfrågor” på detta område; typiska och centrala frågeställningar som har avgörande betydelse för regleringen av förorenade områden. Avdelningen avslutas med en kortfattad redogörelse för lagstiftningen i en något vidare krets av länder samt de grundläggande tankegångarna i EU:s Vitbok om miljöansvar. I diskussionsdelen (avdelning II) är det istället de fem ”nyckelfrågorna” som är utgångspunkten för diskussionen. Den första av dessa rör vissa, främst förvaltningsrättsliga, grundfrågor som har särskild betydelse med hänsyn till miljöproblemets specifika särdrag. Dessa gäller regleringens tillämpningsområde och målsättning, betydelsen av registrering av förorenade områden, ambitionsnivån för miljövårdsåtgärderna, användningen av fasta gränsvärden för miljöbedömningarna och de rättsliga plikternas innehåll. Den andra nyckelfrågan gäller förhållandet mellan ett skadeståndsrättsligt synsätt och offentligrättsligt på detta område. Resterande tres. 39

2.57 frågeställningarna har med ansvaret och adressaterna att göra; förorenarens ansvar, markägarens skyldigheter samt tidsperspektiv och retroaktivitet.s. 39

3.Valet av Nederländerna, Danmark och Storbritannien vid sidan av Sverige som främsta objekt för den komparativa delen av min studie är ingen tillfällighet. De två första länderna har de längsta traditionerna i Europa när det gäller rättslig reglering av förorenade områden. Trots detta och trots likartade ambitioner från respektive lagstiftares sida finns det stora olikheter länderna emellan. Den nederländska lagen om markskydd från 1994 måste dessutom betraktas som den mest avancerade i Europa. Valet av Danmark underlättades också av att jag ville ha med ett nordiskt land. Storbritannien, eller rättare sagt England och Wales, får stå som representant för ett rättssystem som har tagit ett ambitiöst och modernt grepp på dessa frågor under senare år. Landet är också intressant ur det övergripande perspektivet att det där, enligt vad som påstås, saknas en självständig förvaltningsrätt. Ur dessa två senare synvinklar hade studien även med fördel kunnat inkludera Tysklands nya lagstiftning om ”Altlasten”, särskilt som det tyska synsättet på förhållandet mellan civilrätt och offentlig rätt klart skiljer sig från exempelvis den praxis som utvecklats i Danmark. Av begränsningsskäl och beroende på tillgången till tyska rättskällor (se nedan), valde jag emellertid att lämna Tyskland utanför den djupare studien i avdelning I. Jag har i viss mån försökt att kompensera denna brist genom att ge en närmare redogörelse för de tyska reglerna i samband med de olika frågeställningarna i avdelning II.s. 40

4.Ett annat land som kommit mycket långt på väg i miljöarbetet med de förorenade områdena är U.S.A. Den amerikanska lagstiftningen är avancerad och miljömyndighetens arbete med förorenad mark genom den s.k. Superfund har mångåriga traditioner. Denna reglering används ofta som ett föredöme eller ett avskräckande exempel i översiktliga kommentarer på detta rättsområde, beroende på de sympatier som författaren hyser. Jag har emellertid valt att lämna den amerikanska regleringen utanför denna studie. Skälen för detta är flera. Det främsta är att denna studie har ett europeiskt perspektiv på dessa frågor utifrån en krets av länder som trots allt är relativt lika varandra när det gäller lagstiftning, myndighetsorganisation och rättsliga traditioner. Ett annat skäl är att de amerikanska reglerna redan är utförligt kommenterade i andra arbeten, vilka med fördel kan jämföras med denna studie.s. 40

5.58s. 40

Litteratur som belyser rättsområdet

Nordisk doktrin

1.Några ord bör sägas om svensk och nordisk doktrin på området. I sin kommentar till miljöskyddslagen från 1990 tar Westerlund upp frågan om ansvar för förorenad mark. Redogörelsen bygger på den analys som han gjorde i sin doktorsavhandling 1975, och som då var nyskapande. Tiden och den rättspraxis som utvecklats i Koncessionsämnden har emellertid gjort att analysen delvis blivit inaktuell. Efter 1990 års lagkommentar har Westerlund berört detta miljöproblem endast kortfattat. I det han ändå har publicerat i dessa frågor har dock analysen – som vanligt – varit träffande. BjällåsRahmns ”Miljöskyddslagen – Handbok i miljörätt” från 1991 och 1996 är inte så djuplodande som Westerlunds lagkommentar, men ger en god bild av de aktuella frågeställningarna och KN:s praxis. Larssons avhandling från 1997 ger en grundlig genomgång av miljöansvaret. Hennes inriktning är emellertid främst skadeståndsrättslig och redogörelsen för det offentligrättsliga ansvaret i de länder som omfattas av min studie saknas (Nederländerna och Danmark), eller är mycket kortfattad (Sverige). Beskrivningen av engelsk rätt är emellertid betydligt mer fyllig och analyserande. När det gäller offentliga tryck med analyser av gällande rätt bör nämnas Miljöskyddsutredningens betänkanden (Bättre miljöskydd I och II, SOU 1978:80 resp. 1983:20) samt Dalälvsdelegationens slutbetänkande (Dalälven – en miljösatsning, SOU 1988:34). Som en reaktion på den analys som gjordes i den senare utredningen skrev Delin en ofta åberopad artikel i Förvaltningsrättslig tidskrift 1989:1.s. 41

2.I Danmark har Basse behandlat frågan om ”jordforurening” i åtskilliga sammanhang och arbeten. Detta var också ämnet för Paghs avhandling från 1998 och Aagaards från 2000. Den förre har också givit ut en omfattande lagkommentar om den nya danska jordforureningsloven. Den mest djuplodande analysen av de norska reglerna finns i Bugges avhandling från 1999. Gemensamt för samtliga dessa nordiska arbeten är att de främst behandlar det egna landets rättsregler på området.s. 41

3.59s. 41

Utomnordisk doktrin och komparativa problem

1.När det gäller utomnordiskt material har jag utgått från de centrala lagtexterna, kommentarer av förarbeten och parlamentsdiskussioner, avgöranden från myndigheter och domstolar samt den doktrin som finns på området. Jag tror att många komparatister kan hålla med mig om kvaliteten på utländsk juridisk litteratur varierar, från handbokskaraktär till avancerade rättsvetenskapliga studier. Jag vill dock nämna två arbeten som har haft stor betydelse för denna studie. Det ena är Betlems avhandling ”Civil liability for transfrontier pollution” från 1993 och det andra är det engelska standardverket ”Contaminated land” av Tromans och Turrall-Clarke från 1994 (supplement 1999).s. 42

2.Här kan det också vara på sin plats att säga några ord om problemen med en komparativ studie av denna typ och valet av jämförelseländer. Förutom de synpunkter som angivits i tidigare avsnitt, är det onekligen också så att valet av jämförelseländer i viss mån påverkas av tillgången till förståeliga rättskällor. För mig har detta inneburit en inskränkning till material på engelska, vilket i och för sig är det dominerande språket inom detta fackområdet. När det gäller Storbritannien och Danmark innebär detta inget problem eftersom där finns full tillgång till för mig förståeliga och primära rättskällor. Vissa länders förvaltningsrättsliga lagstiftning med avseende på förorenade områden är däremot sparsamt kommenterad på engelska. Detta gäller exempelvis den nya lagstiftningen i Tyskland. Helt annorlunda är det när det gäller tillgången till nederländska rättskällor. Den första lagstiftningen om förorenade marker kom redan 1983, den nu gällande är från 1994. Den bygger på en blandning av offentligrättsliga regler och civilrättsligt ansvar, vilket gör att dessa frågor är väl belysta i den skadeståndsrättsliga litteraturen. Nederländska rättsvetenskapare publicerar sig ofta utomlands och på det engelska språket. Till detta kommer en utmärkt juridisk tidskrift som enbart behandlar frågor kring miljöansvar. Den är visserligen på nederländska, men samtliga artiklar och redogörelser av rättsfall avslutas med en engelsk sammanfattning. Sammantaget gör detta att tillgången till nederländska rättskällor har varit god. Det bör dock observerass. 42

3.60 att det är fråga om sekundära rättskällor, alltså andras beskrivningar av de primära källorna. Endast lagstiftningen har funnits tillgänglig direkt översatt i en officiell version. Även om det sammanlagda materialet är omfattande, finns det en möjlighet till missförstånd med denna teknik. De nationellt färgade glasögonen hos författare respektive läsare kan ju alltid ge olika bilder, men detta fenomen kan förstärkas av språklig förbistring. Jag antar att denna risk måste varje komparatist ta och, som sagt, tillgången till nederländskt material på engelska är jämförelsevis mycket god.s. 42

Avgränsningar

Annan lagstiftning

1.Som nämnts ovan, aktualiserar de förorenade områdena många andra motsättningar och konflikter än bara den mellan miljömyndigheterna och dem som står som adressater för krav på miljöåtgärder. Dessa konflikter hanteras ibland inom ramen för annan lagstiftning än den som har som direkt syfte att få till stånd undersökning och efterbehandling av dessa områden. Den mest närliggande är plan- och bygglagstiftningen, kulturminneslagstiftningen och den allmänna fastighetsrätten. Dessa rättsområden berörs endast i förbigående i denna studie. Detsamma gäller för den miljölagstiftning som visserligen anknyter till detta särskilda miljöproblem, men som egentligen avser att reglera pågående verksamheter. Jag tänker här främst på avfallslagstiftningen och olika system för integrerad miljökontroll, s.k. IPCregimer. På så vis kan man säga att studien främst är inriktad på avslutad verksamhet. Denna avgränsning är dock av flera skäl inte alldeles enkel att göra. Det främsta är att det är svårt att ange vad som menas med uttrycket ”verksamhet”; det saknas en entydig definition av uttrycket och dess avgränsning i tiden, såväl i svensk som i utländsk rätt. Till detta kommer att både avfallsreglerna och IPC-reglerna i många länder i viss mån omfattar avslutad verksamhet. Dessa regler hamnar dock som sagt utanför denna studie. En ytterligare begränsning är att miljöstraffrättsliga frågor enbart diskuteras i samband med redogörelsen för de engelska reglerna på området, eftersom det endast är där som de har direkt betydelse för förorenares ochs. 43

2.61 markägares ansvar för att åtgärda förorenade områden. En sista avgränsning måste också göras på så vis att min diskussion avser de situationer där det finns, eller kan finnas, en adressat att rikta kraven emot. Många föroreningar är emellertid orsakade av diffusa utsläpp, främst genom omflyttningar av förorenade jordmassor i äldre tider eller trafikavgaser i dagens samhälle. Dessa situationer, då det är svårt eller omöjligt att finna en ansvarig, hamnar också utanför studien.s. 43

Betydelsen av utomrättsliga styrmedel

1.Avhandlingens ämne är den rättsliga regleringen som rör de förorenade områdena. Studien omfattar inte andra och utomrättsliga instrument som har betydelse för miljöarbetet. Ekonomiska styrmedel, försäkringar, branschlösningar, fonder och andra pulvriseringsmöjligheter lämnas i stort sett utanför. Därmed lämnar jag fältet öppet för att de slutsatser som dras kan bli för snäva, beroende på den begränsning som är förenad med varje studie med ett renodlat rättsligt perspektiv. En sådan kan nämligen inte ge den fulla bilden av reglernas effektivitet när det gäller att lösa miljöproblemet. Utgångspunkten är på så vis i grunden naiv, eftersom den förutsätter att rättslig reglering är en effektiv metod. I själva verket är det svårt att klart ange den egentliga verkningsgraden av de rättsliga instrumenten, inte ens om de skulle fungera på just det sätt som vore det ideala. I Sverige har vi under det gångna året sett en kraftigt ökad uppmärksamhet på förorenade områden. Ytligt sett beror detta på de nya reglerna i miljöbalken och den utbildningskampanj som följt i dess spår. I så måtto är de nya reglerna i balken en framgång. Även om man ser till antalet utförda undersökningar av förorenade områden och efterbehandlingsprojekt är det fråga om en ökning som är betydande. Detta är dock knappast någon direkt effekt av den nya lagstiftningen. Orsaken till uppgången i det praktiska miljöarbetet beror istället helt andra faktorer av politisk, ekonomisk och organisatorisk natur; det stora trycket på mark för exploatering i tätorterna (Hammarby sjöstad i Stockholm, Västra hamnen i Malmö, Norra Älvstranden i Göteborgs, m.fl.), statsbidragen till efterbehandlingsprojekt har höjts kraftigt, staten har tagit ett grepp om sina egna försyndelser, branschöverenskommelser har slutits och att alltfler företag vill ofta ha ”grönt” i sina räkenskaper med avseende på gamla miljöskulder.s. 44

2.En liknande reservation kan göras om den komparativa delen av studien. Det går givetvis att uttala sig om och diskutera de olika ländernas rättsliga lösningar på detta område, men begränsningen är given. Regler om ansvars. 44

3.62 och fördelning av plikter bygger i stor utsträckning på dämpnings- och avvägningsregler. Dessa säger mindre om den faktiska miljösituationen i landet och inte något om det praktiska resultatet av regleringen. Detta är beroende av många andra faktorer som ligger utanför ramen för en renodlat rättslig studie; industrialiseringens utseende och historia, landets naturliga förutsättningar (geografi, geologi m.m.), ambitionen hos miljömyndigheterna, resurstilldelning, inställningen hos företagen o.s.v. Så framstår exempelvis den engelska miljölagstiftningen som i vissa stycken mycket sträng och det praktiska genomförandet som bitvis energiskt, t.ex. med avseende på antalet väckta åtal för miljöbrott. Trots detta går det inte att förneka att antalet mycket dåliga och förorenade miljöer är stort och ambitionerna hos de engelska företagen relativt låga vid en jämförelse med andra länder.s. 44

4.Med denna reservation vill jag inte säga att den rättsliga regleringen är ointressant som styrmedel för mänskligt handlande. Jag vill bara varna för överdriven tilltro till denna metod. Den fortsatta diskussionen bör alltså ses mot detta perspektiv. Ambitionen i studien är inte att utröna i vilken grad reglerna är effektiva från miljövårdssynpunkt jämfört med andra instrument som kan användas på området.Detta har jag svårt att uttala mig om. Ambitionen är istället att diskutera reglernas inomrättsliga ändamålsenlighet; hur bör de vara konstruerade med avseende på vem som är adressat, omfattningen av ansvaret, rättsligt genomförandet o.s.v. för att medverka till att miljömålen uppnås? Denna diskussion sker utifrån den grundläggande antagandet att reglerna åtminstone har en viss verkningsgrad. Det blir alltså fråga om hur denna verkningsgrad kan ökas eller förbättras. För mig är denna lägre ambitionsnivå nog, åtminstone för tillfället.s. 45

5.63s. 45

Inledning till avdelning I

1.Avdelning I inleds med en redogörelse för de svenska reglerna om förorenade områden i miljöbalken (kapitel 2). Därefter följer en internationell utblick med fyra kapitel; kapitel 3-5 utgörs av en relativt ingående beskrivning av lagstiftningen på detta område i Nederländerna, Storbritannien (England och Wales) samt Danmark. Det är emellertid inte de rättsliga detaljerna som står i centrum i denna redogörelse, utan huvudlinjerna och i viss mån den debatt som förts i dessa länder om den rättsliga regleringen. I kapitel 6 följer sedan en kortare presentation av lagstiftningen om förorenade områden i en vidare krets av europeiska länder samt av EU:s Vitbok om ersättningsansvar för miljöskador. Jag har försökt att koncentrera undersökningen i denna avdelning till de frågeställningar som följer i avdelning II och som är centrala för hela studien; typiska rättsliga problem som beror på miljöproblemets specifika särdrag, skadeståndsrättslig eller förvaltningsrättslig reglering, förorenarens ansvar, markägarens skyldigheter och miljökraven i tiden.s. 47

2.Den komparativa studien är som sagt främst inriktad på Nederländerna, Storbritannien (England och Wales) samt Danmark.Valet har gjorts utifrån två kriterier. Dels uppvisar de en avancerad lagstiftning när det gäller förorenade marker, dels tror jag att dessa länder ger en bra bild hur man kan se på uppdelningen mellan skadeståndsrätt och offentligrätt i dessa sammanhang. Det kan i sammanhanget vara värt att notera att Nederländerna och Danmark är de länder – jämte U.S.A. – som har de längsta traditionerna i världen av rättslig reglering på området. Redogörelsen för de tre länderna ”haltar” något när det gäller innehåll och omfång. Det beror på att jag har utgått från att den allmänna kunskapen i vårt land är betydligt större när det grannlandet Danmark och dess rättssystem, jämfört med den om Nederländerna och Storbritannien. Av samma skäl har jag också valt att ge en något bredare presentation av genomförandereglerna i det engelska rättssystemet, som skiljer sig från rättssystemen på den europeiska kontinenten genom en straffrättslig betoning.s. 47

