1 · Inledning

1.1.1 Bakgrund Sverige har fått en ny miljöbalk. En fråga som behandlats vid arbetet med miljöbalken och som fått stor uppmärksamhet är frågan om ansvaret för miljöskador vid miljöfarlig verksamhet och vilka aktörer som skall ansvara. Min avsikt är att från ett bolagsrättsligt perspektiv dels analysera vilka som enligt den nuvarande offentligrättsliga lagstiftningen kan anses ansvara såsom verksamhetsutövare vid koncernförhållanden och dels antyda hur ett sådant ansvar skulle kunna formuleras i framtiden. Ämnesområdet har tidigare berörts av Jan Darpö i SvJT 1999 s. 875 Om ansvaret för gamla miljöskador.s. 906

2.En grundläggande internationell princip är att den som förorsakar miljöstörningar har att bekosta de åtgärder som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter, PPP (Polluter Pays Principle) som formulerades av OECD år 1972. Vem är det då som är att anses som förorenare?s. 906

3.Enligt miljöbalken är det i första hand den som utövar den verksamhet som förorsakar föroreningen, verksamhetsutövaren. Det har under senare år diskuterats huruvida någon annan än den som faktiskt utövar verksamheten skall kunna bli ansvarig för skador som tillfogas miljön, t.ex. om ett moderbolag skall kunna bli ansvarigt för ett dotterbolags skulder eller en kreditgivare skall kunna bli ansvarig för reparationen av miljöskador orsakade i kredittagarens verksamhet, s.k. ”environmental lender liability”.s. 906

4.Inom ramen för arbetet med miljöbalken framfördes ett förslag till ett utvidgat ansvar för skador på miljön för annan än verksamhetsutövaren. Förslaget innebar att också den som haft ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare kunde bli ansvarig i vissa fall, s.k. ansvarsgenombrott. Lagrådet konstaterade dock att frågan om lagreglering av ansvarsgenombrott var under utredning av Aktiebolagskommittén och ansåg att man inte borde införa ansvarsgenombrott på ett specialområde som miljörätten utan att den pågående utredningen avvaktades. Lagstiftaren valde mot denna bakgrund att inte ännu utvidga ansvaret för verksamhetsutövare till att omfatta den som haft ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare. Det förslag som slutligen antogs innebar således inte någon förändring i förhållande till vad som tidigare gällt beträffande verksamhetsutövarbegreppet, utan miljöskyddslagens verksamhetsutövarbegrepp fördes i huvudsak oförändrat in i miljöbalken.s. 906

5.Regeringen uppgav emellertid att man har för avsikt att återkomma i frågan. Frågan kommer säkert att komma upp igen efter Aktiebolagskommitténs utredning och är därför inte på något sätt avförd från dagordningen. Det har också ibland hävdats att ett ansvar för annan än verksamhetsutövaren skulle föreligga redan enligt de nuvarande bestämmelserna.s. 907

6.Efter miljöbalkens inträdande har en definition av verksamhetsutövarbegreppet införts i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Denna lag, som har koppling också till miljöbalken, innehåller en definition av verksamhetsutövarbegreppet som omfattar en vidare krets av personer. 1.2 Problem i anslutning till verksamhetsutövarbegreppet vid koncernförhållanden Vem som är att anses som verksamhetsutövare har betydelse i flera olika sammanhang. Frågan har betydelse när tillstånd skall beviljas för en miljöfarlig verksamhet och när man skall bestämma vem som är rätt adressat för myndighetsförelägganden vid brott mot tillståndsvillkor eller vid fråga om att vidta preventiva åtgärder för att förhindra miljöskador. Frågan blir vidare aktuell när man skall bestämma vem som skall vidta reparativa åtgärder beträffande förorenade områden, s.k. efterbehandling. Också vid bestämmandet av rätt adressat för påförandet av sanktionsavgifter och eventuella straffrättsliga påföljder som kan följa vid brott mot miljölagstiftningen aktualiseras frågan om rätt adressat. Jag har begränsat min framställning till att avse vem som skall anses såsom verksamhetsutövare dels vid ansökan om tillstånd och dels vid efterbehandling av förorenade områden.s. 907

7.Problem att fastställa vem som skall anses utöva den miljöfarliga verksamheten uppstår ofta vid koncernförhållanden. Bolagen i en koncern är formellt självständiga rättsliga enheter. I praktiken kan dock verksamheten inom koncernen vara så integrerad eller dotterbolagen i vissa fall vara så osjälvständiga i förhållande till moderbolagen att koncernbolagen fungerar som en ekonomisk enhet. Det kan då vara svårt att fastställa vilka bolag inom koncernen som bedriver de olika verksamheterna. Det är också vanligt att flera verksamheter är samlokaliserade med gemensam anläggning för luft- och avloppsrening till exempel vid industrihotell. Eftersom viss verksamhet bedrivs separat av varje verksamhetsutövare och viss verksamhet bedrivs av dem gemensamt kan det vara svårt att avgränsa de olika verksamheterna och bedöma vilken verksamhet som skall hänföras till respektive bolag. Särskilt i dessa fall kan det hävdas att ett utvidgat ansvar inom koncernen vore befogat.s. 907

8.En särskild fråga är om verksamhetsutövare kan definieras på olika sätt i olika sammanhang. Det är inte givet att samma definition skall användas när ett bolag ansöker om tillstånd att bedriva miljöfarlig verksamhet som när fråga är om efterbehandling eller andra återställningsåtgärder.s. 908

