Hela artikeln

1.2.3.1 Utsläpp ............................................................................................. 65s. 65

2.2.3.2 Påverkan på vilda stammar .............................................................. 69s. 65

3.2.3.3 Vatten som resurs ............................................................................. 71s. 65

4.2.3.4 Djurvälfärd och -hälsa ...................................................................... 73s. 65

5................................................................................... 75s. 65

6.2.4.1 Livsmedel .......................................................................................... 75s. 65

7.2.4.2 Avfall och biprodukter ...................................................................... 77s. 65

8.2.4.3 Förorenade områden ......................................................................... 78s. 65

9.2.5D ................................................................ 79s. 65

VATTENBRUKETS MÅL OCH STRATEGIER ................................. 81

1.3.1I .............................................................................................. 81s. 65

2.3.2H ........................................................... 82s. 65

3.3.2.1 Hållbar utveckling som begrepp och dess framväxt ......................... 82s. 65

4.3.2.2 Hållbar utveckling som rättsligt mål ............................................... 87s. 65

5.3.3M ........................................... 96s. 65

6.3.3.1 Mot en gemensam livsmedelspolitik ................................................. 96s. 65

7.3.3.2 En gemensam livsmedelspolitik och blå tillväxt ............................. 102s. 65

8.3.3.2.1 Unionens intressen i vattenbruksnäringen .................................... 102s. 65

9.3.3.2.2 De nationellt förankrade målen för livsmedel och vattenbruk ... 105s. 65

10.3.4S ..................................................................................... 109s. 65

SYSTEMETS REGLERINGSKOMPONENTER ............................... 113

1.4.1I ............................................................................................ 113s. 65

2.4.2F ...................................... 114s. 65

3.4.2.1 Historisk översikt ........................................................................... 114s. 65

4.4.2.1.1 Immissionsrätten och framväxten av en svensk miljöskyddslag 114s. 65

5.4.2.1.2 Vattenbruket regleras särskilt ......................................................... 117s. 65

6.4.2.1.3 Sveriges inträde i EU och miljöbalkens införande ........................ 118s. 65

7.4.2.2 Miljöbalkens syfte, innehåll och utformning .................................. 119s. 65

8.4.2.3 Tillstånd för fiskodling som miljöfarlig verksamhet ....................... 120 xs. 65

9.4.2.4 Allmänt om tillsyn enligt miljöbalken och särskilt om tillsyn förs. 66

10.fiskodling som miljöfarlig verksamhet ..................................................... 123s. 66

11.4.2.5 Hänsyn vid tillstånd och tillsyn ..................................................... 125s. 66

12.4.2.5.1 Försiktighetsmått och bästa möjliga teknik ................................... 125s. 66

13.4.2.5.2 Val av plats för fiskodling ................................................................ 129s. 66

14.4.2.6 Miljökvalitetsnormer för vatten ..................................................... 137s. 66

15.4.2.7 Kompensation ................................................................................. 144s. 66

16.4.2.8 Utsläppsbaserade tillstånd ............................................................. 148s. 66

17.4.3V ........................................................................... 151s. 66

18.4.3.1 Historisk översikt ........................................................................... 151s. 66

19.4.3.2 Tillstånd och tillsyn ....................................................................... 154s. 66

20.4.4S ................................................................................... 157s. 66

21.4.4.1 Historisk översikt ........................................................................... 157s. 66

22.4.4.2 Fiskelagens innehåll, systematik och definitioner ........................... 160s. 66

23.4.4.3 Odlingstillstånd ............................................................................. 161s. 66

24.4.4.4 Märkning och utmärkning av vattenbruksanläggning .................. 164s. 66

25.4.5O ................................................................................... 165s. 66

26.4.5.1 Strandskydd ................................................................................... 165s. 66

27.4.5.2 Andra områdesskydd ...................................................................... 168s. 66

28.4.6D ........................................................................................... 170s. 66

29.4.6.1 Historisk översikt ........................................................................... 170s. 66

30.4.6.2 Djurskyddsregleringens syfte, innehåll och utformning ................ 177s. 66

31.4.6.3 Allmänna bestämmelser och grundläggande djurskyddskrav ........ 177s. 66

32.4.6.4 Tillstånd, tillsyn och särskilda bestämmelser för odling av fisk ..... 180s. 66

33.4.7D ........................................................................................... 183s. 66

34.4.7.1 Historisk översikt ........................................................................... 183s. 66

35.4.7.1.1 Den svenska lagstiftningen inom djurhälsoområdet ................... 183s. 66

36.4.7.1.2 Fiskhälsokontrollen .......................................................................... 185s. 66

37.4.7.2 Allmänt om djurhälsolagstiftningen och offentliga organs ansvar 186s. 66

38.4.7.3 Krav på vattenbruksanläggningar och vid förflyttningar inom och tills. 66

39.unionen ................................................................................................... 190s. 66

40.4.8L .......................................................................... 195s. 66

41.4.8.1 Historisk översikt ........................................................................... 195s. 66

42.4.8.2 Livsmedelsregleringens innehåll, systematik och definitioner ....... 200s. 66

43.xis. 66

44.4.8.3 Grundläggande principer och krav ................................................. 202s. 202

45.4.8.4 Tillstånd, tillsyn och särskilda bestämmelser ................................. 204s. 202

46.4.9A .................................................................. 207s. 202

SYSTEMETS INSTITUTIONELLA KOMPONENTER ................... 213

5.1I ........................................................................................... 213

5.2V .......................................... 214

Centrala myndighetsaktörer ...................................................... 214

1.5.2.1.1 Jordbruksverket .................................................................................... 214s. 202

2.5.2.1.2 Havs- och vattenmyndigheten ............................................................. 221s. 202

3.5.2.1.3 Livsmedelsverket .................................................................................. 227s. 202

4.5.2.1.4 Sjöfartsverket ....................................................................................... 229s. 202

5.5.2.1.5 Transportstyrelsen ............................................................................... 229s. 202

Lokala och regionala myndighetsaktörer ................................ 230

1.5.2.2.1 Länsstyrelsen ....................................................................................... 230s. 202

2.5.2.2.2 Kommunerna ....................................................................................... 232s. 202

3...................................................................................................................... 233s. 202

SYSTEMETS FUNKTION OCH FUNKTIONALITET .................... 235

1.6.1I ............................................................................................ 235s. 202

2.6.2S .......................................... 237s. 202

3.6.3.1 Fragmenteringens uppkomst i systemet ......................................... 242s. 202

4.6.3.2 Fragmenteringens konsekvenser .................................................... 245s. 202

5.6.3.3 Systemets optimering och alternativ för defragmentering ............. 249s. 202

SLUTSATSER OCH AVSLUTANDE REFLEKTION ...................... 261

REFERENSER .......................................................................................... 265

1.xiis. 202

Inledning

Om samhällsutmaningar och rättsvetenskapens

möjligheter

1.Sjumiljardersgränsen för världens befolkning har nu passerats och siffran beräknas uppgå till 9,7 miljarder år 2050. Den stadigt växande befolkningen för med sig samhällsutmaningar som skyndsamt måste hanteras. Befolkningsökningen innebär att fler individers behov måste tillgodoses men samtidigt ökar insikten om jordens begränsningar och behovet av att minska resursanvändningen för att tillförsäkra vår fortlevnad. Insikten om utmaningen vi står inför har inneburit att synen på miljöfrågorna ändrat karaktär under de senaste decennierna, från fokus på enskilda skador eller skyddsvärda objekt till fokus på uthållig resurshushållning. Det huvudsakliga syftet är inte längre att ge framtida generationer möjlighet till genuina naturupplevelser utan att åstadkomma en utveckling som är att anses som hållbar. Övergången från ett mål med skyddsmotiv till ett mål som utgörs av en holistisk världsbild är en nödvändighet men innebär en markant ökad komplexitet i utförande och uppföljande utvärdering. Världen runtomkring oss har under en lång tid byggts under föreställningen att resurserna är outsinliga. Ekonomisk tillväxt har varit en universallösning för svält, ojämlikhet, energikriser och andra samhällsutmaningar vi stått inför. I en värld där snabba och billiga resultat premieras är det svårt att konkurrera med hållbarhet som verktyg. Man löser på det sättet inte problemet utan flyttar det till framtiden mot återbetalning med United Nations (2015). World Population Prospects - The 2015 Revision, Key Findings and Advance Tables. Jfr Decleris, Michael. The law of sustainable development - General Principles (2000), s. 22f.s. 203

2.1 hög ränta. En förändring av föreställningen om världen innebär således att motsvarande förändring måste genomföras i samhället. Samtidigt som medvetenheten om de ekologiska resursernas begränsning har ökat och fler mekanismer för miljöskydd successivt har införts återstår de behov som vi en gång vänt oss till den ekonomiska tillväxten för att lösa. Avhandlingen kommer att fokusera på ett av de mest grundläggande behoven för mänskligheten och en av vår och framtida generationers stora utmaningar som ligger i förmågan att producera livsmedel inom ramen för tillgängliga resurser. Livsmedelsproduktion bidrar bokstavligt talat med det levebröd som är nödvändigt för vår fortsatta existens men tar samtidigt i anspråk en väsentlig del av de ekologiska resurser vi har tillgängliga. Den växande världsbefolkningen innebär dessutom att produktionen fortsatt måste öka för att försörja alla med livsmedel, något som har lett till att blickarna i allt större utsträckning har vänts mot våra hav och andra vatten där en outnyttjad potential för produktion har identifierats. Ett utökat vattenbruk, dvs. odling i vatten, ses allt mer som en nödvändighet för att förse vårt samhälle med livsmedel i framtiden. Mot den bakgrunden kommer avhandlingen att studera styrningen av vattenbruket i Sverige, en näring som vi återkommer till mer ingående i nästkommande avsnitt. De verksamheter som producerar varor för mänsklig konsumtion fungerar både som hjältar och skurkar i den hållbara utvecklingens narrativ. Å ena sidan är det verksamheter som ofta bidrar till utsläpp och annan påverkan samt använder upp de begränsade resurserna som finns att tillgå. Å andra sidan är verksamheterna nödvändiga för att täcka de behov vi har. Övergången till ett hållbart samhälle blir således beroende av avvecklingen eller omställningen av de verksamheter som inte anses hållbara. Det kan vara verksamheter där behovet av det producerade inte motsvarar resursåtgången eller verksamheter där det finns alternativa eller Jfr. Westerlund, Staffan. Världsbilder, rättsvetenskap, juridik och hållbar utveckling. SvJT 2006, s. 310f. 2 mer effektiva metoder för att åstadkomma samma sak. Samtidigt måste ohållbara verksamheter ersättas av hållbara verksamheter, eller hållbara näringar, som kan ersätta de ekonomiska och sociala funktioner som näringarna bidrar med. Om funktionen inte ersätts i tillräcklig utsträckning saknas en lösning och således kvarstår problemet. Upprättandet av hållbara näringar balanserar mellan effektiv produktion och begränsad skada – en inte helt enkel balansgång att styra mot. Utöver denna svåra balansgång finns det andra viktiga frågor att beakta i livsmedelsproduktion såsom säkerställandet av att producerade livsmedel inte utgör en risk för mänsklig hälsa och etiska överväganden i förhållande till djurhållning. Den politiska riktning som samhället ska styras mot kommer till uttryck genom etablering av målformuleringar. Mål fastställs på allt från global till lokal nivå och avhandlar såväl ekologiska och etiska aspekter som omfattningen av produktionen. Att formulera och fastställa mål är givetvis inte tillräckligt för att dessa även ska uppnås. Målen kan endast uppnås om genomförandet i form av teknisk innovation, ekonomiska incitament, förändringar i konsumtionsmönster, kunskapsinhämtning och -delning m.m. är i linje med de uppsatta målen. Med avhandlingens utgångspunkt, som främst ligger i det miljörättsliga fältet och därtill sammanhängande rättsområden, får man fundera kring vad ett rättsligt betraktelsesätt på utmaningen kan bidra med. I centrum för studien ligger det rättsliga systemet som medel för styrning mot uppsatta mål. Rätten som verktyg för styrning är centralt för att kunna styra de handlingsmönster som påverkar uppnåendet av de uppsatta målen. Utformandet av rättsliga system är dock komplext. Ett rättsligt system ska utformas för att uppnå ändamålsenlighet och inneboende enhetlighet där regler ska vara underordnade de övergripande målen och samtidigt inte vara motsägelsefulla i förhållande till varandra. Ett sådant förfarande försvåras givetvis om de mål som ska uppnås i sig är motsägelsefulla såsom ofta blir fallet med å ena sidan ökad produktion som innebär ianspråktagande av ytterligare resurser och å andra sidan bevarandet av ekologiska resurser.s. 203

3.3 Vattenbruk är förvisso inte en ny företeelse, mänskligheten har odlat fisk i tusentals år och i Sverige har företeelsen funnits i åtminstone några hundra år, men då vattenbruksproduktionen under lång tid varit av begränsad omfattning i Sverige har de rättsliga verktyg som styr produktionen, i förhållande till de rättsliga verktyg som etablerats för reglering i många andra frågor, en kort historia. Andra livsmedelsproducerande verksamheter i form av fiske och jordbruk har varit föremål för rättslig och annan styrning, ofta omfattande sådan, sedan flera hundra år tillbaka. Vattenbruket, främst i form av odling av fisk, började regleras särskilt först under andra halvan av 1900-talet och då inom ramen för styrmedel redan etablerade för styrning av andra verksamhetstyper. Utvecklingen av samhällets samlade kunskap om och syn på frågor som miljö, djurvälfärd avseende fisk och livsmedelssäkerhet har inneburit att de rättsliga verktyg som etablerats och vidareutvecklats för vattenbruket har gjorts så i ett högt tempo. Utmaningarna har delats upp i beståndsdelar för att etablera ett inom rätten praktiskt genomförbart angreppssätt. Resultatet har blivit en rättslig styrning av vattenbruket som följer av ett omfattande system av regler som återfinns i olika lagstiftningar, något som medför att styrningen sker utifrån regler med olika syften, utformningar och inblandade myndigheter. Av de resultat ifråga om såväl skyddsperspektiv som produktionsoptimering går det att utgå från att den utveckling vi ser idag inte är ett resultat av en optimal rättslig styrning. Varken de miljömål som har formulerats eller de mål för livsmedelsproduktion har nåtts, i de allra flesta fall har man inte ens varit nära. Den rättsliga styrningen är inte det enda Bland annat uppnådde Sverige inte 15 av sina 16 miljömål, varav det var negativ utveckling avseende flera mål, se Naturvårdsverket. Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019 - med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan (NV rapport 6865), s. 90-91. Likaså slutade det ambitiösa tillväxtmålet för det svenska vattenbruket om tillväxt på 71 % för perioden 2013–2020 med att produktionen minskade under perioden, se Flerårig nationell strategisk plan för vattenbruket i 4 styrmedlet som används för att uppnå satta mål; komplexa problem kräver ofta mångfasetterade lösningar vilket har inneburit att flera olika former av styrmedel tagits i bruk. Däremot går det att utgå från att den rättsliga styrningen har en väsentlig påverkan på utvecklingen i såväl miljöskyddet som livsmedelsproduktionen. För att identifiera inkonsekvenser i den rättsliga styrningen måste ett försök till ett helhetsgrepp göras då enskilda rättsregler inte för oss mot holistiska mål. Den utformning av vattenbruket som den rättsliga styrningen styr mot följer inte av en eller ett fåtal rättsliga normer utan hela system av normer som, oavsett huruvida de är utformade för att agera i samverkan eller inte, agerar samtidigt och i förhållande till varandra. Verksamhetsutövarens möte med rätten blir således avgörande för näringens utveckling. Den direkta styrningen av vattenbruket i form av handlingsnormer som är tillämpliga på verksamheten blir därför utgångspunkt i undersökningens identifikation av det system som utgör den rättsliga styrningen av näringen. Hur handlingsnormerna styr följer av faktorer utanför den enskilda handlingsnormens utformning såsom den rättsliga systematiken, normernas förhållande till varandra och vilka aktörer som tillåts eller, i vissa fall, måste agera i systemet. För att skapa förståelse för sådana faktorer kan inte handlingsnormerna undersökas i isolation utan måste undersökas i förhållande till varandra och i förhållande till de som agerar i tillämpningen. Innan avhandlingen djupdyker i den rättsliga styrningen ska dock den faktiska verksamheten kort presenteras. Sverige 2014–2020 - Kopplad till det svenska havs- och fiskeriprogrammet (Bilaga till Protokoll IV 5 vid regeringssammanträde den 19 mars 2015, N2015/2183/FJR) samt Jordbruksverket (2021). Vattenbruk 2020 (JO1201). Jfr. Gunningham, Neil, Grabosky, Peter, och Sinclair, Darren (1998). Smart regulation: designing environmental policy, s. 4.s. 205

4.5s. 207

Vattenbruk som studieobjekt

Vattenbrukets möjligheter och utmaningar

1.Som nämnt ovan är en av de största utmaningarna som vi står inför att även fortsättningsvis kunna sätta mat på bordet när våra traditionella metoder blivit ohållbara. Traditionellt sett har vi vänt oss till fiske och jordbruk för att säkerställa tillgången på livsmedel. De vilda fiskbestånden har dock under lång tid utnyttjats till sin kapacitet, eller över sin kapacitet, för fisket och kan inte längre på ett bärkraftigt vis möta marknadens efterfrågan. Även effektiviseringen och expansionen av jordbruket har inneburit svårigheter då näringen bland annat bidrar till övergödning och utsläpp av kemikalier, har i många fall stor klimatpåverkan och tar i anspråk stora landarealer. För att tillförsäkra en hållbar livsmedelsproduktion har man därför i allt större utsträckning vänt blickarna mot vattenbruket som ett komplement eller alternativ i den fortsatta produktionen. Vattenbruk utgör odling av vattenlevande organismer, ofta associerat till odling av fisk, men innefattar även odling av blötdjur (till exempel musslor och ostron), kräftdjur och andra organismer (till exempel alger och sjögurkor). Med över 70 % av jordens yta täckt av hav finns det stor potential för utveckling av olika typer av verksamheter ute till havs, däribland vattenbruk. Odling sker till stor del för matproduktion men även för andra ändamål vilket innefattar allt från smink till biogasmassa, sättfisk och ekologisk restaurering. Totalt produceras drygt 82,1 miljoner ton (2018) vattenbruksdjur i världen årligen där en övervägande del av produktionen är koncentrerad till Asien. För oss i Sverige associerar nog de flesta vattenbruk till Norge där de omfattande laxodlingarna har gjort dem till Europas största producent av vattenbruksprodukter. Se Landquist, Birgit, Nordborg, Maria, och Hornborg, Sara (2016). Litteraturstudie av miljöpåverkan från konventionellt och ekologiskt producerade livsmedel - Fokus på studier utförda med livscykelanalysmetodik. Se Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) (2020). The State of World Fisheries and Aquaculture 2020, s. 21. 6 Förhoppningarna om vattenbruket som en central del i omställningen till hållbar livsmedelsproduktion till trots medför odling i vatten en potentiellt stor miljöpåverkan. Påverkan skiljer sig dock väsentligt beroende på vad och hur man odlar. För fiskodling utgörs miljöpåverkan främst av att näring i form av foder måste tillsättas vilket medför utsläpp av näringsämnen, främst kväve och fosfor från foderrester och exkrementer, något som bidrar till övergödning vilket redan är ett utbrett problem i många svenska vattenförekomster. Påverkan blir som störst genom odling i öppna nätkassar, den mest tillgängliga och även mest använda tekniken, som saknar reglering av vattenutbytet mellan vattnet innanför och utanför kassen. Det har även utvecklats olika tekniker som syftar till att åtgärda detta där utsläppen från odlingen kan kontrolleras i olika grad och där odling även kan utföras i landbaserade system eller i kombination med andra verksamheter. Att sluta odlingssystemen bidrar dock avsevärt till investerings- och driftkostnaden. För andra odlade organismer kan miljöpåverkan vara den motsatta. Odling av till exempel musslor och alger motverkar övergödning då dessa organismer tillgodogör sig näring i vattnet utan att foder eller näring vanligtvis behöver tillsättas. Organismerna brukar därför benämnas blå fånggrödor och kan kombineras med fiskodling, ett s.k. integrerat odlingssystem, i syfte att begränsa verksamhetens näringsutsläpp. Ett liknande tankesätt finns inom akvaponiken där syftet är att skapa ett symbiotiskt produktionssystem där vattenbrukssystem med näringsutsläpp, såsom fiskodling, kombineras med vattenbruk som istället extraherar näring ur vattnet, såsom musselodling eller algodling. Förutom utsläpp av näring är även invasion av främmande arter och sjukdomsspridning bland de problem som kan medföra en lokal påverkan. Problemen kan i all väsentlighet kontrolleras genom att använda slutna Se Eriksson, Susanne et al. (2018). Översikt av tekniker för odling av vattenlevande organismer i Sverige – miljöpåverkan, odlingssystem, odlingsarter och foder, s. 67f.s. 208

2.7 eller semislutna system. Bortom den lokala miljöpåverkan återfinns även andra utmaningar. Särskilt fiskfodret har varit föremål för diskussion då det i vissa fall tillverkas av vildfångad fisk från olika delar av världen vilket kan bidra till överfiske, något som påverkar de lokala ekosystemen där fisken fångas och även kan ha påverkan på lokalbefolkningens möjligheter till livsmedelsförsörjning.s. 209

Intresset för vattenbruk i Sverige

1.Intresse för vattenbruk har funnits länge i Sverige. Redan på 1700-talet odlades karp och under sent 1800-tal anlades den första odlingen av regnbågslax. Karpodlingen i Sverige var omfattande under 1900-talets första hälft men har idag nästan helt upphört. Matfiskproduktionen har sedan 1970-talet istället inriktats på regnbåge genom odling i öppna nätkassar. För närvarande står regnbåge för ca 87 % av den totala svenska matfiskproduktionen på drygt 9 600 ton (2019). Det odlas även röding, musslor samt fisk och kräftor för utsättning i viss omfattning. I jämförelse med våra grannländer är omfattningen dock tämligen begränsad. Den norska produktionen är förstås betydligt större än den svenska men även våra övriga grannländer slår oss på fingrarna. Svensk Se Bruno, Ellen (2014). Miljöanpassat vattenbruk i Sverige – en näring med stor potential, s. 10.s. 210

2. Se AR 93:10. Fiskodling: planering, tillstånd, tillsyn, s. 7.s. 210

3. Jordbruksverket (2020). Vattenbruk 2019. För havsbruket står regnbåge för nästan 100 % av den svenska matfiskproduktionen. Utöver detta produceras det nästan 2 000 ton musslor (2018, ingen redovisad statistik för 2019). Den totala redovisade produktionen är ca 1 500 ton lägre än föregående år vilket till viss del kan förklaras av utbrottet av covid-19 under datainsamlingen.s. 210

4. Den norska produktionen är betydligt större än den svenska, ca 1,5 miljoner ton producerad fisk säljs om året (2020), se Fiskeridirektoratet. Key figures from Norwegian Aquaculture Industry 2020 (2021), s. 13ff. Även Danmark (drygt 46 000 ton fisk år 2019 enligt danska Fiskeristyrelsen) och Finlands produktion (drygt 15 000 ton år 2020 enligt siffror från LUKE) är större än den i Sverige. 8 produktion har förvisso ökat sedan 1980-talet men i långsammare takt än den globala utvecklingen. I fråga om produktionsvolym sker den svenska odlingen av matfisk till övervägande del i kassar men till en viss del även i dammar. Det finns ett antal anläggningar för odling i bassänger och recirkulerande system men de står för närvarande för en nästan obefintlig del av produktionsvolymen. På grund av den begränsade produktionsvolymen i Sverige har vi ett stort importunderskott och större delen av den odlade fisk vi konsumerar idag är importerad. Redan innan detta avhandlingsprojekt inleddes fick jag höra att man länge försökt få igång en markant utökning av vattenbruket i Sverige utan att lyckas och det tog inte lång tid att finna flera initiativ. Redan på 1970-talet utpekades vattenbruket som en näring med potential för utveckling när möjligheterna att på ett bättre sätt nyttja haven undersöktes och den har sedan dess varit föremål för diverse satsningar, utredningar och andra initiativ. Under det senaste decenniet har just vattenbruksnäringen pekats ut som en av nyckelnäringarna i EU:s strategi för blå tillväxt och nationellt har det tagits fram strategier och handlingsplaner för den blå tillväxten och som en del av livsmedelsstrategin. Trots ett stort intresse från flera håll i att utveckla och expandera näringen har det mesta stått still under lång tid. Frågan har varit föremål för flera offentliga utredningar och politiska upprop från intressenter. Då det finns goda naturliga förutsättningar för en större vattenbruksnäring och en efterfrågan efter produkterna har man sökt andra förklaringar till stag-s. 210

5. Under 2017 importerades nästan 51 000 ton norsk odlad lax, se Fiskeridirektoratet. Key figures from aquaculture industry 2017 (2018), s. 24.s. 211

6. Se SOU 1972:43. Utnyttjande och skydd av havet: betänkande. Utredningen föreslog att Sverige skulle ”utröna betingelserna” för kommersiell vattenbruksproduktion av fler arter, bland annat ål, tunga, krabba, hummer, tångräka och ostron. Se kapitel 3 för en mer ingående genomgång av mål och strategier rörande vattenbruket.s. 211

7.9 nationen. I samtliga fall har regelverket pekats ut som en central del i förklaringen och liknande hinder har identifierats.s. 211

Vattenbruket som regleringsobjekt

1.I den rättsliga prövningen av vattenbruksverksamhet beaktas flera olika aspekter. Den mångbottnade prövningen har inte samlats av lagstiftaren. Istället sker den enligt ett antal olika lagrum med olika syften och med olika historiska bakgrunder. Prövningen innefattar bland annat vattenbrukets potentiellt miljöskadliga effekter i miljölagstiftningen, odlingsarternas potentiellt invasiva karaktär i fiskelagstiftningen, djurens välmående och trygghet i djurskyddslagstiftningen och odlingen som ett fysiskt hinder för sjötrafik enligt sjötrafiklagstiftningen. Ansvar för vattenbruk som verksamhet och för påverkansobjekten fördelas till olika institutioner genom att de tilldelas ansvar för tillståndsgivning, tillsyn, vägledning, rapportering m.m. Sammantaget avser regelverket och operationaliseringen att åstadkomma en hållbar vattenbruksnäring. De många aspekterna att förhålla sig till har medfört ett komplext och tungrott system vid prövning och tillsyn. Tillstånden som krävs har ansetts vara onödigt många till antalet och prövningarna har pekats ut som tidskrävande och kostsamma. Under de senaste åren har det även i flera uppmärksammade fall varit svårt att nå upp till de satta kraven vilkets. 212

2. Bland dessa märks Svenskt vattenbruk - en framtidsnäring (Ds 2000:42), Det växande vattenbrukslandet (SOU 2009:26) och två regeringsuppdrag till Jordbruksverket 2011 och 2019–2020 om att föreslå regelförenklingar samt Task Force Vattenbruks politiska påverkansarbete under 2017–2018. Även i en europeisk kontext har administrativa bördor, inte minst i samband med tillståndsförfaranden, pekats ut som en bromskloss i näringens tillväxt, se Europeiska kommissionen (2012). Blå tillväxt - möjligheter till hållbar tillväxt inom havs- och sjöfartssektorn, s. 9f.s. 212

3. Se exempelvis SOU 2009:26. Det växande vattenbrukslandet: betänkande, s. 111ff. 10 har lett till begränsningar i tillstånden eller avslag. Då tillstånden även är tidsbegränsade sker prövningarna flera gånger vilket har varit betungande och medfört svårigheter att motivera och söka ekonomiska medel för investeringar. Att många myndigheter är inblandade i såväl tillståndsgivning som tillsyn utan effektiv samordning myndigheterna emellan har inneburit att myndighetskontakterna har upplevts som förvirrande och betungande och i vissa fall även motsägelsefulla. Samtidigt rimmar de ökade utsläpp som en produktionsökning skulle innebära inom ramen för vad som är ekonomiskt och tekniskt möjligt hos näringen dåligt med de mål som har knutits till recipienten. Under senare år har allt större fokus lagts på våra hav och vatten och både mål och normer har tagits fram för att styra mot att undvika ytterligare skada och även uppnå en status i våra hav och vatten som så långt som möjligt efterliknar en naturlig sådan. För att uppnå dessa mål måste belastningen minska vilket har inneburit att flera vattenbruksverksamheter under de senaste åren har lagts ner. Målet om att öka den svenska livsmedelsproduktionen genom vattenbruk och samtidigt skydda våra hav och vatten i större utsträckning har inneburit en komplicerad ekvation som för närvarande inte tycks gå ihop.s. 212