3.65 Syftet med avdelning I är att vidga perspektivet inför den diskussion som följer i avdelning II. Detta sker genom en beskrivande diskussion om de andra ländernas rättsliga reglering av miljöarbetet med förorenade områden. Jag avslutar emellertid varje landstudie med en kortare summering samt drar några slutsatser med avseende på regleringens för- och nackdelar.s. 47

4.66s. 48

Sverige

Inledning

Presentation av kapitlet

1.Detta kapitel behandlar rättsläget i Sverige med avseende på förorenade områden. Liksom i de övriga kapitlen i denna avdelning, beskrivs och diskuteras här grunddragen i lagstiftningsregimen för förorenade områden, miljömyndigheternas rättsliga instrumentering för att arbeta med dessa områden, ansvaret för undersökning och efterbehandling, markägaransvar samt tidsaspekten och frågan om retroaktivitet. Slutligen ges också en kort redogörelse för miljömyndigheternas möjligheter att använda sig av skadeståndsrättsliga regler i sitt arbete på detta område.s. 2

2.Redan här vill jag emellertid göra en reservation. Kapitlet är inriktat på de huvudfrågor som är av särskilt intresse för den rättsliga regleringen av miljöproblemet. Skälet härför är att detta inte främst är en avhandling om svensk rätt, utan en komparativ studie av flera länders rättsliga reglering på området och en miljörättslig diskussion de lege ferenda med inriktning på centrala frågeställningar. Jag har därför försökt att undvika att gå in i den svenska diskussionen om miljöbalkens regler på en alltför detaljerad nivå. Min ambition har istället varit att koncentrera beskrivningen och diskussionen på huvudfrågorna och i dessa ange min egen och andras uppfattningar. I viss utsträckning fortsätter också denna diskussion i avdelning II.s. 2

3.Kapitlet inleds med en kort historisk bakgrundsteckning av den lagstiftning om förorenade områden som föregick dagens miljöbalk. Därefter följer miljöbalkens regler i huvuddrag. Största delen av kapitlet ägnas sedan åt de frågeställningar som angavs ovan. Kapitlet är något längre än de övriga i denna avdelning, vilket främst beror på en relativt utförlig redovisning av miljöskyddslagen och den praxis som utvecklades av Koncessionämnden för miljöskydd.s. 2

4.67s. 2

Historisk bakgrund

Rättsutvecklingen fram till 1969

1.Före tillkomsten av 1969 års miljöskyddslag (ML) var regleringen av miljöstörande verksamheter från fastigheter uppsplittrad på olika lagar och rättsområden. Förutom den politirättsliga lagstiftningen fanns det uttrycklig reglering till skydd mot endast vissa former av störningar, främst vattenföroreningar. Vid sidan av denna uttryckliga lagstiftning, utvecklades också en domstolspraxis som reglerade förhållandet mellan verksamhetsutövare och omgivning på civilrättslig grund (grannelagsrätt och skadestånd för miljöskada).s. 3

2.För förståelsen av efterbehandlingsansvaret i svensk miljörätt är vattenlagstiftningens historia central. Den första generellt giltiga lagstiftningen för kontroll av vattenföroreningar kom med 1880 års vattenrättsförordning (VRF). I 12 § VRF stadgades:s. 3

3.”Där sågkvarn är, ligge i ägarens vårdnad att avfallet ej utsläppes i vattnet.s. 3

4.Lag samma vare, där vid annat verk eller inrättning avfall uppkommer, varavs. 3

5.uppgrundning eller annan olägenhet kan förorsakas.s. 3

6.Vidtager ej ägaren nödig åtgärd eller anstalt till skadans förekommande,s. 3

7.äge KB föreskriva vad i sådant hänseende iakttagas bör, så ock förelägga dens. 3

8.tredskande vite, där ansvar å försummelsen ej finnes särskilt stadgat. (…).” Ägare till sågverk och annan anläggningar måste alltså se till så att avfall inte släpptes ut i vattnet eller annan olägenhet uppkom. Om han inte gjorde det kunde länsstyrelsen ingripa med vitessanktionerade krav på försiktighetsåtgärder. Av rättspraxis under VRF framgår att sådana åtgärder även kunde inbegripa reparativa åtgärder. Lagen kunde emellertid endast tillämpas när väl skadan hade uppstått, inte i förebyggande syfte. 12 § VRF utgjorde, vid sidan av de äldre hälsovårdsstadgorna, den huvudsakliga grunden i offentligrättslig lagstiftning för att ställa krav på återställning av förstörda miljöer fram till 1942. Då byggdes ett koncessionssystem upp i 8 kapitlet av 1918 års vattenlag (ÄVL), och i detta förbättrades såväl den rättsliga grunden för att ställa reparativa krav, som miljömyndigheternas instrumentering i detta avseende.s. 3

9.I 8 kap. ÄVL stadgades ett generellt förbud mot utsläpp av industriellt avloppsvatten som kunde innebära någon olägenhet. Dock kunde vattendomstolen ge tillstånd till sådana utsläpp efter en skälighetsavvägning som lågs. 3

10.68 till grund för villkor om försiktighetsåtgärder. Kravreglerna omfattade även sådana upplag som kunde förorena vattnet. Verksamheter som hade tillstånd enligt ÄVL uppnådde ett rättsligt skydd mot att ytterligare krav ställdes med stöd av den lagen eller hälsovårdsstadgan. Skyddet räckte i princip i tio år, om inte ”betydande olägenhet, som vid beslutets eller utlåtandets meddelande icke förutsetts” uppstod dessförinnan. I sådana fall kunde vattendomstolen meddela nya föreskrifter för att förebygga eller minska olägenheterna inför framtiden. Det rådde ingen tvekan om att sådana föreskrifter även kunde inbegripa reparativa åtgärder, eller som regeringen uttryckte det i 1941 års lagstiftningsärende (kursiv i original):s. 3

11.”I fråga om de särskilda åtgärder som med stöd av det föreslagna stadgandets. 4

12.kunna åläggas den som avleder eller ämnar avleda kloakvatten synes det ickes. 4

13.behöva bliva föremål för tvekan, att icke blott sådana åtgärder kunna före-s. 4

14.skrivas som avse att förekomma olägenhet genom förorening utan ävens. 4

15.sådana som gå ut på att avhjälpa verkningarna av den förorening som vållas.s. 4

16.Till åtgärder som sist nämnts hör bl.a. rensning i recipienten. Därtill få ocksås. 4

17.räknas inplantering av fiskyngel i vattendraget och därmed jämförliga åt-s. 4

18.gärder som kunna vidtagas för att bota skador som vållas i detta.” Som synes innebar reformen av 8 kap. ÄVL en relativt modern reglering av de vattenförorenande verksamheterna. Genomförandet av lagens kravregler var emellertid överlämnat till företagen själva. Förutom för vissa särskilt farliga verksamheter fanns inget förprövningstvång utan verksamhetsutövaren fick själv se till att lagens regler efterlevdes. Detta system fungerade inte tillfredsställande och de närmaste årtiondena efter 1942 följde flera, mindre reformer med riktning mot en samhällelig kontroll som föregår anläggandet av en vattenförorenande verksamhet. Nästa steg togs med 1969 års miljöskyddslag. Detta var vår första s.k. IPC-regim, d.v.s. en lag om integrerad prövning av en verksamhets samtliga miljöstörningar.s. 4

Miljöskyddslagen

1.Miljöskyddslagen formades genom en sammansmältning av reglerna om kontroll av vattenföroreningar i 8 kap. ÄVL, samt de sedvanerättsligt utvecklade reglerna för hänsyn mellan grannar (grannelagsrätten) och miljöskadestånd. Till denna blandning kom en del nyheter som främst rörde genomförandefrågor. Förvånansvärt mycket av bestämmelserna i ML var emellertid direkt hämtade från vattenrättsliga förebilder och det är knappast någon överdrift att säga att lagen vilade på en stabil vattenrättslig grund. Tillämpningsområdet för ML var en sammanslagning av det som gälldes. 4

2.69 enligt ÄVL och grannelagsrätten; reglerna gällde för sådan användning av en fast anläggning som kunde orsaka förorening av mark och vatten eller andra slags störningar (immissioner).s. 4

3.Kravreglerna i 4-6 §§ ML var gemensamma för de verksamheter som kunde orsaka vattenförorening resp. andra störningar. Reglerna var uttryckligen utformade för att ansluta till den rättspraxis som vattendomstolarna utvecklade mellan 1942 och 1965. Man kan karakterisera ML:s kravregler som en kodifiering av gällande rätt, även om de också innebar vissa skärpningar och markeringar.s. 5

4.En nyhet med ML var emellertid att prövningsorganisationen förnyades och Koncessionsnämnden (KN) för miljöskydd såg dagens ljus. Under de närmare trettio års tid som nämnden var aktiv, hann den utveckla en riklig praxis på miljöskyddets område. Denna praxis spelade stor roll för rättsutvecklingen när det gällde efterbehandlingsansvaret enligt ML, och den är fortfarande viktig för förståelsen av reglerna i miljöbalken.s. 5

Miljöbalken

Inledning

1.Den 1 januari 1999 trädde miljöbalken (MB) i kraft. Ytligt betraktat kan regelverket karakteriseras som en sammansmältning av 16 miljölagar. Det faktum att balken har en mycket högt ställd målsättning och att de viktigaste miljörättsliga principerna är lagfästa, ger dock grund för att påstå att den svenska miljörätten nu har inträtt i ett nytt rättsläge. Till detta kommer flera andra nyheter av materiellt slag, varav reglerna om förorenade områden i balkens 10 kapitel är av särskilt intresse för denna studie. Dessa bestämmelser utgår från det efterbehandlingsansvar som ansågs gälla enligt ML, med vissa preciseringar och skärpningar. Samtidigt överförs centrala regler i ML till balkens 9 kapitel, väsentligen oförändrade i de delar som är intressanta is. 5

2.70 detta sammanhang. För att förstå det offentligrättsligt grundade miljöansvaret för förorenade områden måste därför förhållandet mellan dessa två kapitel i balken klargöras. Jag inleder dock beskrivningen av miljöbalken med en kort översikt över regelverket i sin helhet.s. 5

3.Redan här bör det anmärkas att förarbetena till 10 kap. MB är präglade av den tidsbrist som karakteriserade hela miljöbalksarbetet. Oklarheter och motsägelser gör att texten i vissa delar är svår att förstå. I synnerhet gäller detta utredningsförslaget, något som också påpekades i remissomgången. Jag måste därför göra den reservationen att min analys av reglerna i vissa delar bygger på egna slutsatser och antaganden. Därvid har jag försökt att tolka lagtext och förarbetesuttalanden så att de logiskt och systematiskt hänger samman, såväl inbördes som tillsammans med miljöbalken som helhet.s. 6

Övergripande bestämmelser

1.Miljöbalken är uppdelad i sju avdelningar. Den första av dessa innehåller övergripande bestämmelser för hela balken (1-6 kap.). Målsättningen med balken är enligt det inledande kapitlet att ”främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö” (1 kap. 1 § MB). Här framgår vidare att reglerna ska tillämpas till skydd för människors hälsa och miljön, till bevarandet av värdefulla natur- och kulturmiljöer och till hushållning av naturresurserna (1 kap. 2 §).s. 6

2.I det andra kapitlet ges gemensamma kravregler för hela tillämpningsområdet. Genom dessa ”allmänna hänsynsregler” uttrycks de viktigaste miljörättsliga principerna. Vid prövning av tillåtlighet, tillstånd, godkännande, dispens och villkor samt vid tillsyn måste balkens adressater visa att de iakttar hänsynsreglerna (1 §). Av lagtexten framgår att denna bevisbörderegel även gäller för verksamheter som ”kan antas ha orsakat skada ellers. 6

3.71 olägenhet för miljön”. Denna skrivning kan enligt min mening ses som en kodifiering av PPPP (”Potential Polluter Pays Principle). Bevisbörderegeln ska enligt lagtexten emellertid inte tillämpas vid fastställandet av ersättning i civilrättsliga förhållanden.s. 6

4.Det är främst 2 kap. 3, 7 och 8 §§ som är intressanta i samband med förorenade områden. Försiktighetsprincipen framkommer i 3 §. Paragrafen uttrycker att den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska vidta de skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga skador på människor eller miljön. Kravet ska iakttas ”så snart det finns skäl att anta” att sådan skada eller olägenhet kan uppstå. En skälighetsbedömning ska dock göras; detta krav, liksom de övriga i 2 kap. 2-6 §§, gäller endast i den utsträckning det inte är orimligt med hänsyn till miljövårdsnyttan jämfört med kostnaden (7 §). Utifrån den miljörättsliga tolkningsmetod som jag ansluter mig till blir den sammantagna effekten av dessa regler att kravnivån har höjts inom miljörätten. Det som talar för det är miljöbalkens målsättning, bevisbörderegeln i 1 § och det faktum att formuleringen av skälighetsregeln har skärpts i förhållande till motsvarande regler i tidigare lagstiftning.s. 7

5.I 8 § kommer så den reparativa sidan av principen om att ”förorenaren ska betala” (PPP) till uttryck. Bestämmelsen är central för ansvarsreglerna för förorenade områden, vilket ju också framgår av hänvisningen till 10 kap. Det är dock viktigt att komma ihåg att regeln är heltäckande och gäller allt slags reparativt ansvar inom balkens tillämpningsområde. Ansvaret omfattar såväl att vidta reparativa åtgärder, som att bekosta dessa eller att betala ersättning för uppkommen skada.s. 7

6.”Alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärds. 7

7.som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess skadan ellers. 7

8.olägenheten har upphört för att denna avhjälps i den omfattning det kan ansess. 7

9.skäligt enligt 10 kap. I den mån det föreskrivs i denna balk kan i ställets. 7

10.skyldighet att ersätta skadan eller olägenheten uppkomma.” De allmänna hänsynsreglerna kan läggas till grund för krav från miljömyndigheternas sida gentemot varje företeelse som ryms inom balkenss. 7

11.72 tillämpningsområde. Detta är mycket vidsträckt, vilket framgår redan av det faktum att ingen egentlig begränsning ges i första kapitlet. Vid en samläsning med andra kapitlet framgår också att balken ska tillämpas på alla slags verksamheter eller åtgärder som medför – eller kan medföra – skador på de intressen som anges i 1 kap. 1 §. På så vis har uttrycket ”verksamhet” såsom det används i balkens övriga kapitel förlorat i betydelse. Undantagna är endast sådana åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda fallet (2 kap. 1 § 2 st). Exempel på sådana obetydligheter är enligt förarbetena människors val av bostad eller semestersysselsättning. Det ska istället vara fråga om företeelser som har reell betydelse för miljömålen. Det är alltså effekten på människor eller miljön som är avgörande för balkens tillämpningsområde, inte vem som vidtar åtgärder. Så är reglerna i sig tillämpliga på såväl industriella verksamheter, som på åtgärder i det privata. Typiskt sett innebär åtgärder av det senare slaget mindre miljöpåverkan än industriella verksamheter, något som bör återspeglas i den rimlighetsbedömning som alltid ska ske enligt 2 kap. 7 §. Det faktum att de allmänna hänsynsreglerna ska tillämpas i en rad olika situationer innebär också att genomförandet av kraven ser olika ut. De allmänna hänsynsreglerna är ”bindande” i så måtto att de kan läggas till grund för förelägganden som miljömyndigheterna meddelar i det enskilda fallet. Reglerna ska även tillämpas vid de olika tillståndsprövningar som ska ske enligt de två efterföljande avdelningarna i balken (7-15 kap.).s. 7

Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter.