9.Mot en önskan att utvidga kretsen ansvariga för miljöskador måste den aktiebolagsrättsliga principen att en aktieägare svarar enbart med tillskjutet kapital vägas. Ett åsidosättande av principen om aktieägarens frihet från personligt ansvar för bolagets förpliktelser, ansvarsgenombrott, bör inte förekomma annat än om verkligt goda skäl föreligger. Jag kommer därför att inledningsvis kort redogöra för dessa aktiebolagsrättsliga principer.s. 908

10.Avslutningsvis tar jag upp olika alternativa lösningar till en utökning av kretsen ansvariga för miljöfarlig verksamhet. Det förslag till ansvar för annan än verksamhetsutövaren som framfördes i lagrådsremissen innebar en utvidgning av ansvaret för efterbehandling till att omfatta också den som har ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare. Det har anförts att i stället för en sådan indirekt utvidgning av ansvaret, borde diskussionen om ett utvidgat ansvar handla om en utökad krets direkt ansvariga. Man borde i stället genom en utvidgad definition av verksamhetsutövarbegreppet utöka kretsen direkt ansvariga. 2.1 Aktiebolagslagen och frågor om ansvarsgenombrott 2.1.1 Aktiebolaget som fristående rättssubjekt Mot en önskan att utvidga kretsen ansvariga måste de aktiebolagsrättsliga bestämmelserna om att en aktieägare svarar enbart med tillskjutet kapital vägas.s. 908

11.Aktiebolag är ett från sina ägare fristående rättssubjekt. En grundläggande bestämmelse i bolagsrätten är att delägare i aktiebolag inte svarar personligen för bolagets förpliktelser. Denna princip är själva grunden för denna associationsform och avgörande för dess funktion i näringslivet. Principen bör inte frångås annat än om verkligt goda skäl föreligger. För att skydda borgenärernas intressen innehåller aktiebolagslagen ett regelsystem som är avsett att ge garantier för att det skall finnas en bolagsförmögenhet som vidmakthålls under bolagets verksamhet.s. 908

12.Från ovan angivna grundregel finns några i lag angivna undantag. Det finns alltså vissa fall där lagreglerat personligt betalningsansvar för bolagets skulder inträder. Dessa avser påföljd för bolagsfunktionärer och andra då de försummat sina skyldigheter i olika avseenden eller då överträdelser skett av vissa bestämda regler. Bestämmelserna torde inte uppfattas som något åsidosättande av principen om aktieägarens frihet från personligt ansvar för bolagets förpliktelser. I de situationer då betalningsanspråk riktas mot ägaren eller någon annan på grund av att han uttryckligen, till exempel genom att teckna borgen, åtagit sig ett personligt ansvar, eller då han genom konkludent handlande givit associationens borgenärer grundad anledning tro att han personligen skulle svara för uppkommande förbindelser, är den legala grunden för delägarnas bundenhet däremot av avtalsrättslig karaktär. Dessa situationer faller därför också utanför ansvarsgenombrott där personligt ansvar för delägarna kommit eller satts i fråga med stöd av allmänna rättsgrundsatser. 2.1.2 Koncernproblematiken Antalet koncerner har ökat kraftigt under senare tid och koncernfrågor har därmed blivit allt mer aktuella. Som framförts ovan är enligt den svenska aktiebolagsrätten varje aktiebolag en självständig juridisk person med ett eget intresse. Från olika utgångspunkter ser man emellertid ofta koncernen som en enhet och talar om s.k. ”enterprise approach”. Koncernen arbetar ofta mot ett övergripande mål för koncernen. Detta mål kan strida mot ett eller flera av koncernbolagens intressen. Det kan finnas en risk att ett eller flera dotterbolag kan komma att bli osjälvständiga genom att moderbolaget i praktiken har övertagit ledningen av dotterbolaget. Skyddet för dotterbolagets borgenärer kan då bli ett problem. Det har därför ifrågasatts om koncerner alltid uppfyller de förutsättningar som måste vara för handen för att en associationsform skall kunna utrustas med begränsat ansvar och om det är lämpligt att moderbolag har begränsat ansvar i förhållande till dotterbolag. Enligt Darpö verkar det också finnas en vilja inom koncerner att tillståndet till en verksamhet skall innehas av en övergripande juridisk person trots att verksamheten bedrivs av ett eller flera andra separata bolag. 2.1.3 Ansvarsgenombrott enligt svensk rätt Svensk rätt innehåller inte lagregler om ansvarsgenombrott. I rättspraxis har däremot frågan om ansvarsgenombrott diskuterats i några fall, av vilka flera avser annat än relationen mellan moder- och dotterbolag. I litteraturen har bl.a. följande uttalanden gjorts om ansvarsgenombrott. Hellner har uttalat att principen inte torde kunna tillämpas på andra bolag än dem som har ett begränsat antal delägare, driver en verksamhet som är osjälvständig i förhållande till delägarnas egen verksamhet och därvid eftersträvar att tillgodose delägarnas direkta intressen mera än att uppnå vinst inom bolaget, samt har i förhållande till sannolika skadeståndsanspråk begränsade tillgångar. Kedner-Roos har uttalat att ansvarsgenombrott torde kunna komma i fråga i fall där delägare på ett stötande sätt använt bolags- eller föreningsformen för att minimera sin egen ersättningsskyldighet och där bolaget eller föreningen utrustats med helt otillräckliga kapitalresurser, och att detta ligger särskilt nära till hands när ansvarssubjektet är ett kapitalsvagt dotterbolag till ett finansiellt bättre utrustat moderbolag. Enligt Rodhe kan man återfinna tre rekvisit som tillsammans motiverar ansvarsgenombrott: frånvaro av eget intresse, osjälvständighet och underkapitalisering. Krister Moberg anser också att underkapitalisering, osjälvständig förvaltning och osjälvständig verksamhet är exempel på omständigheter som skulle kunna medföra att ett dotterbolag anses såsom osjälvständigt. Enligt honom fordras det vidare att osjälvständigheten har nått en sådan nivå att man kan tala om ett illojalt användande av bolagsformen. Denna åsikt har emellertid uttryckligen framförts endast i ett par hovrättsavgöranden.s. 909