Syfte och avgränsningar

1.Avhandlingen tar sitt avstamp i den svenska vattenbruksnäringen och de möjligheter och utmaningar som näringen står inför. Utformningen av den svenska regleringen har, som noterats ovan, pekats ut som en betydande orsak till näringens bristande utveckling. Samtidigt är aspekter av vattenbruket problematiska eller riskfyllda, varför det är nödvändigt att etableras. 213

2. Se bland annat de uppmärksammade fiskodlingsmålen i MÖD från mars 2017 (MÖD 2017:21, MÖD 2017:22, M 8882–15 och M 2620-16) samt M 1425-17 (odling i Storsjön) och M 4726-19 (Smögenlax).s. 213

3. Se till exempel Task Force Vattenbruk (2017). Vattenbruk - en grön näring som hämmas av omodern lagstiftning, s. 9.s. 213

4. Se framförallt avsnitt 4.2.6.s. 213

5.11 en styrning som bidrar till en utveckling av vattenbruk i linje med de mål som näringen påverkar uppnåendet av. Ett rättsligt betraktelsesätt lämpar sig dock inte för att undersöka huruvida vattenbruket de facto utgör en hållbar näring. För det får man vända sig till andra vetenskapliga discipliner. Det övergripande syftet med avhandlingen är istället att utvärdera funktionaliteten i den rättsliga styrningen av det svenska vattenbruket i förhållande till relevanta politiska mål. Med funktionalitet avses den rättsliga styrningens förmåga att producera resultat i linje med systemets tillskrivna mål. Undersökningen tar sikte på den direkta styrningen av vattenbruksnäringar och således inte bredare styrningsåtgärder som tar sikte på stora delar eller hela näringslivet såsom företagsbeskattning, arbetsmarknadsåtgärder, särskilda stöd för småföretag eller liknande. Begreppet rättslig styrning används i vid bemärkelse och innefattar förutom traditionellt rättsligt material även styrningen av de offentliga institutioner som tilldelats en roll i styrningen av vattenbruksnäringar. Vidare är vattenbruk ett brett begrepp och innefattar flera olika typer av odlingsverksamheter. Då olika former av vattenbruk innebär vitt skilda konsekvenser och är reglerade på avsevärt olika vis är avhandlingen begränsad till frågor rörande fiskodling för livsmedelsändamål och behandlar enbart andra former av vattenbruk i förhållande till eller i kombination med fiskodling. En undersökning som innefattar alla former av vattenbruk skulle bli för bred och sakna enhetlighet. Likaså är avhandlingen begränsad till själva produktionsfasen i odlingsverksamheten och de normer och mål som styr denna. Frågor om exempelvis vattenbruksprodukten behandlas endast i den mån produktionen påverkas. En mers. 213

6. Begreppet funktionalitet såsom det används i undersökningen förklaras vidare i avsnitt 1.5.4.s. 214

7. Således kommer inte frågor om bland annat förädling och saluföring av produkter från fiskodlingen att behandlas inom ramen för undersökningen. 12 omfattande redogörelse för avhandlingens gränsdragning ges i avhandlingens andra kapitel. Då vattenbruket är en näring som styrs genom ett stort antal lagstiftningar där flera myndigheter innehar olika roller kommer undersökningen att utgå från en systemansats. Systemansatsen möjliggör undersökning av komplex styrning och syftar till att utöver att undersöka styrningens enskilda delar även kunna undersöka relationen mellan styrningens olika delar och funktionen av denna. De återstående avsnitten i kapitlet kommer således att fokusera på systemansatsen i teori och som metod. Kapitlet kommer att utmynna i ett upplägg särskilt anpassat för avhandlingens undersökning men systemansatsen har ett brett användningsområde inom rättsvetenskapen och kan användas till långt mycket mer än rättslig styrning av vattenbruk.s. 214

Systemet och dess komponenter

Introduktion till systemansatsen

1.Det har länge varit brukligt att inom vetenskapens värld försöka isolera enskilda komponenter för att kunna undersöka dem. Den samlade kunskapen om olika komponenter har sedermera fått utgöra förståelsen för helheten i ett visst sammanhang. Under 1900-talets andra hälft, främst till följd av von Bertalanffys etablering av sin generella systemteori, har det vetenskapliga intresset för hur sammanhängande och interaktiva komponenter som tillsammans bildar en enhetlig helhet, d.v.s. system, fungerar ökat.s. 215

2. Se von Bertalanffy, Ludwig. An outline of general system theory. British Journal of the Philosophy of Science 1, nr. 2 (1950), s. 134.s. 215

3. Von Bertalanffys systemteori arbetades fram stegvis under många år men inom litteraturen hänvisas det ofta till 1968 års samlingsverk som startpunkten. Se von Bertalanffy, Ludwig. General system theory: foundations, development, applications (1968).s. 215

4.13 System återfinns överallt och är av skiftande karaktär. Det kan röra sig om atomer som utgör komponenter för att bilda en människokropp eller om sträckningar och tidtabeller som utarbetats för att på bästa sätt transportera folk i ett tunnelbanesystem. Ett system kan bestå av ytterst små beståndsdelar eller betydligt större sådana, ett stort antal eller endast ett fåtal. Det kan vara socialt konstruerat eller naturligt förekommande, fysiskt eller icke-fysiskt. Likaledes kan det vara ett öppet system med inflöde och utflöde av komponenter och där komponenter kan brytas ner eller byggas upp eller ett stängt system, isolerat från sin omgivning och statiskt i sin utformning. System är oftast inte summativa, dvs. summan av dess komponenter, och enskilda komponenter kan därför endast i begränsad utsträckning bidra till förståelsen för systemets funktion som helhet. Systemförståelsen bygger istället på relationen mellan komponenterna och hur de relaterar till systemet som helhet. Ett system som syftar till att uppnå ett holistiskt mål såsom hållbar utveckling kan således svårligen skattas genom att undersöka enskilda komponenter då de enskilda komponenternas bidrag till att uppnå det holistiska målet beror på relationen till övriga komponenter. Om en komponent påverkar en annan komponents funktion innebär det att hela systemets samlade funktion blir påverkad. Systemet blir således icke-summativt och en förståelse för dess faktiska funktion kan inte förväntas utifrån ett summativt betraktelsesätt, utan svaret finns bortom de enskilda beståndsdelarna. Om systemet är komplext kan det uppvisa helt andra egenskaper. Multipla och parallella processer innebär växelverkan mellan systemets olika delar där en ändring i en del ofta slår igenom hela systemet och vid en annan tidpunkt, vilket försvårar identifieringen av sambandet mellan orsak och verkan. En till synes harmlöss. 215

5. Se ibid., s. 39f.s. 216

6. Jfr. LoPucki, Lynn M. Systems Approach to Law. Cornell Law Review 82, nr. 3 (1997), s. 487.s. 216

7. Se von Bertalanffy. An outline of general system theory, s. 155. 14 ändring kan ibland radikalt ändra systemets beteende. Genom att studera ett system som en enhet istället för en samling komponenter kan förståelsen för komponenternas funktion synliggöras. Som benämningen antyder är även rättssystemet ett system. Systemets komponenter är normer. För att fullt ut kunna tolka och tillämpa normerna är en förståelse för deras sammanhang av betydelse, dvs. en förståelse för normerna som en del av ett system kommer att ge en annan förståelse än endast förståelsen för normerna var för sig. Von Bertalanffys mer specifika utveckling av systemteorin får anses ha begränsad relevans för rättssystem då han inom sitt vetenskapliga fält, biologi, ägnade sig åt fysiska system och öppna system eller, på sin höjd, relationen mellan öppna och stängda system. Rättssystemet får i sammanhanget anses vara statiskt och icke-fysiskt; statiskt, inte för att rättssystemet inte är i förändring, utan för att bestämmandet av gällande rätt utifrån traditionella rättskällor inte behöver ta hänsyn till dynamiken i systemet i form av tillförsel, bortfall eller förändring av rättskomponenterna. Funktionen av den faktiska tillämpningen av systemet är dock beroende av långt mycket mer än traditionella rättskällor där ett oändligt antal fysiska, sociologiska och psykologiska komponenter kan identifieras och undersökas för att försöka förstå varför systemet tillämpas som det gör. Här bör Luhmanns rättssociologiska arbete med systemteori nämnass. 216

8. Se Gustafsson, Leif, Lanshammar, Håkan, och Sandblad, Bengt. System och modell: en introduktion till systemanalysen (1982), s. 89.s. 217

9. Se Ackoff, Russell. Games, Decisions, and Organizations. General Systems: Yearbook of the Society for the Advancement of General Systems Theory 4 (1959), s. 145.s. 217

10. Se Hellner, Jan. Rättsteori: en introduktion (1994), s. 10f.s. 217

11. Ett rättssystem förändras språngvis varför det av praktiska skäl ofta är lämpligt att avbilda systemet som det existerar vid en viss tidpunkt, jfr Gustafsson, Lanshammar, och Sandblad (1982). s. 21. Ett rättssystem bör, om det ses över tid, i de flesta fall betraktas som dynamiskt, se Eckhoff, Torstein och Sundby, Nils Kristian. Rettssystemer: systemteoretisk innføring i rettsfilosofien (1991), s. 25ff.s. 217

12.15 särskilt där rättssystemet som utgångspunkt behandlas som ett subsystem i ett övergripande socialt system. Som Hellner konstaterar är rättssystemet även styrt, d.v.s. att reglerna och deras sammanhang inte uppkommit av en slump utan syftar till att skapa en viss ordning. Ett socialt konstruerat system tenderar att vara lättare att förstå med den mänskliga logiken då det även är den som ligger bakom dess ordning. Vidare finns det möjlighet att inte bara studera ett system för att skapa förståelse utan även att förändra systemet i takt med att förståelsen för det ökar. På så vis är systemfilosofen Churchmans definition av systemansatsen som ett tillvägagångssätt för att hantera och planera våra mänskliga angelägenheter med intentionen att vi som levande art uppför oss ordentligt i denna värld en kontextuellt mer anpassad beskrivning. Beskrivningen är självfallet väsentligt åtskild från den ansats von Bertalanffy etablerade i sin generella systemteori men Churchmans beskrivning utgår från ett perspektiv där system utgör verktyg för beslutsfattande med möjlighet till förändring och optimering. Även om perspektiven har gemensamma nämnare är tillvägagångssättet beroende av undersökningsobjektet och av naturliga skäl beroende på inom vilken vetenskaplig disciplin undersökningen sker.s. 217

13. Se Luhmann, Niklas. Law as a social system (2004), s 72ff.s. 218

14. Se Hellner (1994). s. 10ff. Hellner menar även på att en hög med stenar inte utgör ett system utan en oordnad samling. Utifrån ett systemteoretiskt perspektiv blir exemplet något missvisande. Exempelvis stenhögens formation kan enkelt förklaras genom en systemansats. Tar jag bort en sten ur högen kan det påverka de andra stenarnas position och t.o.m. få hela högen att rasa. Systembegreppet i avhandlingen kommer således inte att förutsätta att systemet är ordnat enligt Hellners definition.s. 218

15. Se Churchman, C. West. The systems approach and its enemies (1979), s. 8. Egen översättning, originalspråk: engelska. 16s. 218

Något om det fragmenterade systemet

1.Ett rättssystem är aldrig så fullkomligt att det enskilda fallet kan avgöras med hjälp av otvetydiga rättsregler. Rättssystemet består av komponenter där anpassade rättsregler tas fram för att bilda normer inom avgränsade områden. Särskilda situationer kräver särskilda rättsregler för att erbjuda tillräcklig styrning mot uppsatta mål i samhället. Samtidigt bildas komponenterna i systemet av olika aktörer, vid olika tillfällen, utifrån olika syften och med olika mottagare. Ett optimalt system är enhetligt och de olika rättsnormerna är anpassade till varandra. Vid avvikelse från detta får man till bilden av rättsnormer som medel för genomförande av mål även lägga till bilden av rättsnormer som hinder för genomförande av mål. Fragmenteringen inom rättssystemet uppkommer till följd av normgivningsmaktens, regleringssyftets och genomförandets splittrade natur i vad som benämns som vertikala, horisontella och institutionella dimensioner av fragmentering. Den mest etablerade diskussionen har förts inom den internationella rätten. Normgivningsmaktens olika nivåer, allt från lokala till globala regleringsnivåer, medför att fragmentering uppkommer vertikalt. I en allt mer sammankopplad värld uppkommer utmaningar och möjligheter som kräver mellanstatliga samarbeten, exempelvis handel över gränserna och förvaltning av gemensamma resurser.s. 219

2. För mer om de olika dimensionerna av fragmentering, se Platjouw, Froukje Maria. Environmental Law and the Ecosystem Approach: Maintaining ecological integrity through consistency in law (2016), s. 100f.s. 219

3. Bland de mer inflytelserika tidiga behandlingarna av fragmentering inom internationell rätt finner man Jenks bidrag om konflikter mellan internationella traktat från 1953, se Jenks, Wilfred C. The Conflict of Law-Making Treaties. British Yearbook of International Law 30 (1953). Se även Koskenniemi, Martti. Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law - Report of the Study Group of the International Law Commission (2006).s. 219

4.17 Sedan Stockholmskonferensen 1972 har det internationella samarbetet kring hållbarhetsfrågor gradvis ökat och idag är regleringen omfattande och härstammar från ett flertal källor med olika former av normgivningsmakt. Redan när Brundtlandrapporten skrevs uppmärksammades den ökande sammanvävningen av ekonomi och ekologi på lokal, regional, nationell och global nivå. Sammanvävningen av marknader innebär att beslut idag ofta får betydligt mer omfattande verkningar geografiskt än tidigare eftersom orsak och verkan fysiskt förhåller sig längre från varandra. Likaså har den ökade förståelsen för naturliga resursers ändlighet inneburit ett ökat behov för gemensam förvaltning. Gränsen för vad som utgör en nationell angelägenhet har flyttats fram och att placera in vilka frågor som är av nationell eller internationell karaktär blir allt svårare att göra. Behovet av att etablera regleringsmekanismer på olika nivåer bidrar till fragmenteringen och komplexiteten i rättssystemet. Den horisontella dimensionen behandlar istället de olika substantiella områdena i form av olika samhällsutmaningar, exempelvis skyddsintressen, där rättssystemet ska styra mot givna mål. I den internationella rättens decentraliserade utformning medför detta att olika aktörer agerar lagstiftare med begränsade regleringsintressen. Då regleringen växer fram vid olika tillfällen och med olika syften blir den rättsliga systematiken svår att göra enhetlig. Även om den nationella normgivningsmakten som utgångspunkt har en mer centraliserad utformning kan liknande problem uppkomma. Regleringsområdena blir fler och reglerade i mer detalj, vilkets. 219

5. Se World Commission on Environment and Development. Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future (1987), s. 37.s. 220

6. Den horisontella fragmentiseringen är på intet sätt exklusiv för reglering av verksamheter utan motsvarande diskussion återfinns även inom bland annat socialrätten om fragmentering av de allmännas skyldigheter, rättigheters samordning och ansvarsförhållandet mellan ansvariga institutioner. Se till exempel Gustafsson, Håkan. Rättifiering - om rättigheternas tragedi (2018) ur Erhag, Thomas, Leviner, Pernilla och Lind, Anna-Sara (red.). Socialrätt under omvandling: om solidaritet och välfärdsstatens gränser, s. 55f. 18 har lett till en expansion av den offentliga sektorn som har inneburit svårighet att samla normskapandet till en och samma enhet. Ju längre från kärnan normgivningsmakten delegeras desto mer specialiserade kunskaper och perspektiv måste föras in till normskapandet. Samtidigt medför en decentralisering av normgivningsmakten en utmaning för skapandet av ett enhetligt system av normer där övergripande mål och helhetssynen bleknar ju fler enheter som tilldelas makt. Ju fler regleringsintressen som behandlas var för sig desto större risk för konflikter normerna emellan. Till sist fragmenteras rättssystemet institutionellt genom den uppdelning av det allmänna som innebär att olika institutioner uppdras att tillämpa, tolka och i vissa fall skapa rättsregler. De olika institutionerna har olika syften, ansvarsområden, sammansättningar och budgetar för att genomdriva uppsatta samhällsmål, bland annat genom tillståndsgivning och tillsyn, uppdelade både vertikalt och horisontellt. Förståelsen för påverkan av en viss verksamhet, inklusive ekonomiska och sociala konsekvenser, och de rättsregler som styr tillåtligheten och hur verksamheten ska utformas kan i många fall vara för omfattande för att en enskild tjänsteman eller ens en enskild myndighet ska kunna bedöma dem. En verksamhet kan därför vara föremål för flera olika myndigheters arbete där olika ansvarsoch kunskapsområden gör sig gällande i styrningen. Beroende på bland annat myndighetens syfte, mål och sammansättning kan utfallet skilja sig åt där exempelvis en myndighet med fokus på miljö kommer att agera annorlunda vid bedömning av en verksamhet än en myndighet med uppgift att bistå vid utvecklandet av en viss näring eller en politiskt vald församling. Begreppet fragmentering bär oftast negativa konnotationer även om det inte bär ett inneboende negativt värde. En fullkomligt samlad förvaltnings. 220

7. Se Owen, Dave. Mapping, modeling, and the fragmentation of environmental law. Utah Law Review (2013), s. 231.s. 221

8. Se bland annat ibid., s. 238f.s. 221

9.19 avseende både reglering och institution har få förespråkare i den praktiska utvecklingen. Istället är fragmenteringen i många fall en nödvändighet, eller åtminstone gynnsam, för hanterligheten av olika problem som uppstår inom ramen för rättsområdet. Samtidigt uppstår systematiska utmaningar som behöver hanteras för en effektiv förvaltning. I ett system som skapas genom gradvisa förändringar, s.k. inkrementalism, är det utmaningar som är både svåröverblickade och svårhanterade. För att förstå rättssystemets verkan är förståelsen för hur olika komponenter i systemet skapar en incitamentsstruktur och leder till faktiskt handlande central. Om systemet inte är koordinerat kan det istället skapa perversa incitament, dvs. incitament som leder till oförutsedda resultat, som kan innebära att normer med syfte att åtgärda ett visst problem i själva verket leder till handlande som förvärrar problemet eller som skapar nya problem. Om man tar reglering av naturresurser som exempel omfattar det ett antal avvägningar mellan mer eller mindre jämförbara värden. Traditionellt har det rört sig om en avvägning mellan ekonomiska kostnader och ekologiska fördelar vid beslut om åtgärder eller begränsningar. Vid exempelvis krav avseende användningen av en viss teknik avgörs frågan genom att ställa kostnaden för användningen av tekniken gentemot teknikens bidrag till att minska miljöpåverkan. Under senare decennier har dock allt större regleringsfokus hamnat på miljön som reaktör vid miljöpåverkan, där tillåten påverkan inte avgörs utifrån vad som är en rimlig begränsning ifråga om ekonomiska förutsättningar utan utifrån vad som är rimlig påverkan för miljön som reaktör att tåla, eller utifrån den ekologiska uthålligheten. Att implementera reglering för att undvika utsläpp till en viss recipient leder dock ofta till att utsläppet istället omdirigeras till ens. 221

10. Se Krier, James E. och Brownstein, Mark. On integrated pollution control. Environmental Law 22, nr. 1 (1992), s. 126.s. 222

11. Eng. perverse incentives.s. 222

12. Se Gunningham, Grabosky och Sinclair (1998). s. 80. 20 annan recipient. Ett förbud av utsläpp till vatten innebär i ett sådant fall att det istället omdirigeras till mark, luft, atmosfären eller till ett annat geografiskt område. En skyddsregel blir i själva verket till sin funktion en avvägningsregel där vissa media prioriteras över andra. I samma anda aktualiseras ofta en liknande avvägning mellan miljömässiga intressen och andra intressen vid andra typer av skyddsregler. Ett beslut att reglera eller förbjuda en produkt, produktionsprocess eller -metod för att hantera de miljö-, hälso- och säkerhetsrisker som den kan medföra kan ha en effekt av att öka andra sådana risker eller kostnader. I den mån rättssystemet tillåter det kan sådana avvägningar göras inom ramen för tillståndsbeslut där fördelar ur enskild och allmän synpunkt kan vägas samman och ett rationellt beslut utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet fattas. Fragmenteringen begränsar de riskavvägningar som en beslutsfattare tillåts förhålla sig till. Det kan röra sig om bestämmelser rörande vilka faktorer som får vägas in eller hur man ska förhålla sig till faktorerna i det enskilda beslutet. Det kan även vara så att beslut om tillåtligheten för en viss verksamhet i sig är uppdelat i flera mindre beslut placerade hos flera olika beslutsfattare. I sådana fall kan beslut fattas av personer med särskilda kunskaper och perspektiv inom den risk eller för det skyddsobjekt som ska regleras eller förvaltas i det enskilda fallet. Samtidigt försvinner möjligheten att göra större avvägningar inom ramen för prövningen då den blir begränsad eller uppdelad. Exempelvis kan möjligheterna för att bedöma huruvida utsläpp till alternativa recipienter eller alternativa produktionsmetoder är mindre skadliga eller hur miljöpåverkan av alternativa produkter förhåller sig till föreslagen produktions. 222

13. Se Fontaine, Peter J. EPA’s Multimedia Enforcement Strategy: The Struggle to Close the Environmental Compliance Circle. Columbia Journal of Environmental Law 18 (1993), s. 33f. Se även Stewart, Richard B. A New Generation of Environmental Regulation? Capital University Law Review, nr. 21 (2001), s. 29.s. 223

14. Jfr Stewart, s. 49.s. 223

15. Se Aagaard, Todd S. Environmental harms, use conflict and neutral baselines in environmental law. Duke Law Journal 60, nr. 7 (2011), s. 1538.s. 223

16.21 begränsas. För verksamhetsutövaren kan även den fragmenterade bedömningen leda till motsägelsefulla beslut som kan vara hämmande, dyra, svåra eller i vissa fall omöjliga att efterfölja.s. 223

Rätten som styrmedel

1.För att optimera möjligheten till att överföra mål från politisk vision till faktiska resultat måste styrning, dvs. av beslutsfattare medvetna åtgärder som åsyftar till att driva samhället mot uppställda mål, komma till stånd. Ser man till vad som påverkar rättssystemets funktion utöver dess normer går det att inkludera flera olika mekanismer: personer, beteenden, kontext och föremål. Avhandlingens fokus är dock styrningen från den statliga sektorn som utgår från riksdag eller regering varför vi i det följande ska identifiera komponenterna som är föremål för sådan styrning i förhållande till verksamheter. I Sverige sker sällan direkt styrning genom beslut eller åtgärder från riksdag eller regering som riktar sig mot enskilda verksamheter utan istället nyttjas styrmedel. Styrmedlen brukar delas in i tre övergripande kategorier – rättsliga, ekonomiska och informativa – även om gränsdragningen mellan dessa tre inte alltid är knivskarp. Då detta är en avhandling inom det rättsvetenskapliga fältet faller det sig naturligt att fokus i huvudsak ligger på rättsliga styrmedel och styrning genom rättsliga normer. Övriga styrmedel kommer endast att behandlas översiktligt för att komplettera bilden av styrningen som helhet. De rättsliga styrmedlen kan kategoriseras ytterligare. Exem-s. 224

2. Jfr. Lundquist, Lennart. Förvaltningen i det politiska systemet (1971), s. 24.s. 224

3. Se Strömholm, Stig, Lyles, Max, och Valguarnera, Filippo. Rätt, rättskällor och rättstillämpning: en lärobok i allmän rättslära (2020), s. 218f.s. 224

4. Sedan Sveriges inträde i unionssamarbetet och överlämnande av centrala styrningsbefogenheter får även EU:s lagstiftande och verkställande institutioner räknas till de institutioner som utövar central styrning i landet. Även denna styrning kommer att behandlas i undersökningen men i huvudsak utifrån perspektivet hur den centrala svenska styrningen förhåller sig och bör förhålla sig till överstatlig styrning. 22 pelvis identifierade Strömholm 17 olika former av rättsliga styrmedel, samtliga med olika funktioner och intensitet, i sin icke-uttömliga genomgång av styrmedel. För styrning av verksamheter har främst vad som i amerikansk litteratur benämnts som command and control-reglering nyttjats. Begreppet syftar på obligatoriska minimikrav för att tillförsäkra en av lagstiftaren bestämd acceptabel nivå av skydd (command) och ett processuellt system för säkerställandet av minimikravens genomförande (control). Termen syftar till en direkt reglering av sakfrågan, i motsats till användandet av incitamentbaserade styrmedel, med hög offentlig inblandning och bär ofta en negativ konnotation i litteraturen. I den svenska litteraturen har främst begreppen kravregler och genomdrivanderegler använts för att beskriva den svenska rättsliga utformningen men sällan använts som ett gemensamt begreppspar för att beskriva regleringstekniken. Samtidigt har systemet ifrågasatts för avsaknad av flexibilitet, ineffektivitet och höga sociala och ekonomiska kostnader. Ett system som enbart bygger på att minimikrav ska uppnås saknar incitament till ytterligare förbättring och utveckling då det i sig inte ger några fördelar i förhållande till styrningen. Det innebär inte att sådana incitament inte kan hämtas från annat håll, såväl självacceptans som samhällsacceptans kan vara starka incitament till bättring men regleringssystemet i sig ger inte det. Även från myndighetens håll kommer ett sådant system att fokusera på att minimikraven upprätthålls, inte att skapa förutsättningar för minsta möjliga negativa påverkan eller effektivitet i förhållande till verksamhetens mål. Vidare kan styrningsformen begränsa möjligheten att utkräva ansvar vids. 224

5. Se Strömholm, Lyles och Valguarnera (2020), s. 181ff.s. 225

6. Se Waskey, Andrew J. Command and Control Regulation (2007) ur Encyclopedia of Environment and Society, Paul Robbins (red.), s. 307.s. 225

7. Se Gunningham, Grabosky och Sinclair (1998), s. 6f. Se även Strömholm, Lyles, och Valguarnera (2020), s. 189f.s. 225

8.23 skada som sker trots uppnåendet av minimikraven. En stor inblandning av myndigheter och byråkratiska system tenderar även att innebära höga kostnader. Kostnaden omfattar administrativa kostnader för det offentliga, tillståndssökande och andra aktörer men även kostnad i form av bland annat produktionsbortfall. Till kostnaden hänförs även regleringens administrativa komplexitet där det ligger i sakens natur att eftersträva enkelhet i den administrativa processen. I Sverige har i stor utsträckning koncessionssystem, dvs. bestämmelser som förbjuder viss verksamhet om inte tillstånd för verksamheten meddelas, använts för att genomföra kraven. Lagstiftaren har då ej velat eller kunnat införa så bestämda regler att verksamhetens tillåtelse kunnat avgöras generellt utan istället överlämnat avgörandet till särskild myndighet att avgöra tillåtligheten i det enskilda fallet. Användningen av koncessionssystem har föreskrivits främst som ett styrmedel använt i det miljörättsliga området. Koncession är dock vida använt för alla verksamhetsformer, exempelvis fastighetsmäkleri, finansbolag, inkassoverksamhet, hotell- och pensionatrörelse, lotterier och spel, trafikskola, offentliga tillställningar m.m. Till koncessionssystemet bör även ett över-s. 225

9. Ett uppmärksammat exempel är de rättsliga efterföljderna av spårvagnsolyckan som inträffade vid Vasaplatsen i Göteborg år 1992. Såväl utformningen av vagnen, som innebar att det var enkelt att koppla ur bromssystemet, som den bristfälliga utbildningen och otydliga regelverket konstaterades vara olycksorsaker. Vagnens utformning samt utbildning och regelverk hade dock på förhand godkänts av tillsynsmyndigheten varför de ansvariga på spårvägsbolaget inte ansågs nå upp till det straffrättsliga rekvisitet för oaktsamhet. Se mål nr B1811-92 meddelad av Göteborgs tingsrätt den 21 juni 1994.s. 226

