1.En av de grundläggande kommunalrättsliga principerna är den kommunala likställighetsprincipen som lagfästs i 2 kap. 3 § kommunallagen (2017:725), KL. Den innebär att kommunen ska behandla sina medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för annat. Det ligger nära till hands att anta att principen har sin grund i de rättighets- och jämlikhetstankar som präglat delar av rättsutvecklingen i modern tid. Likställighetsprincipen har dock mer bakgrund i associationsrättsliga tankar där kommunmedlemskapets skyldigheter att betala skatt också skulle innebära lika rättigheter för kommunmedlemmarna.s. 317
2.Kravet på likställighet avser både rättigheter och skyldigheter vilket innebär att en kommunmedlem inte får gynnas, genom exempelvis förmåner, eller missgynnas, genom exempelvis avgifter och andra skyldigheter, jämfört med övriga kommunmedlemmar. Det är inte fråga om att nå någon absolut rättvisa men kravet på sakliga skäl för särbehandling innebär att avsteg från likabehandling måste kunna motiveras sakligt och objektivt. Principen kan mer schematiskt delas upp i två delar, först en jämförelse för att avgöra om avsteg från likabehandling har gjorts, sen en bedömning av om ett konstaterat avsteg kan motiveras sakligt och objektivt. För att komma till bedömningen av om det föreligger sakliga och objektiva skäl till en särbehandling behöver det först, genom någon form av jämförelse, konstateras att det föreligger just en särbehandling. Så länge lika fall behandlas lika och olika fall behandlas olika kommer frågan om sakliga och objektiva skäl för behandlingen att sakna betydelse. Utmaningen i jämförelsen blir att välja ut vad som ska jämföras och hur kretsen av jämförelseobjekt ska begränsas.s. 317
3.Lerwall har analyserat fallet RÅ 1996 ref. 9 som rörde en kommunal avgift och med det kan vara passande för denna artikel. Kommunen hade där beslutat om en rabatterad taxa för båtresor till och från ön Ven för dem som var folkbokförda på ön. Kommunmedlemmar som inte var folkbokförda på Ven fick således betala mer för resan. Det som jämfördes var taxan för båtresa till och från Ven och kretsen som omfattades av jämförelsen var kommunmedlemmar, såväl folkbokförda på Ven som folkbokförda på annan plats i kommunen. Högsta förvaltningsdomstolen, HFD, var inte i detalj tydlig med hur jämförelsen gjorts utan konstaterade bara kort att en särbehandling skett när Venborna fått rabatt på biljetterna.s. 318
4.I genomgången av rättsfallet har Lerwall ställt upp två olika jämförelser. Först en jämförelse mellan prestation – resan – och avgiften. Hon konstaterar där att resan är densamma men avgiften olika och med det att lika fall behandlas olika. Den andra jämförelsen hon ställt upp var den som kommunen använt för att motivera sitt beslut om differentierade taxor. Där jämförs kommuninvånarnas kostnader för resor mellan olika delar av kommunen. Här har Venborna inte samma kostnader som övriga och resultatet blir då att olika fall behandlas olika genom de skilda avgifterna.s. 318
5.Slutsatsen i fråga om avgifter blir med hänvisning till Ven-målet och övrig rättspraxis att jämförelseobjekten är avgift och prestation. Lika prestation från kommunen ska innebära lika avgift från kommunmedlemmen. Olika avgifter kan därför tas ut om prestationen från kommunen är olika.s. 318
6.När kostnader hur för klimatanpassningsåtgärder ska fördelas kommer frågor om likabehandling sannolikt att aktualiseras såväl i fråga om jämförelse mellan prestation och avgift som i fråga om det föreligger objektiva skäl för särbehandling. Likställighetsprincipen ska beaktas både i fråga om skyldigheter genom avgifter från enskilda för klimatanpassningsåtgärder och i fråga om rättigheter i form av bidrag eller kommunalt bekostade åtgärder. Kravet på saklighet är uppfyllt om det finns lagstöd för en särbehandling där exempelvis bestämmelser om avgiftsuttag skulle kunna ligga till grund för en behandling som avviker från likabehandling. Lagstöd är dock inte nödvändigt för att uppfylla kravet på sakliga skäl utan domstolen kan fritt bedöma om kravet på sakliga skäl är uppfyllt vid en särbehandlingssituation.s. 318
7.Att, i en heltäckande bestämmelse, täcka in vad som kan vara sakliga skäl i alla situationer där saklighetsprövning kan aktualiseras är inte möjligt. Bohlin uttrycker det som att ”frågan om vad som utgör objektivt godtagbara skäl för särbehandling får primärt avgöras från fall till fall och från verksamhetsområde till verksamhetsområde”.s. 319