13.Den rättspraxis som finns är inte entydig och det är inte helt klart om ansvarsgenombrott kan anses förekomma i svensk rättspraxis. Under alla förhållanden är det osäkert om en domstol i det enskilda fallet kommer att döma till ansvarsgenombrott eller inte.s. 910

14.En lagreglering av ansvarsgenombrott har diskuterats. I prop. 1990/91:198 föreslogs att aktiebolagslagen skulle kompletteras med en regel som stadgade att ansvarsgenombrott skulle kunna komma ifråga om en aktieägare begagnat sitt inflytande över bolaget på ett gentemot borgenärerna otillbörligt sätt. En ytterligare förutsättning för ansvar var att bolagets ekonomiska underlag varit uppenbart otillräckligt i förhållande till verksamhetens art och omfattning samt förutsebara risker. Underkapitalisering ansågs vara en nödvändig men inte tillräcklig grund för ansvarsgenombrott.s. 910

15.Lagrådet var emellertid kritiskt till förslaget av bland annat följande skäl. I förslaget angavs att något ”otillbörligt” skall ha förekommit och det ekonomiska underlaget skall ha varit ”uppenbart” otillräckligt. Förslagets innebörd skulle därför i realiteten komma att bero av hur man tolkar ord som ”otillbörligt” och ”uppenbart”. Båda rekvisiten var mycket allmänt hållna och hade utpräglad karaktär av värdeomdömen. Beträffande rekvisitet uppenbart otillräckligt ekonomiskt underlag (underkapitalisering) kunde sägas att underkapitalisering — i bemärkelsen begränsning av kapitalinsatsen just med hänsyn till risken att kapitalbehoven kan visa sig större — var kärnan i associationsformen aktiebolag, vilket utgör en komplikation vid prövningen av det angivna rekvisitet för ansvarsgenombrott. Bedömningen av om ett företag har tillräckligt kapital kan växla snabbt, t.ex. om företaget kommer in i en expansionsfas till följd av att det utvecklat en produkt som får stor efterfrågan. För att lagstiftning skall få en preventiv effekt krävs att den enskilde företagaren eller hans juridiska rådgivare skall kunna göra en någorlunda konkret förhandsbedömning. De måste kunna förutse hur ett tänkt upplägg eller en planerad disposition kommer att uppfattas om frågan om ansvarsgenombrott senare skulle aktualiseras. Detta gick inte med den föreslagna regleringen.s. 910

16.Lagrådet ansåg mot ovan angivna bakgrund att det fanns en risk att den föreslagna lagstiftningen endast skulle införa ett nytt osäkerhetsmoment i näringsverksamhet som sker i aktiebolagsform genom att principen om ansvarets begränsning till det satsade aktiekapitalet skulle kunna genombrytas i efterhand på otillräckligt preciserade grunder, och ansåg att förslaget inte borde genomföras. Enligt Lagrådet var det osäkert huruvida någon från rättssäkerhetssynpunkt tillfredsställande lösning kan åstadkommas. I vart fall borde införande av regler föregås av en fördjupad utredning. Förslaget drogs tillbaka efter kritiken från Lagrådet och lades inte fram för riksdagen.s. 911

17.Aktiebolagskommittén har för närvarande i uppdrag att närmare utreda förutsättningarna för ansvarsgenombrott. Frågan om en utvidgad krets ansvariga vid miljöskador kommer att tas upp i detta sammanhang. Utredningens arbete förväntas vara slutfört tidigast hösten 2000. 2.2 Vem ansvarar såsom verksamhetsutövare? 2.2.1 Ansökan om tillstånd Vem som är verksamhetsutövare får betydelse vid ansökan om tillstånd att bedriva miljöfarlig verksamhet.s. 911

18.För att bedriva viss miljöfarlig verksamhet krävs liksom tidigare tillstånd eller anmälan. Tillstånd får förenas med villkor. En nyhet i miljöbalken är att tillstånd får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. En annan nyhet är att om flera verksamhetsutövare kommer överens om åtgärder för att förebygga eller motverka olägenheter får villkor omfatta flera verksamheter. Ansvaret för att sådana gemensamma villkor uppfylls är solidariskt. Verksamhetsutövarna skall i dessa fall gemensamt ställa säkerhet. Bestämmelsen om gemensamma villkor blir tillämplig t.ex. om ett företag i stället för att lägga ned kostnaderna i den egna verksamheten medverkar till att bekosta försiktighetsmått vid ett annat företag.s. 911

19.En utvidgning i miljöbalken är att den gäller inte bara för den som bedriver en verksamhet utan också för den som vidtar en åtgärd. Ett tillägg att detta inte gäller när åtgärden är av försumbar betydelse i det enskilda fallet infördes efter synpunkter från Lagrådet. Syftet med att föra in åtgärdsbegreppet i miljöbalken var att låta balkens tilllämpningsområde omfatta också handlingar eller förfaranden som är av så momentan art att de inte täcks av vad som normalt utgör bedrivande av verksamhet.s. 912