10. Se bland annat Gunningham, Grabosky och Sinclair (1998), s. 26.s. 226

11. Se Hellner, Jan (1974). Juridiska styrmedel - en skiss, s. 15.s. 226

12. Se Strömholm, Lyles och Valguarnera (2020), s. 189.s. 226

13. Statskontoret gjorde 1999 en kartläggning över lagar med krav på tillstånd eller motsvarande för näringsverksamheter och fann redan då drygt 60 lagar med sådana krav, se Statskontoret. Tillstånd för näringsverksamhet (Tillväxtenheten, rapport 1999:12). 24 vakningssystem kopplas för att följa upp såväl koncessionstvånget som efterföljandet av koncessionen. I takt med att den offentliga inblandningen i Sverige har ökat har en stark expansion av den offentliga sektorn skett vilket medfört såväl en belastning på statsbudgeten som andra samhällsekonomiska kostnader, i vissa fall i form av onödig byråkrati. Koncessionssystem är en intensiv form av styrning som kan upplevas som allt för strikt och begränsande då den i praktiken innebär att allt som inte är explicit tillåtet är förbjudet. Samtidigt är koncessionssystem en effektiv form av styrning för att uppnå miljö- och produktionsmål samt likformighet och rättvisa i beslut. Naturligt följer frågan om alternativ. Traditionellt har frågan om avreglering tagits upp inom det regleringsteoretiska fältet. Frågan behandlar dikotomin mellan stat och marknad och de två parternas förmåga att effektivt utöva styrning för att uppnå diverse intressen, något som naturligtvis tenderar att hålla kostnaderna nere. Samtidigt har den tidigare erfarenheten visat att en fullständig avreglering har haft svårt att tillgodose allmänna intressen. Ett av de starkare incitamenten för marknaden att systemet ska fungera och målen uppnås är att även i fortsättningen kunna behålla avregleringen. Alternativa utformningar av styrningssystemet som kan användas för att uppnå och bibehålla vissa skyddsvärden innefattar självreglering, voluntarism, utbildnings- och informationsinstrument, ekonomiska instrument samt användande av en fri marknad (liberalism). Det finns en tendens att instrumenten används som alternativ till varandra istället för att se potentialen i att använda dem i kombination för optimalt resultat men en strategi kan ta tillvara på fördelarnas. 226

14. Jfr. prop. 1978/79:111 om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m.m., s. 2ff.s. 227

15. Jfr. Strömholm, Lyles och Valguarnera (2020), s. 189f.s. 227

16. Se Cohen, Mark A. Monitoring and Enforcement of Environmental Policy (1999) ur International Yearbook of Environmental and Resource Economics 1999/2000, Tom Tietenberg och Henk Folmer (red.), s. 47ff.s. 227

17. Se Gunningham, Grabosky och Sinclair (1998), s. 37ff.s. 227

18.25 med individuella mekanismer och komplettera med generella instrument och innefatta användandet av en kombination av olika regelinstrument. För att genomdriva den rättsliga styrningen finns det förutom rättsliga normer som behandlar vad som ska uppnås och hur det ska uppnås även institutionella enheter som har administrativa och juridiciella uppgifter för genomförande. Utgångspunkten att det finns en uppdelning mellan politisk styrning från riksdag och regering och administrativt genomförande genom statliga, regionala och lokala myndigheter har förändrats gradvis under en längre tid. Samhällsutvecklingen har medverkat till att begränsa styrningen av den statliga sektorn som utgår från riksdag och regering. Den offentliga sektorn har expanderat kraftigt vilket har inneburit en utveckling mot maktdelegering i större utsträckning. Gränsdragningen mellan politik och administration genomgår en ständig revidering där riksdag och regering i grunden sökt förbehålla sig bestämmanderätten i större och principiellt mer betydande frågor, medan andra ärenden skjutits över till förvaltningsmyndigheterna. Utvecklingen under mitten av 1900-talet innebar att den offentliga förvaltningen i hög grad decentraliserades vilket innebar att man i högre grad flyttade ut ansvaret till regional och lokal nivå och att centrala myndigheter huvudsakligen skulle ägna sig åt frågor av övergripande natur. Denna utveckling har till viss del avstannat och dragits tillbaka. I styrningen av verksamheter har dock regionala och kommunala myndigheter i hög utsträckning fortsatt ansvar för den operativa verksamheten. De institutionella enheterna är inte tilldelade genomdrivande funktioner förutsättningslöst. Även dessa är handlingsstyrda genom fastställda uppdrag, syften och mål som ska genomföras och uppnås inom ramen för myndighetsverksamheten. Styrningen från central nivå sker således inte uteslutande genom rättsnormer som styr handling utan även genoms. 227

19. Se ibid., s. 14f.s. 228

20. Se SOU 1983:39. Politisk styrning - administrativ självständighet, s. 63f.s. 228

21. Se prop. 1978/79:111, s. 6. 26 normer som styr de institutionella enheterna som innehar en roll i förhållande till genomförandet av de rättsliga normerna. I den rättsliga styrningen går det således att identifiera två typer av systemkomponenter som används för att styra mot uppsatta mål – regleringskomponenterna som sätter upp normer för handling och process samt institutionella komponenter som tilldelas handlingsuppdrag för genomdrivande av normerna.s. 228

Regleringskomponenterna i styrningen av verksamheter

1.Den omfattande användningen av command and control-reglering i den statliga styrningen av verksamheter har vuxit fram gradvis främst under 1900-talet och ersatt tidigare rättsliga konstruktioner. Exempelvis det svenska miljöskyddet med förprövning av verksamheter som riskerar att påverka miljön ersatte den tidigare grannerättsliga konstruktion där enskilda intressen skulle tillgodoses genom en civilrättslig konstruktion, framförallt från miljöskyddslagens ikraftträdande 1969 och framåt. Vad som tidigare vid behov kunde regleras med styrmedel av mindre intensitet, ofta i form av avtal, ansågs nu i större utsträckning behöva ett mer ingripande samhälleligt agerande i form av tvingande regler. För vissa frågor har man kommit till slutsatsen att marknaden inte är kapabel att helt reglera sig självt och samtidigt tillvarata allmänna intressen. Ett system som bygger på minimikrav och hög nivå av myndighetskontroll kommer i de flesta fall vara effektivt i att uppnå dessa minimikrav förutsatt att förvaltningen bereds tillräckliga resurser och ett effektivts. 229

2. I avhandlingens fjärde kapitel ägnas stor tid åt den historiska framväxten av regleringarna som aktualiseras vid fiskodlingsverksamhet.s. 229

3. Jfr. Strömholm, Lyles och Valguarnera (2020), s. 181f.s. 229

4. Angående immissioner konstaterade Seve Ljungman i sin akademiska avhandling, Om skada och olägenhet från grannfastighet, redan 1943 att den uppställda distinktionen mellan begränsningar i allmänt och enskilt intresse inte var hållbar. Vissa uppställda sociala målsättningar kunde inte uppnås enbart genom att enskilda bejakade sina egna intressen utan tvingande generella regler övervakade av myndigheter befanns nödvändiga. Se Ljungman, Seve. Om skada och olägenhet från grannfastighet - ett bidrag till läran om immissionernas rättsliga behandling (1943), s. 5.s. 229

5.27 sanktionssystem. Följaktligen har det skapats ett högre skydd inom flera områden än tidigare genom etableringen av regleringskonstruktionen. Likaledes finns det i det nationella rättssystemet en hierarki och ordning för lagstiftandet. I exempelvis den svenska regleringen avseende miljö gäller att föreskrifter av en allmän och generell karaktär oftast regleras i lagar beslutade av riksdagen, medan föreskrifter som rör myndigheternas närmare förfaranden eller som rör en begränsad krets enskilda och deras skyldigheter i förhållande till myndigheterna till stor del kommer till genom förordningar som beslutas av regeringen. Vidare meddelas tekniska föreskrifter och föreskrifter av detaljartad karaktär oftast av centrala myndigheter. För att de uppsatta målen ska nås och handlingsregler följas måste det ske ett möte mellan verksamhetsutövare och den offentliga styrningen; det som utgör vårt systems regleringskomponenter. Innan lagstiftningen behandlas måste det klargöras vad det är i systemet som ska identifieras och behandlas – vad utgör vårt systems regleringskomponenter? I rättssystemet är minimikraven föreskrivna och kan utläsas direkt i lagstiftning. Då påverkan riskerar att vara stor har lagstiftaren generellt sett föreskrivit krav om förprövning (ex ante). Det rör sig om många olika typer av förprövning med det gemensamt att verksamheten inte får bedrivas förrän förprövningen genomförts. Misslyckande att uppnå satta minimikrav leder till direkta konsekvenser i form av att verksamheten eller åtgärden inte får påbörjas eller fortsätta. Beslut rörande förprövning kan i de flesta fall överklagas av behörig part. De olika typerna av förprövningar förklaras i korthet nedan.s. 229

6. Angående ett effektivt sanktionssystem är det fullt tillräckligt med en upplevd förväntan av en kännbar sanktion, se Cohen s. 46ff.s. 230

7. Se bland annat prop. 2001/02:65. Ändrad ordning för utdömande av vite enligt miljöbalken m.m., s. 52. 28 Tillstånd, eller i vissa fall godkännande, är en förprövning av åtgärder och verksamheter som inte får vidtas eller startas innan ansvarig myndighet har givit medgivande till igångsättning och som huvudregel ska ett sådant beslut ha vunnit laga kraft. När ett tillstånd måste sökas kan föreskrivas positivt genom att reglera när tillstånd ska sökas men även negativt där regleringen istället behandlar när tillstånd inte ska sökas. Exempel på båda fallen behandlas i denna undersökning. Vid förprövningen ska tillståndsmyndigheten säkerställa att verksamheten genomförs i enhetlighet med lagstiftarens minimikrav. Det rör sig om att på förhand kontrollera att särskilda krav är uppnådda och att klargöra vad kraven innebär i förhållande till den enskilda verksamheten. Av detta följer att ett tillstånd fastställer förhållandet mellan myndigheter och sökande, i vissa fall även tredje part, och innebär ett hinder mot att i framtiden föra talan om förbud eller skyddsåtgärder. En anmälan å andra sidan utgör i sig inte förprövning. Till skillnad från tillstånd behöver verksamheter och åtgärder som ålagts anmälningsplikt inte invänta medgivande för igångsättning från ansvarig myndighet. Istället bygger det tekniska utförandet av funktionen på ett passivt godkännande där igångsättning får ske utan aktivt medgivande från ansvarig myndighet, för nya verksamheter normalt sett efter en viss angiven tid. Som utgångspunkt är verksamheten tillåtlig. I praktiken är dock en passiv behandling av anmälningar varken önskvärd eller nyttjad i särskilt stor utsträckning. Istället är anmälningar en möjlighet för tillsynsmyndigheten att genomföra en prövning före igångsättning där exempelvis villkor kan föreläggas och senare följas upp under tillsyn. Till skillnad från ett tillstånd utgör inte en anmälan att förhållande mot myndigheter och enskilda fastställs och sålunda inget hinder mot framtida talan eller åtgärd från tillsynsmyndighet. Om det finns behov att fastställa förhållandet finns det is. 230

8. För prövning av en verksamhet enligt miljöbalken gäller tillstånd enligt 24 kap. 1 § MB mot alla avseende frågor som prövats i domen eller beslutet. Liknande bestämmelser saknas i flera andra regleringar då tredje parter saknas.s. 231

9.29 många fall möjlighet för verksamhetsutövare att frivilligt söka tillstånd eller för myndighet att förelägga om tillståndsansökan. En dispens liknar tillstånd på det vis att den verksamhet eller åtgärd som kräver dispens inte får genomföras innan sådan meddelats. Dispens aktualiseras dock endast när ett förbud råder. Utgångspunkten är således att verksamheten eller åtgärden inte är tillåtlig och verksamhetsutövaren ska sålunda visa att det skyddsintresse som förbudet ska uppnå inte skadas eller endast i begränsad utsträckning skadas. Det spelar således inte någon roll om minimikrav har uppnåtts eller ej och i många fall är utgångspunkten att dispens ska meddelas restriktivt. Rättskraften för ett beslut om dispens begränsar sig även endast till den åtgärd det avser, inte verksamheten som helhet. Dispensen reglerar således inte de krav som kan följa av regleringen i övrigt. Till sist bör registrering kort omnämnas. I vissa fall ska en verksamhet eller åtgärd registreras innan den kan påbörjas eller vid ändringar och syftet är framförallt att notifiera om dess förekomst till intresserade parter. En registrering utgör i vanliga fall inte en förprövning på samma sätt som ett tillstånd men kan utgöra en kontroll av att nödvändiga förutsättningar är uppfyllda. Oavsett om förprövning eller meddelande till myndighet krävs för en verksamhet eller åtgärd åligger det för vissa myndigheter ett tillsynsansvar (ex post). För verksamheter eller åtgärder där förhållandet till myndigheter är reglerat i ett tillstånd eller en dispens begränsas tillsynsarbetet i huvudsak till att granska att tillståndet eller dispensen efterlevs. För övriga verksamheter som omfattas av tillsynsverksamhet har tillsynsmyndigheten större handlingsutrymme i meddelande av föreläggandes. 231

10. Jfr. prop. 1997/98:45 del 2. Miljöbalk, s. 272.s. 232

11. Se Wahlgren, Peter. Lagstiftning: rationalitet, problem, möjligheter (2014), s. 132.s. 232

12. Avseende miljöbalkens tillsyn se Ebbesson, Jonas. Miljörätt (2021), s. 179. Samma bör gälla även verksamheter utanför miljöbalkens tillsynsområde. 30 eller förbud. Lagstiftningens minimikrav gäller även fortsättningsvis vilket innebär att kraven som var gällande vid verksamhetens påbörjande kan ändras och i vissa fall innebära att ändring av verksamhetens utformning eller omfattning kan vara nödvändig för fortsatt tillåtlighet. En sista förutsättning för ett genomförande av kravreglerna i ett command and control-system är för ändamålet fungerande och tillräckliga påtryckningsmedel och sanktioner för att ge tyngd åt ansvariga myndigheters beslut. I svenska lagstiftning finns det olika typer av påtryckningsmedel och sanktioner, såsom böter, fängelse, vite och sanktionsavgifter, anpassade dels efter hur allvarlig överträdelsen bedöms vara och dels efter sanktionen eller påtryckningsmedlets adressat. Ser man på det system som uppenbarar sig för styrningen av verksamheter är det i första hand förprövning och tillsyn som används som rättsliga styrmedel riktade mot verksamhetsutövaren. För verksamhetsutövaren blir handlingsreglerna verklighet i samband med att verksamheten förprövas och sedan genom kontinuerlig kontroll av verksamhetens överensstämmelse med förprövningens villkor. För styrningen av verksamheter blir således tillstånden och den därtill kopplade tillsynen de huvudsakliga regleringskomponenterna i systemet. I den mån andra systematiskt betingade möten kan identifieras bör även dessa ingå i systemidentifikationen.s. 232

De institutionella komponenterna i styrningen av verksamheter

1.1.4.5.1 Det institutionella förhållandet till uppsatta mål inom den statliga organisationen Staten, eller det allmänna, är av central betydelse i styrningen av vattenbruket och andra näringar i frågor som lagstiftning, tillämpning ochs. 233

2. I avhandlingen kommer även kommunala organ i korthet att behandlas men endast i deras förhållande till den centrala styrningen, bland annat ifråga om givna uppgifter eller delegerade kompetenser. Det förevarande avsnittet kommer således endast behandla den statliga styrningen.s. 233

3.31 tillsyn. Statsbegreppet är dock något som varierar kraftigt beroende på kontext och perspektiv och det har även varit omdebatterat genom åren. Exempelvis avhandlar folkrätten generellt statsbegreppet utifrån staternas suveränitet och rättshandlingsförmåga i förhållande till varandra medan rättsfilosofer som Rousseau, Hegel och Marx behandlat statsbegreppet främst utifrån relationen mellan individ och stat. Avhandlingen kommer främst att närma sig staten utifrån ett funktionalistiskt eller, snarare, ett organisatoriskt synsätt. Det innebär att staten behandlas utifrån dess organisatoriska skepnad där hela statsapparaten behandlas som en sammanhängande organisation. Staten är av nödvändighet fragmenterad i olika organ för att uppnå tillräcklig effektivitet och tillförsäkra kompetent genomförande i relation till syfte och mål. Institutionerna agerar sedermera genom maktutövning och förvaltning utifrån en uppdelning efter kompetens och täckning. Organiseringen strävar efter att övergå från organ som olika byggstenar med tekniskt fördelade uppgifter till det ultimata idealet att vara en enad rationell organism med kapacitet att uppfylla övergripande syften och mål. Intentionerna för aktörer inom den offentligrättsliga sfären, dvs. organen, får som utgångspunkt sägas skilja sig från enskilda individer, politiska aktörer eller affärsverksamheter. Å ena sidan kan organens intention till stor del utläsas utifrån de instruktioner och roller de har tilldelats vilket är det deras arbete i slutändan kommer att utvärderas utifrån. Å andra sidan bör inte ett organ agera utifrån ett självändamål utan utifrån sin roll som en del i en större organisation. Att förstå vad rationalitet innebär för den enskilda aktören är en viktig nyckel för att kunna förutse dennas beslut och agerande.s. 233

4. Jfr. Burnham, Peter. The Organisational View of the State. Politics 14, nr. 1 (1994), s. 2.s. 234

5. Jfr. Bohlin, Alf och Warnling-Nerep, Wiweka. Förvaltningsrättens grunder (2007), 38ff.s. 234

6. Se Selznick, Philip. Leadership in administration: a sociological interpretation (1984), s. 137f. 32 Det går inte att utgå från att ett organ som en del av en större organisation i situationer som uppstår alltid kommer att handla och besluta utifrån en rationalitet som reflekterar organisationen som helhet. Ett subjektivistiskt synsätt förutsätter att aktören interagerar med ett problem utifrån sina egna beröringspunkter. Skulle beröringspunkter saknas existerar inte ett problem överhuvudtaget. Där beröringspunkter identifieras kommer dessa avgöra hur aktören definierar problemet. Skillnader i agerande kan således triggas av olika uppfattningar av problemet snarare än en intressekonflikt. En eventuell kompromiss skulle således med största sannolikhet fokusera på de delar i problembeskrivningen som överlappar. Hade exempelvis Skolverket och Folkhälsomyndigheten getts i uppdrag att tillsammans åtgärda de sjunkande resultaten i skolan torde problembilden och lösningsförslag kretsat kring elevernas fysiska och psykiska välmående som en förutsättning för att kunna prestera. Om samma uppdrag istället hade getts till Skolverket och Universitets- och högskolerådet torde motsvarande istället främst kretsa kring utbildningen av kompetenta lärare. Redan i Henri Fayols tidiga administrativa teori kan det konstateras att det enskilda intresset måste underordnas det allmänna intresset för att skapa en välfungerande organisation. Det är samtidigt ett av de svårare problemen att hantera ifråga om ledning. I Fayols industriellt inriktade läror var den ensamma chefens bestämdhet och roll som förebild samt incitament för och tillsyn av arbetarna centrala i skapandet av en enhetlig styrning. Om man lyfter blicken från den enskilda produktionsverksamheten till mer komplexa och omfattande organisationsstrukturer borde man finnas. 234

7. Jfr Rosenhead, Jonathan och Mingers, John. A New Paradigm of Analysis ur Rosenhead, Jonathan och Mingers, John (red.). Rational analysis for a problematic world revisited: problem structuring methods for complexity, uncertainty and conflict (2001), s. 14.s. 235

8. Se Fayol, Henri. Industriell och allmän administration (2008), s. 49f.s. 235

9.33 det nödvändigt att avlägsna fokus från den enskilda individen. Av särskilt intresse är Philip Selznicks organisationsteori. Selznick var i grunden sociolog med intresse för organisation och ledarskap. Senare skulle han även bli professor i juridik och studera angränsande frågor inom ramen för den offentliga förvaltningen. En utgångspunkt för Selznicks studier var att olika delar inom en organisation besitter motstridiga målsättningar. Sådana motsättningar utvecklas över tid och är beroende av hur en organisation är utformad. Organisationens olika delar kan institutionaliseras och utveckla egna normer, värden och uppfattning av rollfördelning. Enligt Selznick måste kritik av styrning behandla förmågan att definiera målet. Utformningen av mål påverkar organens handlingsförmåga. Mer begränsade och definierade mål bidrar till att tydliga tekniska kriterier kan utvecklas och tillämpas i beslutsfattande. Således väger den samlade kunskapen och erfarenheten inom institutionen mindre tungt. I en offentligrättslig kontext borde detta även innefatta en utökad förutsebarhet och effektivitet vid maktutövning och förvaltning. Samtidigt varnar Selznick för en övertro på det positivistiska förhållandet till styrning. En översättning av komplexa problem till enkla dikotomier riskerar att utesluta bredare kunskap och perspektiv vid beslutsfattande. Vissa typer av beslut lämpar sig således inte till att fattas utifrån strikta perspektiv och tekniska kriterier som riskerar att begränsa förmågan att finna den mest lämpliga lösningen. En institution som upplever ett ökat spelrum kan således ha större möjlighet att se alternativa lösningar och utveckla en struktur för fattande av komplexa beslut.s. 235

10. Se Selznick (1984), s. 26.s. 236

11. Jfr. ibid., s. 40f.s. 236

12. Jfr. ibid., s. 81.s. 236

13. Jfr. ibid., s. 41. Inom framförallt den miljörättsliga diskursen har man på samma sätt förhållit sig till socio-ekologisk resiliens och rättsliga systems förmåga till att möjliggöra adaptivitet i syfte att kunna anpassa sig efter föränderliga omständigheter. Hög flexibilitet för en beslutsfattande institution innebär dock lägre rätts34 I fragmenteringen av övergripande mål och fördelningen av delarna (eller delmålen) till olika organ kvarstår frågan om de olika delarna tillsammans besitter förmågan att bilda en helhet som motsvarar de satta målen. Det finns en risk att en sådan uppdelning leder till att de enskilda organen endast kan förhålla sig till sin begränsade uppgift utan hänsyn till det övergripande målet, särskilt om det övergripande målet är övergeneraliserat, utopiskt eller rent av orealistiskt. Sådant kan förorsaka att olika uppfattningar av ett problem föreligger och vad som är rationellt i den enskilda situationen förefaller således vara olika organen emellan. Uppfattningen om att man arbetar mot samma mål kan dock kvarstå. 1.4.5.2 Styrningen av de svenska myndigheterna Den svenska staten utgörs av en omfattande organisation med olika organ som har olika syften och roller. Flera av dessa är politiska organ som i huvudsak ska uppbära den normerande rollen genom att meddela föreskrifter och definiera de mål som ska eftersträvas. Andra organ är myndigheterna som ska se till att de lagar som riksdag och regering har beslutat om blir verklighet. Myndigheters uppdrag har således som utgångspunkt varit administrativt genomförande. Detta är en uppdelning mellan organen som inte nödvändigtvis är så skarp som den vid första anblick kan framstå, vilket vi får anledning att återkomma till. Myndighetsbegreppet kan delas upp ytterligare mellan förvaltningsmyndigheter och andra myndigheter (regering och domstolar) och centrala, regionala och lokala myndigheter. De centrala förvaltningsmyndigheterna sorterar in under något av regeringens departement, med undantag för de myndigheter som lyder under lig förutsebarhet. Se bland annat Ebbesson, Jonas. The rule of law in governance of complex socio-ecological changes. Global environmental change 20, nr. 3 (2010).s. 236

14. Se Selznick (1984). s. 144ff.s. 237

15. I fortsättningen kommer dessa att benämnas som myndigheter och ifall andra myndigheter än centrala förvaltningsmyndigheter åsyftas nämns detta specifikt.s. 237

16.35 riksdagen, som bestämmer hur myndigheterna ska arbeta. Till skillnad från domstolarna ligger myndigheterna principiellt i ett lydnadsförhållande till regeringen eller högre myndighet. Samtidigt är förhållandet begränsat såtillvida att myndigheternas arbete ska vara åtskilt från de politiska beslutsfattarna. Den offentliga makten ska utövas under lagarna och myndigheterna ska tillförsäkras självständighet i den rättstillämpande verksamheten. Ett departement kan således inte i ett enskilt ärende bestämma hur en myndighet ska agera. Istället är det genom särskilda instruktioner till myndigheten som styrningen av verksamheten genomdrivs. Ifråga om de övergripande ramarna och formerna för arbetet sker detta genom en förordning meddelad av regeringen med instruktion till varje myndighet. Förordningen föreskriver myndighetens syfte, listar de övergripande uppgifter myndigheten ska genomföra och fastställer ifråga om vissa grundläggande aspekter hur myndigheten ska organiseras. Vidare regleras förvaltningsmyndigheternas arbete genom det regleringsbrev som meddelas årligen. I regleringsbrevet fastställs förvaltningsmyndighetens mål för året och den uppföljning av målens uppfyllande som ska genomföras i form av återrapporteringskrav. Brevet innehåller även en redovisning av särskilda uppdrag från regeringen som myndigheten har att arbeta med. Till sist behandlar regleringsbreven myndighetens finansiering för året och redo-s. 237

17. Dessa är Riksrevisionen, Riksdagens ombudsmän (JO) och Riksbanken samt ett antal nämnder.s. 238

18. Jfr. prop. 1973:90. Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 393ff.s. 238

19. Se ibid., s. 397.s. 238

20. Regeringen kan dock vara prövningsinstans i vissa ärenden. I 17 kap. 3 § MB finns det även möjlighet för regeringen att förbehålla sig prövningen av tillåtligheten i ett enskilt fall under vissa förutsättningar även om den inte i vanliga fall är prövningsinstans.s. 238

21. Även generella föreskrifter som gäller för samtliga förvaltningsmyndigheter har meddelats genom myndighetsförordningen (2007:515). 36 visar de ekonomiska anslag myndigheten har att utgå från i sitt arbete. Vad anslagen får användas till begränsas i regleringsbrevet. Ytterligare uppgifter och maktdelegering framgår även av lag där exempelvis ansvar för förprövning, tillsyn och tillsynsvägledning föreskrivs till olika myndigheter. De olika myndigheternas ansvar för olika delmål ska gemensamt täcka alla aspekter som är relevanta för att uppnå de övergripande målen. Organisationens olika delar ska på så vis komplettera varandra. Det är dock inte tillräckligt att en aktör tilldelas ansvaret för ett visst delmål för att det ska kunna uppnås som en del i uppnåendet av de övergripande målen. Genomslagen för de olika delmålen är beroende av vilka roller och särskilda uppgifter myndigheterna uppbär, något som inte myndigheterna själva råder över utan vilket regleras i detalj genom de instruktioner som följer av författning eller regleringsbrev. En myndighet som exempelvis har tilldelats ansvar för ett delmål som syftar till att skydda en viss naturresurs kommer att ha svårt att nå framgång i detta om den inte även har kontroll eller inflytande över de styrmedel som reglerar skyddet av naturresursen. 1.4.5.3 Myndigheternas roller De instruktioner som ges till inblandade myndigheter inom vattenbruksstyrningen kan kategoriseras utifrån olika uppgifter och befogenheter och delas in i olika roller som myndigheter innehar. Rollernas utformning finns inte uppräknade och kan således se olika ut i olika sammanhang då rollernas utformning endast styrs av de instruktioner som den enskilda myndigheten har tilldelats. En myndighet är heller inte begränsad till en roll för varje given funktion. Tvärtom tycks det vanligt förekommande att myndigheter innehar olika roller i förhållande till en och samma regleringsfunktion, exempelvis normgivande myndighet som skriver föreskrifter och sedan även tillämpar dem vid en förprövning. Det följande kommer att utreda de olika myndighetsrollernas innebörd och hur rollerna potentiellt kan påverka de institutionella komponenternas funktion i rättssystemet.s. 238

22.37 Förprövande myndighet Som tidigare har behandlats utgör förprövning en central del i den svenska styrningen av verksamheter genom att det fastställer minimikrav för de verksamheter som förprövas. Syftena med förprövning är flera och kan skilja sig åt mellan olika tillstånd och dispenser. I vissa fall är förprövningen central för att uppmärksamma och i vissa fall utbilda verksamhetsutövaren om dess skyldigheter, såsom vid prövning av s.k. danstillstånd enligt ordningslagen. I andra fall sker en mer omfattande prövning av verksamheten varigenom den tillståndssökandes rättigheter och skyldigheter fastställs. Sådana prövningar kan bli mycket omfattande för både verksamhetsutövare och inblandade myndigheter, något som inte minst aktualiseras vid prövningar enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. Förutom förprövningen i sig är tillstånd och dispenser centrala i den offentliga kontrollfunktionen. Berörda myndigheter får genom förprövningsprocessen kännedom om bland annat plats, tid, omfattning och karaktär för olika verksamheter. På så vis kan den operativa verksamheten genomföras på ett mer ändamålsenligt sätt och resursanvändningen styras och planeras. För exempelvis miljöbalken är förprövningen en central del av kontrollsystemet och enligt förarbetena har överträdelse av förprövningsplikten således inte varit att likna vid en ordningsförseelse utan ansetts utgöra en överträdelse av mer allvarlig karaktär. Vid behov av kännedom om verksamheten utan behov av förprövning kan istället anmälningsplikt föreskrivas.s. 239

23. Se framförallt avsnitt 1.4.4.s. 240

24. Se Ds 2018:20. Tillstånd till offentlig danstillställning, s. 55.s. 240

25. Vid Statskontorets genomgång av tillstånd för näringsverksamhet fann de att tillstånd enligt dessa lagstiftningar sannolikt innebar de mest långtgående kraven på företagen ifråga om framställning av underlag för myndighetsbeslut, se Statskontoret (1999), s. 55.s. 240

26. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 527. Straff för otillåten miljöverksamhet finns föreskrivet i 29 kap. 4 § MB. 38 Tillsynsmyndighet För att tillförsäkra att en verksamhet efterlever fastställda krav, oavsett om dessa härstammar från lagstiftning eller förprövningsbeslut, används tillsyn som ett verktyg. Tillsynen tillkommer genom att ett i lag givet uppdrag tilldelas ett tillsynsorgan. Tillsynsorganet utgörs av en kommun, länsstyrelse, en central myndighet eller, i enstaka fall, ett privat organ. Uppdraget består i att kontrollera ett tillsynsobjekt, dvs. hela eller delar av verksamheten, och utmynnar i ett beslut om tillsynsobjektet följer de fastställda kraven. I vissa fall har tillsynsorganet, eller något annat organ, behörighet att formulera och fastställa normer som preciserar lagstiftningens krav i det enskilda fallet. Det saknas dock en enhetlig definition av tillsynsbegreppet och det kan i vissa sammanhang omfatta även andra uppgifter. I exempelvis miljöbalkens förarbeten innefattade begreppet även allmän information så väl som rådgivning i enskilda fall. Den operativa tillsynen utlöses i regel av förprövning eller, om sådan inte krävs, av anmälan till tillsynsmyndigheten eller registrering av verksamheten men även verksamheter där krav på förprövning eller föranmälans. 240

27. Tillsynsbegreppet har varit föremål för utredningar och skrivelser. I en skrivelse från 2009 gjordes bedömningen att ”[b]egreppet tillsyn [främst bör] användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige”, se skr. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 14. I EU-lagstiftning används inom flera av undersökningens rättsliga områden istället begreppet ”offentlig kontroll”, se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel (kontrollförordningen).s. 241

28. Jfr. med definitionen formulerad i SOU 2002:14. Statlig tillsyn - Granskning på medborgarnas uppdrag, s. 12.s. 241

29. Se prop. 1997/98:45 del 1. Miljöbalk, s. 493.s. 241

30.39 inte föreskrivits kan vara föremål för tillsyn. Tillsynen utövas ofta direkt genom anmälda eller oanmälda besök på anläggningen. I fokus för besöken är efterlevnaden av krav enligt lagstiftning eller särskilda villkor för verksamheten men även andra verksamhetsanpassade insatser i syfte att förbättra verksamheten. Under de senaste decennierna har indirekt tillsyn genom s.k. systemtillsyn i större utsträckning börjat tillämpas. Systemtillsyn är en metod där verksamhetsutövarens egna kontrollprocesser granskas och dennes förutsättningar att ta ansvar för verksamhetens konsekvenser kontrolleras. Syftet är att skapa en effektiv egenkontroll hos verksamhetsutövaren och samtidigt minska resursåtgången i myndighetens tillsynsarbete. Istället för att utföra tillsynen direkt på den pågående verksamheten granskar myndigheten bland annat verksamhetens organisation, kunskap, rutiner, teknik och ordning. För att på ett effektivt sätt genomdriva de fastställda kraven genom tillsynsverksamhet tilldelas i många fall tillsynsorganet befogenheter i form av att specificera kraven ytterligare eller att tillämpa sanktionsinstrument. Vid behov finns det, beroende på behov och tillsynsmyndighetens befogenheter enligt lag, möjlighet att meddela ytterligare villkor genom förelägganden. Om istället tvångsmedel är nödvändiga finns det av olika slag såsom indragna eller uteblivna tillstånd, vitesförelägganden, sanktionsavgifter eller åtalsanmälan. Inom områden där sanktionsinstrument saknas återstår endast möjligheten att uttala kritik. Ett kritiskt uttalande utgör inte ett rättsligt tvångsmedel men kan i vissa fall ändå påverka tillsynsobjektet.s. 241

31. Se SOU 2002:14, s. 108ff.s. 242

32. Se bland annat Naturvårdsverket. Operativ tillsyn - Handbok för Tillsynsmyndigheten (handbok 2001:4), s. 47ff. 40 Tillsynsverksamheten ska så långt som möjligt vara självfinansierad. Den finansieras vanligtvis direkt av verksamhetsutövarna själva genom avgifter för tillsyn och avgifternas storlek regleras genom lagstiftning. Samtidigt finns det en förväntan att tillsynsavgifter som tas ut för en verksamhet även motsvarar den kostnad som myndigheten faktiskt har för verksamheten. I den mån tillsynsarbetet även ska innefatta allmän information och rådgivning i det enskilda fallet förväntas detta bidra till utveckling av verksamheten. Såsom de vaga formuleringarna i form av bland annat. ”kan” och ”vanligtvis” antyder saknas det ett enhetligt system för tillsynsverksamhet i Sverige. Vilka sanktionsmöjligheter, hur de är utformade och vilken avgift som tas ut regleras i varje lagstiftning var för sig. Likaså bedrivs tillsynen i de flesta fall separat utan samordning mellan de olika tillsynsverksamheterna. Det innebär att en verksamhet som kommer i kontakt med flera olika rättsliga funktioner förmodligen även kommer att vara föremål för flera olika tillsynsverksamheter vilket kan verka betungande för den enskilde verksamhetsutövaren. För fiskodlingsverksamheter har detta lyfts fram som ett särskilt problem. Under ett och samma år har det rapporterats om ett femtiotal tillsynsbesök för en och samma verksamhet. Myndighet med normgivningskompetens Riksdagen stiftar lag. Det är en grund i det svenska statsskicket och föreskrivet i regeringsformens inledande kapitel. Riksdagen är dock inte ensamma om att meddela bindande föreskrifter utan har möjlighet att delegera normgivningsmakten till vissa i regeringsformen angivna områden. Vidare tilldelas regeringen begränsad normgivningskompetenss. 242

33. Se exempelvis 28 § livsmedelslagen, 36 § fiskelagen och 27 kap. MB som föreskriver rätten för regering eller den myndighet som regeringen bestämmer att få meddela föreskrifter om avgifter för myndighetens kostnad.s. 243

34. Se skr. 2009/10:79, s. 16.s. 243

35. Se Task Force Vattenbruk (2017), s. 5.s. 243

36.41 direkt genom regeringsformen. Avsnittet kommer dock att behandla myndigheters normgivningskompetens. Vissa centrala myndigheter har bemyndigats att meddela föreskrifter genom s.k. subdelegation. En myndighet kan endast meddela föreskrifter vid ett uttryckligt bemyndigande från regeringen. Riksdagen kan inte delegera normgivningskompetensen direkt till en myndighet, såvida den inte lyder direkt under riksdagen, då dessa myndigheter ska få sina uppdrag från regeringen. Istället bemyndigas myndigheter att meddela föreskrifter genom förordning förutsatt att det finns ett bemyndigande i lag att delegera kompetensen. Lagstiftningens ökade komplexitet har medfört att riksdagen och regeringen i allt större utsträckning överlämnat till myndigheter att meddela föreskrifter. I sin allra renaste form sker denna normgivningsdelegering genom s.k. ”ramlagar”. Begreppet saknar legaldefinition men bör till sin innebörd åtminstone avse lagstiftning som innehåller grundregler i form av mål och riktlinjer men vars tillämpning bestäms genom bemyndiganden till regering och myndigheter att meddela närmare föreskrifter inom ramen för målen och riktlinjerna. Delegation av normgivningskompetensen sker dock även i många lagstiftningar som inte är att benämnas som ramlagar men i delar är av ramlagskaraktär. Den enskilt största fördelen med användandet av ramlagar är den stora flexibiliteten. Lagstiftningsarbetet i riksdagen är förhållandevis tungrott och svårarbetat vilket medför praktiska svårigheter att hålla lagstiftningens. 243

37. Av de i framställningen behandlade lagstiftningarna bör djurskyddslagen tydligast utgöra ett exempel på en ramlag, se avsnitt 4.6. Begreppets innebörd i den svenska kontexten har diskuterats vid flera tillfällen, se bland annat Sundberg (1982), Hydén i Ds C 1984:12 (1984) och Bjerkén (1989). Bland annat diskuteras frågan om ramlagsbegreppet även innefattar situationer då utfyllnaden består av annat än bindande normer enligt 8 kap. RF. Ett försök att ytterligare definiera ramlagsbegreppet är dock av begränsat intresse för frågan om myndigheternas roller i förhållande till styrningen av fiskodlingsverksamheter och lämnas således därhän. 42 à jour i takt med samhälleliga och andra förändringar. Bland annat användes ramlagstekniken flitigt vid framväxten av den svenska miljölagstiftningen för att kunna ställa detaljerade krav i takt med den snabba teknikutvecklingen, något som inte hade varit möjligt genom riksdagens långsamma normgivningsprocess. Lagstiftningens de facto flexibilitet är dock beroende av vilket utrymme som bemyndigandet medger den normgivande myndigheten. Vid delegeringen har det förutsatts att regeringen till myndigheterna inte överlåter hela utan bara en del av sin normgivningskompetens. I vissa fall är normgivningsutrymmet stort för myndigheter medan i andra fall är den delegerade kompetensen mindre till följd av ett redan existerande regelmönster eller ett begränsat bemyndigande. Till följd av den tekniska och ekonomiska utvecklingen ökade användningen av ramlagar markant under 1970-talet. Detta fick till följd att lagstiftningsteknikens faktiska konsekvenser utreddes och diskuterades i stor omfattning under det kommande decenniet. Förvaltningsmyndigheter som normgivare väcker ett flertal principiellt viktiga frågor. Delegeringen innebär att politisk makt läggs hos institutioner som saknar politiskt ansvar. Förvaltningsmyndigheterna, som i stor utsträckning tidigare endast haft funktionen att handlägga ärenden genom tydliga och fastställda ramar, får i takt med ramlagstiftningsverktygets mer frekventa användning i allt större utsträckning ägna sig åt styrningsprocesser. Utgångspunkten vid inrättandet av 1974 års regeringsform gällande fördelningen av normgivningsmakten var att den i så stor utsträckning som möjligt skulle ligga hos det organ som ”bäst avspeglar de inom befolk-s. 244

38. Se SOU 1983:39, s. 74.s. 245

39. Se prop. 1973:90, s. 321.s. 245

40. Se SOU 1983:39, s. 74.s. 245

41. Se exempelvis Sundberg, Jacob. Om prejudikatens betydelse på förvaltningens område. Förvaltningsrättslig tidskrift häfte 1-2 (1982), s. 55f.s. 245

42.43 ningen föreliggande opinionerna, alltså av riksdagen”. Då diskuterades förhållandet mellan riksdagen och den av folkets stöd beroende regeringen. Delegation till myndigheter innebär att normgivningen tar ytterligare steg från folkrepresentationens kärna. I fall där bemyndigandet medger ett stort utrymme genom allmänt formulerade lagar och där istället förordningar och föreskrifter utgör den huvudsakliga styrningen blir även den centrala förvaltningen oprecis och myndigheterna lämnas ensamma att tillämpa lagarna. En överföring av normgivningsmakten till centrala myndigheter kan även innebära att myndigheterna blir både normgivare och tolkare av samma norm, i vissa fall även i sista instans. Normgivningsmaktens decentralisering förändrar även förutsättningarna för en effektiv styrning. Det kan för riksdagen vara svårt att vid antagandet av en lag förutse vilka konsekvenser i ekonomiska och andra hänseenden som lagen medför. En överhängande risk föreligger att föreskrifterna blir många och därmed svåröverskådliga. Decentraliseringen medför att avgränsade styrningsmål är utgångspunkt i normgivningen och normgivaren utgår således inte från uppnåendet av eller med hänsyn till systemets övergripande mål. Skapandet av parallella styrningsfunktioner från olika normgivare riskerar att medföra motsägelsefull reglering och ofta ett system som är tungrott och dyrt både för styrningsobjektet och för de tillämpande myndigheterna. För att uppnå en enhetlig normgivning krävs i sådana fall en översyn och koordination av olika normgivares regelproduktion.s. 245

43. Se prop. 1973:90, s. 205.s. 246

44. Se exempelvis SOU 1985:40. Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. Huvudbetänkande från Verkledningskommittén, s. 50. En normgivningsmakt som i så stor utsträckning som möjligt är centraliserad till riksdagen förespråkas även i förarbetena till regeringsformen, se prop. 1973:90, s. 205.s. 246

45. Se Bjerkén, Torsten. Ramlagarna och förvaltningen. Tidskrift för rättssociologi 6, nr. 1/2 (1989). 44 Flertalet utredningar och en omfattande diskussion om ramlagen som instrument medförde en större försiktighet vid användandet av det som ett rättsligt verktyg. I förarbetena till miljöbalken uttrycktes det att det hade eftersträvats att i klarhetens intresse i större utsträckning undvika den ramlagstiftning som tidigare hade präglat lagstiftningen på området och istället övergå till en mer konkret lagstiftning. Vägledande myndighet Ovanstående avsnitt behandlade myndigheter som på ett generellt plan kan meddela normer med bindande verkan. I flera rättsområden återfinns även icke-bindande normer som meddelas av myndigheter i form av allmänna råd och rekommendationer. Allmänna råd syftar till att precisera de krav som finns i den bindande lagstiftningen på området medan rekommendationer inte är kopplade till regler på samma sätt som allmänna råd och används främst på områden där informationen kan behöva uppdateras med kort varsel. De allmänna råden och rekommendationerna syftar till att vägleda i olika former av handlande men då de är icke-bindande kan de inte ensamt ligga till grund för offentliga krav eller sanktioner. Däremot har de i form av auktoritativa uttalanden påverkan på faktiska beslut och faktiskt handlande. Vägledningarna har förvisso icke-bindande verkan men syftar till att vara normerande. Deras faktiska verkan kan dock vara svår att förutse då de innehar en roll med oklar rättslig status och det är svårt att överskådligt peka på när de tillämpas och när de inte gör det. Vidare saknas tydligt gränsdragna mandat för vad vägledningen får och ska behandla såsom det finns vid normgivningsdelegation på de bindande föreskrifternas område. I huvudsak har vägledningen saknat riktad avnämare och istället utgjort allmän information för de aktörer som är berörda. Miljöbalken introducerade en ny typ av vägledning i form av tillsynsvägledning som iställets. 246

46. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 403.s. 247

47.45 riktade sig direkt till tillsynsmyndigheterna. Enligt balken avser tillsynsvägledning att utvärdera, följa upp och samordna tillsynen, och ge råd och stöd till tillsynsmyndigheterna, se 26 kap. 1 a § MB. Man gör då en åtskillnad mellan tillsynen som riktar sig mot ett tillsynsobjekt och tillsynsvägledningen som riktar sig mot myndigheterna. Tillsynsvägledningen utgör en samordning av tillsynen som främst utförs av lokala och regionala aktörer och syftar till att motverka de effekter som decentraliseringen har. Än idag förekommer formellt sett tillsynsvägledningen endast inom miljöbalkens område men återfinns som en beskrivning av samordningen av tillsynen inom en hierarki av tillsynsmyndigheter inom flera andra områden, exempelvis inom livsmedelstillsynen och djurskyddstillsynen. Yttrande, samrådande och taleberättigad myndighet Myndigheter har i vissa fall i uppgift eller bemyndigande att delta i processer utan att för den delen vara prövande eller operativ myndighet. I vissa fall ska myndigheten yttra sig eller få möjlighet att yttra sig vid en prövning. Yttrandet i sig saknar bindande verkan i beslutet men utgör underlag för bland annat upplysningar och kontroll av uppgifter vid beslut. Om beslutet istället ska tas i samråd med en annan myndighet deltar den samrådande myndigheten med en högre intensitet i prövningen men den samrådande myndigheten saknar fortfarande beslutanderätt. Till sist kan en myndighet även erkännas talerätt som möjliggör för en myndighet att föra talan i viss sak vilket kan innefatta möjligheten att överklaga ett visst beslut. Inom ramen för prövningen i miljöbalken finns det ingen begränsning i vem som får yttra sig i prövningen. Vissa myndigheter ska dock bli informerade om kommande förprövningar. Enligt 22 kap. 4 § MB ska Natur-s. 247

48. Ansvaret för vägledningen är fördelat mellan flera olika myndigheter beroende på typ av verksamhet eller skyddsobjekt i enlighet med uppdelningen i miljötillsynsförordningen (2011:13).s. 248

49. Se SOU 2004:100. Tillsyn: förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn: slutbetänkande, s. 52. 46 vårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och kommuner som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ta del av ansökningshandlingarna och kungörelsen i mål som prövas i mark- och miljödomstolen. Även andra myndigheter och kommuner kan behöva ta del av ansökan men vilka övriga myndigheter som ansökan ska skickas till får bedömas från fall till fall. Motsvarande bestämmelse för ansökningsmål som prövas av miljöprövningsdelegationen hos länsstyrelsen förkunnar att man i prövningen ska samråda med de statliga och kommunala myndigheter som ”har väsentliga intressen att bevaka i saken”, se 19 kap. 4 § MB. Även om inte rätten att yttra sig i en prövning begränsas för myndigheterna är prövningens relation till myndighetens uppdragsbeskrivning och tillgängliga resurser förutsättningar att beakta i möjligheten att yttra sig och sedermera även vem som faktiskt yttrar sig. Däremot begränsas möjligheten för myndigheter att föra talan i processer. I 22 kap. 6 § MB föreskrivs att Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen vid behov ska föra talan i mål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Även kommuner får föra talan ifall det avser intressen inom kommunen. De i paragrafen uppräknade myndigheterna intar således partsställning vid företrädande av allmänna intressen. Dessa myndigheter har även rätt att överklaga överklagbara beslut även om de inte har fört talan i målet, se 16 kap. 12 § fjärde punkten MB. I den mån andra myndigheter har rätt att överklaga måste detta föreskrivas särskilt i lag eller förordning.s. 248

50. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 238.s. 249

51.47s. 249

Systemansatsen och undersökningens fyra

uppgifter

1.Systemteorin har legat som teoretisk grund för utvecklandet av systemanalysen. Som metodologi har den utvecklats inom mer eller mindre stängda system såsom ingenjörskonst, programmering och affärsinformationssystem för att hantera komplexitet. Av intresse för en systemanalys är således socialt konstruerade system som är möjliga att förändra. Beroende på vilket typ av system som analyseras ser dess komponenter och funktioner givetvis olika ut och den praktiska behandlingen av studiematerialet måste följaktligen anpassas. Vad som inom ingenjörskonst kan syfta till olika materialkomponenter som tillsammans bildar ett objekt och påverkar dess funktion syftar inom rättsvetenskapen istället till olika regelverk och andra rättsliga komponenter som påverkar eller påverkas av tillämpningen av regelverket. Det kan verka märkligt att till synes så olika system har något gemensamt men även om dess komponenter skiljer sig åt så bär de som system betraktade funktionella likheter med element av jämförbarhet. Systemanalysen är inte en tydligt formulerad vetenskaplig analys, även om den utvecklats mer inom vissa discipliner än andra. Nära besläktat med systemanalysen finner man andra metoder, bland annat policyanalysen som behandlar policyfrågor inom offentlig förvaltning och operationsanalys som härstammar från beslutoptimering inom ramen för militära operationer. Det bör noteras att systemteorin förvisso utgör en teoretisk grund för systemanalysen men är i begränsad utsträckning användbar vid analys av ett särskilt rättsligt system.s. 250

2. Se LoPucki, s. 483.s. 250

3. Se Molander, Per (1981). Systemanalys i Sverige: en översikt, s. 14ff. Se även LoPucki, s. 484.s. 250

4. Bland annat Luhmanns systemteori inom det rättssociologiska fältet, där han förhåller sig till rättssystemet som ett subsystem i ett övergripande socialt system, 48 För analys av informationssystem ligger systemanalysen i en snäv algoritmisk mening nära till hands där ett flödesschema med otvetydiga instruktioner kan användas för att förstå och optimera ett beslut. Exempelvis diskussionen om automatiserade beslut inom juridiken har aktualiserat frågan om och i så fall i vilken utsträckning algoritmer även kan användas för att fatta rättsliga beslut. I de flesta fall är dock ett rättssystem snarare föremål för en normerande systemanalys. Den normerande analysen aktualiseras när problemet är dynamiskt, måldefinitionen är föremål för tolkning och gränserna för systemet inte är självklara. För uppfyllandet av studiens övergripande syfte, att utvärdera funktionaliteten i den rättsliga styrningen av det svenska vattenbruket i förhållande till relevanta politiska mål, kommer en systemansats att användas. Det innebär att undersökningsobjektet består och avgränsas av det system som utgör den rättsliga styrningen av vattenbruket. Traditionella rättsvetenskapliga metoder kommer att få stort utrymme i syfte att skapa en rättvisande bild av den rättsliga styrningens olika komponenter där förståelsen för de enskilda rättsreglerna och genomförandet av dessa är centralt. Vidare kommer en systemanalys göras för att kunna besvara frågor som endast i begränsad utsträckning kan undersökas med traditionella metoder. Systemanalysen är ett komplement, inte ett alternativ, till traditionella studier där man lägger stor vikt vid helheten, strukturen och relationerna mellan delarna av ett sammanhängande system istället för att enbart studera de enskilda komponenternas egenskaper. En sådan analys kan identifiera problem i ett system som inte kan härledas till en enskild komponents utformning. Ju mer komplext ett system är desto större risk är det att systemet lurar oss och åtgärder som syftar till att är mindre användbart vid en inomrättslig undersökning av den rättsliga styrningen av svenskt vattenbruk. Se även LoPucki, s. 483.s. 250

5. Jfr. Molander, s. 15ff.s. 251

6. Se Gustafsson, Lanshammar och Sandblad, s. 9.s. 251

7.49 lösa problemet kan få dålig verkan eller till och med motsatt effekt mot vad som avsetts. Begreppet systemanalys har endast i begränsad omfattning använts inom rättsvetenskapen. Således kvarstår frågan hur man ska gå till väga för att genomföra en undersökning med en systemansats av ett rättsligt problem. Även om frågor av systemkaraktär i många fall aktualiseras inom juridiken, särskilt vid praktiska spörsmål där flera normer kan aktualiseras vid en given situation, har strukturerade analyser av specifika system inte tillhört vanligheten. En modell likt den som används för utvärdering av rättsliga system har utvecklats av den amerikanske rättsvetenskapsmannen Lynn M. LoPucki. I sin artikel The Systems Approach to Law presenterar han hur en undersökning skulle kunna utformas i fem forskningssteg. Undersökningsmodellen är en anpassning av analysmodeller som används inom ingenjörskonsten, programmeringen och affärsinformationssystem. LoPuckis egna användningsområde har varit inom handelsrätten men modellen är generell för det rättsliga fältet. Modellen saknar närmare detaljer för hur genomförandet ska gå till och de forskningssteg som presenteras får anpassas för den givna undersökningens syfte och undersökningsobjekt. De fem forskningsstegen består i korthet av att identifiera systemet, tillskriva systemet mål, bestämma systemets struktur och funktion, beskriva eller framställa relationen mellan systemets komponenter samt identifiera inkonsekvenser mellan mål och funktion. Avhandlingens undersökning kommer att förhålla sig till LoPuckis fem forskningssteg och anpassa dessa för att på mest ändamålsenliga sätt uppnå undersökningens syfte. I följande avsnitt kommer således undersökningen forskningssteg presenteras var för sig och grundligt beskriva hur undersökningen kommer att genomföras och disponeras.s. 251

8. Se ibid., s. 85.s. 252

9. Se LoPucki. 50s. 252

Uppgift ett - vattenbruk i rättssystemet

1.Den första uppgiften är att identifiera systemet som ska analyseras och genomförs inom ramen för avhandlingens andra kapitel. Syftet är att identifiera och avgränsa systemet i första hand till regleringsmekanismer i form av lagstiftningsakter som syftar till att direkt styra verksamhetsutövningen. En sådan avgränsning löper alltid risken att bli godtycklig men för alla undersökningar är det nödvändigt att sätta en gräns för vad som utgör ett sammanhängande system. En analys kan avse såväl större rättsområden som särskilda problem. Systemperspektivets fundamentala princip om att allting är sammankopplat i vad som borde vara ett enda rationellt system innebär att naturlig avgränsning saknas. En förändring i ett system ska således tillgodose alla intressen och värden som tillgodoses bör i samhället, något som gör systemansatsen särskilt intressant för undersökning av system i förhållande till holistiska målsättningar. Utifrån tillvägagångssätt och för att tillförsäkra studiens genomförbarhet bör fokus begränsas till ett fåtal aspekter och systemet som ska undersökas avgränsas till en för undersökningen hanterbar storlek. Att begränsa sin studie så att den blir genomförbar utan att begränsa bort viktiga aspekter, vilket kan leda analysen till felaktiga slutsatser, är en komplicerad balansgång. Utgångspunkten i undersökningen är produktionsfasen, dvs. odlingen, och hur och varför lagstiftaren har intresse att styra en viss del,s. 253

2. Systemidentifieringen i undersökningen skiljer sig således från exempelvis den avgränsning som Eckhoff och Sundby använder sig av för att identifiera rättssystem eller rättsordningar med bland annat sammanhängande normer, exempelvis kanonisk rätt och folkrätten som helhet, se Eckhoff och Sundby, s. 199ff.s. 253

3. Jfr. LoPucki, s. 502. Se även Strömholm, Lyles och Valguarnera (2020), s. 221. där avgränsningen av ett system åt olika håll identifieras som en svårighet vid tillämpning av en systemansats.s. 253

4. Se Churchman (1979), s. 8.s. 253

5. Jfr. ibid., s. 29f.s. 253

6. Jfr. LoPucki, s. 480.s. 253

7.51 effekt eller risk av produktionen. Avsnittet ämnar kartlägga de handlingar som en verksamhetsutövare måste företa vid odling, av nödvändighet sorteras andra sammanhängande delar av vattenbruket bort. Uppgiften är inte fokuserad på att beskriva eller undersöka lagstiftningsakter utan endast att identifiera tillämplig lagstiftning genom att bygga förståelse för den faktiska verksamheten. Ansatsen är således problemorienterad då identifieringen av rättssystemet inte sker utifrån rättsreglernas inneboende systematik.s. 253

Uppgift två – systemets mål

1.Det andra steget består av att tillskriva systemet mål och genomförs inom ramen för avhandlingens tredje kapitel. Uppgiften ämnar fastställa vad målen är i förhållande till vattenbruket som näring i den mån möjligt och utrycka dessa i konkreta termer för att kunna avgöra huruvida målen kan anses uppnådda vid operationaliseringen. För användandet av ett system, eller för den delen möjlighet att utveckla eller utvärdera ett system, måste det finnas ett eller flera syften eller funktioner som det ämnar uppnå. Systemet måste således vara målorienterat och systemets delar koordinerade för att uppnå ett eller flera mål. Det innebär inte att varje beståndsdel som återfinns vid en nedbrytning av ett system i sig självt nödvändigtvis är målorienterat. Istället är det just systemets sammanhängande och samspelande natur som ska uppnå syftet. Ett systems funktionalitet bestäms således utifrån dess funktion i förhållande till dess tillskrivna mål. I ett system med orientering mot beslutsfattande blir således förståelsen för den organisatoriska ramen av särskild vikt, då rationalitet utgår från förståelse och perspektiv. Detta har lett till att systemanalysen ofta inkorporerar element från bland annat beslutsteori och organisationsteori.s. 254

2. Se ibid., s. 502.s. 254

3. Se Churchman, C. West. The systems approach (1968).s. 254

4. Se LoPucki, s. 485.s. 254

5. Jfr. Molander, s. 15ff. 52 Tillskrivningen av mål kommer därför att göras normativt, d.v.s. vad systemets mål borde vara. Detta står i kontrast till det positiva målbestämmandet som istället bestämmer målen utifrån systemets faktiska funktion och antar att det är det som systemet ämnar uppnå. Det positiva målbestämmandet lämpar sig framförallt för att identifiera och förhålla sig till konflikter av uttryckliga mål inom och mellan lagstiftningar. För exempelvis skyddslagstiftning innebär det identifikation och förhållning till konflikter mellan olika skyddsvärden. Värden som faller utanför lagstiftningarnas explicita mål är svåra att fastställa positivt. I viss utsträckning går det att hänvisa till allmänna rättsprinciper eller t.o.m. det allmänna rättsmedvetandet för att avgöra förhållandet mellan i lagstiftningen uttryckta och icke-uttryckta mål. Att uttala sig om målbilden för vattenbruket som helhet utifrån lagstiftningsakter som inte specifikt förhåller sig till näringen leder dock inte till ett tillförlitligt resultat. System har inte nödvändigtvis av lagstiftaren bestämda mål som är användbara i en systemanalys, särskilt om målsättningar helt eller delvis inte ska uppnås direkt genom handlingsregler. I den normativa tillskrivningen kan målen som grundregel bestämmas till vad som helst. Verbet tillskriva antyder ett brett förhållningssätt till bestämmandet av mål. Det antyder att analytikern efter eget bevåg kan attribuera ett systems målsättning. Undersökningen, om korrekt genomförd, kommer att besvara frågan om systemets funktionalitet i förhållande till det tillskrivna målet. Analysens förmåga att mäta funktionalitet påverkas inte av hur målet som utvärderingsinstrument har tillkommit och arbiträra eller oavsiktliga funktioner kan vara av intresse att undersöka. Tillskrivningen blir således i huvudsak en del av utformningen av undersökningens problemställning. Inom den svenska rättsvetenskapliga traditionen har det tidigare diskuterats i vilken utsträckning problemställningen är föremål för kritik där bland annat Hellner uttryckt atts. 254