8.I några situationer ger ändå praxis viss vägledning. Kommunens kostnader för att bedriva viss verksamhet kan vara sakliga skäl till särbehandling vad gäller avgifter. I RÅ 1995 ref. 24 var frågan om en kommun kunde ta samma avgift för barnomsorg på deltid som för en heltidsplats. Kommunen hade anfört att kostnaden för en deltidsplats nästan var samma som för en heltidsplats eftersom det mesta av kommunens kostnader bestod av fasta kostnader. Det innebar att kommunens kostnad för barnomsorgen var ungefär lika oavsett om en enskild familj utnyttjar en deltids- eller en heltidsplats. HFD menade därför att det inte stred mot likställighetsprincipen att ta ut samma avgift.s. 319
9.Ett liknande resonemang finns i RÅ 85 2:49 som rörde renhållningstaxa. Kommunen anförde att en helt övervägande del av kostnaderna för sophämtningen utgjordes av fasta kostnader som påverkades av den totala sopmängden. Taxan för renhållningsavgift var utformad så att två hushåll som delade på en sopbehållare betalade lägre avgift per hushåll än ett hushåll som hade eget sopkärl. De som delade betalade dock mer än 50 % vardera av kostnaden för ett enskilt sopkärl vilket sammantaget gjorde avgiften något högre per sopkärl för delade kärl. HFD menade att den skillnaden inte utgjorde en orättvis grund eller ett obehörigt missgynnande med tanke på att de fasta kostnaderna dominerade och rimligen skulle fördelas mellan alla abonnenter. Den aktuella taxan bröt med det inte mot likställighetsprincipen.s. 319
10.Även i RÅ 2000 ref. 35 var det fråga om olika avgifter för liknande prestation. Kommunen hade organiserat barnomsorgen så att varje enhet skulle ansvara för sitt eget resultat. Om en enhet hade högre kostnader per barn än en annan inom kommunen skulle det således avspegla sig i taxan. Här menade HFD att den typen av organisatoriska överväganden som kommit att påverka avgifterna inte kunde anses vara sakliga skäl för att ta ut olika avgifter för liknande prestationer och att förfarandet med det stred mot likställighetsprincipen.s. 319
11.När kommunen har hänvisat till verksamhetsansvar har också viss särbehandling accepterats. I RÅ 1991 ref. 19 hade kommunen gett förtur till barnomsorg till kommunala dagbarnvårdare. Syftet var att minska bristen på barnomsorgsplatser genom att göra det attraktivare att vara dagbarnvårdare. HFD menade att motivet inte var osakligt eller obehörigt och att beslutet därmed inte vilade på orättvis grund.s. 320
12.I fråga om avgifter har även särbehandling i form av differentierade avgifter behandlats i praxis och doktrin. Möjlighet för kommunen att ta ut olika avgifter för samma eller liknande tjänst finns om grunden är saklig och inte beror på mer personliga förhållanden. Att basera en taxa enbart på exempelvis inkomstförhållanden och betalningsförmåga är således inte tillåtet men däremot har det accepterats i praxis att lägre avgifter tillämpas för grupper av kommunmedlemmar som genomsnittligt sett har sämre betalningsförmåga i förhållande till andra. Exempel på grupper är pensionärer och barn där särskilda taxor i kollektivtrafik och för inträden till kommunala anläggningar kan tillämpas. Frågan om kommunens möjlighet att bekosta klimatanpassningsåtgärder har behandlats i offentliga utredningar och slutsatserna där är övervägande klara. När kommunen vidtar klimatanpassningsåtgärder för att skydda ett allmänt intresse kommer åtgärden inte i konflikt med likställighetsprincipen. Detta kan också innebära åtgärder på enskilda fastigheter så länge kravet på att åtgärderna vidtas på objektiv grund upprätthålls. Det som strider mot likställighetsprincipen är obehörig särbehandling.s. 320
13.För att knyta tillbaka till det ovan är utgångspunkten att lika prestation ska medföra lika avgift. Skulle exempelvis fastighetsägare behöva betala avgift för klimatanpassningsåtgärder blir jämförelsen mellan avgiften och prestationen, det vill säga anpassningsåtgärden. Skulle det vara en vall som skyddar mot översvämning i lika hög utsträckning för ett antal fastigheter ska således avgiften, som utgångspunkt, vara densamma. Att ta ut olika avgift för liknande skydd skulle alltså kunna komma i konflikt med likställighetsprincipen.s. 320