20.Beträffande tillståndsgiven verksamhet beviljades enligt miljöskyddslagen tillståndet för själva verksamheten. Det var den miljöfarliga verksamheten som prövades, inte tillståndshavaren eller dennes lämplighet. Villkoren gällde mot den som utövade verksamheten, i allmänhet tillståndshavaren. Om verksamheten överläts efter det att tillstånd beviljats följde tillståndet med vid överlåtelsen. Detta innebar att den nye verksamhetsutövaren fick rätt att bedriva verksamheten i enlighet med tillståndet. Samtidigt blev han också automatiskt bunden av tillståndet och dess villkor. Så länge han avsåg att bedriva verksamheten i oförändrat skick behövde den nye verksamhetsutövaren inte ansöka om nytt tillstånd. Däremot skulle överlåtelsen anmälas till tillsynsmyndigheten. Skyldigheten för den nye verksamhetsutövaren att upplysa tillsynsmyndigheten om att den miljöfarliga verksamheten bedrivs av annan än den som meddelats tillståndet eller gjort anmälan kvarstår.s. 912

21.Varken i miljöbalken eller i dess förarbeten anges att någon ändring skulle vara tänkt beträffande det förhållandet att det är verksamheten och inte verksamhetsutövaren som skall prövas. Dock införs det i miljöbalken en möjlighet att vägra någon som tidigare misskött sig nytt tillstånd. Tillstånd kan vägras den som inte har fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd eller när någon har underlåtit att ansöka om nödvändigt tillstånd. Om man inte fullgjort sina skyldigheter vid en typ av verksamhet skall det också kunna medföra att man inte erhåller tillstånd för ett helt annat slags verksamhet om det finns anledning att befara att missförhållandena kan komma att upprepas.s. 913

22.Det sägs dock i förarbetena att det normalt inte skall behöva göras någon utredning om tidigare försyndelser. Det är bara om det har framkommit någon särskild omständighet som tyder på att ett tidigare tillstånd inte har följts eller att erforderligt tillstånd inte inhämtats som en utredning bör påbörjas. En bagatellartad överträdelse av ett tidigare tillstånd bör inte heller vara tillräckligt för att vägra nytt tillstånd. Jag har också svårt att se att tillsynsmyndigheten efter en anmälan om att en verksamhet överlåtits till en ny verksamhetsutövare skulle kunna vägra att föra in denne såsom ny tillståndsinnehavare. Någon skyldighet för överlåtaren av en miljöfarlig verksamhet att kontrollera förvärvarens lämplighet finns inte. Registreringen av en ny verksamhetsutövare torde närmast vara en ren ordningsfråga. Jag återkommer till detta nedan. Bestämmelsen torde därför komma att få begränsad praktisk betydelse.s. 913

23.Trots att det varken i miljöbalken eller dess förarbeten uttryckligen sägs att någon ändring inte är tänkt beträffande det förhållandet att det vid tillståndsgivningen endast är verksamheten och inte verksamhetsutövaren som prövas, möjliggör bestämmelsen i 16:6 en viss prövning av verksamhetsutövaren. Någon liknande möjlighet att pröva verksamhetsutövarens lämplighet fanns inte i miljöskyddslagen. Den nya bestämmelsen är därför enligt min uppfattning principiellt viktig. 2.2.2 Vem skall beviljas tillstånd? Med utövandet av tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet följer en rad skyldigheter. Den som utövar verksamheten skall följa villkor och myndighetsförelägganden. Om dessa villkor och förelägganden inte följs kan verksamhetsutövaren drabbas av olika påföljder, t.ex. miljösanktionsavgift och straff. Enligt min uppfattning bör det därför vara den som faktiskt utövar den miljöfarliga verksamheten som skall ansöka om och beviljas tillstånd även om det är verksamheten och inte sökanden som prövas. I PPP ligger också att det är den miljöfarliga verksamhet som bedrivs som skall bekosta erforderliga åtgärder för att uppfylla miljömässiga krav. Det operativa ansvaret och därmed tillståndet bör därför ligga så nära verksamhetsutövningen som möjligt.s. 913