6. Se LoPucki, s. 502f.s. 255

7. Se ibid., s. 503.s. 255

8.53 bedömningen av undersökningen ska utgå från de förutsättningar som författaren själv har valt. Det är en uppfattning jag delar. Ett godtyckligt antagande riskerar dock att leda till ett resultat av litet intresse för någon då systemets funktionalitet i sådana fall utvärderas utifrån mål som det inte har utformats för att uppnå. Istället aktualiseras frågan om mot vilket mål det är rättsvetenskapligt relevant att utvärdera systemet. Undersökningens värde för avnämaren är beroende av medhåll från läsaren i måltillskrivningen. Exempelvis bör en lagstiftare som delar uppfattningen om målet ha större intresse av en analys om konflikter mellan mål och funktion än en lagstiftare som inte gör det. Av den anledningen kommer tillskrivningen att göras utifrån de politiskt normativa källor som förhåller sig till såväl näringens utveckling som de skyddsvärden som näringen påverkar. Detta kommer till uttryck i såväl traditionella rättsliga källor som material som inte tillämpas i enskilda fall såsom strategier, mål och deklarationer för såväl produktion som skyddsvärden. Målen är inte entydiga, utan istället ofta både svåra att tyda och motsägelsefulla men kan ge normativ vägledning i tillskrivningen.s. 255

Uppgift tre – struktur och komponenter

1.Den tredje uppgiften är att fastställa systemets struktur och att beskriva de enskilda komponenterna och genomförs inom ramen för avhandlingens fjärde och femte kapitel. Uppgiften ämnar behandla de till systemet anknutna lagrummen och identifiera systemets komponenter, hur de förhåller sig till varandra och hur de är utformade och därigenom bygga en modell av systemet. Modellen som konstrueras för att beskriva systemet ska vara lämplig utifrån syftet och i så stor utsträckning som möjligt efterlikna systemet så väl att de slutsatser man drar från modellen också skas. 256

2. Se Hellner, Jan. Metodproblem i rättsvetenskapen: studier i förmögenhetsrätt (2001), s. 80.s. 256

3. Jfr. LoPucki, s. 502f. 54 gälla för systemet, trots att modellen vanligen innehåller betydligt färre element. Komponenterna som påverkar funktionen av den rättsliga styrningen av vattenbruk kan göras nästan oändligt många till antalet och vara väsentligt olika till karaktär. Centralt i att kunna identifiera ett sammanhängande system är således att kunna identifiera vad som utgör regleringskomponenten utifrån definitionen av systemet. Ett system består av ett antal subsystem, dvs. system inom systemet, som i sin tur är uppbyggda av systemkomponenter. En omfattande beskrivning av subsystem och komponenter är en förutsättning för att bestämma systemets funktion. För att fullt förstå komponenternas systematiska bidrag är det en förutsättning att man förstår de enskilda komponenternas karaktär. Beskrivningen bör således undvika abstraktion och, i den mån möjligt, utrymme ges till komplexitet. Då systemet identifieras med utgångspunkt i den direkta rättsliga styrningen av vattenbruksverksamheten är det även detta möte som omvandlar styrningen till faktiskt handling och utgör regleringskomponenten i systemet. En avgörande del i bestämmandet av strukturen blir således att avgöra vad som utgör dess komponenter. För att även förstå logiken i komponenternas utformning och placering i systemet är förståelsen för framväxten av dem central, både i fråga om förhållandet till vattenbruket och till andra komponenter i systemet. I fokus för genomgången av vattenbrukets institutionella komponenter är de centrala förvaltningsmyndigheterna då dessa är essentiella systemkomponenter i genomdrivandet av regleringskomponenterna och drivande i att uppnå de uppsatta målen på nationell nivå. Även andra typer av myndigheter kommer att i korthet behandlas, åtminstone i deras förhållande gentemot des. 256

4. Jfr. Gustafsson, Lanshammar och Sandblad, s. 26.s. 257

5. Se LoPucki, s. 481.s. 257

6. Se avsnitt 1.4.4 och 1.4.5.s. 257

7.55 centrala myndigheterna, då de avgränsar de centrala förvaltningsmyndigheternas kompetensområde. Identifieringen och beskrivningen av regleringskomponenterna framställs genom en utredning av traditionella rättskällor. Institutionskomponenterna behandlas också med hjälp av normerande material som styr deras verksamhet för att utreda deras syfte och roll i förhållande till styrningen av vattenbruket. Materialet skiljer sig något från den traditionella rättskälleläran som används för att bestämma gällande rätt då den består främst av de instruktioner och befogenheter som framkommer av författningar, främst förordningar med instruktioner för myndigheten, samt regleringsbreven. Särskilt fokus kommer att lägga på de reglerings- och institutionskomponenter som berör utsläppet. Verksamhetens utsläpp av näringsämnen har i tidigare undersökningar lyfts fram som den mest centrala enskilda prövningsfrågan i den offentliga styrningen av vattenbruket och är ett centralt hinder i att nå vattenbrukets produktionsmål. En avgörande nyckel för näringens framtida utformning och omfattning blir således hur styrningen behandlar utsläppet som prövningsfråga. Frågan blir därmed även avgörande i att besvara undersökningens övergripande syfte.s. 257

Uppgift fyra – systemfunktionen och systemfunktionaliteten

1.Den fjärde uppgiften är att undersöka styrningens funktion genom att framställa relationen mellan systemets komponenter och identifiera inkonsekvenser mellan mål och funktion. Uppgiften genomförs inom ramen för avhandlingens sjätte kapitel. Systemansatsens utgångspunkt är att funktionen av ett systems olika komponenter i samverkan inte nödvändigtvis är summativ och således får ett annat resultat när de undersöks gemensamt än om de hade undersökts var för sig. För att kunna förstå etts. 258

2. Uppgiften motsvarar LoPuckis fjärde och femte steg som genomförs inom ramen för en och samma uppgift. Anledningen är att avhandlingen till sin disposition är utformad för att utvärdera funktionaliteten i samband med att funktionen bestäms och att stegen därför kommer att genomföras växelvis. 56 systems funktion räcker det således inte att beskriva de olika komponenterna utan även relationen mellan komponenterna måste fastställas. Genom att organisera den kunskap som samlats om de olika komponenterna kan komplexiteten överblickas och ny kunskap framträda. I relationen mellan de olika komponenterna framkommer systemets funktion. För detta ändamål har ett antal verktyg använts såsom diagram, flödesscheman, algoritmer och s.k. pseudokod. För att systemmodellen ska vara användbar är det önskvärt att beskrivningen av systemet görs i ett för uppgiften väldefinierat språk. För juridiken finns det användning av diagram, flödesscheman, algoritmer och pseudokod men vissa viktiga rättsliga aspekter låter sig inte beskrivas på ett effektivt sätt med enbart dessa verktyg. Juridikens språk för att beskriva komponenter i det rättsliga systemet har istället ofta utgjorts av skriftliga dogmatiska utsagor angående gällande rätt. Anledningen till att det används i stor utsträckning är just att det utgör en lämplig metod för att i detalj kunna återge rättsliga funktioner och det kommer av den anledningen även att användas i denna undersökning. Samtidigt finns det begränsningar i att använda ett språk rikt på detaljer och en modell utspridd över hundratals boksidor. Det är svårt att få en överblick över systemet och förhållandet mellan systemets delar. Den rent skriftliga modelleringen kommer således även att kompletteras med en illustrativ sådan i form av en karta som illustrerar komponenterna och förhållandet dem emellan. Illustrationen utvecklas parallellt med den skriftliga modelleringen genom hela undersökningen och syftar till att ge den överblick som den dogmatiska utsagan svårligen kan bidra med.s. 258

3. Pseudokod är ett verktyg för att beskriva en algoritm eller kod utan att behöva ta hänsyn till variationer i programspråk. Istället för att skriva koden eller algoritmen beskriver man dess funktion i ett mänskligt språk, till exempel svenska.s. 259

4. Se LoPucki, s. 505f.s. 259

5. Se Gustafsson, Lanshammar och Sandblad, s. 34.s. 259

6.57 Den systemfunktion som kan tas fram utifrån att undersöka olika komponenter i ett system är begränsad till att avse just de identifierade komponenterna och resultatet förväntas etablera vad en styrning genom utformningen av dessa komponenter i sig självt kan förväntas uppnå. Ett system kommer att ha ett nästan oändligt antal funktioner. Utgångspunkten i utredningen av systemets funktion blir de hinder för näringens utveckling som har identifierats i undersökningens inledning. Om och hur dessa hinder påverkas av systemet för rättslig styrning undersöks genom att använda modellen för att simulera situationer där hinder kan identifieras. Situationer som används kan vara såväl påhittade som generella, exempelvis en typsituation, eller verkliga exempel för att visa hur systemet behandlar ett visst problem. Det bör noteras att en sådan undersökning inte ensamt ska förväntas kunna förklara varför styrningen lyckas eller inte lyckas då ett resultat endast skulle kunna utrönas genom en systemanalys av ett kontrollerat system, dvs. ett system där alla komponenter kan isoleras och är statiska och på så vis kan identifieras och samtliga aspekter undersökas. Systemet för styrning av svenskt vattenbruk är beroende av många andra komponenter som både är svåra att identifiera och undersöka och i många fall även i kontinuerlig förändring. Att således med hög säkerhet utröna vilken funktion systemet faktiskt kommer att ha är inte möjligt. Istället avser undersökningen att framställa vilken funktion systemet kan förväntas ha utifrån reglerings- och institutionskomponenterna. Komponenter som styrs av lagstiftaren bör tillsammans skapa en systemfunktion som har en inneboende rationalitet i förhållande till vad den ska uppnå och enhetlighet mellan systemets olika komponenter. När funktionen är fastställd kan den utvärderas i förhållande till det mål som systemet har tillskrivits. På så vis kan systemets funktionalitet, d.v.s. systemets förmåga att producera resultat i linje med systemets tillskrivna mål, utvärderas och avvikelser från systemets förmåga att klara av den eller de funktioner som det är ämnat för identifieras. Uppgiften består i att jämföra de mål som har tillskrivits för systemet med de funktioner som har identifierats. Förutsatt att systemet inte har uppnått perfektion 58 kommer det att finnas inkonsekvenser mellan det tillskrivna målet och systemets funktion. Genom att identifiera inkonsekvenserna kan systemets funktionalitet bestämmas. Undersökningens primära mål utifrån syfte och metod är just att kunna identifiera sådana inkonsekvenser men, förutsatt att tillräcklig förståelse för systemet har uppnåtts, kan även inkonsekvenserna lokaliseras och skapa förutsättningar för konstruktiv diskussion om optimering av systemet.s. 259

Att närma sig systemet – metodologiska reflektioner

kring ett praktiskt förhållningssätt

1.En av de stora utmaningarna inom rättsvetenskapen är att förstå sig på verkligheten. Att botanisera bland rättsligt material och tillämpa rättslig metodik är något juristen får lära sig och lever med från första dagen på juristprogrammet. Den rättsliga förståelsen blir mindre meningsfull utan en förståelse för den verklighet som den ska reglera och att tala om att optimera system är svårt att göra om man inte ens kan föreställa sig ett optimalt resultat. Frågan som följer blir följaktligen hur verkligheten har fått ta plats i det här projektet och mina egna kunskaper och erfarenheter inom området. Som en del av uppnåendet av avhandlingens syfte har tillvägagångssättet innefattat även arbete utanför de forskningsuppgifter som beskrevs i föregående avsnitt. Avhandlingen skrivs inom ramen för forskningscentrumet SWEMARC som innefattar forskare från naturvetenskapliga, samhällsvetenskapliga, konstnärliga och rättsliga vetenskaper och gemensamt bedriver tvärvetenskaplig forskning inom vattenbruksfrågor. Det innebär att avhandlingsprocessen bedrivits inom såväl en rättsvetenskaplig miljö som i en tvärvetenskaplig miljö där kunskap och idéer inhämtats till arbetet. Förutom den tvärvetenskapliga miljön som forskningen bedrivs inom har även andra aktiviteter bidragit till en bredare förståelse. Detta innefattar bland annat deltagande på flera kurser för både fiskodlare och tjänstemän, deltagande i ett regeringsuppdrag till Jordbruksverket för kartläggnings. 261

2.59 och utredning av förutsättningar för förenklad prövning av vattenbruksverksamheter samt deltagande på doktorandkurs för tvärvetenskapliga metoder inom akvakultur. Under aktiviteterna har möjlighet getts att träffa personer som driver fiskodlingar, som prövar tillstånd för och utövar tillsyn på verksamheterna samt ledande forskare från flera olika vetenskapsområden med koppling till vattenbruk. Noteras bör dock att avhandlingen i sig inte har tvärvetenskapliga ambitioner. Avhandlingens syfte omfattar således inte att åstadkomma resultat bortom rättsvetenskapen utan bör ses som ett bidrag till den offentligrättsliga forskningen. Syftet med att höja blicken från lagböcker och propositioner har varit flera. För att kunna identifiera vilka processer i produktionen som regleras samt hur och varför de regleras har kontakten med fiskodlare, myndighetsaktörer, näringsutvecklare, forskare från flera olika vetenskapliga discipliner, advokater och domare varit essentiell. För en verksamhet som utgör eller kan utgöra en produktion av livsmedel, en fara för miljön, ett hinder i sjötrafiken och en potentiell grogrund för epizootier m.m. är det svårt att identifiera och än svårare att förstå alla delar på egen hand. Även konsekvenserna av den rättsliga styrningen, positiva som negativa, för såväl enskilda som allmänna intressen har kunnat träda fram på ett sätt som inte går att utläsa direkt ur lagstiftningen i frågor såsom mängd, art och nyttan av myndighetskontakter, förprövningens påverkan på ekonomiska förutsättningar för verksamhetsutövning, myndigheters interna och externa samordning av angränsande frågor osv. Till sist har aktiviteterna även bidragit med uppslag till potentiella lösningar, önskemål och framtidsscenarier varav flera sedermera har resulterat i undersökningsdelar i avhandlingen.s. 261

3. Regeringsbeslut 3.3.17-12286/2048 - Uppdrag att inom ramen för livsmedelsstrategin kartlägga och utreda förutsättningarna för en förenklad prövning av vattenbruksverksamheter. 60s. 262

Vattenbruk i rättssystemet

Inledning

1.När man karaktäriserar vattenbruket som verksamhet kan man se flera olika saker. Det utgör en livsmedelsproducerande verksamhet men kan även utgöra en arbetsgivare, utsläppskälla, skattepliktig juridisk person och ett inslag i landskapet. Då vattenbruket inte är särreglerat i den mån att bestämmelser har samlats i särskild lag om vattenbruk återfinns istället bestämmelser som är tillämpliga på vattenbruksverksamheter i ett antal olika lagstiftningar med olika funktioner och syften. Det följande kapitlet syftar till att identifiera vattenbruket i rättssystemet. Identifieringen är problemorienterad dvs. utgångspunkten är de problem som vattenbruksverksamheter medför och som det därför från lagstiftarens sida funnits intresse att styra. Resultatet av identifieringen ska således vara att finna de lagrum som syftar till att styra vattenbruket och på så vis definiera det rättssystem som är föremål för undersökningen. Samma problem kan vara föremål för reglering inom ramen för flera olika författningar. Författningarna som identifieras är i första hand av riksdagen beslutade lagar samt EU-direktiv och -förordningar från Europaparlamentet och Rådet. Ytterligare bestämmelser av relevans finns i av regeringen beslutade förordningar, av centrala myndigheter beslutade föreskrifter och i Kommissionens tillämpningsföreskrifter, samt icke-bindande råd, rekommendationer och riktlinjer. Dessa behandlas utförligt och i detalj i avhandlingens fjärde kapitel. Att identifiera alla författningar som skulle kunna vara relevanta skulle vara en omöjlig uppgift och utifrån ett systematiskt perspektiv skulle det förr eller senare omfatta hela rättssystemet. Liksom alla verksamheter måste vattenbrukare förhålla sig till exempelvis regler om företagsbeskattning eller arbetsrätt men dessa är inte av särskilt intresse utifrån undersökningens perspektiv om styrning av vattenbruket. Att en författning är särskilt relevant för vattenbrukare innebär således att författningen inte är av allmän betydelse utan till följd av vattenbrukets karakteristika är av särskild betydelse för styrningen av näringen. Detta avser exempelvis regler om verksamhetens särskilda konsekvenser, des. 263

2.61 recipienter som påverkas och de produkter och biprodukter som näringen producerar. Framställningen är uppdelad i tre avsnitt – praktiska förutsättningar för odlingsverksamhet, lokala konsekvenser under pågående odlingsverksamhet och önskade och oönskade resultat av odlingsverksamhet. Uppdelningen är till synes kronologisk även om händelserna till viss del överlappar i praktiken. Exempelvis är avfall ett resultat av odlingsverksamheten men uppkommer både under och efter produktionen. Vidare kompliceras en kronologisk syn på uppdelningen av att odlingsverksamheten i de flesta fallen är cyklisk. Vissa moment kommer att återkomma medan andra oftast bara inträffar en gång.s. 263

Praktiska förutsättningar för odlingsverksamhet

Tillgång till plats för odling

1.En av de mest grundläggande förutsättningarna för odlingsverksamhet är tillgången till en plats att odla på. Teknisk utveckling har inneburit att det har blivit allt vanligare med odlingar i olika miljöer som det tidigare inte har odlats i, till exempel i samband med jordbruksverksamhet eller i urbana miljöer. Fortfarande är dock en övervägande del av vattenbruksprodukter producerade i vattenområden eller i anslutning till vattenområden. Odling sker såväl i insjöar eller vattendrag som i kustvatten. För att få bedriva verksamhet i vatten ska verksamhetsutövaren ha rådighet över vattnet inom det område där verksamheten ska bedrivas. Vattenområden kan vara enskilda eller allmänna. Vem som har rådighet över enskilda vatten regleras i lag (1998:812) med särskilda bestämmelser för vattenverksamhet (LSV), eller restvattenlagen som den populärt är benämnd som, och överlåtelse av rådighet regleras civilrättsligt. Utgångspunkten är att fastighetsägaren har rådighet men upplåtelse kan ske genom avtal eller förvärv tvångsvis och i vissa fall till staten, kommunen 62 eller vattenförbund för särskilda åtgärder som främjar allmänna intressen. Vattenområde i havet, Vänern, Vättern, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland är allmänt vatten, om det inte är enskilt vatten på grund av att det hör till fastigheterna enligt lag (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde. Företrädare för det allmänna i fråga om allmänna vattenområden är Kammarkollegiet och medgivande för användande av allmänt vattenområde måste således inhämtas från myndigheten.s. 264

Ekonomiska förutsättningar

1.Vattenbruk är en kapitalkrävande verksamhet då verksamhetsutövaren har betydande uppstartskostnader och ofta en lång startsträcka innan verksamheten har möjlighet att generera intäkter. Investeringskostnaderna har, främst till följd av utveckling och hårdare krav på den teknik som används, ökat kraftigt. Det innebär även att det utöver de verksamhetsrelaterade kostnaderna även finns kapitalkostnader. Vattenbruket är fortfarande en relativt liten bransch med låg tillväxt. Kunskapsnivån om branschen är i allmänhet låg och det kan även därför vara svårt att attrahera kapital. Vidare vittnas det om svårigheter till följd av att tillstånden är kraftigt begränsade i tid vilket innebär att det kan vara svårt att attrahera kapital och svårt att motivera stora investeringskostnader då verksamheten riskerar att behöva lägga ner efter endast en kort tid i drift och möjligheterna till kapitalåterbäring blir hotade. De ekonomiska förutsättningarna är centrala för alla näringsverksamheter. Livsmedelsproduktionen är dock en typ av näringsverksamhet som är föremål för särskilt stöd. Produktionen är både styrd och i många fall beroende av den tillgängliga finansieringen. För jord-s. 265

2. Jfr. SOU 2009:26, s. 110f.s. 265

3. Se Jordbruksverket. Vattenbruk 2020 (2021).s. 265

4. Se SOU 2009:26, s. 110.s. 265

5. Se SWEMARC (2018). Etablera och utveckla vattenbruk i Sverige – Vattenbruksentreprenörers syn på utmaningar och lösningar, s. 10.s. 265

6.63 bruket är bland annat Landsbygdsprogrammet och olika jordbrukarstöd som är helt finansierade av EU centrala i finansieringen av verksamheterna. I förhållande till vattenbruket blir även andra livsmedelsproducerande verksamheters finansiering av intresse eftersom de producerar konkurrerande produkter som även dessa ska uppnå syftet att producera livsmedel. Vattenbruket är således föremål för vissa ekonomiska styrmedel. För havs- och fiskerirelaterade verksamheter var det den europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF) som huvudsakligen stod för den särskilda finansieringen under perioden 2014–2020. Fonden infördes genom EUförordning 508/2014 och ersatte den tidigare europeiska fiskerifonden. EHFF syftade till att främja fiske och vattenbruk som var konkurrenskraftigt, miljömässigt hållbart, ekonomiskt livskraftigt samt socialt ansvarsfullt. I förordningens andra kapitel listades de stöd som ges för att bidra till uppnåendet av hållbar utveckling för vattenbruket. Den totala fördelningen av åtagandebemyndiganden för programperioden (2014–2020) var drygt 5,75 miljarder euro varav den svenska tilldelningen var knappt 2,1 % (drygt 120 miljoner euro). Beloppen avsåg samtliga åtaganden inom ramen för programmet dvs. både för fisket och vattenbruket. I Sverige är det Jordbruksverket, länsstyrelsen och Havsoch vattenmyndigheten som handlägger och fattar beslut om åtgärderna is. 265

7. Landsbygdsprogrammet omfattar ca 37 miljarder kr under perioden 2014–2020. Se Sweden - Rural Development Programme (National) samt Budget för landsbygdsprogrammet 2014–2020.s. 266

8. Jordbrukarstöd som är helt finansierade av EU innefattar gårdsstöd, förgröningsstöd, stöd till unga jordbrukare och nötkreatursstöd.s. 266

9. Då undersökningen syftar till att avhandla rättsliga styrmedel kommer ekonomiska styrmedel endast att beröras i korthet och främst utifrån dess förhållande till rättsliga styrmedel.s. 266

10. Artikel 5(a), förordning (EU) nr 508/2014s. 266

11. Se bilaga II till förordning (EU) nr 508/2014 64 enlighet med den nationella handlingsplanen för havs- och fiskeriprogrammet. Totalt hade programmet en budget på knappt 1,5 miljard kronor för hela programtiden, varav EU stod för 60 procent av finansieringen medan Sverige stod för 40 procent. Av finansieringen var 132,8 miljoner kronor fördelade till åtgärder inom vattenbruk (up2). Fonden ersattes av Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden (EHFVF) för perioden 2021–2027.s. 266

Lokala konsekvenser under pågående

odlingsverksamhet

Utsläpp

1.Eftersom näring i form av foder måste tillsättas i vattnet under pågående fiskodlingsverksamhet släpps näringsämnen, främst i form av kväve och fosfor, ut från odlingen. Näringsutsläppet har beskrivits som ett av de största hindren för vattenbruksnäringens utveckling i Sverige. Näringsämnen frigörs dels från fekalier och foderrester och dels från exkretionsprodukter via gälar och urin. Vid öppen kassodling sedimenterar den större delen av utsläppen och samlar sig i närheten av odlingen. Påverkan blir således som allra störst lokalt direkt under och runtomkring kassen. En mindre del utgörs istället av näringsämnen som är lösta redan vid utsläppet, främst från exkretion men till viss del även fekalier, vilket innebär att näringsämnena har större möjlighet att följa med vattenströmmar och generellt sett sprider sig över större ytor. En del av näringsämnena i sedimentet frigörs sedan när det sedimenterade organiska mate-s. 267

2. Se Havs- och vattenmyndigheten. Nationell handlingsplan: Havs- och fiskeriprogrammet 2014-2020 (version 2016-12-15) (dnr. 3.3.17-12166/15) (2016).s. 267

3. Se ibid., s. 16f.s. 267

4. Se Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2021/1139 om Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden. Programmet beräknas starta under 2022.s. 267

5. Se SOU 2009:26, s. 106.s. 267

6. Se Eriksson et al. (2018), s. 17.s. 267

7.65 rialet bryts ned med hjälp av bakterier och bottenlevande flercelliga organismer. En ökad mängd näringsämnen i vattnet, s.k. övergödning, bidrar till en ökad produktion i det omgivande vattnet i form av en ökad mängd växtplankton, makroskopiska alger och vattenväxter, s.k. primärproducenter. En överproduktion av primärproducenter kan ge vattnet en besvärande lukt eller smak, och i vissa fall även producera gifter. När dessa dör i större mängder, sjunker till botten och bryts ned förbrukas stora mängder syre och syrebristen som uppstår kan slå ut bottendjuren och i vissa fall även fisk. Således påverkas de naturliga förhållandena i vattenförekomsten och i värsta fall kan det leda till bottendöd. Däremot kan en rätt dimensionerad näringstillförsel i näringsfattiga vattenområden bidra till en ökad diversitet och biomassa hos den vilda faunan i området. Sådana näringsfattiga vattenområden kan förekomma naturligt men är även vanligt förekommande i modifierade vattenförekomster såsom regleringsmagasin. Odlingens miljöpåverkan är starkt beroende av dess utformning och på vilka organismer som odlas. Vid fiskodling blir påverkan som störst genom odling i s.k. öppna nätkassar, den mest tillgängliga och därmed även mest använda tekniken, där det inte finns någon reglering av vattenutbytet mellan vattnet innanför och utanför kassen. Under senare år har dock utvecklingen av olika tekniker som syftar till att åtgärda detta, s.k. slutna och semi-slutna system, gått framåt där utsläppen från odlingens. 267

8. Se ibid.s. 268

9. Se ibid.s. 268

10. Se Naturvårdsverket (2003). Miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar – redovisning av ett regeringsuppdrag, s. 10.s. 268

11. Se Milbrink, Göran et al. (2003). Restaurering av regleringsmagasin – optimering av fisk- och planktonproduktion genom balanserad näringsanrikning, s. 3. 66 kan kontrolleras i olika grad. Odling utförs även i landbaserade system, där vattnet kan regleras med eller utan utbyte av vatten med naturliga vattenförekomster. Det finns stora skillnader och osäkerheter i bedömningen av kostnader för olika odlingstekniker men man kan konstatera att slutningen av odlingssystem bidrar avsevärt till investerings- och driftkostnaden. Även andra faktorer, såsom utformningen av fodret, har en inverkan på odlingens miljöpåverkan. Det finns även möjlighet att begränsa odlingens miljöpåverkan genom att i kombination med fiskodlingen odla andra vattenbruksarter där näringsämnen inte behöver tillsättas till odlingen. Extraktiva arter, eller s.k. blå fånggrödor, kan bestå av till exempel blåmusslor (Mytilus edulis), tarmsjöpung (Ciona intestinalis) och makroalger. De blå fånggrödorna extraherar växtplankton och näringsämnen från vattnet de växer i. Odling för att förebygga eller lindra miljöpåverkan kan ske i direkt anslutning till fiskodlingen eller i samma vattenområde för att balansera näringsutsläppet från fiskodlingen. Att noteras bör dock att produktionshastigheten hos extraktiva arter skiljer sig mellan olika platser och således även förmågan att extrahera näring. Platser där produktionen är som effektivast ligger inte nödvändigtvis i anslutning till fiskodlingar. En placering av en odling av den extraktiva arten som grundar sig i en skydds- eller kompensationsåtgärds. 268

12. Som exempel kan nämnas en ansökan om odling i Kungshamn där reduktionsgraden som årsmedelvärde för driftsdygn beräknades uppgå till 85 % för totalkväve och 95 % av totalfosfor, se M 4421–17.s. 269

13. Se Eriksson et al. (2018), s. 67f.s. 269

14. Se bland annat ibid., s. 18.s. 269

15. Se ibid., s. 20.s. 269

16. Se ibid., s. 23.s. 269

17. Se bland annat Bergström, Per, Lindegarth, Mats och Lindegarth, Susanne. Restaurering av övergödda havsvikar med hjälp av miljömusselodling - rapport från Hav möter Land (2013), s. 6.s. 269