1.Miljöbalkens tredje avdelning (9-15 kap.) har rubriken ”Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter”. I 11 kap. ges regler om ”vattenverksamhet”. Här återfinns nu vissa offentligrättsligt betonade bestämmelser ur 1983 års vattenlag om tillåtlighet, tillståndsplikt och underhållsansvar. I de avslutande kapitlen i balkens tredje avdelning finns särskilda bestämmelser om genteknik, kemiska produkter och biotekniska organismer samt om avfall (13-15 kap.).s. 8

2.Av särskilt intresse för denna studie är reglerna i 9 och 10 kap. I det första av dessa kapitel finns bestämmelser om miljöfarlig verksamhet. Definitionen av dessa verksamheter överensstämmer i allt väsentligt med den definition som gavs i ML:s. 8

3.73s. 8

4.”Med miljöfarlig verksamhet avsess. 9

5.1. utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnaders. 9

6.eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten,s. 9

7.2. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kans. 9

8.medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp äns. 9

9.som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden ellers. 9

10.grundvatten, ellers. 9

11.3. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kans. 9

12.medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniser-s. 9

13.ande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande.” Som synes är denna definition mycket vidsträckt. Den innefattar allt från stora industrianläggningar, jord- och skogsbruk till privata åtgärder i den egna trädgården. I förarbetena till MB anges klart att uttrycket ska förstås i den mening som det givits i praxis under ML, tillsammans med de preciseringar som gjordes i lagstiftningsärendet med balken. Detta får betydelse i en rad olika avseenden, bl.a. för markägare i s.k. förvaringsfall. Den vida definitionen har också stor betydelse för den som vill gräva, bygga eller annars vidta åtgärder i marken i ett förorenat område. Den som med sådana åtgärder ökar förutsättningarna för att föroreningarna i området kan exponeras eller spridas, kommer nämligen att betraktas som utövare av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. Typiskt sett kan det vara fråga om en markägare eller en exploatör. Krav kan då ställas på honom att vidta de försiktighetsåtgärder som inte är orimliga. När det gäller exploatören brukar denna bedömning vara tämligen brutal; normalt får han stå för samtliga dessa kostnader eftersom han kan kompensera detta genom ett högre pris i efterföljande led.s. 9

Förorenade områden

1.De offentligrättsliga reglerna om ansvaret för gamla miljöskador återfinns i 10 kap. Här är det alltså fråga om det ansvar som förorenaren har gentemot det allmänna att avhjälpa skador som uppkommit av hans verksamhet. Reglerna kan tillämpas på mark- och vattenområden, byggnader och anläggningar som är förorenade och där dessa förhållanden innebär en risk för skador eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (1 §). Ansvarsreglerna utgår från miljöskyddslagens regler, med vissa kompletteringar och skärpningar. Särskilt när det gäller ansvarsfördelningen och markägarnas ansvar är dessa nyheter ingripande. Ansvaret för utredning och efterbehandling är uppdelat på två grupper, verksamhetsutövare och markägare. På så vis kan det vara illustrativt att tala om första resp. andra ansvarskretsen.s. 9

2.74s. 9

3.I första hand ska den som bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som orsakat föroreningarna i ett område (”verksamhetsutövaren”) svara för de åtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människor eller miljön (2 §). Omfattningen av ansvaret ska avgöras efter en skälighetsavvägning enligt 4 §.Finns det flera som hör till första ansvarskretsen, svarar de solidariskt för den efterbehandling som anses skälig (6 §). Efterbehandlingsansvaret är inte föremål för preskription (4 § sista st.). Reglerna har däremot avgränsats tidsmässigt genom särskilda övergångsbestämmelser i lagen om införande av miljöbalken (MBP). Av 8 § MBP framgår att reglerna ska tillämpas på verksamheter vars faktiska drift pågått efter den 30 juni 1969, d.v.s. då miljöskyddslagen trädde i kraft. Om någon ansvarig ur den första kretsen inte finns tillgänglig eller inte kan bekosta de nödvändiga åtgärderna, kan miljömyndigheten istället vända sig emot den som äger eller har ägt det förorenade området ifråga. Förutsättningen för detta är emellertid att han vid köpet av fastigheten visste – eller borde ha känt till – att den var förorenad (3 §). Även fastighetsägarens ansvar ska avgöras efter en skälighetsavvägning enligt 4 § och ansvaret inom denna krets är likaledes solidariskt (7 §). En ytterligare förutsättning för ansvar är att fastigheten förvärvats efter den 31 december 1998 (15 § MBP). Slutligen finns även en regel om ”obehörig vinst” som innebär att fastighetsägaren, även i de fall då han inte kan göras ansvarig enligt ovan, kan åläggas att täcka de kostnader som motsvarar den värdeökning som området undergår genom efterbehandling (5 §). Ansvaret för undersökning av förorenade områden korresponderar i stort sett med efterbehandlingsansvaret (8 §).s. 10

4.Förutom ansvarsregler, innehåller 10 kap. en bestämmelse om upplysningsskyldighet samt regler om s.k. miljöriskområden. Upplysningsskyldigheten innebär att var och en som äger eller brukar en fastighet och som därvid upptäcker en förorening som kan medföra olägenhet eller skada måste anmäla detta till tillsynsmyndigheten. Bestämmelsen är straffsanktionerad.s. 10

5.Vissa allvarligt förorenade områden ska förklaras som miljöriskområden av länsstyrelsen. Sådana områden definieras som ”mark- eller vattenområden som är så allvarligt förorenade att det med hänsyn till människors hälsa eller miljön är nödvändigt att föreskriva om begränsningar i markanvändningen eller andra försiktighetsmått”. Syftet med en sådan förklaring är alltså att avstyra från viss verksamhet eller vissa åtgärder. Länsstyrelsen ska därför is. 10

6.75 samband med förklaringen meddela vilka inskränkningar som fortsättningsvis ska gälla för markanvändningen i området. Sådana villkor får avse grävning, schaktning, markarbeten, bebyggelseåtgärder, ändrad markanvändning samt övriga åtgärder som kan innebära att föroreningssituationen förvärras eller framtida efterbehandling äventyras. Villkoren får även innebära att dessa åtgärder ska föregås av en anmälan till tillsynsmyndigheten för området, eller av en markundersökning. Sådan undersökning kan även krävas som villkor för överlåtelse av fastighet i området. När ett område har efterbehandlats, eller när föroreningarna där av annan orsak har minskat så att de meddelade villkoren inte längre är nödvändiga, ska villkoren ändras eller området friförklaras.s. 10

Övriga bestämmelser

1.Miljöbalkens fjärde avdelning (16-25 kap.) behandlar prövningen av mål och ärenden. Tillstånd till olika verksamheter meddelas i huvudsak av länsstyrelsen och av de regionala miljödomstolarna. Den operativa tillsynen utövas av den kommunala miljönämnden eller länsstyrelsen.s. 11

2.Den stora majoriteten av verksamheter omfattas emellertid inte av någon tillståndsplikt enligt miljöbalken. Gentemot dessa sker istället genomförandet av hänsynsreglerna genom att miljömyndigheterna meddelar råd och förelägganden i det enskilda fallet. Sådana förelägganden får förenas med vite och de kan under vissa förutsättningar antecknas i inskrivningsregistret.s. 11

3.Bestämmelser om påföljder återfinns i balkens sjätte avdelning. I 29 kap. har samlats de straffbestämmelser som tidigare ingick i brottsbalkens 13 kap. (miljöbrott och vållande till miljöstörning) och i de olika miljölagarna. Miljösanktionsavgifter (30 kap.) är sanktionsavgifter som ska utgå vid vissa, i en särskild förordning angivna överträdelser av miljölagstiftningen. Kriterierna för dessa avgifter är objektivt bestämda och de ska utgå oavsett avsikt eller oaktsamhet från adressatens sida.s. 11

4.Miljöbalkens sista avdelning behandlar bl.a. ersättning och skadestånd. Så har miljöskadelagens bestämmelser utan större förändringar överförts till 32 kap. MB. I kapitlet ingår även den tidigare bestämmelsen om enskild talan is. 11

5.76 miljöskyddslagen. Bestämmelser om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring återfinns slutligen i 33 kap.s. 11

6.77s. 12

Efterbehandlingsansvaret enligt miljöbalken

Inledning

1.Här följer nu en fördjupning i några centrala frågor kring ansvaret för förorenade områden enligt miljöbalken. Som nämnts ovan, stammar dessa regler från den äldre vattenrättsliga lagstiftningen och från ML. Det är vidare svårt att förstå vissa begrepp i balken utan att ta del av den praxis som utvecklades under de äldre reglerna. Redogörelsen nedan uppehåller sig därför ganska mycket vid dessa äldre regler och praxis. För att underlätta läsandet för den som vill undvara denna fördjupning, är dessa delar skrivna med packad stil.s. 13

Tillämpningsområdet för 10 kapitlet

1.Reglerna i 10 kap. MB kan tillämpas på mark- och vattenområden samt byggnader och anläggningar som är förorenade och där dessa förhållanden innebär en risk för skador eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Uttrycket ”vattenområden” bör i detta sammanhang – till skillnad från vad som gäller enligt elfte kapitlet – tolkas så att det inbegriper grundvatten. Detta innebär att reglerna sammantaget är tillämpliga då föroreningarna finns i byggnader och anläggningar, fast mark, yt- och grundvatten samt sediment. För att tionde kapitlet ska vara tillämpligt måste följaktligen marken, sedimenten, vattnet, byggnaden eller anläggningen verkligen vara förorenad. När det gäller den efterföljande bedömningen av föroreningens skadlighet för människor eller miljön, är det däremot tillräckligt att visa på en risk för sådan skada. I denna del bör det räcka att hänvisa till den allmänna erfarenheten av sådana föroreningars spridning och de speciella förutsättningarna för detta i området (t.ex. geologi och grundvattenströmmar), samt den naturvetenskapliga forskningen om riskerna med exponering av de aktuella föroreningarna. Den som hävdar att föroreningarna inte medför någon sådan risk, bör ha bevisbördan för att så är fallet.s. 13

2.I förarbetena till miljöbalken gjordes ett uttalande om reglernas tillämpningsområde som kräver en kommentar. Regeringen verkade där utgå från att bestämmelserna i 10 kap. MB endast är tillämpliga på föroren-s. 13

3.78 ingar i själva verksamhetsområdet. Detta är enligt min mening emellertid inte riktigt. Konstruktionen utgår istället från att ansvarsreglerna gäller för hela det område som är förorenat, oavsett fastighetsgränser och oavsett var verksamheten bedrivits. När det gäller möjligheten att ställa krav på verksamhetsutövaren att åtgärda föroreningar utanför verksamhetsområdet, återspeglar miljöbalken vad som tidigare gällde enligt miljöskyddslagen. Dessa bestämmelserna var tillämpliga på alla typer av markanvändning, oavsett om föroreningen blivit kvar i verksamhetsområdet eller nått ut i omgivningarna. I den rättspraxis som har utvecklades under ML om efterbehandlingsansvaret var frågan om var föroreningarna uppträder över huvud taget inte varit kontroversiell. En stor del av de rättsfall som är välkända i sammanhanget har ju handlat om fibersediment i vattendrag och om andra föroreningar som spridit sig till angränsande fastigheter. Det har aldrig rått någon tvekan om att efterbehandlingsansvaret även har omfattat dessa omgivningar. Det kan vara värt att i detta sammanhang komma ihåg att reglerna i ML ytterst gick tillbaka till den reglering som fanns i 1880 års VRF och sedermera i 1942 års ändringar av 8 kap. ÄVL. Redan genom den lagstiftningen klargjordes att utsläpp av industriellt avloppsvatten var förenat med en reparativ skyldighet om skadorna i omgivningen blev alltför stora. Denna skyldighet hade förorenaren såväl gentemot en skadelidande enskild granne eller vattenrättsägare, som det skadelidande allmänna intresset av en god miljö. Den enda nyhet som miljöbalken har fört med sig i detta avseende är en regel om tillträde för efterbehandling; om föroreningarna spritt sig till en omgivande fastighet och ägaren till denna motsätter sig att förorenaren vidtar åtgärder där, kan tillträde tilltvingas genom en särskilt beslut av länsstyrelsen.s. 13

4.Reglerna om miljöfarliga verksamheter i 9 kap. och reglerna om förorenade områden i 10 kap. MB vävs in i varandra och förhållandet dem emellan är komplicerat. Den övervägande delen av föroreningsskador har orsakats av aktiviteter som är, eller har varit, miljöfarliga verksamheter enligt miljöskyddslagen och 9 kap. MB. Som framgått ovan, kan krav på försiktighetsåtgärder ställas på dessa verksamheter med stöd av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 3 och 7 §§. Dessa krav kan ställas så snart det finns en risk för skada. Av 2 kap. 8 § följer att även reparativa krav kan ställas på utövare av miljöfarlig verksamheter och detta gäller oavsett om verksamheten är pågående eller avslutad. När det sedan gäller reglerna i 10 kap. MBs. 14

5.79 är dessa tillämpliga på alla förorenade områden, oavsett hur skadorna har uppkommit. Förutsättningen är dock, vilket redan nämnts, att föroreningen är konstaterad. Kraven enligt 10 kap. kan också ställas på både pågående och avslutade verksamheter och aktiviteter. Mot bakgrund av ovanstående, vore det därför knappast riktigt att påstå att reglerna i 9 kap. (resp. 2 kap. 3 och 7 §§) gäller för pågående verksamheter, och 10 kap. (resp. 2 kap. 8 §) för avslutade. En riktigare beskrivning av förhållandet mellan kapitlen är istället att reglerna om förorenade områden kompletterar de krav som gäller för miljöfarliga verksamheterna, i de fall som dessa verksamheter har orsakat en förorening. Ett exempel kan måhända tydliggöra detta förhållande: En miljöfarlig verksamhet (pappersindustri) har orsakat förorening i ett vattenområde genom utsläpp av fiberhaltigt processvatten. Krav på minskade och renade utsläpp ställs på verksamheten med stöd av 2 kap. 3 och 7 §§. De fiberhaltiga sedimenten utgör onekligen ett förorenat område enligt 10 kap. Detta kapitel ska alltså tillämpas när det gäller fördelningen av ansvar och skälighetsbedömningen med avseende på undersökningen och efterbehandlingen av dessa sediment.s. 14

Ansvarsreglerna – första ansvarskretsen

Verksamheter och åtgärder

1.Ansvarig i första hand för efterbehandling och undersökning av förorenade områden är enligt 10 kap. 2 § ”verksamhetsutövaren”:s. 15

2.”Ansvarig för efterbehandling av sådana områden, byggnader eller anlägg-s. 15

3.ningar som anges i 1 § är den som bedriver eller har bedrivit en verksamhets. 15

4.eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen (verksamhetsutövar-s. 15

5.en).” Uttrycken som används här ansluter ordagrant till 2 kap. 8 §. De är emellertid allmänt formulerade och någon ytterligare precisering ges inte i förarbetena. Inte heller på annan plats i balken finns någon allmängiltig definition av ”verksamhet” eller ”åtgärd”. Styrande för vilka företeelser som omfattas är istället den allmänt utformade målsättningen i 1 kap. 1 § MB; alla slags verksamheter och åtgärder som ryms inom dessa intresseområden omfattas av balken. Undantaget utgörs av bagateller, verksamheten eller åtgärden bör vara av en viss betydelse för målsättningen. Uttrycket ”verksamhet eller åtgärd” i 2 resp. 10 kap. bör därför enligt min mening inte tolkas alltför snävt. Uttrycket ”verksamhetsutövare” i 10 kap. 2 § bör anses omfatta samtliga de företeelser som betraktas som verksamheter och åtgärders. 15

6.80 i miljöbalken. Det är alltså hela balkens bestämning av uttrycken som är avgörande för kapitlets tillämpningsområde, inte den betydelse som uttrycken används i enstaka kapitel eller den normalspråkliga betydelsen. För en sådan tolkning talar flera skäl, varav det främsta har med miljöbalkens uppbyggnad att göra. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. omfattar varje företeelse som regleras i de efterföljande kapitlen (2 kap. 1 §). Det är knappast tänkt, eller ens möjligt, att göra någon självständig avgränsning av tillämpningsområdet för hänsynsreglerna, som skulle gälla vid sidan av det som framgår av balken i övrigt. Annars skulle man kunna hamna i en situation där 2 kap. inte gällde för vissa ”vattenverksamheter” enligt 11 kap. 2 § eller ”hanteringar” enligt 14 kap. 4 §, om de inte samtidigt bedömdes vara ”verksamheter” i normalspråklig betydelse.s. 15

7.Som jag ser det, är det också så att ”verksamhet” är ett betydligt vidare begrepp än själva den skadegörande handlingen som orsakade föroreningen. I enlighet med den praxis som utvecklats i KN bör uttrycket reserveras för aktiviteten i sin helhet, inte bara de delar av den som orsakade skadan. Om ett pappersbruk har släppt ut processvatten i flera recipienter eller om en industri har använt sig av flera platser för avfallseponering, är det den som ansvarar, eller ansvarade, för industrin som träffas av bestämmelsen. Såsom ”verksamheten” enligt 10 kap. MB bör alltså betraktas den industriella verksamheten i sin helhet, inte själva utsläppet eller deponeringen. En viss vägledning i denna bedömning bör kunna hämtas från tillståndets omfattning eller hur tillståndsplikten för en viss typ av verksamhet är utformad.s. 16

Verksamhetsutövaren

1.Hur verksamhetsutövaren ska definieras är normalt inte så problematiskt om man bara ser till det företag som faktiskt bedrivit verksamheten. Det kan emellertid vara betydligt svårare att göra denna avgränsning när flera personer, juridiska som fysiska, är involverade i en verksamhet. Inte heller i denna del ger miljöbalken eller dess förarbeten någon klar vägledning. Vissa slutsatser bör dock kunna dras från den praxis som utvecklades under ML när det gällde frågan om flera aktörer eller intressenter.s. 16