24.I detta sammanhang är den möjlighet som införs för tillståndsmyndigheten att vägra en sökande tillstånd principiellt viktig. För att bestämmelsen skall få avsedd effekt, dvs. förhindra direkt olämpliga personer från att bedriva miljöfarlig verksamhet, förutsätts det att det är den som faktiskt utövar verksamheten som skall ansöka om och beviljas tillstånd. I annat fall skulle bestämmelsen bli meningslös. Lagstiftaren har därför genom bestämmelsen i 16 kap. 6 § miljöbalken eventuellt tagit ett första steg i riktning mot en framtida mera generell prövning av sökanden. Bestämmelsen torde också kunna få till följd att tillståndsmyndigheten i praktiken gör en noggrannare kontroll av att rätt bolag är sökande. 2.2.3 Avgöranden där moderbolag beviljats tillstånd för verksamhet som dess dotterbolag utövar Jag har granskat praxis från Koncessionsnämnden (KN) för att se om KN vid tillståndsgivning enligt miljöskyddslagen bedömt att ägare till eller företrädare för den juridiska person som bedriver verksamheten kan anses såsom verksamhetsutövare. Jag har funnit att det finns i vart fall två avgöranden där KN beviljat ett moderbolag med ett bestämmande inflytande över ett dotterbolag tillstånd för verksamhet som bedrivs av dotterbolaget. Ett avgörande där KN ansett att ett moderbolag kan erhålla tillstånd att driva miljöfarlig verksamhet som dess dotterbolag utövar är KN 126/91. Omständigheterna var kort följande. Ärendet avsåg Sandvik AB:s ansökan om tillstånd till verksamhet vid verkstadsindustri i Gimo. KN konstaterade att utövare av verksamheten i Gimo var AB Sandvik Coromant. Sandvik AB var sökande i ärendet och betraktade sig som utövare av verksamheten genom sitt dotterbolag. KN uppgav följande. ”Enligt 9 § miljöskyddslagen kan koncessionsnämnden på ansökan av den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet lämna tillstånd till den nya verksamheten. Bestämmelsen innebär att tillståndet skall knytas till den som har rådighet över den miljöfarliga verksamheten. Med tillståndet följer sedan en skyldighet att följa de villkor och föreskrifter som anges i det. Om verksamheten överlåts, övergår miljöansvaret för verksamheten till den nya utövaren. Ett nytt tillstånd behövs inte för den nya utövaren. Ansvaret för att det tidigare meddelade tillståndet följs övergår automatiskt på den nya utövaren. Koncessionsnämnden bedömer att Sandvik AB har ett bestämmande inflytande över verksamheten i Gimo och att det därför inte föreligger något hinder mot att pröva bolagets ansökan enligt miljöskyddslagens tillåtlighetsregler.” KN lämnade Sandvik AB tillstånd att bedriva verksamheten. Ett annat avgörande där KN resonerar på samma sätt är KN 190/92. Ärendet avsåg AB Hägglund & Söners och ABB Railcar AB:s ansökan om tillstånd till verkstadsindustri i Gullänget och Mellansel. KN uppgav att Hägglund & Söner genom sina helägda dotterbolag Hägglunds Component AB, Hägglunds Denison Drives AB, Hägglunds Marine & Offshore AB samt Hägglunds Vehicle AB drev verksamheten i Gullänget och Mellansel. KN konstaterade vidare att ett tillstånd bör knytas till det bolag som bedriver den miljöfarliga verksamhet som är föremål för prövning. Med hänsyn till att Hägglund & Söner AB hade ett bestämmande inflytande över sina dotterbolag förelåg enligt KN:s uppfattning i och för sig inte något hinder mot att tillståndet meddelades detta bolag. Av avgörandena framgår följande. Tillståndet gäller för själva verksamheten. Det är i princip verksamhetens och inte verksamhetsutövarens lämplighet som skall prövas. Tillståndet bör dock knytas till det bolag som utövar (”har rådighet över”) den miljöfarliga verksamhet som är föremål för prövning. En prövning av om det är rätt sökande har gjorts. I de båda avgöranden som refererats ovan har KN emellertid accepterat att ett moderbolag med ett bestämmande inflytande över ett dotterbolag har rätt att i egenskap av verksamhetsutövare ansöka om tillstånd att driva dotterbolagets verksamhet. I tillståndsärenden uppger KN att det inte föreligger något hinder mot att, om ett moderbolag med ett bestämmande inflytande över dotterbolaget ansöker om tillstånd, tillstånd beviljas moderbolaget beträffande verksamhet som dess dotterbolag utövar. KN anför inte att moderbolagen beviljas tillstånd att bedriva verksamheten på den grunden att moderbolagen skulle vara den faktiske verksamhetsutövaren, utan synes acceptera att det är dotterbolaget som operativt bedriver verksamheten. Något resonemang om ansvarsgenombrott förs inte. KN uttalar inte heller att tillstånd i dessa fall skall beviljas moderbolaget i stället för dotterbolaget utan endast att det inte föreligger något hinder häremot. En fråga är om inte en förutsättning för att KN ansett sig ha möjlighet att bevilja moderbolagen tillstånd är att moderbolagen själva valt att ansöka om tillstånd.s. 914

25.Vilken betydelse – om någon – får den omständigheten att det är moderbolaget och inte dotterbolaget som ansöker om och beviljas tillstånd för en verksamhet som operativt bedrivs av dotterbolaget, till exempel vid reparativa åtgärder? Jag återkommer till detta nedan. 2.3 Efterbehandling Vem som anses som verksamhetsutövare kan ha betydelse vid efterbehandling av skador från miljöfarlig verksamhet.s. 915

26.En viktig nyhet i miljöbalken är att det införts ett solidariskt ansvar för efterbehandling för alla verksamhetsutövare som medverkat till en förorening. Dock skall en verksamhetsutövare som visar att hans bidrag till föroreningen är så obetydligt att det inte ensamt motiverar efterbehandling ansvara endast för den del som motsvarar bidraget. Det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att han inte bidragit till föroreningen. Bevisbördans placering hos verksamhetsutövaren gäller även den som inte längre bedriver en verksamhet eftersom ansvaret kvarstår till dess olägenheten upphört eller skadan avhjälpts. Verksamhetsutövarna har inbördes regressrätt. Det solidariska ansvaret för alla verksamhetsutövare som bidragit till föroreningen innebär emellertid inte att det är klart att dessa skall fullt ut bekosta efterbehandlingsåtgärderna. När det fastställts att någon är ansvarig skall liksom tidigare en skälighetsbedömning av ansvarets omfattning göras.s. 916

27.Däremot infördes inte någon utvidgning av kretsen ansvariga för efterbehandlingsåtgärder, trots att lagrådsremissen innehöll ett förslag om detta. Kretsen ansvariga överensstämmer alltså med vad som gällde enligt miljöskyddslagen. 2.3.1 Fastighetsägares ansvar såsom verksamhetsutövare enligt praxis Det bör i detta sammanhang nämnas att det finns ett verksamhetsutövaransvar i situationer där man kanske inte omedelbart tänker sig ett sådant ansvar.s. 916