18.67 kan således begränsa odlingens förmåga att producera exempelvis blötdjur eller alger. All miljöpåverkan av extraktiva arter är inte heller positiv. Exempelvis kan en blåmusselodling medföra negativ effekt på botten direkt under odlingen genom ökad mängd organiskt material, med syrebrist och viss bottendöd som följd. Utsläpp från verksamheter, likt det som fiskodlingar bidrar till, finns reglerat på flera ställen i rättssystemet. Grovt kan reglerna delas in i två kategorier – regler för att begränsa verksamhetens utsläpp och miljöpåverkan samt regler som utgår från recipientens förutsättningar. Till de föregående hör de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB som innehåller de mest centrala bestämmelserna om den hänsyn som ska tas till människors hälsa och miljön, bland annat vilken teknik som ska användas för verksamheten och var verksamheten lämpligast lokaliseras för att begränsa dess påverkan. Till de senare hör miljökvalitetsnormerna som behandlar lägsta godtagbara miljökvalitet hos recipienten, dvs. främst i den vattenförekomst som odlingens utsläpp sker till. Centralt i den rättsliga tillämpningen blir även frågan om prövningsplikt som för verksamheter som medför utsläpp till vatten regleras i 9 kap. MB om miljöfarliga verksamheter. Vid prövningen tillämpas miljöbalkens regler och är avgörande för om verksamheten anses vara tillåtlig och om så, vilka villkor som ska gälla för densamma. Till den senare kategorin regler hör även regler om områdesskydd i 7 kap. MB som syftar till att skydda särskilda områden. Ett sådant skydd kan omfatta skydd från utsläpp av näringsämnen. Då utsläpp från vattenbruk till stor del sker i strandnära områden blir reglerna om strandskydd av särskilt intresse. Strandskyddet syftar bland annat till att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet i vatten, något som påverkas av näringstillförsel. Även regler om andra områdesskydd, såsom nationalparkers. 269

19. Se ibid., s. 18.s. 270

20. Se även avsnitt 2.3.3 om strandskyddets andra funktioner. 68 och Natura 2000-områden, kan aktualiseras för odlingen i det fall odlingen finns inom eller har en påverkan på det skyddade området. Förutom själva odlingsverksamhetens utsläpp av näring kan även avblodningen under slaktprocessen utgöra ett utsläpp som är ett miljöproblem. Avblodningen sker ofta i vattenbad men då vattnet är svårt att rena släpps det ofta ut orenat. I vissa fall kan dock blodet istället utgöra en resurs i till exempel biogas eller som blodmjöl genom att använda metoder där blodet samlas upp. De potentiella miljökonsekvenserna i samband med slakt är dock försumbara i förhållande till odlingens utsläpp i övrigt.s. 270

Påverkan på vilda stammar

1.Den odlade fisken är avlad för att få vissa egenskaper och skiljer sig därför från de individer som finns i de vilda bestånden. Det innebär en potentiell risk att den förrymda fisken reproducerar sig med den vilda stammen vilket påverkar den vilda stammens genetiska signatur och egenskaper, en s.k. genetisk kontaminering. För den överlägset mest odlade matfiskarten, den från Nordamerika introducerade regnbågen (Oncorhynchus mykiss), har reproduktion i naturen hittills endast varit sporadisk i svenska vatten och arten har inte kunnat etablera fasta bestånd. Även om den förrymda fisken inte reproducerar sig med den vilda fisken, så kan den påverka det lokala ekosystemet negativt genom till exempel predation och konkurrenss. 271

2. Se Kiessling, Anders et al. (2013). Riskbedömning av slakt av odlad fisk i Sverige, s. 18f.s. 271

3. Se COM(2018) 87 final. Rapport från Kommissionen till Europaparlamentet och Rådet om möjligheten att införa vissa krav avseende skydd av fisk vid tidpunkten för avlivning, s. 1.s. 271

4. Se SOU 2009:26, s. 107.s. 271

5. Se Eriksson et al. (2018), s. 19.s. 271

6. För statistik om de arter som odlas i Sverige, se Statistiska centralbyrån. Vattenbruk 2018 (2019), s. 10.s. 271

7. Se Pakkasmaa, Susanna och Petersson, Erik (2005). Fisk i fel vatten – Ekologiska konsekvenser av utsättningar av fisk, s. 32.s. 271

8.69 om föda, eller spridning av sjukdomar. Exempelvis kan den ovan nämnda regnbågen påverka öringsbestånden i biflöden till sjöar genom att den använder samma typer av lekbottnar som öringen vid sina försök att reproducera sig vilket kan leda till skada vid kläckningen av öringens rom. Påverkan av regnbåge bedöms dock vara ringa eller obetydlig och bedöms således inte utgöra något hot mot den biologiska mångfalden. Beroende på hur fiskarna i odlingen hålls avskilda från det kringliggande ekosystemet varierar risken för rymningar. Även om risken för rymning generellt sett är låg är den högre i öppna odlingssystem än i slutna och semislutna system. Skador på kassen kan uppkomma av många olika anledningar såsom oväder i kombination med undermåliga konstruktioner, nötningsslitage i kombination med undermåligt underhåll, skador vid bogsering av kassar eller propellerskador i samband med båttransporter. I vissa fall förekommer det även avsiktliga sabotage mot kassodlingar från till exempel djurrättsaktivister och skador som uppkommer genom angrepp från rovdjur. Skador på en nätkasse kan resultera i rymningar av större mängder fisk. Vid odling på land är däremot risken för rymning mycket mindre och koncentrerad till enskilda individer. Bestämmelser som behandlar fiskodlingars effekter på vilda stammar finns i flera lagstiftningar. Fiskelagen (1993:787) behandlar bland annat vården av fisket och innefattar reglering avseende vilka fiskarter eller fiskstammar som är lämpliga att odla i det enskilda fallet. Frågorna regleras vid prövning av det för lagen särskilda tillståndet för fiskodling och tillståndet kan reglera verksamheten såtillvida att det kan innefatta villkor och bestämmelser som behandlar rymningsrisk och smittorisk. Ytterligare bestämmelser om genetiskt material finns i EU-förordning 708/2007 om användning av främmande och lokalt frånvarande arter i vattenbruk,s. 271

9. För mer om spridning av sjukdomar, se även avsnitt 2.3.4.s. 272

10. Se Eriksson et al. (2018), s. 19.s. 272

11. Se SOU 2009:26, s. 108.s. 272

12. Se Eriksson et al. (2018), s. 19. 70 främst vid införsel från länder utanför unionen, som syftar till att fastställa en ram för hantering av främmande och lokalt frånvarande arter för att kunna bedöma och minimera påverkan på akvatiska livsmiljöer.s. 272

Vatten som resurs

1.Vatten är en av de allra viktigaste resurserna vi har att tillgå och används exempelvis som dricksvatten, transportväg, som habitat och för rekreation. Vatten som miljö har under lång tid även varit central för olika former av produktion och källa till resurser men i takt med den ökande människopopulationen har även intresset för vattnets produktionsmöjligheter och dess resurser trappats upp. En av dessa möjligheter är användandet av vatten för produktion av livsmedel. Då den vilda fisken som resurs redan har överanvänts har större fokus riktats mot vattenbruket som producent av livsmedel. Vatten har flera användningsområden för vattenbruket men det kan skilja sig åt beroende på verksamhetens utformning. De flesta vattenbruk idag befinner sig i vatten och använder det omgivande vattnet som plats och resurs. Förutom utsläppet som behandlats tidigare finns det andra konsekvenser av att verksamheten befinner sig i vatten att behandla. Konkurrens om resursen och förhållandet till andra verksamheter är en sådan men även anläggningens påverkan på omgivningen genom sin fysiska existens. Vattenbruksverksamheten tar utrymme i anspråk och påverkar andra möjliga användningar av vattnet, något som behandlas rättsligt i 11 kap. MB om vattenverksamheter. I kapitlet föreskrivs att särskild hänsyn ska visas till framtida verksamheter som kan komma att använda resursen samt till fisket som särskilt intresse. För landbaserade odlingar som använder grund- eller ytvatten behandlar regleringen istället själva uttaget av vatten ur både miljö- och konkurrensaspekter.s. 273

2. Undantag i fall där det på grundval av vetenskapliga rön finns skäl att vänta sig att flyttningen kan innebära ett miljöhot, se art. 4.2.s. 273

3.71 Vissa intressen är särskilt reglerade, inklusive friluftslivet och sjötransporter, vilket påverkar vattenbruket. Strandskyddet har, förutom syftet att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet som har behandlats ovan, även syftet att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv i strandnära områden, både i vatten och på land. De anläggningar och anordningar som måste inrättas i samband med vattenbruk kan hindra allmänheten att beträda ett område men i vissa fall även avhålla allmänheten från att beträda ett område beroende på hur rätten till tillträde uppfattas. Sådana hinder är enligt strandskyddsbestämmelserna i 7 kap. MB förbjudna men undantag i vissa fall är möjliga genom dispens från förbudet. Avseende sjötransport finns, förutom tillämpliga allmänna bestämmelser för vattenverksamheter, även särskilda bestämmelser om märkning av anordningar i vatten i fiskelagen och sjötrafikförordningen (1986:300). Slutligen bör även planeringen av vattenresurserna i korthet behandlas. För att främja samhällsutvecklingen och en hållbar utveckling planeras användningen av mark- och vattenområden. Kustkommunerna ansvarar enligt plan- och bygglagen för översiktsplaneringen på land, för kusten och för territorialhavet. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för att ta fram nationella havsplaner som behandlar planering av haven utanför kustzonerna - en för vardera Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet. I de nationella havsplanerna anvisas inga specifikt avgränsade områden avsedda för vattenbruk utan syftar i detta skede endast till att skapa beredskap för vattenbruk. Varken översiktsplanerna eller de nationella havsplanerna är bindande.s. 273

4. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 83.s. 274

5. Jfr. ibid., s. 86.s. 274

6. Se Havsplaner för Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet - Förslag till regeringen 2019-12-16 (dnr. 3628-2019) (2019), s. 55. 72s. 274

Djurvälfärd och -hälsa

1.Inom fiskodlingen är fisken den produkt som ska produceras men vid hantering av levande djur är givetvis etiska hänsyn särdeles viktiga. Den odlade fiskens välfärd är således en faktor i utformningen av verksamheten. Att noteras bör dock att välfärd är ett komplext begrepp som innefattar en rad definitioner. Rön har visat att omgivande stressfaktorer och smärtstimuli påverkar fisk med samma fysiologiska mekanismer som hos högre däggdjur även om graden kan variera. Fiskar, liksom andra djur, kräver särskilda förutsättningar för att må bra. Sådana förutsättningar omfattar bland annat besättningstäthet, temperatur, vattenkvalitet och vattengenomströmning men vad som utgör lämpliga förutsättningar skiljer sig åt beroende på vilken fiskart som odlas. Centralt för fiskens välfärd är även att hålla fisken fri från sjukdomar och parasiter. För att bibehålla fiskarna friska krävs förebyggande åtgärder samt att endast sätta ut frisk fisk i odlingen. I öppna nätkassar kan fiskar drabbas av sjukdomar och parasiter genom kontakt med den kringliggande miljön. Även vid intensiv odling med höga tätheter kan besvären från sjukdomar och parasiter öka. Förutom fiskens välfärd är frågan om smittskydd intressant utifrån påverkan på vilda stammar samt utifrån odlarens egna ekonomiska intressen. Djurskyddslagen (2018:1192) innefattar bestämmelser som är tillämpliga för att förebygga sjukdomsutbrott, dödlighet, stress, aggressioner och beteendestörningar. Ytterligare tillämpliga bestämmelser om smittskyddet specifikt finns i den generella djursmittskyddslagstiftningen som syftar till att förebygga och bekämpa allmänfarliga smittsamma djursjukdomar, främst lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m., epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658) samt förordning (EU)s. 275

2. Se Brännäs, Eva et al. (2007). Underlag för praxis vid hantering av odlad fisk i samband med slakt s. 3.s. 275

3. Se Eriksson et al. (2018), s. 19.s. 275

4.73 2016/429 om om överförbara djursjukdomar (ofta benämnd som EU:s djurhälsolag). Även om slakten syftar till att avliva fisken är fiskens välmående viktig även under slaktprocessen. Djurens lidande bör minimeras och kan så göras genom användandet av metoder som inte orsakar onödigt lidande. Kiessling et. al. delar in slaktprocessen i sju steg som är gemensamma för alla fiskarter. Av dessa är vissa steg av relevans för fiskens välfärd och andra steg borde inte vara det. Det steg som vållat störst intresse är steget som benämns som bedövning. Bedövning kan genomföras på en rad olika sätt, bland annat genom elektrisk, mekanisk (till exempel klubbning) eller kemisk bedövning alternativt långsam kvävning i luft. Förutom fiskens välfärd är effektivitet och livsmedelssäkerhet två andra faktorer i val av bedövningsmetod. Därför är koldioxidbedövning idag den allmänt rådande metoden då koldioxid är relativt billigt, har låg toxicitet för människor och löser sig i vatten. I fråga om djurskydd i samband med slakt finns allmänna bestämmelser i djurskyddslagen samt rådets förordning (EG) nr 1099/2009. Noterbart är att det finns särskilda bestämmelser avseende djurskyddet vid slakt av djur, dock inga som är tillämpliga för odlad fisk. Ytterligare bestämmelser om slakt som syftar till att säkerställa livsmedelssäkerheten finns i livsmedelslagstiftningen.s. 275

5. För en grundlig genomgång av slaktprocessens sju steg, se Kiessling et al. (2013), s. 12ff.s. 276

6. Om bedövningen och strup-/gälsnittet är genomfört korrekt ska resterande steg inte ha någon inverkan på fiskens välfärd, se ibid., s. 19.s. 276

7. Se även avsnitt 2.4.1.s. 276

8. Se Kiessling et al. (2013), s. 15ff.s. 276

9. Se även COM(2018) 87 final. 74s. 276

Produkter och biprodukter från och konsekvenser

av odlingsverksamhet

Livsmedel

1.Vattenbrukets produkter kan användas till allt från biogas till skönhetsprodukter. Avhandlingen fokuserar dock på odling av fisk som livsmedel, dvs. matfiskproduktion. Således aktualiseras frågor om styrningen av fisk som livsmedel. En central fråga är livsmedelssäkerheten som syftar till att tillförsäkra att endast livsmedel säkra för människor släpps ut på marknaden. Vid hantering, tillverkning och lagring kan livsmedel påverkas negativt vilket kan innebära att kvalitén försämras eller att livsmedlet utgör en fara. Fisk som livsmedel skiljer sig från till exempel kött från landlevande djur och måste således hanteras på särskilt vis. Av den anledningen har riktlinjer för hantering och tillagning utvecklats som är vägledande för inblandade myndigheter och verksamhetsutövare. Inom ramen för livsmedelslagstiftningen ryms även frågor om marknadsordning för vattenbruksprodukter. En betydande del av regleringen av livsmedel i Sverige består av eller bygger på den unionsrättsliga lagstiftningen. Centralt i livsmedelsregleringen är förordning (EG) 178/2002 som omfattar de allmänna principerna och kraven för livsmedelslagstiftning samt förfarande i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. Förordningen har till syfte att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel och att se till att den inre marknaden fungerar effektivt. I förordningen förordnas även inrättningen av den europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (EFSA). Den svenska lagstiftningen är anpassad efter omfattande lagstiftning från EU och syftar främst till att komplettera unionsrätten. Livsmedelslagen (2006:804) innehåller grund-s. 277

2. Se exempelvis Code of Practice for Fish and Fishery Products utvecklat av det internationella standardsättande organet Codex Committee on Fish and Fishery Products. Riktlinjen är vägledande för bland annat FN-organet FAO, amerikanska FDA och EU.s. 277

3.75 läggande bestämmelser främst avseende ansvarsfördelning för kontrollmyndigheter och delegation av offentlig makt för alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel. Av särskilt intresse för vattenbruket i den unionsrättsliga livsmedelsäkerhetsregleringen är även förordning (EU) 37/2010 om farmakologiskt aktiva substanser och deras klassificering med avseende på MRL-värde (maximum residue levels) i animaliska livsmedel. Förordningen fastställer gränsvärden för högsta tillåtna restmängder av veterinärmedicinska läkemedel i livsmedel med animaliskt ursprung. Det är förbjudet att tillföra ett läkemedel till livsmedelsproducerande djur om farmakologiskt aktiva substanser i läkemedlet inte är tillåtna enligt förordningen. Exempelvis regleras högsta tillåtna restmängden av isoeugenol, ett ämne som bland annat används för bedövning av fisk inför slakt. På unionsrättslig nivå har det inrättats en gemensam marknadsordning för fiskeri- och vattenbruksprodukter genom förordning (EU) 1379/2013 om den gemensamma marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter. Förordningen syftar till att stärka producent- och branschorganisationer inom unionen genom utökat ansvar och ekonomiskt stöd genom EHFF. Producentorganisationer ska verka för att främja ett hållbart vattenbruk, att säkerställa att medlemmarnas verksamhet överensstämmer med de nationella strategiska planerna och sträva efter att fiskbaserat foder kommer från hållbara bestånd. Varje producentorganisation ska lämna in en produktions- och saluföringsplan som ska godkännas av behörig myndighet, vilket i Sverige är Jordbruksverket. Planen ska innehålla ett produktionsprogram för odlade arter, saluföringsstrategi, åtgärder för att uppnå organisationens mål, förebyggande åtgärder för att anpassa utbudet av arter som är svåra att saluföra samt medlemssanktioner.s. 277

4. Se avsnitt 2.3.4.s. 278

5. Se artikel 28. 76 I marknadsordningen finns även bestämmelser om lämplig märkning eller etikettering. Vid försäljning av vattenbruksprodukter finns fastställda handelsbeteckningar som hanteras av behörig myndighet i medlemsstaten. Saluhållning i detaljhandel av produkter som inte är listade är förbjuden och om handelsbeteckning saknas fastställs en tillfällig handelsbeteckning i avvaktan på att beteckningen förs in i bilagan. EU har även infört en egen ekologisk märkning som syftar till att hjälpa och skydda konsumenten men även sörja för den inre marknaden och garantera sund konkurrens. Särskilda regler för ekologisk märkning av produkter från vattenbruk återfinns i förordning (EU) 834/2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter.s. 278

Avfall och biprodukter

1.Vid vattenbruksproduktion produceras avfall, vilket givetvis på intet sätt är något unikt för vattenbruket. Däremot finns det särskilda typer av avfall som produceras och i vissa fall måste behandlas särskilt. Detta avser främst fekalier och foderrester, som tidigare har behandlats ifråga om utsläpp, och animaliska biprodukter som främst uppkommer vid slakt och i samband med bortskaffande av döda djur och åtgärder för sjukdomsbekämpning.s. 279

2. Se livsmedelsverkets föreskrifter om handelsbeteckningar på fiskeri- och vattenbruksprodukter (SLVFS 2001:37). Bestämmelserna om handelsbeteckning har begränsad inverkan på produktionsfasen varför detta inte kommer att beröras ytterligare i undersökningen.s. 279

3. Särskilda tillämpningsföreskrifter för ekologisk produktion, märkning och kontroll av vattenbruksprodukter återfinns i förordning (EG) 889/2008 med detaljerad reglering kring bland annat ursprung för odlade arter, djurhållning, foder och användning av vissa ämnen.s. 279

4. Animaliska biprodukter definieras i förordning (EG) 1069/2009 som hela kroppar eller delar av kroppar från djur, produkter av animaliskt ursprung eller andra produkter som fås från djur och inte är avsedda som livsmedel, inbegripet ägg, embryon och sperma.s. 279

5.77 Animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas för mänsklig konsumtion utgör en potentiell risk för människors och djurs hälsa och miljön. Tidigare kriser i samband med utbrott av mul- och klövsjuka, galna ko-sjukan (bovin spongiform encefalopati) och förekomsten av dioxiner i foder har motiverat särskild reglering för att undvika att animaliska biprodukter används på fel sätt för människors och djurs hälsa, säkerheten i livsmedels- och foderkedjan och konsumenternas förtroende. I förordning (EG) 1069/2009 finns det således särskilda bestämmelser hur animaliska biprodukter får användas och hur de ska avskaffas. För andra typer av avfall finns allmänna bestämmelser i 15 kap. MB som bygger på avfallsdirektivet (2008/98/EG).s. 279

Förorenade områden

1.Som avhandlats ovan innebär fiskodlingsverksamhet att det sker ett näringsutsläpp som främst innebär en påverkan lokalt i närheten av utsläppspunkten. Denna påverkan regleras främst genom att utsläppet begränsas i den mån möjligt, men i de flesta fall uppkommer ändå föroreningar som kvarstår efter avslutad odlingsverksamhet. Till detta kan andra ämnen, som till exempel läkemedel och biocider, bidra till föroreningar i samband med fiskodlingsverksamhet. Området runt näringsutsläppet blir då ett s.k. förorenat område. Platser som är förorenade kan riskera att skada eller skapa olägenhet för människors hälsa eller miljön. Miljöbalkens tionde kapitel innefattar regler om ansvar för förorenade områden. Verksamhetsutövarens ansvar och säkerhet för genomförandet av efterbehandling regleras huvudsakligen genom villkor i miljötillståndet. Om sådana villkor inte är tillräckligt för att utreda ansvar och genomföra nödvändiga åtgärder för att återställa det förorenade området finns kompletterande bestämmelser i miljöbalken som innebär att annan än verksamhetsutövaren kan vara ansvarig för sanering. Samtidigt pågår etts. 280

2. Se skäl (1) till förordning (EG) 1069/2009. 78 systematiskt arbete, samordnat av Naturvårdsverket, med syfte att åtgärda de förorenade områden som saknar ansvarig.s. 280

Det identifierade systemet

1.Genom att identifiera vattenbrukets risker och, till viss del, möjligheter kan man identifiera de lagrum som aktualiseras vid uppstart, pågående verksamhet, nedläggning och efter avslutad verksamhet. Då rättsreglerna inte är organiserade utifrån vattenbruket som verksamhet sker identifieringen istället utifrån hur vattenbruket som ett socialt fenomen organiserar sig självt in i ett system. Det saknas helt enkelt ett eget lagrum för vattenbruket och det faller således in under flera olika lagrum som behandlar verksamheten ur olika aspekter och på olika sätt. Nedan är ett sammanfattande schema över de författningar som särskilt tillämpliga för vattenbrukare fördelat utifrån verksamhetens förutsättningar och konsekvenser. Lagstiftningens mål, syfte och funktion, med hänsyn till avhandlingens avgränsning, kommer att behandlas i kommande avsnitt.s. 281

2. Se Naturvårdsverket. Lägesbeskrivning av arbetet med efterbehandling av förorenade områden 2018 (2019).s. 281

3.79s. 281

Vattenbrukets mål och strategier

Inledning

1.I föregående kapitel har ett system identifierats och avgränsats. Då system är målorienterade kommer följande kapitel behandla systemets mål. Att bestämma målsättning för en viss lagstiftning är centralt inom både tolkning och tillämpning av rättsregler. Det kan omfatta precisioner av varierande grad och går under flera olika benämningar såsom funktion, syfte och mål. I vissa fall saknas ett uttalat ändamål och ett sådant måste då fastställas på annat vis. I andra fall kompliceras frågan av att lagar i vissa situationer har såväl explicita som implicita ändamål. Inom den svenska rättstillämpningen bör kanske framförallt Ekelöfs teleologiska metod nämnas för att utröna ändamålet för en enskild lagregel. Avhandlingens andra uppgift består dock inte av att utröna det rättsliga ändamålet i syfte att tillämpa eller tolka en enskild rättsregel. Istället ska systemet tillskrivas en målsättning utifrån vilken funktion ett optimalt system skulle ha. Då systemet som identifierats består av ett stort antal författningar som sträcker sig över flera rättsområden och inte är särskilt utformade för vattenbruket som näring saknas det till stora delar uttryck för lagstiftarens målsättning för vattenbrukssystemet ifråga. Ett målbestämmande enligt traditionella rättsliga metoder och källor skulle således vara svårt att genomföra och resultatet på sin höjd spekulativt. Ett mål för systemet kommer istället att tillskrivas normativt. Det innefattar användning av de traditionella rättsliga källorna men medger ett bredare urval av material. För vattenbruket har målsättningen kommit till uttryck genom ett antal olika strategier, uppdrag, produktionsmål-s. 283

2. Se Hult, Daniel. Lagstiftnings ändamålsenlighet: en regleringsteoretisk utvärdering av fjärrvärmelagens potential att skapa förtroende (2015), s. 42.s. 283

3. Se Wahlgren, s. 36.s. 283

4. Se Ekelöf, Per Olof. Rättegång (8:e uppl.), s. 79ff.s. 283

5. Se avsnitt 1.5.2.s. 283

6.81 sättningar och liknande. Sådant material är i förhållande till förvaltning av näringen inte bindande vid tillståndsprövning eller tillsyn av verksamheter men kan utröna vad styrningen vid systemets optimala funktion syftar till att uppnå. Material av sådan karaktär är i många fall även begränsat för viss tid där slutdatum för när målet eller målen ska ha uppnåtts sätts. Som nedanstående avsnitt kommer att förtälja har år 2020 och åren däromkring varit slutmålet för många strategier, planer och liknande. Nya mål- och handlingsdokument har i skrivandets stund därför nyligen publicerats och är under implementation eller är på väg att publiceras och kommer sedermera att implementeras. För undersökningen aktualiseras frågan vilken uppsättning målsättningar som är av intresse för undersökningen. Att bestämma systemets mål utifrån nyantagna mål som inte ännu implementerats besvarar framförallt frågor om hur systemet bör utvecklas för att anpassas till de nya målen medan att utgå från de mål som precis ska ha uppnåtts utgör en utvärdering av den rättsliga styrningens förmåga att styra mot uppsatta mål. Båda är intressanta att undersöka men det senare är mer i linje med undersökningens utvärderande syfte. Kapitlet kommer således att behandla de nya målsättningarna endast översiktligt.s. 283

Hållbar utveckling som mål

Hållbar utveckling som begrepp och dess framväxt

1.Ett återkommande nyckelbegrepp i såväl rättsliga målsättningar som i strategier för livsmedelsproduktion är hållbar utveckling. För att förstå hur det svenska vattenbruket kan utgöra en del av den hållbara utvecklingen i samhället är det en god utgångspunkt att försöka reda ut vad hållbar utveckling är för något. Det är inte ett enkelt begrepp att sätta sitt finger på, dels för dess komplexitet men framförallt för dess flertydighet eller, i vissa fall, otydlighet. Följande är inte ett försök att ge en komplett redogörelse för begreppet, det är en avhandling eller två för sig, utan istället ett försök att närma sig begreppets innebörd i syfte att bättre förstå dess betydelse i förhållande till det undersökta systemets målsättning. 82 För att hantera begreppets ambiguitet delar Staffan Westerlund in det i två – teoretisk och politisk-rättslig hållbar utveckling. Det teoretiska begreppet utgår från vad Westerlund kallar det diakrona perspektivet, intressekonflikter mellan generationer. Det uttrycks ofta som att det ekologiska fotavtryck som nuvarande generation lämnar efter sig är större än jordens yta då den ekologiska ytan producerar mindre naturtillgångar än vad vi gör av med. För att den mänskliga utvecklingen ska bli hållbar måste förbrukningen anpassas till den bas av naturresurser som vi har tillgänglig. I fråga om en viss definierad naturtillgång, till exempel ett ekosystem, används istället begrepp som carrying capacity eller ekologisk resiliens för att mäta vilken belastning tillgången tål utan att förlora sin ekologiska uthållighet. Den ekologiska hållbarheten utgör enligt begreppets teoretiska grund i sin tur en förutsättning för uppfyllandet av den sociala dimensionen av hållbar utveckling. Detta innefattar välfärden för nuvarande generation men framförallt en förutsättning för den uthålliga mänskligheten som enligt Westerlund kan sägas vara syftet med den hållbara utvecklingen. Det stora fokus på ekologiska värden till trots utgår hållbar utveckling från en antropocentrisk världsbild där naturens värde enbart kan mätas utifrån dess betydelse för den mänskliga välfärden och fortlevnaden, något som inte skiljer sig åt mellan de olika hållbarhetsbegreppen. Naturen tillskrivs således inget inneboende värde som skulle vara fallet om teorin hafts. 284

2. Se Westerlund (2006), s. 318.s. 285

3. Carrying capacity ämnar definiera den maximala påverkan en viss recipient klarar av att bära utan att resursen överexploateras, medan ekologisk resiliens utgår från en recipients förmåga att klara störningar och återhämta sig.s. 285