2.81s. 16

3.I miljöskyddslagen gavs ingen närmare definition av vem soms. 17

4.skulle betraktas som verksamhetsutövare i dessa situationer. Intes. 17

5.heller i lagens förarbeten fanns mycken ledning att hämta. De utta-s. 17

6.landen som ändå gjordes var relativt intetsägande och handlades. 17

7.mest om markägares ansvar. Problemet med olika bolags förhål-s. 17

8.landen till varandra i miljörättsliga sammanhang berördes intes. 17

9.heller nämnvärt i den juridiska litteraturen vid tiden för miljö-s. 17

10.skyddslagen. I Westerlunds lagkommentar fördes diskussionens. 17

11.nästan enbart utifrån det ovan nämnda förhållandet mellan förore-s. 17

12.naren och markägaren. Bjällås-Rahmn tog inte heller upp des. 17

13.bolagsrättsliga problemen i sin bok om miljöskyddslagen. På etts. 17

14.mer allmänt plan sades dock att ”...villkoren gäller mot den soms. 17

15.utövar verksamheten, i allmänhet tillståndshavaren.” Författarnas. 17

16.betonade dock att det i många fall är svårt att avgöra vem som skas. 17

17.stå som adressat för kraven på skyddsåtgärder.s. 17

18.KN:s praxis i denna fråga har träffat en rad olika situationer soms. 17

19.uppvisar stora variationer. Denna varierande verklighet har gjorts. 17

20.att nämnden fått anpassa reglerna till den konkreta situationen ochs. 17

21.därvid utveckla en tolkning som åtminstone delvis skilt sig från des. 17

22.civilrättsliga reglerna på området. Även om praxis inte är särskilts. 17

23.entydig, går det dock att skilja på två olika typsituationer. Den enas. 17

24.är när flera aktörer är inblandade i en verksamhet. Den andra rörs. 17

25.den mer renodlat, bolagsrättsliga problematiken.s. 17

26.När det gäller den förra situationen med flera aktörer har KN i fleras. 17

27.beslut menat att den som faktiskt och rättsligt har möjlighet atts. 17

28.ingripa ska anses vara verksamhetsutövare. Sådan var exempelviss. 17

29.nämndens inställning när flera flygklubbar var aktiva på en ochs. 17

30.samma flygplats (KN 1/92 och 15/95). I situationer där det hars. 17

31.varit möjligt att härleda en förorening till en av flera aktörer, hars. 17

32.nämnden valt att rikta kraven mot denne. Så var fallet i beslutet oms. 17

33.Alsike Bensin (KN 14/97), där tre intressenter var inblandade; ens. 17

34.fastighetsägare, en hyresgäst som drev själva verksamheten samts. 17

35.82s. 17

36.ett oljebolag som levererade råvarorna och som ägde cisternernas. 18

37.och pumparna i området. I det ärendet konstaterade KN att för-s. 18

38.oreningarna i området troligen hade uppkommit vid påfyllningens. 18

39.av bensin i cisternern och menade att kraven på efterbehandlings. 18

40.därför skulle riktas mot oljebolaget. Här menade nämnden att hy-s. 18

41.resgästen inte kunde belastas, eftersom han vare sig hade rådighets. 18

42.över cisternerna, eller själva påfyllningen. Slutligen har ocksås. 18

43.nämnden tagit ställning till vem kraven ska riktas i situationer därs. 18

44.flera aktörer har varit inblandade i tiden efter varandra, typiskt setts. 18

45.vid exploateringar. Ofta finns då en beställare eller en huvudansva-s. 18

46.rig och flera underentreprenörer som utför själva arbetet. I beslutets. 18

47.KN B 153/98 avvisade KN att kraven riktades mot huvudmannens. 18

48.(Vägverket), utan menade att den entreprenör som faktiskt utfördes. 18

49.arbetet var den rätte adressaten. Först då kunde man se i vilken ut-s. 18

50.sträckning som den berörda fastigheten skulle nyttjas och först dås. 18

51.skulle det finnas en adressat som hade faktisk och rättslig möjlighets. 18

52.att efterkomma kraven.s. 18

53.Den mer renodlade bolagsrättsliga problematiken, t.ex. moderbo-s. 18

54.lags ansvar för dotterbolags verksamhet, har KN belyst i endast etts. 18

55.fåtal avgöranden.Besluten har rört dels tillståndsbeslut som gi-s. 18

56.vits inför påbörjandet av en verksamhet, dels beslut som har gällts. 18

57.reparativa krav, ställda i efterhand. Härvidlag har nämnden haft ens. 18

58.något friare inställning vid de förra situationerna, jämfört med des. 18

59.senare. Detta kan illustreras med beslutet KN 126/91; Sandvik ABs. 18

60.ansökte och fick tillstånd för att tillverka hårdmetallprodukter is. 18

61.dotterbolaget AB Sandvik Coromants anläggning i Gimo. KN utta-s. 18

62.lade:s. 18

63.”Enligt 9 § miljöskyddslagen kan koncessionsnämnden på ansökan avs. 18

64.den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet lämna till-s. 18

65.83s. 18

66.stånd till verksamheten. Bestämmelsen innebär att tillståndet skalls. 19

67.knytas till den som har rådighet över den miljöfarliga verksamheten.s. 19

68.Med tillståndet följer sedan en skyldighet att följa de villkor och före-s. 19

69.skrifter som anges i det. Om verksamheten överlåts, övergårs. 19

70.miljöansvaret för verksamheten till den nya utövaren. Ett nytt tillstånds. 19

71.behövs inte för den nya utövaren. Ansvaret för att det tidigare medde-s. 19

72.lade tillståndet följs övergår automatiskt på den nya utövaren.s. 19

73.Koncessionsnämnden bedömer att Sandvik AB har ett bestämmandes. 19

74.inflytande över verksamheten i Gimo och att det därför inte föreliggers. 19

75.något hinder mot att pröva bolagets ansökan enligt miljöskyddslagenss. 19

76.tillåtlighetsregler.”s. 19

77.Det händer också att såväl moderbolaget som dotterbolaget sökers. 19

78.tillstånd för en verksamhet. I dessa fall inte accepterat en uppdel-s. 19

79.ning utan meddelat tillståndet till dotterbolaget. Däremot har dets. 19

80.hänt att KN godtagit en sådan ansökan när verksamheten på ens. 19

81.plats har bedrivits av två olika företag och där det har varit svårt atts. 19

82.från kontrollsynpunkt särskilja vars och ens ansvar. I ett fall ansågs. 19

83.nämnden att tillståndet kunde meddelas för båda sökanden i ett ge-s. 19

84.mensamt beslut och att villkoren skulle gälla solidariskt dems. 19

85.emellan (KN 190/92).s. 19

86.Vid överlåtelse av en tillståndsgiven verksamhet medföljer alla till-s. 19

87.ståndets rättigheter och skyldigheter. Denna inställning hars. 19

88.Koncessionsnämnden upprepat i flera beslut, bl.a. det ovan nämndas. 19

89.beslutet om Sandvik i Gimo. Det kan dock vara värt att påpeka atts. 19

90.de miljörättsliga plikterna även följer med i de fall som överlåtel-s. 19

91.sen sker efter det att verksamheten avslutats. Så var fallet närs. 19

92.Karlstad Renhållning drev en verksamhet fram till 1991, och bola-s. 19

93.get därefter gick upp i Sellbergskoncernen (KN B 156/96). I dets. 19

94.ärendet pekade KN på att vid en fusion går enligt aktiebolagslagens. 19

95.samtliga tillgångar och skulder över till det övertagande bolaget.s. 19

96.Enligt nämnden gällde detta även för skyldigheten enligt 5 § MLs. 19

97.att vidta återställningsåtgärder. Däremot har KN varit obenägen atts. 19

98.84s. 19

99.godta att kraven riktas emot ett moderbolag, när det verksamhets-s. 20

100.utövande dotterbolaget fortfarande existerar. Så var fallet i det s.k.s. 20

101.Blombacka-beslutet (KN B 100/96). Här uttalade nämnden att mo-s. 20

102.derbolaget visserligen genom koncernförhållandet hade etts. 20

103.avgörande inflytande på dotterbolaget, men att kraven i alla falls. 20

104.skulle riktas emot det senare eftersom det var en annan juridisks. 20

105.person. Med ledning av denna praxis under ML kan enligt min uppfattning sägas att frågan om vem som är verksamhetsutövare är en offentligrättslig bestämning som ska göras utifrån reglerna i 10 kap. MB. Civilrättsliga uppgörelser mellan olika aktörer inverkar inte på denna bedömning. Avgörande för denna bestämning är istället andra faktorer, där den viktigaste är vem som har makt och möjlighet att kontrollera verksamheten och därmed utsläppen från denna.Denna bedömning är friare än den strikt civilrättsliga, även om man också måste beakta de aktiebolagsrättsliga reglerna i sammanhanget. Den offentligrättsliga bedömningen kan emellertid skilja sig från den förra, vilket låter sig förklaras med av att respektive regelverk har olika ändamål och skyddsintressen. Ett exempel på detta som bör kunna ge viss vägledning i den allmänna tillämpningen återfinns i den s.k. Sevesolagen Denna gäller för verksamheter där vissa mängder av farliga ämnen hanteras, vilket gör att miljöbalken är parallellt tillämplig. I 2 § i Sevesolagen ges följande definition av uttrycken ”verksamhet”, ”anläggning” och ”verksamhetsutövare”:s. 20

106.”Verksamhet: hela det område som står under en verksamhetsutövaress. 20

107.ledning eller kontroll eller flera verksamhetsutövares gemensamma lednings. 20

108.eller kontroll och där det finns farliga ämnen vid en eller flera anläggningar,s. 20

109.inbegripet såväl det geografiska området som gemensamma eller därtills. 20

110.hörande infrastrukturer eller aktiviteter.s. 20

111.Anläggning: en teknisk enhet inom en verksamhet där farliga ämnen till-s. 20

112.verkas, används, hanteras eller förvaras. (…).s. 20

113.Verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller in-s. 20

114.nehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fattas. 20

115.avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tek-s. 20

116.85s. 20

117.niska drift. Om flera verksamheter med en gemensam ägare är samlokalise-s. 21

118.rade, skall dessa anses som en enda verksamhet och den gemensamma ägarens. 21

119.som verksamhetsutövare.” Definitionen av verksamhetsutövare omfattar således tre olika adressater. För det första, den som driver eller innehar en verksamhet eller en anläggning. För det andra, den som annars har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut. Vem denne andre är framgår inte närmare av förarbetena. Och för det tredje, den gemensamma ägaren till flera verksamheter om dessa är samlokaliserade. Enligt förarbetena är detta tillägg tillkommet för att möta problemen med ansvarsflykt genom uppdelning av en verksamhet i flera, exempelvis genom bolagisering. Därmed ska även koncerner omfattas av verksamhetsbegreppet, men bara i de fall som verksamheten bedrivs på en plats. I sådana fall ska koncernledningen räknas som verksamhetsutövare.s. 21

120.Till detta kommer också andra bestämmelser i balken som kan motverka ansvarsflykt genom bolagsbildning. Regeln om solidariskt ansvar i 10 kap. 6 § (se nedan) gör det möjligt att rikta kraven mot såväl den nuvarande, som tidigare verksamhetsutövare. Det är exempelvis inte möjligt för ett moderbolag att undgå ansvar genom att i efterhand bolagisera vissa delar av verksamheten, eller överlåta den på ett annat bolag som saknar ekonomiska förutsättningar att stå för efterbehandlingskostnaderna. I den situationen kan ju kraven riktas både emot moderbolaget, och det övertagande (dotter)- bolaget.s. 21

Ansvarsgenombrott

1.Diskussionen om vem som är verksamhetsutövare, bör skiljas från frågan om ansvarsgenombrott.Som framgått av redogörelsen ovan, ger KN:s praxis och Sevesolagen stöd för att det är möjligt att redan genom bestämningen av vem som är verksamhetsutövare rikta kraven enligt 10 kap. MB mot bakomliggande intressenter i vissa situationer. Förutsättningen för detta är dock att dessa aktörer eller intressenter har anknytning till den fastighet där verksamheten bedrivs, eller annars kan anses kontrollera verksamheten så att de ska betraktas som verksamhetsutövare i miljöbalkens mening. I situationer därs. 21

2.86 dessa aktörer/intressenter inte kan anses vara verksamhetsutövare i denna mening, är det normalt heller inte möjligt att övervältra ansvaret på dem. Ett sådant exempel kan vara att verksamheten från början till slut har bedrivits i ett självständigt bolags regi, och där det bolaget heller inte efter verksamhetens avslutande fusionerats med något annat bolag. I vissa av dessa situationer kan det – trots att det redan finns en (juridisk eller fysisk) person som kan betraktas som verksamhetsutövare – bli fråga om att kanalisera ansvaret till en bakomliggande intressent. I sådana situationer talar vi om ”ansvarsgenombrott”. Detta är något annat än bestämningen av det offentligrättsliga verksamhetsutövarbegreppet på så vis att det syftar till att kanalisera ansvaret till någon som verkligen är en bakomliggande intressent. De båda begreppen är dock avhängiga av varandra; en vid definition av verksamhetsutövaren, minskar behovet av en genombrottregel och vice versa. Att de två begreppen också kan vara svåra att skilja åt, kan illustreras med lagstiftningsärendet kring regeln i 10 kap. 2 § MB.s. 21

3.För att tydliggöra att bestämningen av verksamhetsbegreppet skulle ske utifrån en helhetssyn, föreslog Miljöbalksutredningen att som verksamhetsutövare och efterbehandlingsansvarig skulle även den räknas som ”utövar eller har utövat ett personligt eller ekonomiskt väsentligt inflytande över den verksamhet som kan ha orsakat föroreningen,…”. Denna skrivning, som närmast var avsedd som en utökad definition av verksamhetsutövarbegreppet, förändrades emellertid i departemenstbehandlingen till att bli en regel om ansvarsgenombrott. I lagrådsremissen föreslogs nämligen följande andra stycke i 10 kap. 2 §:s. 22

4.”Den som utövar eller har utövat ett bestämmande inflytande över en verk-s. 22

5.samhetsutövare som avses i första stycket och som därvid i avsevärd grad hars. 22

6.medverkat till föroreningen har uppkommit ansvarar såsom verksam-s. 22

7.hetsutövare.” Förslaget gillades emellertid inte av Lagrådet som menade att frågor om ansvarsgenombrott borde behandlas i ett större och aktiebolagsrättsligt sammanhang, lämpligen av den sittande Aktiebolagskommittén. Förslaget drogs tillbaka, även om regeringen framhärdade i det motiverade i en sådan regel. Därefter överlämnades frågan till nämnda utredning, som i januari i år presenterade sitt förslag i denna del. I förslaget konstaterar kommittén inledningsvis att övervägande skäl talar emot att införa en allmängiltig regel om ansvarsgenombrott i aktiebolagslagen. Däremot kan det vara motiverats. 22

8.87 med en sådan i speciallagstiftning, t.ex. miljöbalken. Kommittén återgår därför till förslaget i lagrådsremissen om ett andra stycke i 10 kap. 2 §, om än i en något annan skepnad:s. 22

9.”Om verksamhetsutövaren inte förmår att uppfylla sina förpliktelser enligts. 23

10.detta kapitel ansvarar i skälig omfattning den, som genom att utöva etts. 23

11.bestämmande inflytande över verksamheten, i avsevärd grad medverkat tills. 23

12.denna oförmåga.” Den övergripande motivet för en sådan regel om ansvarsgenombrott är enligt förslaget att:s. 23

13.”det i 2 § införs ett andra stycke som utsträcker det ansvar för återställnings-s. 23

14.åtgärder m.m. som enligt första stycket åvilar verksamhetsutövaren till ens. 23

15.krets av fysiska och juridiska personer som stått eller står verksam-s. 23

16.hetsutövaren nära och som har påverkat hans möjligheter att sörja för des. 23

17.återställningsåtgärder som miljöbalken föreskriver.” Möjligheten att på detta viset söka en bakomliggande aktör kan dock utnyttjas endast under bestämda förutsättningar. För det första ska verksamhetsutövaren vara på obestånd eller sakna medel att stå för de förpliktelser som följer av 10 kap. MB. Om detta inte är uppenbart, får miljömyndigheten visa att så är fallet. För det andra ska den bakomliggande aktören haft ett bestämmande inflytande över verksamhetsutövaren. I vissa fall är detta i det närmaste självklart, t.e.x. när det är fråga om en ensam ägare och tillika styrelseledamot i ett aktiebolag eller ett helägt dotterbolag i en koncern. I andra situationer kan det vara svårare för miljömyndigheten att visa på ett sådant förhållande. Det räcker emellertid inte att någon har ett bestämmande inflytande. En ytterligare förutsättning är att detta inflytande har utnyttjats på ett sätt så att verksamhetsutövarens oförmåga att fullgöra sina förpliktelser har uppstått. Det måste alltså finnas ett samband mellan dräneringen av företagets resurser och denna oförmåga. Det är dock inte så att oförmågan i sin helhet måste vara orsakad av dessa dispositioner, det räcker att de i avsevärd grad har medverkat till detta. Det kan exempelvis ske genom koncernbidrag, internprissättning och dylika dispositioner. En skälighetsavvägning ska slutligen göras. Så är det enligt utredningens mening skäligt att ett moderbolag får stå för ett verksamhetsbedrivande dotterbolags miljöskulder efter likvidationen av det senare. Det ska vara fråga om en helhetsbedömning, där exempelvis det faktum att vin-s. 23