28.Enligt fast praxis kan man tala om olika slag av utövaransvar. De fall man normalt tänker på är där verksamhetsutövare är den som driver den industriella verksamheten. Ett specialfall utgör emellertid det fall där den industriella verksamheten upphört, men där det fortfarande finns risk för förorening för omgivningen genom läckage från kvarlämnade tankar eller liknande. I dessa fall anses det vara fråga om en pågående miljöfarlig verksamhet. Verksamhetsutövare är den som använder fastigheten för förvaring, ofta fastighetsägaren. I detta fall ansvarar fastighetsägaren för efterbehandlingsåtgärder i egenskap av verksamhetsutövare. Detta synsätt innebär att fastighetsägaren kan bli ansvarig såsom verksamhetsutövare för förvaring av läckande tankar m.m. Det är risken för förorening av omgivningen som konstituerar ett självständigt ansvar för fastighetsägaren. Fastighetsägarens ansvar är dock i detta fall begränsat till preventiva åtgärder, dvs. till åtgärder med syfte att förebygga störningar. Om det är själva marken som är skadad, utan att det föreligger någon risk för omgivningen, anses inte fastighetsägaren bedriva någon miljöfarlig verksamhet. Då är det istället fråga om skador av en tidigare bedriven miljöfarlig verksamhet. Som exempel kan nämnas kontaminerad mark. Gränsen mellan dessa ”förvaringsfall” och ”skadefall” är inte helt klar och okontroversiell. I ett avgörande där Regeringsrätten klargjort var gränsen går för när en fastighetsägare kan bli ansvarig i egenskap av verksamhetsutövare var omständigheterna följande (RÅ 1997 ref. 12, I, målet avsåg rättsprövning). Makarna B förvärvade en fastighet av ett konkursbo. På fastigheten hade sedan fem-sex år bedrivits bilreparationsverksamhet av minst tre olika företag. Några dagar efter tillträdet fann makarna att det fanns olja i en urinbrunn på fastigheten. Miljö- och hälsoskyddsnämnden förelade makarna att bl.a. forsla bort oljan. Regeringsrätten fann att makarna B i och med att de genom fastighetsförvärvet blivit ägare till den anläggning i vilken oljan förvarades fick anses i miljöskyddslagens mening utöva den miljöfarliga verksamhet som förvaringen utgjorde. I ett annat Regeringsrättsavgörande (RÅ 1998 ref. 26, fråga var även här om rättsprövning) fann emellertid Regeringsrätten att om det är ovisst om någon förvaring förekommer kan det inte konstateras att någon verksamhet utövas. Regeringsrätten ansåg därför att något föreläggande för en fastighetsägare att undersöka om det fanns drivmedel i tankar och betongkassun belägna på fastigheten samt eventuella läckage från dessa inte kunde utfärdas. Två regeringsråd var skiljaktiga. De ansåg att fastighetsägaren fick anses utöva den befarade miljöfarliga verksamheten (min kursivering). Då syftet med bestämmelsen var att tillsynsmyndigheten skulle kunna kräva en undersökning för att klarlägga om en verksamhet var miljöfarlig eller inte ansåg de att föreläggande skulle utfärdas. Jag vill här betona att det, när frågan om vem som kan bli adressat slagits fast, alltid skall göras en skälighetsbedömning av ansvarets omfattning. 2.3.2 Ansvaret för reparativa åtgärder vid koncernförhållanden Som jag nämnde inledningsvis hävdas det ibland i den miljörättsliga doktrinen att någon annan än den som är att anse som verksamhetsutövare enligt vedertagna — aktiebolagsrättsliga — begrepp skall anses som ansvarig såsom verksamhetsutövare redan enligt nu gällande bestämmelser även i andra än de s.k. förvaringsfallen. Darpö anser t.ex. att ett moderbolag skulle kunna bli ansvarigt för ett dotterbolags förpliktelser om verksamheten ingår som en naturlig och branschtypisk del i koncernen och om moderbolaget haft ett rättsligt och faktiskt väsentligt inflytande på verksamheten. Han anser också att det borde kunna tillmätas vikt om ett moderbolag tillgodogjort sig en vinst genom att sälja ut dotterbolaget och dess tillgångar och uppger att vissa hållpunkter borde kunna ses i resonemangen om rådighet, väsentligt inflytande och det ekonomiska tillgodogörandet.s. 916

29.Jag har granskat avgöranden i KN för att se om praxis ger något stöd för att annan än den som faktiskt bedriver verksamheten skall anses som verksamhetsutövare. Jag har endast funnit två avgöranden från KN där frågan om ett moderbolag kan anses ansvara för reparativa åtgärder beträffande en verksamhet som drivits av dess dotterbolag varit uppe, KN B 100/96 och KN B 297/97. Omständigheterna i KN B 100/96 var förenklat följande. Fråga var om rätt adressat för föreläggande om undersökning av förorenad mark vid Blombacka bruks gamla industriområde i Karlstads kommun. KN noterade inledningsvis att ett föreläggande enligt 43 § andra stycket miljöskyddslagen om att utföra undersökningar av verksamheten och dess verkningar får riktas mot den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig eller den som annars är skyldig att avhjälpa olägenhet från sådan verksamhet. KN konstaterade att Uddeholm Kraft AB, dåvarande Uddeholms AB, med stöd av ett tillståndsbeslut under åren 1979–1981 utövat den miljöfarliga verksamheten vid Blombacka bruk, att detta bolag alltjämt bestod som ett registrerat aktiebolag, men hade annan firma och även andra ägarförhållanden. Uddeholms Kraft AB var vid tidpunkten för föreläggandet ett helägt dotterbolag till Gullspångs Kraft AB. KN konstaterade vidare att Gullspångs Kraft AB inte hade utövat den miljöfarliga verksamheten vid Blombacka bruk.s. 918