4. Se Westerlund, Staffan. Miljörättsliga grundfrågor 2.0 (2003), s. 11f. Westerlund lyfter även frågan om vilka möjligheter kommande generationer har att föra talan vid nutida domstol.s. 285

5. Jfr Basse, Ellen Margrethe. En introduktion til en begrebsanalyse ur Ellen Margrethe Basse (red.). Bæredygtighed - en retsteoretisk begrebsanalyse (1995), s. 11f. Basse hänvisar bland annat till Riodeklarationens första och tredje princip.s. 285

6.83 sin utgångspunkt i en ekocentrisk världsbild. Vilka naturvärden som anses vara skyddsvärda avgörs därmed utifrån deras betydelse för den hållbara mänskligheten. Detta synsätt på relationen mellan de olika dimensionerna av hållbarhet visualiseras ofta som en pyramid där den ekologiska hållbarheten utgör grundstenen som utgör en förutsättning för social hållbarhet. Dessa två utgör i sin tur en förutsättning för hållbar tillväxt, eller ekonomisk hållbarhet. Denna skola ligger i linje med den kritiska inriktning av den svenska miljörättsforskningen som Westerlund själv var med och utvecklade under 1970- och 1980-talet tillsammans med forskningsområdets starka tvärvetenskapliga koppling till naturvetenskapen varifrån begreppet härstammar. Begreppet har således sin grund i teorier som utvecklats långt innan hållbarhetsbegreppet på allvar trädde in på den politiska arenan. Detta synsätt på begreppet har även fortsatt präglat den svenska miljörättsvetenskapliga forskningen. Westerlund själv gjorde heller ingen hemlighet av sin preferens för detta synsätt. Det politiskt-rättsliga hållbarhetsbegreppet härstammar istället från den politiska och senare rättsliga utveckling där det utgjort princip och mål för det globala arbetet med miljö och utveckling. Ett systematiskt arbete med miljöfrågor på global nivå etablerades i samband med Stockholmskonferensen 1972. Grundläggande för arbetet var insikten om att miljö och utveckling gick hand i hand och att både problem och lösningar hade sin grund inom ramen för båda. I detta ingick farhågan om att etableringen avs. 285

7. Westerlund tillskriver, förutom sin egna bok En hållbar rättsordning, även Jonas Christensens avhandling Rätt och kretslopp (1998) och Lena Gipperths avhandling Miljökvalitetsnormer (1999) till detta förhållningssätt. Tillhörande det politiskträttsliga hållbarhetsbegreppet hänvisar Westerlund till Jonas Ebbessonss. 286

avhandling Compatibility of International and National Environmental Law som kort

1.avhandlar hållbar utveckling som globalpolitiskt mål.s. 286

2. Se Westerlund, Staffan. Miljörättsliga mikroteser. Nordisk miljörättslig tidskrift nr. 17:2 (2017), s. 13. 84 ett starkt miljöskydd ansågs kunna hindra den ekonomiska tillväxten och sociala utvecklingen i utvecklingsländerna. Samtidigt låg ansvaret för nedbrytningen av ekologiska resurser nästan uteslutande hos industriländerna vilket aktualiserade frågan om differentierad ansvarsfördelning mellan olika länder, något som även reglerades i den efterföljande Stockholmsdeklarationen. Frågorna om miljö och utveckling fortsatte att hänga samman. När FN till följd av en fortsatt degenerering inom båda områdena skulle följa upp Stockholmskonferensen ett decennium senare etablerades således Världskommissionen för miljö och utveckling av FN:s generalförsamling i syfte att föreslå långsiktiga strategier och mål för det globala arbetet med miljö, i relation till samhällsutvecklingen, med fokus på internationellt samarbete. I kommissionens rapport Vår gemensamma framtid, ofta benämnd som Brundtlandrapporten, lanserades hållbar utveckling som en ersättare till ekonomisk tillväxt som utgångspunkt för den globala utvecklingen, en utveckling som satt den mänskliga produktiviteten i första hand med begränsad hänsyn till de begränsningar som naturen som resurs sätter. Rapporten låg till grund för FN-konferensen om miljö och utveckling i Rio 1992, även känd som Riokonferensen. Bland de resulterande överenskommelserna till följd av konferensen fanns två konventioner och en deklaration. De två konventionerna, FN:s klimatkonvention (UNFCCC) och konventionen om biologisk mångfald (CBD), var båda framtagna utifrån ett reaktörsperspektiv, det vill säga reglering utifrån naturens gränser istället för reglering utifrån aktörerna som påverkar miljön. Den s.k. Riodeklarationen, innefattar 27 principer om miljö och utveckling som byggers. 286

3. Se Ebbesson, Jonas. Internationell miljörätt (2000), s. 48f.s. 287

4. Se punkt 8(a)-(d) i Resolution 38/161 från FN:s generalförsamling antagen den 19 december 1983.s. 287

5. Se World Commission on Environment and Development (1987).s. 287

6.85 vidare på de principer som etablerades i Stockholmsdeklarationen tjugo år tidigare. Det är till Brundtlandrapporten och Riodeklaration som Westerlund härleder det politiskt-rättsliga hållbarhetsbegreppet. Även denna begreppsmodell har en utgångspunkt i intergenerationell rättvisa, eller vad som i Brundtlandrapporten uttrycks som belåning av ekologiskt kapital från framtida generationer utan avsikt att återbetala. En hållbar utveckling är en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov är de bevingade ord, tagna från rapporten, som ofta används för att definiera hållbar utveckling i politiska och rättsliga sammanhang. Även om målet för detta begrepp är detsamma som för det teoretiska begreppet skiljer sig begreppen utifrån synsätt på hur detta ska uppnås. Om det teoretiska begreppet utgår från den ekologiska uthålligheten har det politiskt-rättsliga begreppet sin grund i att de problem som är hänförliga till miljön och de problem som är hänförliga till den mänskliga utvecklingen i själva verket utgör ett och samma problem. Den tidigare sektorsindelningen av problembilder är otillräcklig då det i själva verket rör sig om sammanvävda problem där orsak och verkan inte nödvändigtvis kan separeras problemen emellan utan istället måste gränserna mellan problemen suddas ut. I rapporten konstaterades det att de olika världsproblemen inte kunde separeras från varandra utan att de alla härstammade från ett gemensamt problem. På liknande sätt som ekologisk uthållighet utgör en förutsättning för den mänskliga hållbarheten kommer samhällen präglade av fattigdom och orättvisa vara benägna att ådra sig ekologiska och andra kriser. För detta ändamål ansågs nya tillvägagångssätt behövliga för att skapa samhällsutveckling, särskilt med fokuss. 287

7. Se Westerlund (2017), s. 13.s. 288

8. Se World Commission on Environment and Development (1987), s. 16.s. 288

9. Se ibid., s. 13.s. 288

10. Se ibid., s. 41f. 86 på att stärka kvinnors ställning i samhället, skydda utsatta grupper och främja lokalt deltagande i beslutsprocesser. En förutsättning för hållbara lösningar på ekologiska utmaningar blir således att åstadkomma social rättvisa, likaså är ekologisk hållbarhet en förutsättning för att kunna tillfredsställa de mänskliga behoven. De olika dimensionerna existerar i en symbiotisk relation där påverkan på den ena kommer att ha effekter på de andra. Hållbara lösningar på samhällsutmaningar bör därför förhålla sig till alla tre dimensioner. Efter Riokonferensen har det globala arbetet fortsatt utifrån principen om hållbar utveckling. Som resultat av det generella arbetet med hållbar utveckling märks milleniemålen (MDG) och de globala målen för hållbar utveckling (SDG). Milleniemålen bestod av åtta mätbara mål, baserade på milleniedeklarationen, för det globala hållbarhetsarbetet under perioden 2000 - 2015 med fokus på utveckling för de s.k. utvecklingsländerna. Detta följdes upp av globala målen för hållbar utveckling, 17 mätbara mål för hållbar utveckling som ska uppnås till år 2030. Till skillnad från milleniemålen gör de nya globala målen ingen åtskillnad mellan industri- och utvecklingsländer utan framhäver istället att målen är tillämpliga för alla länder.s. 288

Hållbar utveckling som rättsligt mål

1.När den svenska miljöbalken trädde ikraft samlades den svenska miljölagstiftningen och ersatte sexton tidigare lagstiftningar inom området. I och med miljöbalkens införande tog svensk lagstiftning ett första steg med hållbar utveckling som ett konkret mål då balken tilldelades främjandet av just hållbar utveckling som övergripande mål. Westerlund har enligt sin dualistiska begreppsmodell beskrivit miljöbalken som en produkt av dets. 289

2. Se ibid., s. 37. Kopplingen mellan förtryck av kvinnor och andra utsatta grupper och naturen har framförallt diskuterats inom den ekofeministiska teorin som växte fram under 1970-talet.s. 289

3. Se Resolution 55/2 från FN:s generalförsamling antagen den 18 september 2000.s. 289

4.87 politiskt-rättsliga hållbarhetsbegreppet. Detta kan vid en första anblick verka som en relativt oproblematisk slutsats. Författningskommentaren till de övergripande bestämmelserna i propositionen hänvisar flera gånger till Riokonferensen och dess åtgärdsprogram, Agenda 21, för att visa att man med miljöbalken ämnar ta steg för att uppnå den hållbara utveckling som blivit det globala målet för miljö och utveckling, det vill säga i linje med det politiskt-rättsliga begreppet. Vid införandet av en samlad miljölagstiftning betonades nödvändigheten av att förena social och ekonomisk utveckling med ett effektivt skydd för miljön som den enda möjligheten för att uppnå ett ekologiskt hållbart industrisamhälle. Lagens övergripande mål uttrycker att ”ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressen måste […] vägas mot varandra på ett sätt som sammantaget främjar en långsiktigt god hushållning”. Vidare konkretiseras målet genom en rad delmål som ska beaktas i förvaltningen och tillämpningen.s. 289

5.Miljöbalken skall tillämpas så atts. 290

6.1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador ochs. 290

7.olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar ellers. 290

8.annan påverkan,s. 290

9.2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,s. 290

10.3. den biologiska mångfalden bevaras,s. 290

11.4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en fråns. 290

12.ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkts. 290

13.långsiktigt god hushållning tryggas, ochs. 290

14.5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållnings. 290

15.med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopps. 290

16.uppnås.s. 290

17. Se Westerlund (2017), s. 5.s. 290

18. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 1.s. 290

19. Se ibid., s. 5. 88 I delmålen identifieras ett antal skyddsobjekt, delvis överlappande, som balken syftar till att skydda. Endast den fjärde punkten erbjuder en avvägning mellan de listade skyddsobjekten och intressen som inte är bevarande av ekologiska resurser. Hur avvägningen mellan olika intressen och olika hållbarhetsdimensioner tar sig uttryck i balken, till skillnad från tidigare lagstiftning inom området, är dock mindre tydligt. I motiven till balken uttrycks det att lagstiftningsreformen i första hand gynnar den hållbara utvecklingen genom att miljölagstiftningen samlas, något som även blir tydligt i dess utformning. Arbetet för att på andra sätt få ekonomisk utveckling och social välfärd att bättre gå hand i hand med skyddet av miljön och hushållningen med naturresurser skulle istället fortsätta bortom balkens införande. I själva verket bestod balken till stora delar av de materiella regler som återfanns i tidigare miljölagstiftning, där hållbar utveckling inte utgjorde lagstiftningens mål. De stora förändringar som genomfördes till balkens införande hade sin grund främst i Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Ytterligare ledning vid tillämpningen av balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär har etablerats genom de av riksdagen fastställda miljömålen. Förarbetena till miljöbalken hänvisar till miljömålen för att närmare ange vad miljöarbetet i landet bör inriktas på och den målsättning som ska eftersträvas för varje sektor och inom varje problemområde. I samband med miljöbalkens införande antog därför riksdagen 15 miljökvalitetsmål, under 2005 kompletterat av ytterligare etts. 290

20. Se Michanek, Gabriel och Zetterberg, Charlotta. Den svenska miljörätten (2021), s. 101.s. 291

21. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 154ff.s. 291

22. Se ibid., s. 156.s. 291

23. Detta avser främst balkens femte kapitel om miljökvalitetsnormer och sjätte kapitel om miljöbedömningar.s. 291

24. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 5.s. 291

25.89 miljökvalitetsmål. Miljömålens rättsliga status är något ovanlig utifrån en traditionell rättskällelära. Målen ska ge ledning vid tillämpningen av balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär. Samtidigt ska de inte direkt ligga till grund för avgöranden i enskilda fall. Det övergripande målet för arbetet är det s.k. generationsmålet som innebär att man har som mål att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Målet är en politisk vidareutveckling av den i Brundtlandsrapporten fastställda definitionen av hållbar utveckling. Vilka de stora miljöproblemen är definieras i de 16 miljökvalitetsmålen som kort berörs nedan. Med en generation åsyftades i det ursprungliga förslaget ett slutmål kring år 2020–2025. Detta har dock senare utvecklats till delmål som skulle ha nåtts tidigare än så. Arbetet med miljömålen kommer även i fortsättningen pågå, nu som det nationella genomförandet av den miljömässiga dimensionen i Agenda 2030. Generationsmålet är ambitiöst satt vilket innebär ett omfattande omställningsarbete där samhällets olika system förs. 291

26. Se prop. 1997/98:145. Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige samt prop. 2004/05:150. Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag.s. 292

27. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 8.s. 292

28. Se vidare Ebbesson (2021), s. 74ff.s. 292

29. Tidsangivelsen står noterad i propositionen. Enligt dåvarande statssekreterare i Miljödepartementet, Måns Lönnroth, borde ett slutmål i form av en tidsangivelse inte varit del av miljömålen. Vidare menar han även att tidsangivelsen i sig var felaktig eftersom uträkningarna snarare hade pekat på slutet av 2020-talet om en tidsangivelse varit nödgad. Se Lönnroth, Måns. Hur kom generationsmålet till? ur Lundgren, Lars J. och Schough, Katarina (red.). Generationsmålet - Tankar om miljöpolitik och samhällsomställning, (2013), s. 18. I miljömålsutredningen föreslogs istället att tidsangivelsen skulle skrivas in direkt i generationsmålet, något som dock inte genomfördes i det efterföljande riksdagsbeslutet.s. 292

30. Se Sveriges genomförande av Agenda 2030 för hållbar utveckling, s. 16. Se även Naturvårdsverket. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2021 - med fokus på statliga insatser (rapport 6968) (2021), s. 25. 90 produktion, distribution och konsumtion måste förändras. Det innebär att ohållbara näringar måste fasas ut och ersättas av mer hållbara som fortfarande kan tillfredsställa de behov som den sociala hållbarheten kräver. Vidare framhävs att Sverige internationellt ska vara en pådrivande kraft och ett föregångsland för just den ekologiska hållbarhetsdimensionen. Förutom en ambition om att vara ett gott exempel genom nationella åtgärder innebär det även åtaganden inom det gränsöverskridande arbetet, framförallt kanaliserat genom existerande samarbeten inom ramen för FN och EU. Likaså innebär det svenska internationella åtagandet att arbetet med att säkerställa nationella framsteg inte får leda till ökade problem utanför landets gränser. Denna del var inte med i det ursprungliga generationsmålet utan följer av en revidering som kom till stånd efter ett riksdagsbeslut 2010. Miljömålsutredningen som kom tio år efter antagandet av de ursprungliga miljömålen föreslog att dessa skulle anpassas till de förändringar som skett sedan dess och pekade framförallt på miljöpolitikens ökade internationalisering. Utredningens konkreta förslag till ändring i form av införandet av en offensiv miljöpolitik och strecksatser av vad detta innebär ändrades delvis då regeringen föredrog en mer öppen definition av Sveriges begränsade miljöpåverkan utanför landsgränsen som inte enbart inriktade sig på effekter av den svenska konsumtionen utan alla beslut som innebär att Sverige exporterar sina miljöproblem. De internationella fotavtrycken som följer av svenskt agerande är dock komplicerade till sin natur och svårligen överblickbara och mätbara. Det innebär att de även i tillämpningen är svårhanterliga och i de flesta fall bortses från.s. 292

31. Se prop. 1997/98:145, 19f.s. 293

32. Se ibid., s. 19.s. 293

33. Se ibid., s. 26ff samt s. 323ff.s. 293

34. Se prop. 2009/10:155. Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete.s. 293

35. Se utredningens förslag i SOU 2009:83. Miljömålen i nya perspektiv – betänkande av Utredningen om miljömålssystemet, s. 22f. Förslaget avfärdades i prop. 2009/10:155, s. 24.s. 293

36.91 Den nya strukturen för miljömålen innebar att man tog fram ett begränsat antal miljökvalitetsmål som utgjorde utgångspunkter för att precisera miljömål och miljöstrategier inom olika samhällssektorer på skilda nivåer. Det följde av att de tidigare miljömålen man arbetat mot varit många till antalet och ostrukturerade, vilket gjort dem svåra att följa upp och utvärdera. I relation till generationsmålet innebär de nuvarande miljökvalitetsmålen en beskrivning av erforderlig miljökvalitet. Av de nuvarande 16 miljökvalitetsmålen är tre av särskilt intresse för vattenbruket – Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning. Miljökvalitetsmålen är sammankopplade och för att uppnå ett mål krävs i många fall åtgärder inom områdena för andra miljökvalitetsmål. Miljökvalitetsmålen var ytterligare preciserade i av riksdagen beslutade delmål men ersattes av etappmål beslutade av regeringen vid en större omorganisering av miljömålssystemet 2010. Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag innebär atts. 293

37.[s]jöar och vattendrag skall vara ekologiskt hållbara och derass. 294

38.variationsrika livsmiljöer skall bevaras. Naturligs. 294

39.produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samts. 294

40.landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion skalls. 294

41.bevaras samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas. Målet omfattar stora delar av den miljöpåverkan odling i sötvatten kan medföra. I preciseringen av målet nämns bland annat behovet av att minska belastning av näringsämnen och föroreningar och att undvika atts. 294

42. Se prop. 1997/98:145, s. 34ff.s. 294

43. Se prop. 2009/10:155. 92 introducera främmande arter samt säkerställandet att fiskar och andra arter kan fortleva i livskraftiga bestånd. Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård innebär atts. 294

44.Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbars. 295

45.produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras.s. 295

46.Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald,s. 295

47.upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar,s. 295

48.rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skas. 295

49.bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefullas. 295

50.områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. I preciseringen av målet tas såväl naturskönhet och friluftsliv som biologisk mångfald upp. Exploatering av hav- och vattenområden ska enligt preciseringen ske med hänsyn till vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska mångfald, natur- och kulturmiljö och friluftsvärden. Som hot mot den biologiska mångfalden nämns hög närsaltsbelastning då den kan förändra artsammansättningen i olika biotoper. Vidare har även uppnåendet av god status för kustvatten enligt ramvattendirektivet inkluderats som en del av preciseringen. Till sist innebär miljökvalitetsmålet Ingen övergödning atts. 295

51.[h]alterna av gödande ämnen i mark och vatten [inte ska] has. 295

52.någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar förs. 295

53. Se prop. 2000/01:130. Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier, s. 91ff. Preciseringen av miljökvalitetsmålet lämnades oförändrad vid översynen av målen 2010, se prop. 2009/10:155, s. 148f.s. 295

54. Se prop. 2009/10:155, s. 165.s. 295

55. Se prop. 2000/01:130, s. 114.s. 295

56. Se prop. 2009/10:155, s. 165.s. 295

57.93s. 295

58.biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning avs. 296

59.mark och vatten. Preciseringen av miljömålet använder näringsförhållandena under 1940talet som riktmärke för målet avseende kust- och havsområdena. Vidare används även ramvattendirektivet som en precisering för både sjöar och vattendrag samt kustvatten. Sedan 2003 utgör hållbar utveckling även en del av statsskickets grunder enligt regeringsformen. Även här har hållbar utveckling sin utgångspunkt i den ekologiska hållbarhetsdimensionen. I 1 kap. 2 § tredje stycket RF finner man atts. 296

60.[d]et allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en gods. 296

61.miljö för nuvarande och kommande generationer. Principen om hållbar utveckling uttrycks utifrån det diakrona perspektivet med fokus på miljöfrågan utan hänvisning till vare sig sociala eller ekonomiska aspekter och dessas roll i att uppnå en hållbar utveckling. Andra stycket tar dock upp den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd som centrala frågor i de andra dimensionerna men stycket nämner inte dessa som del i uppnåendet av hållbar utveckling. Även i förarbetena till grundlagsändringen lyftes hållbar utveckling som ett centralt miljöpolitiskt begrepp och en övergripande miljöskyddsbestämmelse. Detta skiljer sig från den målsättning som uttrycks inom ramen för det europeiska samarbetet i EU-fördraget art. 3(3):s. 296

62.Unionen ska verka för en hållbar utveckling i Europa som bygger pås. 296

63.välavvägd ekonomisk tillväxt och på prisstabilitet, på en socials. 296

64. Se ibid., s. 140.s. 296

65. Se prop. 2001/02:72. Ändringar i regeringsformen – samarbetet i EU m.m., s. 23. 94s. 296

66.marknadsekonomi med hög konkurrenskraft där full sysselsättning ochs. 297

67.sociala framsteg eftersträvas, samt på en hög miljöskyddsnivå och ens. 297

68.bättre miljö. Inom ramen för det europeiska samarbetet definieras hållbar utveckling utifrån de tre hållbarhetsdimensionerna, närmare det politiskt-rättsliga begrepp som etablerades i Brundtlandrapporten. Detta följer även av den s.k. integrationsprincipen i artikel 11 i funktionsfördraget som innebär att miljöfrågor ska integreras med EU:s politik och verksamhet. I samband med Amsterdamfördraget ändrades lydelsen med en särskild hänvisning till hållbar utveckling. Ändringen gjordes för att ge principen om hållbar utveckling ytterligare rättslig tyngd. Frågan kvarstår om vad hållbar utveckling som målsättning innebär i en svensk kontext. Den svenska definitionen har fortfarande en stark tonvikt på de ekologiska aspekterna, likt den inriktning som utvecklats inom den svenska miljörättsvetenskapen. Samtidigt som förarbetena har konstaterat att de tre dimensionerna är inbördes beroende och ömsesidigt förstärkande delar av en hållbar utveckling har arbetet inriktat sig på att öka ansträngningarna för att gå vidare med den ekologiska dimensionen. På så vis råder det osäkerhet kring hur avvägningar dimensionerna emellan ska göras i tillämpningen och hur det omställningsarbete för produktion, distribution och konsumtion som anses nödgat att genomföras ska gå till.s. 297

69. Se Langlet, David och Mahmoudi, Said. EU Environmental Law and Policy (2016), s. 58ff.s. 297

70. Se prop. 1997/98:145, s. 19.s. 297

71.95s. 297

Mål och strategier för vattenbruket

1.”Politik – kamrater – det är att vilja något” uttryckte sig den blivande statsministern Olof Palme vid ett anförande år 1964. En sådan vilja uttrycks i många fall i rättslig reglering med rättsligt förankrade mål såsom de mål som huvudsakligen behandlats i föregående avsnitt. Uttryckta målstadganden är en del av ett rättsligt system och kan användas som vägledning vid tolkning och tillämpning men den politiska viljan kommer även till uttryck genom andra typer av dokument såsom strategier, handlingsplaner, deklarationer och måldokument. För att kunna fastställa systemets mål normativt, särskilt i fråga om att bestämma mål för det positiva handlandet dvs. vad styrningen vill att verksamhetsutövare ska göra snarare än vad den inte bör göra, finns det anledning att även behandla de mål som inte kommer till uttryck i lagstiftningen men som ger uttryck för den centrala styrningens vilja i fråga om utvecklingen av vattenbruket. Följande avsnitt kommer att behandla det statliga intresset för styrning i livsmedelsfrågor, från ett bredare intresse i livsmedelsproduktion till det mer specifika intresset i att styra just vattenbruk. I viss utsträckning kommer det till uttryck i lagstiftning och dess förarbeten men, kanske framförallt, i material som näppeligen bör ligga till grund för tillämpning av en rättslig norm i det enskilda fallet. För tillskrivningen av mål till systemet saknar dock rättskällevärdet betydelse och istället är det just den politiska viljan och hur den kommer till uttryck som är av intresse.s. 298

Mot en gemensam livsmedelspolitik

1.Den svenska livsmedelssektorn har under lång tid varit föremål för ingripande statlig styrning till följd av sin bärande funktion både i form av livsmedelsförsörjning och samhällsekonomiska faktorer. I efterkrigstidens Sverige reviderades synen på det svenska jordbruket till följd av den negativa ekonomiska utvecklingen i sektorn, främst ett resultat av dens. 298

2. Citatet är hämtat från Olof Palmes anförande vid SSU:s kongressfest i Blå Hallen den 12 maj 1964. 96 ineffektiva uppdelningen i mindre jordbruk. För att jordbrukarfamiljerna, nästan en tredjedel av den svenska befolkningen, skulle erhålla en ekonomisk utveckling likvärdig en industriarbetare behövdes en ny vision och nya åtgärder. Jordbruket skulle bli en del i bygget av den svenska välfärden. I juni 1947 beslutade riksdagen om nya riktlinjer för den framtida jordbrukspolitiken där ekonomisk utveckling för jordbrukarna, effektiva jordbruksenheter och jordbruket som en del av beredskapen vid händelse av krig eller avspärrning skulle uppnås genom prisreglering och gränsskydd. Jordbrukspolitiken berörde inte endast livsmedelsförsörjningen utan skulle rationaliseras utifrån hur faktorer såsom den allmänna ekonomiska politiken, arbetskraften och produktionsfaktorer i övrigt skulle användas på mest ändamålsenliga sätt. Även om det skedde med vissa förändringar över de kommande decennierna, behöll man den handfasta styrningen av jordbruket med begränsning i produktionens omfattning och prisreglering i ett halvt sekel innan beslut togs om en stegvis avreglering av den svenska livsmedelspolitiken från och med den 1 juli 1991 samtidigt som miljöfrågan fick större utrymme i styrningen. Livsmedelsproduktionen skulle således bedrivas under samma villkor som för andra näringar och en nys. 298

3. Se Flygare, Iréne och Isacson, Maths. Det svenska jordbrukets historia [Bd 5] Jordbruket i välfärdssamhället: 1945-2000 (2003), s. 228f.s. 299

4. Se prop. 1947:75 angående riktlinjerna för den framtida jordbrukspolitiken m.m.s. 299

5. Se ibid., s. 12f.s. 299

6. Rationaliseringstänkandet nådde sin kulmen genom riksdagsbeslut 1967 då bland annat det togs beslut att minska den egna produktionen och uppmuntra småbrukare att övergå till annan sysselsättning, se prop. 1967:95 angående riktlinjer för jordbrukspolitiken m.m.s. 299

7. Under början av 1980-talet ändrades inriktningen för jordbrukspolitiken och alla led i livsmedelskedjan – jordbruket, industrin och handeln – samlades för att skapa en livsmedelspolitik istället, se prop. 1983/84:76 om vissa livsmedelspolitiska frågor och prop. 1984/85:166 om livsmedelspolitiken.s. 299

8. Se prop. 1989/90:146 om livsmedelspolitiken.s. 299

9.97 myndighet – Statens jordbruksverk – skulle ha det övergripande ansvaret. Avregleringen kom dock av sig i och med det svenska medlemskapet i EU och den svenska anpassningen till den överstatliga styrningen. Den svenska livsmedelspolitiken bedrevs således inte nationellt utan inom unionssamarbetets ramar där Sverige skulle främja ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel till skäliga priser, hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion och bidragandet till global livsmedelssäkerhet. Den framtida jordbruks- och livsmedelspolitiken ansågs nödgad att utgå från konsumenternas efterfrågan för att ge dem bättre möjligheter att påverka inriktningen och storleken på produktionen. Samtidigt ansågs det angeläget att skapa förutsättningar för jordbruksföretag att agera på en konkurrensutsatt marknad. Politiken behövde därigenom övergå från att i huvudsak vara producentstyrd till att vara konsumentstyrd. Den uppmärksamma noterar att mål för vattenbrukets utveckling ännu inte berörts. Vattenbruket var inte en del av den svenska jordbrukspolitiken och även om näringen har existerat i flera hundra år har den länge inte varit föremål för särskilda politiska mål eller politisk styrning. Det innebär dock inte att det inte under en lång tid funnits ett nationellt intresse i att utveckla det svenska vattenbruket. Trots de stora likheterna med jordbruket vad det gäller produktionsfasen har istället frågor om vattenbruk historiskt framförallt kopplats samman med frågor kopplade till fisket. 1968 tillsattes en utredning med syfte att klarlägga kontinentalsockelns uppbyggnad, sammansättning och förändring, att uppsöka ekonomiskt intressanta förekomster av oorganiska råvaror och kolväten, att få fram sådana data, som kan utnyttjas för att minska förorening och förstöring av kusterna underlätta navi-s. 299