18.88 sterna av en miljöstörande verksamhet har kommit den medansvarige tillgodo, kan medföra ansvar.s. 23

Omfattningen av ansvaret

1.Efter modell från ML, är bedömningen av ansvaret enligt 10 kap. MB uppbyggd i två steg; först avgörs frågan om den rätte adressaten, därefter görs en bedömning av omfattningen av ansvaret efter en skälighetsavvägning. Som redan framgår av texten i 2 kap. 8 § ska denna avvägning ska göras i enlighet med 10 kap. 4 §, som har följande lydelse:s. 24

2.”Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning skalls. 24

3.utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som på grund av förorenin-s. 24

4.gar behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhets. 24

5.uppstår för människors hälsa eller miljön. När ansvarets omfattning skalls. 24

6.bestämmas skall det beaktas hur lång tid som har förflutit sedan förorenin-s. 24

7.garna ägt rum, vilken skyldighet den ansvarige hade att förhindra framtidas. 24

8.skadeverkningar och omständigheterna i övrigt. Om en verksamhetsutövares. 24

9.visar att han bidragit till föroreningen endast i begränsad mån, skall ävens. 24

10.detta beaktas vid bedömningen av ansvarets omfattning.s. 24

11.Preskriptionslagen (1981:130) är inte tillämplig på efterbehandingsansvar.” Bedömningen i 2 kap. 8 § och 10 kap. 4 § skiljer sig från 2 kap. 7 § på så vis att det här är fråga om ”skälighetsavvägning”, i den senare paragrafen om en ”orimlighetsbedömning”. Skillnaden mellan uttryckssätten kan sägas vara ett sätt att markera de speciella förhållanden som gäller vid bedömningen av ett reparativt ansvar, bl.a. med avseende på de enskilda faktorer som ska beaktas. Dessa är enligt lagtexten att miljövårdsåtgärderna ska vara nödvändiga och kostnadseffektiva, samt att ansvarets omfattning är beroende av tidsaspekten och förorenarens följsamheten med dåtidens krav, hans andel i föroreningarna och omständigheter i övrigt. Lagrådet påpekade i lagstiftningsärendet att även sådana faktorer som ingår i bedömningen enligt 2 kap. 7 §, bör kunna inverka på avvägningen enligt 10 kap. 4 §. Detta verkar enligt min mening klokt och riktigt, men detsamma bör kunna sägas om samtliga hänsynsregler i 2 kap. Vid valet av miljövårdsteknik för att åtgärda ett förorenat område bör det följaktligen vara möjligt att ställa krav på kunskap i enlighet med 2 §, bästa tillgängliga teknik enligt 3 § och produktvals. 24

12.89 enligt 6 § o.s.v. Eftersom ambitionsnivån med miljövårdsåtgärderna är en viktig utgångspunkt för skälighetsavvägningen enligt 10 kap. 4 § och denna påverkas av de allmänna hänsynsreglerna, är det kanske riktigast att säga att bedömningarna enligt 2 kap. 7 § och 10 kap. 4 § lånar drag av varandra.s. 24

13.Jag uppfattar att skälighetsavvägningen enligt 10 kap. 4 § har två sidor; en som är relaterad till den förorenade miljön, och en annan som mer gäller de bakomliggande omständigheterna som ledde till skadorna. Den första avser det miljömässigt motiverade i åtgärderna. Denna kan bedömas utifrån faktorer som föroreningarnas typ, grad och farlighet, förutsättningarna för spridning, omgivningens känslighet och liknande. Utgångspunkten är att området efter utförda åtgärder inte ska utgöra någon risk för människor eller miljö vid pågående eller tänkbar, framtida markanvändning. Dessa faktorer ska sedan vägas mot kostnaden för miljövårdsåtgärderna. Kostnadsaspekten kan innebära att mindre ambitiösa åtgärder får väljas om priset för att uppnå detta mål blir alltför högt. Som redan har nämnts i det inledande kapitlet, rymmer ju uttrycket ”efterbehandling” alla slags åtgärder; ett fullständigt återställande av området till dess ursprungliga skick, olika slags behandling av de förorenade massorna, tillfälliga eller permanenta skyddsåtgärder i eller i närheten av det förorenade området, isolering av föroreningarna, övervakning av området o.s.v. Som framgår nedan, kan de åtgärder som krävs även avse undersökning.s. 25

14.Först när denna bedömning av det miljömässigt motiverade i åtgärderna har gjorts, bör en avvägning göras mot de faktorer som har med förorenaren och utsläppet att göra. Här blir det alltså fråga om att fastställa verksamhetsutövarens andel i ansvaret utifrån olika faktorer i det enskilda fallet. Den första av dessa är tidsaspekten. Den har betydelse på så vis att ju längre tid som förflutit sedan den skadegörande handlingen, ju mindre ansvar. Enligt min uppfattning är det dock knappast förenligt med PPP att minska ansvaret för sådan förorening som skett en tid efter miljöskyddslagens ikraftträdande. Har en förorening skett i mitten av 1970-talet bör det normalt kunna ställas krav på verksamhetsutövaren att han ska stå för undersökningen och efterbehandlingen av området. Något annat skulle innebära en icke önskvärd subventionering av de företag som förorenat i modern tid.s. 25

15.Den andra faktorn gäller om verksamhetsutövaren varit följsam med dåtidens krav på god miljövård. I denna del är följsamhet med eventuella villkor i tillstånd viktiga i sammanhanget. Bedömningen kan enligt min mening emellertid inte inskränka sig till detta. Den bör även avse verksamhetsutövarens allmänna aktsamhet, bedömd utifrån vad som kunde krävas av ett sådant företag i enlighet med dåtidens kunskaper, branschpraxis ochs. 25

16.90 forskningsresurser och ekonomi. Här bör man också observera att denna aktsamhetsbedömning strider emot PPP, som ju förutsätter internalisering av miljövårdskostnader i priset för en vara oavsett verksamhetsutövarens subjektivt ansvar. Det kan också återigen vara värt att notera att ett krav på att avhjälpa olägenheter efter industriella verksamheter har funnits i miljölagstiftningen sedan 1942. Dessutom har tillstånd inom detta område varit förenade med reservationen att villkoren kan omprövas om det uppstår någon olägenhet som inte kunde förutses vid tillståndsgivningen. Det råder alltså ingen tvekan om att nya, reparativa, krav har kunnat ställas på verksamheter med sådana tillstånd alltsedan 1942, åtminstone så länge som själva verksamheten har pågått. Att ett företag har följt villkor i tillstånd kan därför enligt min mening inte sägas automatiskt innebära att det går fri från ansvar.s. 25

17.Den tredje faktorn som omnämns i lagtexten är att verksamhetsutövaren endast i ”begränsad mån” har bidragit till föroreningarna. Ett sådant fall kan vara att han endast stått för en mindre del av föroreningen av ett område som i huvudsak är påverkat av andra utsläpp än hans. Det kan t.ex. röra sig om ett sediment i en sjö som har kontaminerats av kvicksilver från flera verksamheter. Det kan då finnas anledning att slå av något på kraven. Som jag har uppfattat rättsläget, bör skrivningen om ”begränsad mån” också kunna användas som en möjlighet att helt frita dem från ansvar som bidragit med en försumbar del av föroreningarna. På så vis kan tillsynsmyndigheten avföra ”bagateller” från ansvarsbedömningarna. När det sedan gäller ”omständigheter i övrigt” bör en viss hänsyn kunna tas till adressatens person och ekonomi. Rent allmänt bör det vara möjligt att slå av på kraven om de skulle leda till orimliga konsekvenser för enskilda. Ett annat tillvägagångssätt, som bl.a. användes vid introduktionen av miljöskyddslagen, är att slå ut kraven i tiden.s. 26

18.Enligt den modell som jag förespråkar, bör en sammanvägning av alla faktorer enligt 10 kap. 4 § slutligen göras. De miljömässigt och ekonomiskt motiverade åtgärderna bör vara skäliga i förhållande till de bakomliggande omständigheterna som ledde till föroreningen och till den enskilde adressaten för kraven. Så kan det faktum att det har gått lång tid sedan den skadegörande handlingen uppvägas av att föroreningarna utgör en stor miljöfara eller att de påverkas av verksamhetsutövarens nuvarande aktiviteter. Utfallet av skälighetsavvägningen kan också bli beroende av vad slags åtgärder som krävs. Mindre ingripande sådana som går att utföra till lägre kostnader, bör ha lättare att passera än omfattande och kostbara åtgärder. Så kan det i vissa situationer vara skäligt att ställa krav på undersökningar av etts. 26

19.91 förorenat område, men inte full efterbehandling. Enligt min uppfattning kan så ofta vara fallet när föroreningarna skett för länge sedan. Skyldigheten att utreda de nutida konsekvenserna för människa och miljö av ett utsläpp är till sin karaktär mer allmängiltig och oberoende tidens gång.s. 26

20.Skälighetsavvägningen enligt 10 kap. 4 § kan resultera i att adressaten för kraven får stå för samtliga dessa åtgärder, en del av dem eller att han går helt fri. Den bakomliggande tanken från lagstiftarens sida är att de åtgärder som inte kan krävas av den ansvariga faller på samhället, eller på den s.k. saneringsförsäkringen i vissa fall.s. 27

Fördelningen mellan flera förorenare

1.När ett område förorenats av flera, svarar dessa enligt 10 kap. 6 § solidariskt. Betydelsen av detta är att var och en som bidragit till föroreningarna kan åläggas att stå för hela den efterbehandling som bedöms vara skälig enligt 10 kap. 4 §. Enligt min mening bör dock reglerna förstås som så, att det solidariska ansvaret inte kan gå utöver den totala ram som uppstår genom att man sammanräknar de olika adressaternas delar. Tanken är att det inte ska vara möjligt att få ut mer pengar av de ansvariga genom att tillsynsmyndigheten varierar antalet adressater. Tekniken för hur ramen för det solidariska ansvaret bör fastställas bör kunna beskrivas som följande: Först fastställs omfattningen av A:s ansvar genom en skälighetsavvägning enligt 10 kap. 4 §. Den kanske slutar med att det anses skäligt att han får stå för 40 % av kostnaden för de miljömässigt motiverade åtgärderna. Motsvarande bedömning ger att B och C ska stå för vardera 20 % av kostnaderna. Den totala ramen för det solidariska ansvaret blir då 80 % av kostnaden för den undersökning och efterbehandling som anses motiverad i det förorenade området. Var och en av A, B och C kan då med stöd av förevarande bestämmelse åläggas att stå för dessa 80 %, men inte mer.s. 27

2.Det finns dock ett undantag från regeln med solidariskt ansvar; den vars bidrag till föroreningen är så ”obetydlig att det inte ensamt motiverar efterbehandling” kan inte åläggas att stå för de andras ansvar. Hans dels. 27

3.92 inskränker sig enbart till den kostnad som motsvarar hans bidrag. Om alltså D kan visa att han endast har stått för exempelvis 10 % av föroreningarna i ett område, kan han inte åläggas att stå för de andras andelar. Förutsättningen för detta är dock hans utsläpp tagna för sig, vare sig med hänsyn till sin omfattning eller med hänsyn till föroreningarnas farlighet, inte skulle göra det motiverat med någon efterbehandling av området. Enligt min uppfattning rör det sig alltså om en annan gräns än den som anges i 10 kap. 4 § (”begränsad mån”). I det senare fallet är det fråga om en faktor i skälighetsavvägningen som gör att man kan slå av på kraven mot en verksamhetsutövare, eller att han går helt fri. Denna bedömning är fristående från den som görs enligt 10 kap. 6 §. Konsekvensen av den bagatellgräns som anges i denna senare paragraf är visserligen att adressaten D slipper att stå för A:s, B:s och C:s andelar, men han får stå för sin egen andel av ansvaret (10 %).s. 27

4.Bestämmelsen om solidariskt ansvar i 10 kap. 6 § är en förenklingsregel som gör det möjligt för tillsynsmyndigheten att vända sig till vem som helst av dem som bidragit till föroreningarna, under förutsättning att de har bidragit med mer än en obetydlig del av föroreningarna. I förarbetena till miljöbalken gavs dock vissa hållpunkter för när förenklingsregeln bör tillämpas, eller när kraven istället ska kanaliseras till en viss verksamhetsutövare. Här uttalades att om verksamheten fortfarande bedrivs, bör kraven normalt ställas på den nuvarande verksamhetsutövaren. Detta gäller särskilt i de situationer då verksamheten har tillstånd, eftersom efterbehandlingen kan göra att villkoren för detta behöver omprövas. Om den nuvarande verksamhetsutövaren inte kan eller klarar av att möta kraven, kan dessa istället ställas till en tidigare utövare. I förarbetena betonas dock att tillsynsmyndigheten är oförhindrad att fritt välja mellan olika verksamhetsutövare. Detta fria val gäller särskilt om verksamheten inte längre bedrivs aktivt.s. 28

5.Enligt 10 kap. 6 § sista st. MB är den som i enlighet med reglerna om solidariskt ansvar får stå för andras delar, hänvisad till att söka kostnadstäckning från de övriga genom att väcka särskild talan vid miljödomstol. Vid bedömningen av ansvaret verksamhetsutövare emellan, ska fördelningen göras utifrån vad som är skäligt. Enligt miljöbalkens förarbeten är här den viktigaste faktorn vars och ens bidrag till föroreningarna ifråga.s. 28

6.93s. 28

Markägarens ansvar i ”förvaringsfall”

Inledning

1.Adressat enligt 2 kap. 8 § och 10 kap. 2 § är som sagt ”alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet” respektive ”verksamhetsutövaren”. Som nämnts ovan, är det svårt att förstå verksamhetsbegreppet på annat sätt än att det inbegriper samtliga de företeelser som anses vara ”miljöfarlig verksamhet” enligt 9 kap. 1 §. Denna definition överensstämmer i allt väsentligt med den som gavs i miljöskyddslagen. Till detta kommer att uttrycket enligt förarbetena till balken ska förstås i den mening som det har fått genom praxis under den förra lagen. Detta innebär att Koncessionsnämndens praxis i s.k. förvaringsfall har fortsatt bärighet.s. 29