30.KN ansåg inte att föreläggandet kunde riktas mot Gullspångs Kraft AB med följande motivering: ”Koncessionsnämnden kan i detta ärende endast ta ställning till om föreläggandet kan riktas mot Gullspångs Kraft AB. Koncessionsnämnden anser att ett föreläggande om undersökning av formella skäl inte kan riktas mot Gullspångs Kraft AB, som visserligen genom koncernförhållandet har ett avgörande inflytande på dotterbolaget Uddeholm Kraft Aktiebolag, men formellt utgör en annan juridisk person. Att genom en överenskommelse överflytta ansvaret enligt den miljörättsliga lagstiftningen till en annan juridisk person torde inte vara möjligt, särskilt som detta ansvar också innefattar ansvar bl.a. för eventuella brott mot lagstiftningen. En annan sak är att Gullspångs Kraft AB frivilligt kan påta sig att utföra de undersökningar som vid en tillämpning av miljöskyddslagen kan åvila Uddeholm Kraft AB.” Av avgörandet KN B 100/96 framgår följande. Man kan inte utan vidare rikta ett föreläggande om undersökning av förorenad mark mot ett moderbolag beträffande verksamhet som dess dotterbolag utövat, även om moderbolaget har ett avgörande inflytande på dotterbolaget. Beaktas bör dock att moderbolaget i detta fall inte haft ett avgörande inflytande på dotterbolaget vid tidpunkten för föroreningen. I avgörandet slår KN vidare fast att det inte går att genom en överenskommelse överflytta ansvaret enligt den miljörättsliga lagstiftningen till en annan juridisk person. I avgörandet KN 297/97 hade länsstyrelsen förelagt Stora Kopparbergs Bergslags AB (bolaget) att utföra recipientkontroll hänförlig till verksamhet som bedrivits av Stora Kemi när bolaget genom koncernförhållande varit moderbolag och alltså haft avgörande inflytande över Stora Kemi. Bolaget överklagade beslutet och uppgav att bolaget inte utövade och aldrig utövat den verksamhet som gav upphov till den i föreläggandet aktuella miljöstörningen. Länsstyrelsen tillstyrkte bifall till överklagandet och uppgav att föreläggandet av formella skäl inte borde ha riktats mot bolaget, även om bolaget genom koncernförhållande haft ett avgörande inflytande på Stora Kemi. KN fann inte skäl att frångå länsstyrelsens och bolagets samstämmiga mening. Av avgörandet KN 297/97 framgår inte klart bakgrunden och inte heller hur KN resonerat. Det är därför svårt att dra några bestämda slutsatser av detta avgörande. Möjligen har KN helt enkelt undvikit att ta ställning i frågan eftersom bolaget och tillsynsmyndigheten var överens. Jag hänför mig därför fortsättningsvis till vad som anförs i avgörandet KN B 100/96. 2.3.3 Frågeställningar i anslutning till avgörandena KN 126/91 och 190/92 där moderbolag beviljats tillstånd för dotterbolags verksamhet och avgörandet KN B 100/96 Vem ansvarar för tillståndsvillkorens uppfyllande, efterbehandlingsåtgärder mm om tillståndet innehas av annan än den som faktiskt utövar verksamheten — tillståndshavaren eller den faktiske utövaren? Den situationen att tillståndshavaren och den som faktiskt utövar verksamheten är olika personer kan uppstå när en verksamhet överlåts och anmälan om ny verksamhetsutövare inte görs, t.ex. om verksamheten genom inkråmsförvärv förvärvats av en ny förvärvare som underlåtit att anmäla ägarbytet.s. 918

31.Underlåtelse av anmälan om ägarbytet bör inte förhindra att myndigheterna kan vända sig till den som faktiskt utövar verksamheten, dvs. förvärvaren. Av KN:s praxis framgår att tillståndet bör knytas till det bolag som utövar den miljöfarliga verksamheten. Bjällås-Rahmn anför att villkoren i tillståndet gäller mot den som utövar verksamheten, i allmänhet tillståndshavaren. Om verksamheten överlåts sedan tillstånd meddelats följer enligt Bjällås-Rahmn tillståndet med överlåtelsen, dvs. den nye utövaren får rätt att utöva den tillståndsgivna verksamheten enligt tillståndet men blir också automatiskt bunden av tillståndet och villkoren för tillståndet. Anmälningen om ägarbytet torde närmast ses som en ordningsfråga. Parterna skall inte vid en överlåtelse kunna förfoga över vem som ansvarar för verksamheten.s. 919

32.Även i andra fall kan det vara så att den som i själva verket utövar verksamheten inte innehar tillståndet. Såsom exempel kan tas KN B 126/91 och KN 190/92 där moderbolagen ansökte om och beviljades tillstånd trots att den miljöfarliga verksamheten skulle bedrivas av dotterbolag.s. 920