14.Motsatt gäller självfallet också i fall prestationen, klimatanpassningsåtgärden, är olika omfattande för olika fastigheter. Då kan avgiften också vara olika och lika avgift för olika prestation riskerar, i den situationen, att strida mot likställighetsprincipen.s. 321
15.När lika fall behandlas olika eller olika fall behandlas lika behöver kravet på saklig och objektiv grund vara uppfyllt för att en särbehandling ska vara tillåten. Olika avgifter för liknande klimatanpassningsåtgärder eller samma avgift fastän anpassningsåtgärderna är olika behöver således kunna motiveras med en objektiv grund. Sker åtgärderna med utgångspunkt i en riskbedömning, där exempelvis översvämningsrisk bedömts föreligga, torde kravet på objektiv grund vara uppfyllt.s. 321
16.I praxis har kommunens kostnader för viss prestation setts som ett godtagbart skäl till särbehandling. I ett klimatanpassningssammanhang skulle det kunna innebära att enskildas skyldigheter i form av avgifter kan avvika från strikt likabehandling även om skyddsåtgärderna är liknande förutsatt att kommunen kan visa att kostnaderna för åtgärderna skiljer sig åt. Exempelvis skulle kostnaden för en skyddsvall som ger ett likvärdigt skydd för fastigheter i ett område kunna vara olika för olika fastigheter om kostnaden för anläggandet varierat i området.s. 321
17.Ett motsatt alternativ med en enhetstaxa, likt barnomsorgstaxan i RÅ 1995 ref. 24 eller renhållningstaxan i RÅ 85 2:49, skulle också kunna användas trots att det avviker från strikt likabehandling. En enhetlig taxa för att exempelvis anlägga en skyddsvall skulle då kunna tas ut även om det på fastighetsnivå fanns vissa kostnadsskillnader, förutsatt att kommunen kunde visa att kostnadsskillnaderna saknade betydelse eftersom övriga anläggningskostnader, som inte debiterades fastighetsägarna, dominerade.s. 321
18.En annan möjlig väg är att motivera en särbehandling med kommunens verksamhetsansvar. Om kommunen kan hänvisa till att en särbehandling är nödvändig för att säkerställa att kommunen kan uppfylla sitt ansvar att bedriva viss verksamhet har det i praxis godtagits avsteg från likställighetsprincipen, se RÅ 1991 ref. 19 ovan. Det är svårt att, utifrån den praxis som finns, se en klimatanpassningssituation där en särbehandling utifrån ett verksamhetsansvar ska kunna godtas. Möjligen skulle en särbehandling i syfte att skydda någon verksamhet som är av större allmänt intresse i kommunen kunna ske. Ett exempel skulle kunna vara att kommunen bekostar skyddsåtgärder på enskilda fastigheter för att hindra översvämning som påverkar det kommunala va-systemet. Att åtgärden missgynnar eller gynnar enskilda fastighetsägare skulle då kunna motiveras med verksamhetsansvaret för vasystemet.s. 321
19.På samma sätt kan man också resonera om något mer diffusa kommunala verksamhetsintressen som exempelvis besöksnäringen. Klimatanpassningsåtgärder, exempelvis en skyddsvall, som syftar till att bevara attraktiva områden för både kommunmedlemmar och besökare skulle kunna göras även om de innebär att enskilda fastighetsägare gynnas eller missgynnas i förhållande till andra kommunmedlemmar.s. 322
20.Oavsett att åtgärder kan vidtas har det i utredningar framkommit att kommunerna uppfattar den kommunala likställighetsprincipen som ett hinder mot åtgärder. I utredningar har det förts fram skarpa lagförslag som dock inte lett till lagstiftning. I 2025 års klimatanpassningsutredning har också tanken på särskild reglering avvisats av mer principiella skäl. Att i lagstiftning slå fast att klimatanpassningsåtgärder ska vara en angelägenhet av allmänt intresse och med det inte komma i konflikt med likställighetsprincipen menade utredningen skulle strida mot systematiken i lagstiftningen eftersom den typen av skrivningar, som det får förstås, inte görs beträffande andra situationer där motsvarande bedömningar behöver göras.s. 322
21.Utöver den kommunala likställighetsprincipen kommer myndighetsutövning vid ansvarsfördelning för klimatanpassningsåtgärder även att sätta fokus på andra offentligrättsliga principer. Med tanke på de potentiellt höga kostnader klimatanpassningsåtgärder kan medföra för enskilda fastighetsägare och de mer abstrakta riskerna och effekterna av åtgärderna, är det särskilt intressant att analysera hur de enskilda fastighetsägarnas ansvar förhåller sig till den proportionalitetsavvägning som ska göras vid myndighetsutövning.s. 322