2.I Praxis under miljöskyddslagens. 29

3.I en stabil praxis sedan tidigt 1970-tal arbetade KN med en vids. 29

4.definition av miljöfarlig verksamhet. Utgående från lagtextenss. 29

5.uttryck ”användning av mark” kom man därvid att betraktas. 29

6.vissa former av markanvändning som miljöfarlig verksamhet is. 29

7.sig, även när den aktiva eller kommersiella verksamheten ärs. 29

8.avslutad. Typiska exempel på sådana ”förvaringsfall” har varits. 29

9.avslutade avfallsdeponier och gruvhögar samt olika former avs. 29

10.kemikalieförvaring i tankar, cisterner och brunnar och liknande.s. 29

11.Gemensamt för dessa situationer var att det rörde sig om att pås. 29

12.en bestämd fastighet förvara ämnen som kan leda till föroren-s. 29

13.ingar av mark och vatten eller omgivningsstörningar. I dessas. 29

14.fall ansåg KN att ML var tillämplig så länge som det fanns ens. 29

15.risk att föroreningarna skulle sprida sig från upplaget, tunnornas. 29

16.o.s.v. Preventiva krav på försiktighetsåtgärder inför framtidens. 29

17.kunde därför ställas mot den som hade rådighet över avfallet.s. 29

18.Däremot ville inte KN godta en generell uppdelning av mil-s. 29

19.jöfarliga verksamheter i en aktiv och en passiv fas. En sådans. 29

20.teori lanserades av Staffan Westerlund vid en tidpunkt då dets. 29

21.var omdiskuterat om 5 § ML kunde tillämpas på gamla skadors. 29

22.som orsakats av miljöfarlig verksamhet. Genom denna teoris. 29

23.sökte man vidga markanvändningsbegreppet så att ansvar skulles. 29

24.94s. 29

25.kunna utkrävas av ägarna till förorenade områden oavsett hurs. 30

26.skadorna uppträdde. Detta godtogs emellertid inte av KN soms. 30

27.istället gjorde en uppdelning mellan förvaringsfallen och andras. 30

28.former av miljöskulder. Så ansågs exempelvis kontaminerads. 30

29.mark eller fibersediment inte utgöra miljöfarlig verksamhet is. 30

30.sig, utan snarast gamla miljöskador orsakade av en tidigares. 30

31.verksamhet. I dessa s.k. skadefall ansågs, till skillnad från för-s. 30

32.varingsfallen, inte den miljöfarliga verksamheten pågå längres. 30

33.än den kommersiella driften som orsakat utsläppen. Detta ficks. 30

34.givetvis betydelse för ansvarsfrågan.s. 30

35.Enligt miljöskyddslagen skulle kraven i första hand riktass. 30

36.emot den som faktiskt hade genererat avfallet eller orsakat ska-s. 30

37.dorna genom sin aktiva verksamhet, alltså själve ”förorenaren”.s. 30

38.Om denne inte längre fanns tillgänglig fick emellertid upp-s. 30

39.delningen mellan ”förvaringsfall” och ”skadefall” avgörandes. 30

40.betydelse för den som ägde marken där föroreningarna vars. 30

41.belägna. I förvaringsfallen blev nämligen markägaren betraktads. 30

42.som subsidiärt ansvarig efter förorenaren, eftersom han nu an-s. 30

43.sågs bedriva verksamheten, om än i passiv bemärkelse. Dettas. 30

44.gjorde att markägaren blev adressat för de miljökrav som an-s. 30

45.sågs motiverade med hänsyn till den framtida miljöfaran meds. 30

46.förvaringen. Vid bedömningen av omfattningen av detta pre-s. 30

47.ventiva ansvar gjordes emellertid en skälighetsavvägning, därs. 30

48.hänsyn togs, förutom det miljömässigt motiverade i försik-s. 30

49.tighetsåtgärderna och kostnaden för dessa, även till individuellas. 30

50.faktorer på markägaren sida. Praxis i förvaringsfallen skilde sigs. 30

51.från den i skadefallen; i de senare kunde markägaren över hu-s. 30

52.vud taget inte vara adressat för kraven eftersom han inte ansågss. 30

53.utöva någon miljöfarlig verksamhet enligt 1 § ML.s. 30

54.Denna rättspraxis i Koncessionsnämnden var som sagt stabil.s. 30

55.Den påbörjades i början av 1970-talet, utvecklades genoms. 30

56.besluten om Garpenberg och Hörnefors, för att preciserass. 30

57.95s. 30

58.genom ett antal beslut under 1990-talet. De beslut som med-s. 31

59.delades av nämnden på 1990-talet innebar också en skärpnings. 31

60.av synen på markägarens ansvar i förvaringsfall, bland annat is. 31

61.avseende på avfall som genererats för mycket länge sedan.s. 31

62.Detta stränga markägaransvar kan illustreras med beslutet oms. 31

63.makarna B (KN B 249/94).s. 31

64.II Makarna B och oljan i urinbrunnens. 31

65.Makarna B köpte en jordbruksfastighet av ett konkursbo. Pås. 31

66.fastigheten hade bedrivits bilverkstad de senaste fem-sex åren.s. 31

67.En kort tid efter köpet upptäckte makarna att urinbrunnen på la-s. 31

68.dugårdsplanen var fylld med spillolja, 25-30 m. Vid kontakts. 31

69.med ägaren till det verkstadsföretag som senast var på platsens. 31

70.förnekade han all kännedom om oljan och menade att det måstes. 31

71.ha tippats där av föregående företag. Därefter förelade Miljö-s. 31

72.och hälsoskyddsnämnden i kommunen makarna B att fraktas. 31

73.bort oljan till en godkänd destruktionsanläggning. Föreläg-s. 31

74.gandet överklagades till länsstyrelsen som emellertid fastställdes. 31

75.beslutet i den delen. Makarna B överklagade då vidare till KNs. 31

76.och menade att den som var ansvarig för tippningen ocksås. 31

77.skulle bekosta saneringen. Själva hade de inte något personligts. 31

78.ansvar för föroreningen och hade ingen ekonomisk möjlighet atts. 31

79.stå för bortfraktandet. De menade också att oljan inte utgjordes. 31

80.fast egendom och därför inte ingick i köpet av fastigheten. KNs. 31

81.började med att konstatera att makarna B var utövare av mil-s. 31

82.jöfarlig verksamhet enligt 1 § 1 st. 2 p. ML p.g.a. atts. 31

83.förvaringen av olja på sikt kan leda till förorening av mark ellers. 31

84.vatten. Nämnden fortsatte:s. 31

85.”Med hänsyn till föroreningsrisken bör skyddsåtgärder mot denna vid-s. 31

86.tas. De av miljö- och hälsoskyddsnämnden och länsstyrelsens. 31

87.föreskrivna åtgärderna synes vara såväl tekniskt och miljömässigt mo-s. 31

88.tiverade som ekonomiskt rimliga för att förebygga framtida skador.s. 31

89.Klagandena har visserligen inte deltagit i den verksamhet i vilken ol-s. 31

90.jeavfallet har uppstått. De borde dock med vetskap om fastighetenss. 31

91.tidigare användning och skick och med iakttagande av den undersökn-s. 31

92.ingsplikt som åvilat dem enligt jordabalken rimligen ha upptäckt oljans. 31

93.i urinbrunnen i samband med köpet av fastigheten. Som tidigare an-s. 31

94.förts utövar klagandena miljöfarlig verksamhet genom självas. 31

95.96s. 31

96.förvaringen av oljan. Koncessionsnämnden finner därför att nu ifråga-s. 32

97.varande förelägganden enligt miljöskyddslagen, som avsers. 32

98.skyddsåtgärder för att förebygga framtida skador, skäligen kan riktass. 32

99.mot dem.”.s. 32

100.Denna KN:s praxis i förvaringsfall godtogs också av Regerings-s. 32

101.rätten efter rättsprövning. Detta upprepades också i ett senares. 32

102.beslut av Regeringsrätten, där domstolen f.ö. uttryckligen an-s. 32

103.vände sig av beteckningen ”förvaringsfall”.s. 32

104.III Ansvaret i konkurss. 32

105.Den rättspraxis som KN utvecklade i förvaringsfall, fick ocksås. 32

106.betydelse för miljöansvaret vid konkurs. Även i denna fråga hars. 32

107.praxis varit stabil alltsedan början av 1980-talet och nämndens. 32

108.har ansett att konkursboet är rätt adressat för kraven på att om-s. 32

109.händerta efterlämnat avfall i form av kärl med kemikalier ochs. 32

110.liknande. Eftersom själva förvaringen har ansetts utgöra mil-s. 32

111.jöfarlig verksamhet har det i praxis saknat betydelse om boets. 32

112.har fortsatt bolagets kommersiella verksamheten eller inte. Dets. 32

113.har inte heller inverkat på bedömningen att konkursboet hafts. 32

114.tillräckliga medel för att bekosta en sanering. Däremot måstes. 32

115.boet ha haft rådighet över avfallet. I ett beslut (KN B 159/93)s. 32

116.har nämnden även ansett att ett konkursbo hade ansvar för atts. 32

117.97s. 32

118.slutföra de efterbehandlingsåtgärder som åvilade ett företag pås. 33

119.grund av tillståndsvillkor enligt ML. I detta fall ansågs det enss. 33

120.inte nödvändigt att boet hade rådighet över den mark där åtgär-s. 33

121.derna skulle utföras. I skadefallen verkar dock KN mena atts. 33

122.konkursboets mer tillfälliga rådighet över fastigheten gör att dets. 33

123.inte kan jämställas med en fastighetsägare som har starka eko-s. 33

124.nomiska eller personliga band till förorenaren. I denna del hars. 33

125.därför nämnden accepterat att konkursboets speciella immu-s. 33

126.nitet mot konkursgäldenärens förpliktelser.s. 33

Förvaringsfallen i miljöbalken

1.Markägarens ansvar i förvaringsfall enligt ML är idag överfört till miljöbalken, närmare bestämt 9 kap. 1 § samt 2 kap. 3 och 7 §§. Att detta också var lagstiftarens avsikt framgår på flera ställen i förarbetena där regeringen uttryckligen använder uttrycket ”förvaringsfall”. Det bör dock observeras att markägarens ansvar enligt dessa bestämmelser är preventivt, d.v.s. det omfattar att utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att det förvarade avfallet skadar människor eller miljö. Markägaren är ansvarig så länge som han äger marken, och detta gäller oavsett när den aktiva verksamheten bedrevs och när han köpte marken. Orimliga effekter av detta stränga markägaransvar kan undvikas genom bedömningen enligt 2 kap. 7 §. Här kan man enligt min mening väga in faktorer som markägarens anknytning till den förorenande, aktiva, verksamheten, befattning med avfallet eller kemikalierna, hans övriga åtgärder i marken som kan påverka föroreningarnas spridning och kunskap vid förvärvet av fastigheten.s. 33

2.Jag uppfattar också rättsläget som så, att det faktum att markägaren i förvaringsfall fortsatt är utövare av miljöfarlig verksamhet bör även få konsekvenser i reparativt hänseende. Antag att det står tunnor med kemikalier på en fastighet. Dessa börjar så småningom att läcka och kontaminerar marken. Enligt ML var det klart att krav kunde ställas på markägaren att han bortskaffade tunnorna. Det bör även ha varit möjligt att kräva viss efterbehandling av marken i den mån detta kunde motiveras som försiktighetsmåtts. 33

3.98 inför framtiden, t.ex. därför att föroreningarna utgjorde ett hot mot en vattentäkt. Denna möjlighet torde dock ha varit begränsad till de föroreningar som skett på grund av förvaringen av kemikalier under den tid som markägaren hade tunnorna stående på fastigheten. En ytterligare och klar begränsning i ML låg dessutom i att kraven endast kunde riktas mot markägaren så länge som han ägde marken. Han kunde t.o.m. undgå ansvaret genom att sälja fastigheten efter det att ett föreläggande hade riktats emot honom.s. 33

4.I det avseendet bör rättsläget ha skärpts med miljöbalken; om uttrycket ”verksamhet” i 2 kap. 8 § och 10 kap. 2 § innefattar ”miljöfarlig verksamhet” – vilket jag menar är en konsekvens av lagstiftningen – betyder det att markägare i förvaringsfall nu ingår i den första ansvarskretsen enligt den senare paragrafen. Detta gäller givetvis endast under förutsättning att förvaringen givit upphov till förorening av mark, vatten, byggnad eller anläggning. Annars är ju över huvud taget inte ansvarsreglerna enligt 10 kap. tillämpliga. Konsekvensen av detta är att markägaren, förutom det preventiva ansvaret enligt 9 kapitlet, även har ett reparativt ansvar för de föroreningar som förvaringen har orsakat under den tid som han hade avfallet i sin rådighet. Jag menar också att denna konsekvens av lagstiftningen är rimlig. Om markägaren anses vara ansvarig för att själva förvaringen inte orsakar skada i miljön, bör han väl också få svara för den förorening som faktiskt uppkommit av denna förvaring? En viss ”tröskel” bör emellertid kunna åstadkommas genom skälighetsavvägningen, exempelvis genom att en viss tids passivitet anges som en förutsättning för detta ansvar.s. 34

5.Om nu markägaren i förvaringsfallen kan anses ingå i första ansvarskretsen, får detta praktisk betydelse i två avseenden: För det första kan kraven enligt 10 kap. 2 § riktas emot honom även efter det att han har överlåtit marken till annan (”bedriver eller har bedrivit en verksamhet”). För det andra omfattas denne markägare också av reglerna om solidariskt ansvar enligt 10 kap. 6 §. I denna del menar jag emellertid att bestämmelsen bör tillämpas med försiktighet. Även om det inte finns något formellt hinder mot en sådan solidaritet mellan markägaren och förorenaren bör den förre inte få stå för den senares ansvar. I enlighet med den inställning som utvecklades unders. 34

6.99 ML bör kraven normalt riktas mot förorenaren i den mån han är tillgänglig. Undantag kan kanske göras om föroreningarna har skett med markägarens goda minne eller när det annars finns ett starkt personligt eller ekonomiskt samband mellan markägaren och förorenaren.s. 34

7.En ytterligare sida av att markägare i förvaringsfall ingår i första ansvarskretsen är att hans ansvar i fortsättningen även är reparativt i enlighet med 2 kap. 8 §. Detta har emellertid mindre betydelse i praktiken; distinktionen mellan preventiva försiktighetsåtgärder inför framtiden och de reparativa åtgärder som är miljömässigt motiverade, är i dessa sammanhang liten. Orsaken till detta är att alla föroreningar sprider sig, förr eller senare och allt miljöskydd syftar till att undvika framtida skador.s. 35

8.Att ansvaret i förvaringsfall även har betydelse vid konkurser har framgått ovan. Även denna praxis från ML:s tid bör ha fortsatt giltighet. Detta betyder att även i fortsättningen kan kraven på bortskaffande av det förvarade avfallet riktas mot konkursboet.s. 35

Den första ansvarskretsen och kraven i tiden

Praxis under ML och Klippan-domen

1.Enligt 8 § lagen om införande av miljöbalken (MBP) ska reglerna i 2 kap. 8 § och 10 kap. 4 § MB tillämpas på verksamheter ”vars faktiska drift har pågått efter den 30 juni 1969, om verkningarna av verksamheten alltjämt pågår vid tiden för miljöbalkens ikraftträdande” – d.v.s. den 1 januari 1999 – ”och det föreligger behov av att avhjälpa skador eller olägenheter som har orsakats av verksamheten”. Denna bestämmelse tillkom som en lagstiftarens reaktion på Regeringsrättens avgörande i Klippan-målet i maj 1996. Som en bakgrund till diskussionen i detta avsnitt, gör jag därför först en längre exkurs om miljöskyddslagen och tiden.s. 35