33.Enligt min uppfattning talar övervägande skäl för att det är det bolag som vid varje tidpunkt faktiskt (operativt) utövar verksamheten som ansvarar gentemot myndigheterna, oavsett vem som innehar tillståndet. Som stöd för detta kan följande anföras. I PPP ligger att det är förorenaren, dvs. den faktiske verksamhetsutövaren, som skall ansvara. I miljöbalken hänvisas också beträffande ansvarsbestämmelserna till ”den som utövar den miljöfarliga verksamheten” — inte till ”tillståndshavaren”. Vidare har KN i B 100/96 uttalat att det inte torde vara möjligt att genom en överenskommelse överflytta ansvaret enligt den miljörättsliga lagstiftningen till en annan juridisk person. Det är mot denna bakgrund rimligt att anta att parterna inte skall genom det sätt de ansöker om tillstånd kunna disponera över vilket bolag som skall vara ansvarigt gentemot myndigheterna. Kan avgörandena KN 126/91 och 190/92 tolkas så att ett moderbolag med ett bestämmande inflytande över ett dotterbolag skall anses generellt ansvara för den verksamhet som dotterbolaget bedriver? Huvudprincipen är att varje aktiebolag är en självständig juridisk person och att det bolag där den miljöfarliga verksamheten faktiskt bedrivs ansvarar för den. Inom bolaget kan ansvaret delegeras till rätt division och rätt nivå på sedvanligt sätt. Delegation av ansvar mellan olika självständiga bolag torde däremot inte kunna komma i fråga. Det operativa ansvaret bör normalt ligga så nära verksamhetsutövningen som möjligt.s. 920

34.Ovan angivna avgöranden från KN ger inte något uttalat stöd för att ett moderbolag med ett bestämmande inflytande över ett dotterbolag skulle ansvara för den verksamhet som dotterbolaget bedriver. Något resonemang om ansvarsgenombrott förs inte i avgörandena. Att utgå från att moderbolag med ett bestämmande inflytande över ett dotterbolag generellt skulle ansvara för miljöfarlig verksamhet som bedrivs av dess dotterbolag skulle enligt min uppfattning föra alltför långt.s. 920

35.En förutsättning för att KN beviljat moderbolaget tillstånd i dessa avgöranden synes vara att moderbolaget självt valt att ansöka om tillstånd. Genom att moderbolaget har ett bestämmande inflytande (rådighet) över dotterbolaget kan måhända en ansökan från moderbolagen sägas innefatta en ansökan även för dotterbolagets räkning.s. 921

36.Ibland kan det vid tidpunkten för ansökan vara oklart vilket bolag inom en koncern som kommer att bedriva den aktuella verksamheten. Ett praktiskt sätt att lösa situationen kan vara att moderbolaget ansöker om tillstånd, och att tillståndet sedan överförs på det bolag som kommer att operativt bedriva verksamheten. Eftersom prövningen avsett enbart verksamheten och inte verksamhetsutövaren har tillståndsmyndigheten inte heller haft anledning att göra några större efterforskningar beträffande vilket bolag som skall bedriva den tilltänkta verksamheten.s. 921

37.I ovan angivna fall stod det emellertid klart att verksamheten skulle bedrivas av dotterbolaget. Eftersom tillståndet enligt nuvarande lagstiftning bör ligga så nära den operativa verksamheten som möjligt borde moderbolaget enligt min uppfattning inte ha beviljats tillstånd i dessa fall. Också av praktiska skäl torde det vara lämpligt att tillståndet innehas av det bolag som faktiskt utövar verksamheten. Detta underlättar bl.a. tillsynsmyndighetens arbete. Vilken betydelse – om någon – får den omständigheten att moderbolaget väljer att ansöka om tillstånd för en verksamhet som dess dotterbolag bedriver? Parterna skall inte genom en överenskommelse kunna överflytta ansvaret enligt den miljörättsliga lagstiftningen från ett bolag till ett annat. Den omständigheten att moderbolaget ansöker om och beviljas tillstånd bör därför inte frita dotterbolaget från ansvar i de fall där det är dotterbolaget som operativt bedriver verksamheten.s. 921

38.Man kan dock fråga sig om det inte borde kunna tillmätas någon betydelse att ett moderbolag valt att ansöka om tillstånd för en verksamhet som helt klart skall bedrivas av dess dotterbolag. Som exempel kan tas en koncern med integrerad verksamhet och mer eller mindre osjälvständiga dotterbolag där man medvetet förlagt tillstånden i moderbolaget. Kan moderbolaget genom sitt handlande sägas ha givit dotterbolagets borgenärer (inklusive myndigheterna) grundad anledning tro att det skall svara för de förpliktelser som följer med tillståndet? Kan detta medföra ett ansvar för moderbolaget? Den legala bundenheten skulle i så fall vara baserad på moderbolagets eget agerande och inte på den offentligrättsliga tillståndslagstiftningen eller ansvarsgenombrott.s. 921

39.Ett åtagande som ett moderbolag på avtalsrättslig basis påtar sig till förmån för ett dotterbolag är normalt närmast att jämställa med ett garantiåtagande eller en borgen. Sådana åtaganden utgör ekonomiska åtaganden som bör komma till tydligt uttryck och komma till aktieägarnas kännedom samt i vart fall beaktas ”inom linjen” vid bolagets redovisning m.m. I miljöbalken har införts en möjlighet för tillståndsmyndigheten att kräva säkerhet för tillstånds giltighet. Ett garantiåtagande från moderbolagets sida skulle kunna jämföras med sådan säkerhet.s. 922

40.Den omständigheten att man inom koncernen förlägger samtliga koncernens tillstånd i en övergripande juridisk person skulle med ovan angivna resonemang enbart vara till fördel för miljön. Det skulle också vara förenligt med synsättet att koncernen utgör en enhet. Moderbolagens handlande är vidare av intresse för frågan om hur ett framtida ansvar för moderbolag skulle kunna utformas.s. 922