2.i) Avslutade verksamheters. 35

3.I såväl 1942 års ÄVL, som i 1969 års ML, fanns en uttryckligs. 35

4.kravregel om att lagens adressater var skyldiga att ”avhjälpas. 35

5.olägenheter” efter verksamheten, d.v.s. att vidta reparativa åt-s. 35

6.gärder i förorenade miljöer. I det avseendet byggde ÄVL på atts. 35

7.det inte gjorde någon skillnad om verksamheten fortfarandes. 35

8.100s. 35

9.pågick eller var avslutad, även om någon rättspraxis inte ut-s. 36

10.vecklades i denna fråga. När det gällde KN:s praxis under MLs. 36

11.mellan åren 1969 och 1988, var denna oenhetlig när det gälldes. 36

12.att ställa reparativa krav på verksamheter som var avslutades. 36

13.eller överlåtna.s. 36

14.Före regeringens beslut i Hörnefors-ärendet 1988 var utfallets. 36

15.i nämnden beroende av en rad faktorer; vad slags verksamhets. 36

16.det var fråga om, om den hade bedrivits med eller utan tillstånds. 36

17.och hur skadorna uppträdde. I vissa situationer var det sedans. 36

18.länge klart att reparativa krav kunde ställas på förorenaren, ävens. 36

19.i de fall verksamheten var nedlagd eller överlåten. I andra vars. 36

20.det mer oklart. Det tydligaste exemplet på det förra var de s.k.s. 36

21.förvaringsfallen, där ju kraven kunde ställas på den ursprung-s. 36

22.lige verksamhetsutövaren så länge som det förvarades. 36

23.avfallet/kemikalierna representerade någon fara för miljön.s. 36

24.I vissa andra situationer var dock KN obenägen att ställas. 36

25.krav på verksamheten så att säga ”bakåt i tiden”. Så avvisades. 36

26.nämnden konsekvent krav på åtgärder för att reparera gamlas. 36

27.skador o.dyl. i samband med tillståndsprövningar. Detta motiv-s. 36

28.erades med att dessa prövningar endast syftade till att regleras. 36

29.framtida verksamhet. Endast när kraven hade en anknytning tills. 36

30.den kommande verksamheten, accepterades att reparativa frågors. 36

31.togs in i prövningen. Exempel på detta var att verksamhetens. 36

32.skulle beröra ett område som tidigare har förorenats, eller att dets. 36

33.fanns ett behov av utökat recipientutrymme för utsläpp.Närs. 36

34.det gällde omprövningar av pågående verksamheter var praxiss. 36

35.gles och oenhetlig. I ett ärende avvisade nämnden krav på bort-s. 36

36.tagande av fiberbankar m.m. (KN 63/72, Emsfors bruk). I etts. 36

37.annat och senare ärende gjorde emellertid KN ett uttalande soms. 36

38.talar i motsatt riktning, även om det var fråga om ett förvarings-s. 36

39.fall. Ärendet gällde tillstånd till anrikningsverk i Enåsen,s. 36

40.101s. 36

41.Ljusdals kommun (KN 162/81). Villkoren för tillståndet inne-s. 37

42.höll de sedvanliga kraven på återställningsåtgärder och en plans. 37

43.för dessa. I motiveringen för dessa åtgärder uttalade KN:s. 37

44.”Koncessionsnämnden vill i detta sammanhang påpeka atts. 37

45.sanddeponeringen även efter det att brytningen upphört utgör ens. 37

46.sådan miljöfarlig verksamhet på vilken bl.a. 23-26 och 40 §§s. 37

47.miljöskyddslagen är tillämpliga.”. Det bör även tilläggas att dens. 37

48.allmänna inställningen – både före och efter 1988 – var att dens. 37

49.reparativa skyldigheten enligt ML gällde även i de fall då kravs. 37

50.har ställts mot en avslutad verksamhet med stöd av 40 § 1 sts. 37

51.(s.k. ”fria verksamheter”, d.v.s. sådana som inte kräver till-s. 37

52.stånd), eller 34 § (enskilda anspråk).s. 37

53.I en situation var emellertid KN obenägen att ställa repara-s. 37

54.tiva krav och det var då en tillståndsgiven verksamhet som vars. 37

55.avslutad/överlåten hade orsakat föroreningar som inte kundes. 37

56.betecknas som ”förvaring” (”skadefall”). I detta sammanhang ärs. 37

57.Hörnefors-ärendet belysande för nämndens inställning. Härs. 37

58.efterlyste KN uttryckligt lagstöd för att kunna ställa reparativas. 37

59.krav mot bolaget som hade avslutat sin pappersindustriellas. 37

60.verksamhet på platsen. Nämnden uttalade emellertid, att ens. 37

61.förutsättning för detta synsätt var att verksamheten bedrivits is. 37

62.enlighet med villkoren i tillståndet. I denna delen refererades. 37

63.man till regeringens beslut om B T Kemi och även Gästrike-s. 37

64.Hammarby, som ju hade inneburit att reparativa krav kundes. 37

65.ställas på avslutade verksamheter där villkoren var över-s. 37

66.skridna.s. 37

67.Dessa huvuddrag i rättspraxis medförde att det blev stors. 37

68.skillnad mellan ”förvaringsfall” och övriga fall. I de förras. 37

69.tvekade inte KN att ställa krav på försiktighetsåtgärder långts. 37

70.efter det att den aktiva/kommersiella verksamheten upphört.s. 37

71.Sådana försiktighetsåtgärder var exempelvis mätningar vid avs-s. 37

72.lutade avfallstippar, bortfraktande av miljöfarligt avfall o.s.v. Is. 37

73.de senare fallen innebar KN:s beslut i Hörneforsärendet atts. 37

74.kraven inte kunde riktas mot vare sig det bolag som hades. 37

75.102s. 37

76.bedrivit verksamheten på platsen (Ncb), eller det fastighetsbo-s. 38

77.lag som hade köpt marken (HBAB). Detta framstod som ens. 38

78.snäv förståelse av reglerna, inte minst eftersom Naturvårds-s. 38

79.verket på ett tidigt stadium hade deklarerat att man önskade ens. 38

80.prövning av ansvarsfrågan. En sådan omprövning var ocksås. 38

81.motiverad med hänsyn till de drabbade grannarna i området.s. 38

82.Naturvårdsverket överklagade därför till regeringen, som ge-s. 38

83.nom sitt beslut i mars 1988 klargjorde atts. 38

84.återställningsåtgärder hörde till de ”skäliga åtgärder för atts. 38

85.förebygga eller avhjälpa olägenheter” som orsakas av miljöfar-s. 38

86.liga verksamheter enligt 5 § ML och att denna skyldighets. 38

87.kvarstod i princip till dess den var fullgjord. Regeringen ansågs. 38

88.att omprövningsbestämmelserna var tillämpliga i fallet och utta-s. 38

89.lade: ”Ncb har år 1982 lagt ned verksamheten och senares. 38

90.samma år överlåtit den nedlagda verksamheten till Hörneforss. 38

91.Bruk AB. Sistnämnda bolag har härefter förklarat att verk-s. 38

92.samheten definitivt upphört. Nämnda förhållanden hindrar intes. 38

93.att krav nu kan riktas mot Ncb med stöd av 24 § eller 25 § mil-s. 38

94.jöskyddslagen att vidta återställningsåtgärder.”. Med dennas. 38

95.motivering återförvisade regeringen ärendet till KN för dens. 38

96.närmare prövningen i sak. Regeringens inställning till efterbe-s. 38

97.handlingsansvaret konfirmerades genom ett annat, likartats. 38

98.beslut ett halvår senare i det s.k. Dörarpsärendet. Till dettas. 38

99.kom åtminstone ytterligare ett beslut med likartat resultat, soms. 38

100.också gällde verksamhet som var avslutad före 1988 års lag-s. 38

101.stiftningsärende.s. 38

102.Den rättsbildning som skedde efter regeringens beslut oms. 38

103.Hörnefors och Dörarp och lagändringen 1989 var entydig. KNs. 38

104.accepterade att det reparativa ansvaret gällde i alla situationer,s. 38

105.oavsett om verksamheten varit avslutad eller inte. Ett illustrativts. 38

106.exempel på detta är f.ö. den KN-prövning som följde på reger-s. 38

107.ingens beslut angående Hörnefors. Någon egentlig diskussions. 38

108.om kravreglernas tillämplighet vid avslutad verksamhet före-s. 38

109.kom inte heller i den juridiska litteraturen efter beslutet.s. 38

110.103s. 38

111.Diskussionen gällde betydligt mer begränsade frågor, t.ex. oms. 39

112.kraven skulle riktas mot den nuvarande eller den tidigare tillstånd-s. 39

113.shavaren. En annan fråga som ständigt diskuteras, då som nu, ärs. 39

114.omfattningen av det reparativa ansvaret.s. 39

115.Före Regeringsrättens avgörande i Klippan-målet kunde föl-s. 39

116.jaktligen rättsläget fortfarande sammanfattas med de slutsatsers. 39

117.som Miljöskyddsutredningar drog i sitt slutbetänkande, 13 år ti-s. 39

118.digare; den grundläggande kravregeln i 5 § ML om att ”av-s. 39

119.hjälpa olägenheter” av miljöfarlig verksamhet hade funnitss. 39

120.sedan 1942 (i dåvarande 8 kap. ÄVL). Detta krav gällde sedans. 39

121.1969 allt slags miljöfarlig verksamhet, med eller utan till-s. 39

122.stånd, och det gällde till fromma för såväl enskilda, soms. 39

123.allmänna intressen. Utredningen ansåg också att det i princips. 39

124.gällde för verksamheter som var nedlagda. Vad som däremots. 39

125.var mindre klart var de praktiska möjligheterna att genomdrivas. 39

126.dessa krav. Detta berodde dels på KN:s relativt snäva praxis is. 39

127.tillståndsprövningar, dels på att bestämmelserna (24, 25 och 41s. 39

128.§§ ML) tillämpats endast vid enstaka tillfällen. Den oklarhets. 39

129.som utredningen pekade på därvidlag kan sägas ha gällt des. 39

130.rättsliga instrumentens användbarhet i speciella situationer.s. 39

131.ii) Klippan-domens. 39

132.AB Klippan bedrev verksamhet mellan 1965 och 1975 vid Ny-s. 39

133.boholms Bruk, Hultfreds kommun. Tillstånd enligt MLs. 39

134.meddelades 1973. Driften orsakade omfattande fiberbankars. 39

135.(som innehöll bl.a. PCB) i Järnsjön, en del av Emån. Pappers-s. 39

136.bruket övertogs 1975 av MoDo som 1989 sålde vidare till etts. 39

137.finskt företag, Metsä Särla. I mitten av 1980-talet uppmärk-s. 39

138.sammades föroreningarna i Emån och ett saneringsarbetes. 39

139.104s. 39

140.inleddes. Därvid hade Naturvårdsverket överenskommit meds. 40

141.MoDo om att företaget skulle bidra till arbetet med 12-14 miljs. 40

142.kr. Något motsvarande avtal nåddes inte med Klippan. 1991 an-s. 40

143.sökte därför Naturvårdsverket hos KN att Klippan skulle åläg-s. 40

144.gas bidra till efterbehandlingen av Järnsjön med 6-7 milj kr.s. 40

145.Klippan motsatte sig ansvar för de uppkomna föroreningarna. Is. 40

146.huvudsak invände bolaget att kraven endast kunde riktas mots. 40

147.den nuvarande verksamhetsutövaren, att kraven var preskrib-s. 40

148.erade och att det dessutom vore oskäligt att rikta dessa kravs. 40

149.mot en verksamhet som bedrivits i enlighet med dåtidens kravs. 40

150.och föreskrifter.s. 40

151.KN var oenig (KN 144/92). Två ledamöter ville avvisas. 40

152.Naturvårdsverkets talan på den grunden att en omprövningsta-s. 40

153.lan endast kunde riktas mot den nuvarande tillståndshavaren.s. 40

154.Detta blev också nämndens beslut. De två andra, varav ord-s. 40

155.föranden var en, ville pröva ärendet i sak eftersom man menades. 40

156.att 24 § 2 st. ML var tillämplig då kraven riktades mot någons. 40

157.som tidigare hade bedrivit en miljöfarlig verksamhet. Ord-s. 40

158.föranden menade dock att det inte var skäligt att kräva atts. 40

159.Klippan skulle delta i återställningsarbetet. Han motiverades. 40

160.detta med att det var 16 år sedan Klippan hade överlåtit verk-s. 40

161.samheten och att bolaget hade följt dåtidens lagar och tillstånds-s. 40

162.villkor. Den fjärde ledamoten av KN ville bifallas. 40

163.Naturvårdsverkets talan i sin helhet.s. 40

164.Naturvårdsverket överklagade KN:s beslut till regeringen.s. 40

165.Regeringen intog samma ståndpunkt i adressatfrågan som dens. 40

166.skiljaktige KN-ordföranden. Man fann därför att Klippanss. 40

167.skyldighet att avhjälpa olägenheterna från dess tidigare verk-s. 40

168.samhet i princip kvarstod. När det gällde omfattningen av dennas. 40

169.skyldighet i det konkreta fallet ville regeringen, med hänvisnings. 40

170.till tvåinstansprincipen, emellertid inte ta ställning utan återför-s. 40

171.visade ärendet och den närmare skälighetsavvägningen tills. 40

172.KN.s. 40

173.Klippan ansökte därefter om rättsprövning hos Regeringsrät-s. 40

174.ten och yrkade att regeringens beslut skulle upphävas. Soms. 40

175.grund för talan angavs dels att kraven inte lagligen kunde riktass. 40

176.105s. 40

177.mot bolaget, dels att kraven var preskriberade. Regeringsrättenss. 41

178.dom meddelades den 31 maj 1996 (RÅ 1996 ref. 57). Domsto-s. 41

179.len konstaterade inledningsvis att Klippans befattning meds. 41

180.Nyboholms bruk upphörde 1975 och att verksamheten inte vars. 41

181.förenad med några villkor om framtida sanering. Efter en ge-s. 41

182.nomgång av 1988 års lagstiftningsärende fann man att det föres. 41

183.den 1 juli 1989 saknades lagstöd för att rikta kraven mot Klip-s. 41

184.pan, eftersom:s. 41

185.”...5 § ML inte kan tilläggas den innebörden att en skyldighet att avh-s. 41

186.jälpa olägenheter kvarstår även efter det att en miljöfarlig verksamhets. 41

187.upphört. Inte heller framgår av 24 och 25 §§ ML i deras dåvarandes. 41

188.lydelse att åläggandet kunde riktas mot en förutvarande verksam-s. 41

189.hetsutövare.”s. 41

190.Domen väckte förvåning och fick stor uppmärksamhet. Lag-s. 41

191.stiftaren reagerade omedelbart med en särskild övergångsregels. 41

192.kopplad till den kommande miljöbalken. Från miljörättsligts. 41

193.håll kritiserade vi Regeringsrätten, inte så mycket för självas. 41

194.domslutet, men för dess vittgående uttalanden om 5 § soms. 41

195.gjorde att domen fick bärighet även i situationer där den för-s. 41

196.valtningsrättsliga praxisen var entydig och stabil. På så sätts. 41

197.menade vi att domstolens tolkning av reglerna skulle leda tills. 41

198.orimliga konsekvenser. Kritiken, som alltså gällde avgörandet is. 41

199.sak, d.v.s. om de reparativa kraven enligt 5 § ML kunde riktass. 41

200.emot en verksamhetsutövare som överlåtit/avslutat verksam-s. 41

201.heten före den 1 juli 1989, gick i korthet ut på följande.s. 41

202.Den tidigare ordalydelsen av 5 § ML var förenlig med ens. 41

203.tolkning som innebar att skyldigheten att efterbehandla kvarstods. 41

204.tills dess den är slutförd. En sådan lagtolkning var också rimligs. 41

205.med beaktande av bestämmelsens vattenrättsliga förhistoria ochs. 41

206.övriga rättskällor. Även det faktum att verksamhetsbegreppet is. 41

207.ML var mycket svåravgränsat talade med styrka för detta, då ens. 41

208.motsatt tolkning – läs Regeringsrättens – gjorde att reglernas. 41

209.blev omöjliga att hantera i praktiken, t.ex. vid olaga tippning.s. 41

210.Till detta kom att KN:s praxis var stabil och entydig när dets. 41

211.106s. 41

212.gällde s.k. förvaringsfall; i dessa situationer hade nämndens. 42

213.aldrig tvekat att ålägga verksamhetsutövare eller markägares. 42

214.avhjälpande åtgärder även efter det att den aktiva driften vars. 42

215.avslutad. Den osäkerhet som rådde angående paragrafenss. 42

216.tillämplighet i vissa situationer undanröjdes redan av regerin-s. 42

217.gens beslut i Hörneforsärendet 1988. Detta regeringens synsätts. 42

218.var alltså redan introducerat i praxis då det konfirmerades is. 42

219.1989 års lagstiftningsärende. Här bör man särskilt notera att re-s. 42

220.geringens synsätt på gällande rätt därvid godtogs av Lagrådet.s. 42

221.Även de analyser som gjordes av rättsvetare som var väl insattas. 42

222.i rättsområdet, såväl före 1989 (Miljöskyddsutredningen), soms. 42

223.efter (Delin i FT) stödde denna tolkning. Slutligen verkade Re-s. 42

224.geringsrätten bortse från att den fråga som skulle bedömas is. 42

225.målet var om Klippan över huvud taget kunde vara adressat förs. 42

226.miljökrav i efterhand. Frågan om skäligheten i dessa krav, bl.a.s. 42

227.med hänsyn till att bolaget följt givna tillstånd och att lång tids. 42

228.förflutit sedan verksamheten bedrevs, hade ju regeringen över-s. 42

229.låtit till Koncessionsnämnden att bedöma. Domskälen is. 42

230.Klippan-domen gick också att förstå som att Regeringsrättens. 42

231.menade att ML i sin lydelse före den 1 juli 1989 inte i någons. 42

232.situation gav utrymme för att ställa reparativa krav när ens. 42

233.”verksamhet” var avslutad. Därigenom fick avgörandets. 42

234.allmängiltig bärighet som inverkade på helt andra situationer äns. 42

235.den som bedömdes i målet. Så påverkades enskildas rät-s. 42

236.tsställning i hög grad, i två olika avseenden. Dels innebars. 42

237.domen att enskilda skadelidande beskars sina möjligheter atts. 42

238.ställa reparativa krav med stöd av 34 § ML, dels innebar den atts. 42

239.markägarnas ansvar i s.k. förvaringsfall utökas på så vis att des. 42

240.fick svara för förorenarens försyndelser. Sammantaget med-s. 42

241.förde Regeringsrättens tolkning av 5 § ML konsekvenser soms. 42

242.var orimliga, vilket också illustrerade i några av de beslut soms. 42

243.kom efter domen.s. 42

244.iii) Pågående verksamheter, påbörjade före 1969s. 42

245.En gemensam utgångspunkt för både 1942 års ÄVL och 1969s. 42

246.års ML var att kravreglerna gällde för verksamheter som vars. 42

247.pågående vid dessa lagars ikraftträdande. Lagarna medfördes. 42

248.med andra ord nya krav på dessa verksamheter, även om dets. 42

249.klart uttalades i förarbetena att tiden för genomförandet avs. 42

250.dessa kunde sträckas ut av hänsyn till företagens enskilda eko-s. 42

251.107s. 42

252.nomi. Det är i sammanhanget också viktigt att se att det fannss. 43

253.en kontinuitet i kraven från 1880 års VRF över ÄVL och tills. 43

254.ML. Detta är särskilt tydligt mellan de två sista lagarna, då till-s. 43

255.stånd enligt ÄVL skulle gälla som tillstånd enligt ML och dås. 43

256.vattendomstolarnas rättspraxis från 1942 och framåt skulle liggas. 43

257.till grund för tillämpningen av ML:s kravregler.s. 43

258.Hur långt tillbaka i tiden som kraven på pågående verksam-s. 43

259.heter sträcker sig har emellertid inte givits något entydigt svar,s. 43

260.vare sig av lagstiftaren eller i rättspraxis. I senare tiders praxiss. 43

261.från KN har man dock betonat att tiden är en viktig faktor atts. 43

262.beakta vid skälighetsbedömningen enligt 5 § ML gentemots. 43

263.förorenaren. Detta synsätt har dock inte gällt i förvaringsfallen.s. 43

264.Då har KN istället utgått från att kraven på adressaten har avsetts. 43

265.preventiva åtgärder med avseende på vad som krävs för att sky-s. 43

266.dda den omgivande miljön. I skadefallen har emellertids. 43

267.nämnden snarast betonat att det är fråga om skador orsakade avs. 43

268.en tidigare bedriven aktivitet. Även om själva verksamhetens. 43

269.inte varit avslutad har detta inverkat på skälighetsbedömningen,s. 43

270.vilket bl.a. framgår av KN:s beslut i Garpenbergs-fallet ochs. 43

271.av ordförandens skiljaktiga mening i beslutet Klippan. Av dessas. 43

272.beslut kan man dra slutsatsen att utrymmet för att ställa kravs. 43

273.med avseende på sådana försyndelser som skett före 1969 ärs. 43

274.litet, åtminstone i de fall som verksamheten bedrivits i enlighets. 43

275.med dåtidens krav och normer. Det bör dock betonas att KN:ss. 43

276.praxis inte var vare sig riklig eller särskilt entydig i denna fråga.s. 43

277.Inte heller frågan om förvaltningsrättsliga krav kan varas. 43

278.föremål för preskription är särskilt väl belyst i KN:s praxis. Jags. 43

279.har egentligen bara funnit två ärenden där denna fråga över hu-s. 43

280.vud taget är nämnd. Så uttalade nämnden i beslutet om Tippen,s. 43

281.KN B 24/97 att ”(b)olagets ansvar för undersökningen är intes. 43

282.preskriberat i och med att det är fråga om en pågående miljöfar-s. 43

283.lig verksamhet.”. Detta uttalande skulle kunna förstås på så viss. 43

284.att sådana krav kan vara föremål för preskription i skadefall. Ens. 43

285.sådan slutsats för emellertid långt bort från den slutsats soms. 43

286.drogs av den skiljaktige ordföranden i Klippan-målet. KN:s ma-s. 43

287.joritet hade ingen anledning att gå in på frågan om preskriptions. 43

288.108s. 43

289.eftersom den avvisade Naturvårdsverkets talan på andra, ochs. 44

290.lättillgängligare, grunder. Däremot kunde ordföranden intes. 44

291.undgå att ta ställning till frågan om preskription. Han menades. 44

292.att en grundförutsättning för att preskriptionslagen ska varas. 44

293.tillämplig är att det finns en fordran. Någon sådan fordran pås. 44

294.återställning har enligt hans mening aldrig uppkommit i Klip-s. 44

295.pan-fallet, bl.a. saknades en borgenär.s. 44

296.KN-ordföranden ansluter här till den uppfattning som kom-s. 44

297.mer till uttryck i äldre förvaltningsrättslig litteratur i ämnet;s. 44

298.preskriptionsbestämmelserna gäller i och för sig för såväl civil-s. 44

299.rättsliga som förvaltningsrättsliga fordringar. Förutsättningens. 44

300.för att en förvaltningsrättslig plikt ska anses som en fordring ärs. 44

301.emellertid att den avser en positiv prestation av förmögenhets-s. 44

302.värde. Detta innebär att det allmännas krav på betalning is. 44

303.olika sammanhang är föremål för preskription. Detta gällers. 44

304.dock inte förvaltningsrättsligt grundade anspråk som ännu intes. 44

305.är presenterade som krav på betalning. Denna uppfattning gårs. 44

306.på tvärs emot den som framförs av civilrättsligt orienterade för-s. 44

307.fattare där den gängse uppfattningen är att förvaltningsrättsligts. 44

308.grundade anspråk preskriberas i samma utsträckning som civil-s. 44

309.rättsliga. Som avslutning till denna diskussion citerar jags. 44

310.därför ur Regeringsrättens tryck från Klippan-målet, där före-s. 44

311.dragande regeringsrättssekreteraren framför sin åsikt (min anm.s. 44

312.i kursiv):s. 44

313.”I preskriptionslagen nämns inte offentligrättsliga anspråk, men avs. 44

314.doktrin och rättspraxis framgår att de allmänna preskriptionsreglernas. 44

315.är tillämpliga även på offentligrättsliga anspråk, åtminstone om des. 44

316.avser prestationer av förmögenhetsvärde (hänvisning till Rekola, Her-s. 44

317.litz och åtskilliga rättsfall på sid. 107ff). En förutsättning för atts. 44

318.allmänna preskriptionsregler ska kunna tillämpas på en förvaltnings-s. 44

319.rättslig förpliktelse torde dock vara att det allmänna uppträder is. 44

320.109s. 44

321.egenskap av borgenär i förhållande till den enskilde. I förevarande falls. 45

322.uppträder det allmänna inte i egenskap av borgenär utan såsom till-s. 45

323.synsmyndighet och den prestation som skall utföras kan inte sägas has. 45

324.det allmänna som mottagare. Kravet på återställningsåtgärder kans. 45

325.enligt min mening inte anses utgöra en sådan fordring som avses i pre-s. 45

326.skriptionslagen. Jfr. uttalandena i prop. 1975/76 med förslag till LPI s.s. 45

327.58f (sid. 85f i trycket), där man ansåg det nödvändigt att införa en sär-s. 45

328.skild preskriptionsregel om tio år för ingripande meds. 45

329.återställningsåtgärder vid olovligt byggande. Enligt min mening ärs. 45

330.preskriptionslagen inte tillämplig på kravet på återställningsåtgärder is. 45

331.Järnsjön.”s. 45

Övergångsregeln i MBP

1.I Klippan-domen tolkade alltså Regeringsrätten 5 § ML som så, att krav på att avhjälpa olägenheter efter en miljöfarlig verksamhet inte kunde ställas på den som avslutat eller överlåtit verksamheten före den 1 juli 1989. I det pågående miljöbalksarbetet reagerade lagstiftaren direkt genom en övergångsregel för dessa situationer. Enligt förarbetena är 8 § MBP ett försök att återställa rättsläget till vad som allmänt ansågs gälla före denna Klippandomen. Enligt bestämmelsen är det två förutsättningar för att de reparativa plikterna enligt 2 kap. 8 § och 10 kap. 2 § ska kunna göras gällande. Dels ska det vara fråga om en miljöfarlig verksamhet vars faktiska drift har pågått efter miljöskyddslagens ikraftträdande, dels ska de negativa verkningarna och behovet att avhjälpa skador kvarstå. Som tidigare har nämnts, har den övervägande delen av förorenade områden påverkats genom miljöfarlig verksamhet, i den vida betydelse som detta begrepp har givits i rättspraxis. Att de negativa verkningarna av verksamheten kvarstår vid tidpunkten för ett ingripande, liksom behovet att avhjälpa dessa, menar jag är självklarheter i sammanhanget. Hela konstruktionen av de reparativa plikterna i 2 och 10 kap. MB bygger ju på en bedömning av det miljömässigt motiverade i de åtgärder som krävs, sammanvägt med kostnaden för dessa. Man kan uttrycka det som så, att finns inga verkningar och inget behov, finns heller inga förutsättningar för att kräva åtgärder. Därmed bör förutsättningen om verksamhetens ”faktiska drift” i praktiken bli avgörande för bestämmelsens tillämpning.s. 45

2.Förarbetenas resonemang kring uttrycket ”faktisk drift” är inte alldeles lätta att följa. Av själva lagtexten bör dock följa att den aktiva driften av en verksamhet ska ha pågått efter den 30 juni 1969. Min uppfattning är att om själva verksamheten är avslutad före detta datum, går alltså förorenaren fri från ansvar. Avgörande för denna avgränsning blir följaktligen vad som avses med uttrycket ”verksamhet” i sammanhanget. Som tidigare nämnts,s. 45

3.110 bör uttrycket ges en vid tolkning på så vis att man ska se till företaget i sin helhet. Olika deponeringar eller utsläpp från en industri är inte att se som separata verksamheter. Hela genomförandesystemet i 1918 års vattenlag, miljöskyddslagen och miljöbalken bygger på att kraven kan riktas emot en verksamhet så länge som den pågår. Detta gäller även med avseende på ansvar för gångna tiders åtgärder. För tidsavgränsningen har detta stor betydelse. För att ta ett exempel: Om en gruvverksamhet eller en industri deponerat avfall i ett område fram till 1967, men verksamheten i övrigt har pågått fram till 1975, kan de reparativa kraven riktas emot verksamhetsutövaren. Att lång tid har gått sedan själva deponeringen gjordes ska dock beaktas vid skälighetsavvägningen enligt 10 kap. 4 §. Är det fråga om en enstaka deponering utan samband med annan verksamhet, eller om verksamheten i sin helhet är nedlagd före den 1 juli 1969, kan förorenaren inte nås med kraven. Den vidare frågan om den lösning som lagstiftaren här har valt, d.v.s. att öppet bjuda en regel med tillbakaverkande effekt för tidsperioden 1969-1989, återkommer jag till i kapitel 11.s. 45

Tiden och förvaringsfallen

1.I förvaringsfallen har KN varit noga med att poängtera att markägarens ansvar har avsett de preventiva åtgärder som varit motiverade av den nuvarande och framtida miljöfaran som är förknippad med förvaringen av kemikalier och avfall. Förvaringen har betraktats som en fortgående miljöfarlig verksamhet, om än passiv sådan. Av detta synsätt har också följt att tidpunkten för själva deponeringen av avfallet har haft mindre betydelse när det gäller att avgöra vem som är adressat för kraven. I viss utsträckning har den dock kunnat inverka på den skälighetavvägning som gjordes enligt ML.s. 46

2.I KN:s praxis finns äldre fall där man inte har ansetts det skäligt atts. 46

3.markägaren ska efterbehandla ett område som skadats av upplags. 46

4.som gjorts långt före 1969. Det finns också fall där nämndens. 46

5.godtagit att markägaren fått stå för vissa miljöåtgärder i områdens. 46

6.där deponeringen skett för mycket länge sedan. Detta illustrerass. 46

7.bl.a. i beslutet om Tippen (KN B 24/97) som gällde ett föreläggan-s. 46

8.de mot Boliden AB om att undersöka föroreningarna i etts. 46

9.avfallsupplag vid en gruva. Upplaget avslutades 1935 och självas. 46

10.111s. 46

11.gruvan lades ned 1967. Upplaget läckte emellertid ut metallhaltigts. 47

12.lakvatten och KN ansåg att markägaren genom förvaringen var atts. 47

13.betrakta som verksamhetsutövare enligt ML. Eftersom undersök-s. 47

14.ningen av området ansågs nödvändig var det också skäligt atts. 47

15.ålägga bolaget att utföra dessa. I enlighet med detta synsätt är markägarens ansvar i förvaringsfall enligt 9 kap. 1 § MB preventivt och därför i princip oberoende av formella tidsgränser. Enligt min mening är markägaren följaktligen adressat för kraven, oavsett när den aktiva verksamheten bedrevs eller när han köpte marken. Avgörande för hans del blir därför enbart utfallet i rimlighetsbedömningen enligt 2 kap. 7 §. Har den ”faktiska verksamheten” – t.ex. deponeringen av avfallet – upphört före den 1 juli 1969, bör skälighetsutrymmet vara mindre. Tidsfaktorn ska emellertid vägas emot behovet av miljövårdsåtgärder. Är detta behov trängande, bör det alltid vara möjligt att kräva att markägaren vidtar lämpliga åtgärder för att minska faran för miljön. Ansvarets omfattning bör enligt min mening även vara beroende av vad slags åtgärder som krävs, ett faktum som kan illustreras med det ovan nämnda beslutet om Tippen.s. 47

16.Innebörden av denna rättsliga konstruktion i balken är följaktligen att ansvaret i vissa förvaringsfall övergår från förorenaren till markägaren, nämligen då den förra är utesluten p.g.a. tidsregeln i 8 § MBP. Denna regel gäller ju bara för 2 kap. 8 § och 10 kap. 2 §. Detta förhållande kan illustreras med ett exempel, vars huvuddrag är lånade från Bjällås: I en byggnad förvaras tunnor med giftiga ämnen och en del av dessa ämnen har läckt ut i den underliggande marken. Själva förvaringen utgör en pågående miljöfarlig verksamhet. Gentemot verksamhetsutövaren kan krav på sanering av marken endast ställas under förutsättning att uppställningen av tunnorna har skett efter den 30 juni 1969, eller om det pågått någon form av mänsklig aktivitet som han svarar för i anslutning till tunnorna efter detta datum. Däremot kan krav ställas på markägaren om att vidta åtgärder som syftar till att motverka skador på miljön, t.ex. att borttransportera tunnorna till behandlingsanläggning. Sådana preventiva krav kan f.ö. ställas emot markägaren oavsett om det skett någon markförorening eller inte.s. 47

17.112s. 47

Andra ansvarskretsen – förvärvare av förorenade fas-

tigheter

1.Om inte någon verksamhetsutövare enligt första kretsen (förorenare eller markägare i förvaringsfall) finns tillgänglig eller kan utföra de nödvändiga åtgärderna, övergår ansvaret på den som äger den fastighet där det förorenade området, byggnaden eller anläggningen är belägen (10 kap. 5 §). Detta markägaransvar är allmängiltigt på så vis att det gäller alla slags förorenade områden, oavsett om föroreningarna är följden av förvaring eller inte. Förutsättningen är dock att fastigheten är förvärvad efter den 31 december 1998 (15 § MBP), samt att köparen då kände till – eller borde ha upptäckt – att fastigheten var förorenad. Denna regel liknar undersökningsplikten enligt jordabalken och innebär enligt min uppfattning att den som köper ett område där misstanke finns om föroreningar (i mark, vatten, byggnad eller anläggning), eller som typiskt sett är ett sådant område (t.ex. industrifastigheter), måste iaktta försiktighet. Lämpligen gör han det genom egna efterforskningar om den tidigare användningen och undersökningar av de områden där förorening kan misstänkas. Omfattningen av denna undersökningsplikt får avgöras efter omständigheterna i det enskilda fallet. Enligt förarbetena är tanken bakom lagstiftningen att stimulera till att markundersökningar utförs före överlåtelser av näringsfastigheter och på så sätt få marknadens mekanismer att bidra till en bättre miljö.s. 48

2.Även i dessa fall ska det göras en skälighetsavvägning enligt 10 kap. 4 §. Det kan i vissa fall framstå som oskäligt att kräva ut samtliga kostnader för en omfattande efterbehandling av en fastighetsägare som är mindre bemedlad, i vart fall om åtgärderna inte leder till någon vinst eller nytta för honom. Det bör observeras att ansvaret enligt denna paragraf endast gäller för den egna fastigheten.s. 48

3.Lagtexten definierar inte närmare vad som avses med ”förvärv” av en fastighet. Detta kan ju ske genom att man köper fastigheten i sig, eller att man köper andelar eller aktier i en juridisk person som i sin tur äger en fastighet. Om endast den förra formen av förvärv träffas av regeln, blir den enligt min mening inte särskilt verkningsfull i de situationer som den främst är till för, nämligen kommersiella transaktioner. Det vore därför i och för sig möjligt att ge paragrafen en vidare tolkning. Enligt min mening är det dock klart, att den som endast köper en mindre del i en förening eller ett bolag inte har gjort något förvärv i lagens mening. Den som däremot köper en så stor andel att han kan utöva ett väsentligt inflytande över föreningen eller bolaget, bör dock kunna omfattas av regeln. Rättsläget är emellertid som sagt oklart.s. 48

4.113s. 48

5.Den stränga undersökningsplikten gäller inte ”villaköpare” (privatbostadsfastighet). Dessa svarar endast om de vid förvärvet kände till föroreningarna. Ett annat undantag görs för sådana övertaganden som banker tvingas göra för att skydda sina fordringar i form av säkerheter i fast egendom. Jag har svårt att förstå syftet med denna regel. Det borde väl vara rimligt att begära av just kreditinstitut att de gör en grundlig prövning av de objekt som de godtar som säkerhet för sina lån. Undantaget för kreditgivare kan få motsatt effekt eftersom den inte bidar till sådan försiktighet. Regeln är dock till ringa tröst för den som ändå blir sittande med en fastighet som är omöjlig att sälja på grund av dess belastningar i form av föroreningar.s. 49