10. Se prop. 1994/95:75. Vissa livsmedelspolitiska åtgärder vid ett medlemskap i Europeiska unionen.s. 300

11. Se prop. 1997/98:142. Riktlinjer för Sveriges arbete med jordbruks- och livsmedelspolitiken inom Europeiska unionen, s. 23ff.s. 300

12. Se ibid., s. 25. 98 gering och bidra till att skapa förutsättningar för att kustanläggningar skall kunna lokaliseras och uppföras på lämpligaste sätt, etc., eller som det uttrycktes i betänkandets titel – utnyttjande och skydd av havet. Den s.k. Havsresursutredningen lämnade sitt betänkande i juni 1972 där allt ifrån förekomsten av kemiska stridsmedel i havet efter andra världskriget till havet som energikälla utreddes. Av särskilt intresse i detta sammanhang är dock utredningsdelen om havet som livsmedelskälla. Utredningen noterade den ofullständiga exploateringen av havets produktion av biomassa och dess begränsade del i den direkta mänskliga proteinkonsumtionen. Samtidigt konstaterades den begränsning i möjligheterna att utöka fisket som risken för överfiske innebar. Således undersöktes möjligheterna till en artificiell ökning av livsmedelsproduktion i havet. Fiskodling förutspåddes nå en betydligt större omfattning i framtiden och utredningen pekade ut den stora produktionstillväxten i andra delar av världen, främst i Asien men även länder i Europa med mer jämförbara förutsättningar som exempel på den stora ökningen. Samtidigt noterades vissa svårigheter i att åstadkomma tillväxt i näringen, främst till följd av de höga foderkostnaderna och svårigheterna med sjukdomsbekämpning som odlingarna innebar. Utredningen föreslog att Sverige skulle utröna betingelserna för kommersiell vattenbruksproduktion och sätta upp försöksanläggningar för odling av fler arter, bland annat ål, tunga, krabba, hummer, tångräka och ostron. Arterna utgjorde s.k. delikatessvaror som rönte ett högt pris i handeln samtidigt som de uppbar en snabb tillväxt i uppvärmt vatten, något som fanns tillgängligt genom atomkraftverkens kylvatten. Odling av lax och havsöring ansågs Sverige redan ligga i framkant med, främst till följd av de kompensationsodlingar som uppstått i samband med utbyggnaden av den svenska vattenkraften.s. 300

13. Se SOU 1972:43, s. 24.s. 301

14. Se ibid., s. 43ff.s. 301

15. Se ibid., s. 71ff.s. 301

16.99 1978 fick Naturresursdelegationen på uppdrag av forskningsrådsnämnden (sedan 2001 del av Vetenskapsrådet) i uppdrag att utreda den marina fiskodlingspotentialen för västkusten och senare samma år sökte delegationen göra en problemöversikt över vattenbruksområdet. Ett år senare etablerades Styrgruppen för vattenbruk, ett samarbete mellan forskningsnämnden och delegationen för samordning av havsresursverksamheten, som under det efterföljande decenniet ledde arbetet med svenska vattenbruksfrågor i fråga om miljöpåverkan, odlingstekniker, juridik m.m. genom publicerandet av ett antal rapporter och vägledningar. Trots sina likheter med jordbruket i form av produktionsmetoder behandlades vattenbruket som en del av den svenska fiskenäringen. När möjligheterna för fiskenäringens utveckling utreddes i början av 1990-talet lyftes återigen vattenbruket fram som en viktig del i framtiden och en ökning i vattenbrukets andel i fiskproduktionen förutspåddes. Ett antal förslag till främjande av vattenbruket föreslogs, främst ekonomiska styrmedel då ofördelaktiga konkurrensvillkor identifierades som en betydande del av matfiskodlingens svårigheter då fångstfisket hade flera ekonomiska stöd som inte hade en motsvarighet för vattenbruket. Av vikt för fiskenäringen var inte endast livsmedelsförsörjningen utan även för sysselsättningen där näringen var av stor regionalekonomisk betydelse i kustoch skärgårdsområden både i fråga om fiskproduktion och förädlingsindustrin samt därmed funktionellt sammanhängande binäringar. Dets. 301

17. Se Ackefors, Hans (1980). Svensk akvakultur - näringsgren för framtida försörjning och sysselsättning.s. 1978

18. För mer information, se Ackefors, Hans. Development of aquaculture in Sweden: a collection of the summaries from the various reports made by the Swedish steering committee on aquaculture and its working groups (1983).s. 1978

19. Se SOU 1993:103. Svenskt fiske - slutbetänkande av utredningen om fiskenäringens utvecklingsmöjligheter, s. 212ff.s. 1978

20. Fiskenäringen regionalekonomiska betydelse utreddes redan i SOU 1977:74. Fiskenäringen i framtiden och följdes upp i 1993 års utredning. 100 svenska fiskets integration med Europa samt beståndsutvecklingen i den svenska fiskezonen och angränsande vatten innebar väsentligen ändrade förutsättningar för fiskerinäringens produktions- och konkurrensförhållanden som kunde motivera regionalpolitiska insatser och stöd för fiskenäringen. Ett utökat vattenbruk kunde bidra till den osäkra sysselsättningsutvecklingen ifråga om både fiskproduktion och produktförädling. Internationaliseringen av fiskeregleringen nådde sin kulmen i och med Sveriges medlemskap i unionssamarbetet och fisk och fiskprodukter reglerades istället inom ramen för EG:s gemensamma fiskeripolitik. Den svenska styrningen och regleringen av fiskenäringen inriktades främst till att få till anpassningar av svenska regler till unionsbestämmelserna och arbetet med att främja den svenska vattenbruksnäringen avtog även om det var främst fisken som livsmedelsprodukt, inte primärproduktionen i form av fiskodlingen, som berördes av den gemensamma fiskeripolitiken. EG:s gemensamma fiskeripolitik innebar exempelvis att vattenbruket fick ta del av medel från Fonden för fiskets utveckling (FFU). Kommissionen tog 2002 även fram den första strategin för hållbar utveckling av det europeiska vattenbruket. Avsaknaden av en enhetlig strategi för vattenbruket uppmärksammades 1998 då Jordbruksdepartementet tillsatte en arbetsgrupp för att ta fram ett förslag till en övergripande policy. Arbetet var det första steget i att utveckla strategier för vattenbruket som en egen näring frånskilt från fisket. Vattenbruket ansågs stå vid ett vägskäl mellan att bli en växande näring som gav ökade möjligheter till sysselsättning framförallt i gles-s. 1978

21. Se dir. 1992:83. Utredning om fiskerinäringens utvecklingsmöjligheter.s. 1979

22. Se prop. 1997/98:142, s. 6.s. 1979

23. Det totala stödet, inkl. EU-medel och svenska offentliga medel, för programperioden 1995/96–1999 uppgick till totalt 70 miljoner kronor, se Ds 2000:42. Svenskt vattenbruk - en framtidsnäring, s. 42.s. 1979

24. Se Commission of the European Communities (2002). A Strategy for the Sustainable Development of European Aquaculture.s. 1979

25.101 bygden eller en näring som till följd av miljökrav skulle begränsas till småskaliga, lokala odlingar. Arbetsgruppen återkom två år senare med omfattande förslag till förändringar, bland annat ändring i form av tillstånd för närsaltsutsläpp istället för volym av fisk, förstärkning av kompetensen avseende vattenbruk hos landets länsstyrelser och uppdatering av allmänna råden. Förutom några mindre justeringar i regleringen följdes arbetsgruppens rapport även upp av en mer omfattande särskild utredning för att analysera förutsättningarna för samt identifiera hinder mot att ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt svenskt vattenbruk ska kunna utvecklas. Syftet med utredningen var att ta fram konkreta förslag som kunde bidra till att utveckla vattenbruksnäringen och utöka vattenbruksproduktionen och sysselsättningen i Sverige. Vattenbruksutredningens betänkande presenterades år 2009 med flera förslag till förändringar, framförallt framtagandet av en nationell strategi för vattenbruket, regelförenklingar och effektivare förvaltning genom införandet av en dörr in vid ansökan om tillstånd för vattenbruk.s. 1979

En gemensam livsmedelspolitik och blå tillväxt

1.3.3.2.1 Unionens intressen i vattenbruksnäringen De senaste decenniernas växande intresse för näringen har inneburit att vattenbruket har blivit föremål för två olika strategiska satsningar – en nationell och en inom ramen för unionssamarbetet. Den svenska livsmedelsstrategin förhåller sig i fråga om vattenbruket till de europeiska strategiska riktlinjerna för utvecklingen av vattenbruket och inte tvärtom. Således är tanken i det följande att börja i unionssamarbetets ända för atts. 1980

2. Se promemoria Tillsättande av arbetsgrupp rörande fiskodling från Jordbruksdepartementet, daterat 1998-05-12.s. 1980

3. Se Ds 2000:42, s. 119ff.s. 1980

4. Se dir. 2007:170, beslut vid regeringssammanträde den 19 december 2007.s. 1980

5. Se SOU 2009:26, s. 37.s. 1980

6. Se ibid. 102 skapa den förförståelse som krävs för att förstå de nationella överväganden som gjorts. EU har under lång tid haft ett intresse för vatten. Som kort berördes i förra avsnittet har EU under en lång tid haft en gemensam fiskeripolitik, men intresset för vatten sträcker sig över andra typer av nyttjanden och även skyddsaspekter varav flera kommer att beröras inom ramen för denna undersökning. Till följd av det särskilda intresset för den gemensamma förvaltningen av våra havsresurser har det hamnat i fokus vid det strategiska arbetet och är föremål för många strategiska satsningar. Intresset har varit stort för blå ekonomi där havet har identifierats som ett område med outnyttjade möjligheter och stor potential för tillväxt. Under den ekonomiska kris som uppstod i slutet av 2000-talets första decennium fann man att en s.k. blå tillväxt med resurseffektiva och hållbara källor till tillväxt kunde vara en möjlighet ut ur krisen genom tillförandet av mer än fem miljoner arbetstillfällen och ett bruttomervärde på nästan 500 miljarder euro. Kommissionen identifierade fem viktiga områden för blå tillväxt där kompletterande insatser på EU-nivå skulle kunna bidra till långsiktig tillväxt och sysselsättning: blå energi, turism, mineralresurser, bioteknik samt vattenbruk. Som nämndes i föregående avsnitt har vattenbruket sedan tidigare varit föremål för strategiska riktlinjer inom ramen för unionssamarbetet med mål om ett utökat vattenbruk i en stabil marknad men med bibehållet skydd för djur och miljö. I samband med strategin om blå tillväxt, med vattenbruket som en av hörnstenarna, formulerades nya strategiska riktlinjer med det övergripande målet att utjämna den växande klyftan mellans. 1980

7. Se även Eggert, Håkan och Langlet, David. Svenskt yrkesfiske och EU 1995–2020. Sieps 2020:6 (2020).s. 1981

8. Se Europeiska kommissionen, Blå tillväxt - möjligheter till hållbar tillväxt inom havs- och sjöfartssektorn (2012).s. 1981

9. Se Commission of the European Communities (2002).s. 1981

10.103 EU:s konsumtion av fisk och skaldjur och produktionen från fisket genom ett miljövänligt och socialt och ekonomiskt hållbart vattenbruk. De nya strategiska riktlinjerna präglades av mer konkreta åtgärder och nationell förankring. Då produktionsfasen fortfarande främst var föremål för den nationella regleringen och administrationen fann man att just det nationella sammanhanget var centralt och initierade därför en frivillig process för medlemsstaterna där de i fleråriga nationella planer skulle formulera ett kvantifierat nationellt tillväxtmål och åtgärder inom ramen för de strategiska riktlinjerna för att nå målet. Ett inlämnande av en flerårig nationell plan var dock ett förhandsvillkor för Europeiska havs- och fiskerifondens (EHFF) stöd. Fyra åtgärdsområden identifierades som centrala för att nå målet. En förenkling av de administrativa förfarandena identifierades som den första och kanske den mest centrala åtgärden. Ledtiderna för tillståndsprocessen befanns mycket långa där det i flera länder tog 2–3 år, i vissa fall längre än så, att få de tillstånd som krävdes vilket var mycket långt i jämförelse med Norge, den största producenten av odlad fisk i Europa, där genomsnittet istället endast var sex månader. Vidare fann man att den administrativa bördan även innebar oproportionerligt höga kostnader för små och medelstora företag. I kartläggningen av det administrativa förfarandet skulle medlemsstaterna bland annat redogöra för det antal offentliga organ som deltog i förfarandet och den genomsnittliga giltighetstiden för tillstånden, faktorer som kunde antas spela stor roll i byråkratin. De tre andra åtgärderna befann sig närmare EU:s egna befogenheter och genomförandet kopplades därmed i större utsträckning till unionens egna regleringsverktyg och institutioner. Den andra åtgärden bestod av en samordnad fysisk planering. Med det växande intresset för verksamheter i de marina miljöerna hade platsbristen lyfts upp som ett potentiellt hinder förs. 1981

11. Se Europeiska kommissionen. Strategiska riktlinjer för en hållbar utveckling av vattenbruket i EU (2013).s. 1982

12. Se ibid., s. 4ff. 104 utvidgningen av vattenbruket men genom ett utpekande av de bäst lämpade platserna för vattenbruk utifrån en ekosystembaserad strategi kunde den administrativa bördan för verksamheterna minskas och osäkerheten i tillståndsförfarandena begränsas. Den tredje åtgärden bestod av att stärka konkurrenskraften för unionens vattenbruk genom en förbättrad marknadsordning och en bättre strukturering av vattenbrukets producentorganisationer. I den mån möjligt skulle lokala insatser samordnas, företagen diversifieras och kunskap och innovation stimuleras och överföras mellan aktörerna. Den fjärde och sista åtgärdspunkten berörde livsmedelssäkerheten och förtroendet för vattenbruksprodukter där öppenhet på marknaden, marknadsinformation och märkning ansågs kunna nyttjas effektivare för att konkurrera på marknaderna. 3.3.2.2 De nationellt förankrade målen för livsmedel och vattenbruk De strategiska riktlinjerna från EU var ämnade att förankras i det nationella sammanhanget. För Sverige innebar det en förankring i den numera gemensamma livsmedelspolitiken där jordbruk, fiske och vattenbruk ingick i gemensamma överväganden. Under 2007–2014 bedrev en borgerlig regering livsmedelspolitik under namnet ”Sverige – det nya matlandet” där man genom att föra samman hela livsmedelskedjan (primärproduktion, förädling, matturism, restaurang, offentliga måltider och handel) ville skapa bättre utveckling och samverkan. Målet var att bli bäst på mat i Europa och samtidigt skapa nya arbetstillfällen, framförallt på landsbygden, där rapporteringen i riksmedia dock beskrev satsningen som mindre lyckad till följd av förlorade arbetstillfällen inom vissa branschsektorer och kritik från meningsmotståndare för brist på konkretion. Strategin ersattes efter regeringsskiftet 2014 av en ny livsmedelsstrategi.s. 1982

13. Se ibid., s. 6ff.s. 1983

14. Se bland annat Holmqvist, Anette. "Eskils miljardflopp - 10 000 jobb borta," Aftonbladet, 2013-11-12 (2013).s. 1983

15.105 Vattenbruksproduktionen är föremål för framförallt tre nationella mål och strategier. Livsmedelsstrategin utgör en bred strategi för hela den svenska livsmedelssektorn. För det svenska vattenbrukets utveckling har sedan en särskild nationell strategi tagits fram. Till sist har även en flerårig nationell strategisk plan för vattenbruket tagits fram i enlighet med de särskilda förhandsvillkoren för Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF). Den svenska livsmedelsstrategin fokuserar på en utökning av den svenska livsmedelssektorn i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning. Utifrån livsmedelsperspektivet ses även en produktionsökning som en möjlighet till en ökad självförsörjningsgrad av livsmedel och en minskning i sårbarheten i livsmedelskedjan. Samtidigt betonas att målen ska uppnås inom ramen för arbetet med de svenska miljömålen. För att nå det övergripande målet har även tre strategiska områden pekats ut som anses vara särskilt viktiga: regler och villkor, konsument och marknad samt kunskap och innovation. Specifika mål och åtgärder för just vattenbruket är strategin fåordig om. Vattenbruket lyfts fram som en möjlighet till arbetstillfällen på landsbygden och möjlighet till diversifiering av lantbruksföretag. Samtidigt identifieras miljöbelastningen som den främsta utmaningen med ökad fysisk planering och utveckling av tekniker som kontrollerar utsläppet. I både strategin och den tillhörande handlingsplanen hänvisades det istället till vattenbruksstrategin och den nationella strategiska planen. I den andra handlingsplanen som gäller 2020–2025 specificeras främjandearbetet för det svenska vattenbruket till att särskilts. 1983

16. Se prop. 2016/17:104. En livsmedelsstrategi för Sverige − fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet, s. 20.s. 1984

17. Strategins främsta påverkan på styrningen av det svenska vattenbruket torde vara den fördelning av ekonomiska medel som i vissa fall tillfaller åtgärder inom ramen för främjande av vattenbruk, bland annat genom Landsbygdsutvecklingsprogrammet.s. 1984

18. Se prop. 2016/17:104, s. 60ff.s. 1984

19. Se ibid., s. 62 samt Näringsdepartementet. En livsmedelsstrategi för Sverige – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet. Regeringens handlingsplan. (2017), s. 6. 106 beakta förädlings- och innovationsmöjligheter för vattenbruksnäringen samt främja regelförenkling, teknikutveckling och samverkan. För en konkretisering av målet för den svenska vattenbruksnäringen måste man således vända sig till de två andra för vattenbruket mer specifika strategierna. Jordbruksverket tog fram en nationell strategi för svenskt vattenbruk 2012–2020 under namnet Svenskt vattenbruk – en grön näring på blå åkrar. Framtagandet av strategin sammanföll med Fiskeriverkets upphörande 2011 och den är således inte en produkt av livsmedelsstrategin. Strategin konkretiserades senare genom en tillhörande handlingsplan. I strategin formulerades en vision om ett svenskt vattenbruk som är en växande, lönsam och hållbar bransch med en etisk produktion och tretton mål för att uppnå visionen formulerades, varav tolv berör vattenbruket i form av livsmedelsproduktion.s. 1984

20.- Produktionen ökar genom förbättrad konkurrenskraft.s. 1985

21.- Svenskt vattenbruk producerar god och hälsosam mat som efter-s. 1985

22.frågas av konsumenter både i Sverige och i övriga världen.s. 1985

23.- Svenskt vattenbruk kännetecknas av samverkan mellan bransch,s. 1985

24.forskare, intresseorganisationer och myndigheter.s. 1985

25. Se Näringsdepartementet. En livsmedelsstrategi för Sverige – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet. Regeringens handlingsplan del 2 (2019), s. 5.s. 1985

26. Som noterats ovan hänvisar dock livsmedelsstrategin till den då redan etablerade vattenbruksstrategin och handlingsplanen. Vissa åtgärder inom ramen för vattenbruksstrategin har således finansierats genom medel som har fördelats genom livsmedelsstrategin då vattenbruksstrategin saknat egna ekonomiska medel för att genomföra sin handlingsplan.s. 1985

27. Se Jordbruksverket. Handlingsplan för utveckling av svenskt vattenbruk: Konkretisering av Strategi 2012-2020 (2015).s. 1985

28. Se Jordbruksverket. Svenskt vattenbruk – en grön näring på blå åkrar: Strategi 20122020 (2012), s. 9. Målet som inte berör livsmedelsproduktion behandlade sättfiskproduktion för turismens behov och bevarandeändamål.s. 1985

29.107s. 1985

30.- Minskad administrativ börda och tydliga bestämmelser främjars. 1986

31.företagens utveckling.s. 1986

32.- Svenskt vattenbruk kännetecknas av ringa miljöpåverkan.s. 1986

33.- Svenskt vattenbruk bidrar till en ekologiskt, ekonomiskt ochs. 1986

34.socialt hållbar livsmedelsproduktion.s. 1986

35.- Nya odlingstekniker utvecklas och odling av fler arter prövass. 1986

36.genom samverkan mellan bransch och forskning.s. 1986

37.- Svenskt vattenbruk kännetecknas av förebyggande hälsoarbetes. 1986

38.och friska djur.s. 1986

39.- Svenskt vattenbruk har tillgång till avelsmaterial av hög kvalitet.s. 1986

40.- Politiker på alla nivåer och andra aktörer uppfattar svenskts. 1986

41.vattenbruk som en säker, långsiktig och framgångsrik bransch.s. 1986

42.- Kommunpolitiker och andra lokala aktörer satsar på svenskts. 1986

43.vattenbruk.s. 1986

44.- En majoritet av Sveriges kommuner identifierar och inkluderars. 1986

45.lämpliga platser för vattenbruk i sina översiktsplaner. Målen som satts upp är av varierande karaktär där allt från produktionsinriktning och teknikutveckling till förtroende och agerande från politikerhåll berörs. Handlingsplanen innefattar således olika typer av åtgärder fördelade på flera olika institutioner, såväl organisationer som myndigheter. Under 2021 togs det fram en ny gemensam strategi för fiske och vattenbruk i Sverige i syfte att fastslå en gemensam väg framåt för hållbar utveckling av verksamheterna samt en ny handlingsplan för vattenbruket som syftar till att fastslå vilka åtgärder och aktiviteter som behövs vidtas för nå de strategiska målen. Både strategin och handlingsplanen är framtagen av Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten utifrån respektive myndighets ansvarsområde i förhållande till vattenbruket.s. 1986

46. Se Jordbruksverket. Strategi för svenskt fiske och vattenbruk 2021–2026 – friska ekosystem och hållbart nyttjande (OVR598) (2021) och Jordbruksverket. Handlingsplan för utveckling av svenskt vattenbruk 2021–2026 (OVR596) (2021). 108 Till sist har Sverige även tagit fram en flerårig nationell strategisk plan för vattenbruket 2014–2020. Den strategiska planen är i sig inget måldokument utan en nationell konkretisering av målen etablerade av EU i den gemensamma fiskeripolitiken, se ovan. Av särskilt intresse är det kvantifierade tillväxtmål som medlemsländerna ska rapportera in. Det svenska tillväxtmålet sattes på en ambitiös nivå till en genomsnittlig ökning på 8 % årligen eller totalt ca 71 % till år 2020. Den positiva utvecklingen de föregående åren och den stora tillväxtpotentialen i svenska vatten grundlades. 1986

den positiva prognosen.[^287]

1.Under 2018 gav regeringen Jordbruksverket i uppdrag att kartlägga och utreda förutsättningarna för en förenklad prövning av vattenbruksverksamheter. Den resulterande rapporten med förslag till förenklingar överlämnades under hösten 2020. De konkreta förslagen till regeländringar fokuserade på detaljregleringen av vattenbruket, bland annat ändringar avseende gränser för tillstånds- och anmälningsplikt, tillsynsavgifter och definitioner för vattenbruket. Identifierade hinder kopplade till allmänna bestämmelser, såsom lokalisering och miljökvalitetsnormer, saknade konkreta förslag till regleringsförenkling.s. 1987

Systemets mål

1.Efter att ha gått igenom både rättsliga och politiska mål som berör vattenbruket återstår frågan vad målet med systemet för styrning av det svenska vattenbruket är; vad ska den rättsliga styrningen av svenskt vattenbruk uppnå? Det råder ingen tvekan om att en utökning av vattenbruket är etts. 1987

2. Jämförelsevis är det sammanlagda tillväxtmålet för hela EU, baserat på medlemsstaternas rapportering, satt till 25 %. Se FAME SU. Summary of the 27 Multiannual National Aquaculture Plans (2016).s. 1987

3. Se Näringsdepartementet (2015), s. 12f.s. 1987

4. Se Näringsdepartementet. Uppdrag att inom ramen för livsmedelsstrategin kartlägga och utreda förutsättningarna för en förenklad prövning av vattenbruksverksamheter (regeringsbeslut N2018/04401/FJR, N2018/01819/FJR (delvis)) (2018).s. 1987

5.109 politiskt mål och ett riktmärke för näringens framtida utveckling. Målet följer av en ambition att minska beroendet av livsmedel från fisket som till följd av överfiske måste begränsas och öka självförsörjningen av livsmedel genom att inhemskt producera vattenbruksprodukterna som konsumeras. Ett utökat vattenbruk är utpekat som en del av det framtida hållbara samhället. Intresset i vattenbrukets funktion går utöver livsmedelsförsörjning. Viktiga mål för vattenbruk som näring innefattar även den ekonomiska tillväxten och utvecklingen av landsbygden, särskilt ifråga om omställningen av kustsamhällen som är beroende av fiskenäringen. Den svåra frågan är under vilka förutsättningar vattenbruket kan expandera. En del av målsättningen utgörs av att produktionen ska präglas av god djurhållning och att produkterna som levereras ska vara av hög kvalitet. Ett funktionellt system måste således innefatta komponenter vars funktion säkerställer dessa värden. Av de motstående intressena till vattenbrukets expansion är dock miljöpåverkan det som skapar störst huvudbry, särskilt den närsaltsbelastning som produktionen i de flesta fall innebär. Av naturliga skäl är målet att denna miljöpåverkan är ringa och att den inte ska negativt påverka möjligheterna att uppnå uppsatta miljömål. Vattenbruk som utgör hinder för att nå ekologisk hållbarhet borde således fasas ut och inte tillåtas. Samtidigt innebär de svenska miljömålen att flera olika sammanhängande utmaningar måste lösas varav livsmedelsförsörjningen är en central sådan. Ett hållbart system måste styra mot såväl ekologisk hållbarhet som tillräcklig livsmedelsproduktion. Det optimala systemet bör i sådana fall innefatta mekanismer som styr mot den mest resurseffektiva lösningen i förhållande till båda utmaningarna. Visserligen finns det en medvetenhet om att det finns olika förutsättningar för produktion i olika geografiska områden och samordningsvinster att göra i att samla produktionen av varor. Handel över gränserna blir således ett naturligt led att förhålla sig till vid produktionsstyrningen. Lösningen på detta får dock inte vara att avvisa ”smutsig” produktion för att istället tvinga den utomlands och importera produkterna istället. En sådan strategi skulle innebära ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser och inte faktiskt lösa 110 problemet likväl som det går emot såväl miljömål som produktionsmål. Vidare finns det för livsmedel en eftersträvan att nå hög självförsörjningsgrad, både historiskt och i de nuvarande målsättningarna. En fortsatt produktionsstagnation eller -nedgång kan således inte inrymmas inom ramen för nuvarande formulering av miljömål eller produktionsmål. Målsättningen för produktionen är att närma sig en miniminivå vid eller i närheten av självförsörjningsgraden. I den mån möjligt sker produktionsökningen genom effektivare produktion men ett misslyckande att uppnå det genom effektivisering kan inte ses som en anledning till att inte uppnå det alls. Enda anledningen till att inte uppnå produktionsökningen inom vattenbrukssektorn borde istället vara om annan produktion eller handel utifrån miljömässiga skäl är mer rationellt.s. 1987

6.111s. 1989

Systemets regleringskomponenter

Inledning

1.Följande kapitel kommer att utgöra den första delen av två i genomförandet av den tredje uppgiften som är att fastställa systemet för rättslig styrning av vattenbrukets struktur och att beskriva de enskilda regleringskomponenterna (främst tillstånd och tillsyn) och institutionella komponenterna (myndigheter med roller i systemet). Uppgiften ämnar identifiera systemets komponenter, hur de förhåller sig till varandra och hur de är utformade och på så vis konstruera en modell av systemet som ska efterlikna systemet för den rättsliga styrningen av vattenbruket. Den första delen fokuserar på styrning av vattenbruket genom reglering som tillämpas på verksamheten, främst i form av förprövning och tillsyn. Den andra delen, som genomförs i femte kapitlet, kommer att fokusera på styrningen av systemets institutionella komponenter. I undersökningen kommer några perspektiv att vara av särskilt intresse och således lyftas fram. De olika avsnitten inleds med en kort historisk översikt som i första hand behandlar regleringens syfte, regleringsobjekt, utformning och utveckling genom åren både generellt och med särskilt fokus på vattenbruket. Förutom att det ofta är trevlig läsning för den rättsligt intresserade är en historisk översikt av intresse för undersökningen då den i stor utsträckning kan förklara regleringens utformning idag. Då vattenbruket är föremål för flera olika regleringsintressen som har utvecklats på olika håll kan en historisk tillbakablick förklara systemets till synes splittrade natur och den inte alltid utifrån vattenbrukets perspektiv anpassade prövningen. Kapitlet behandlar även regleringens nuvarande utformning. Som noterats i avhandlingens första kapitel är tillstånd och tillsyn de huvudsakliga styrmedlen. Att behandla utformningen av dessa styrmedel ifråga om vad den prövar och hur blir således centralt i undersökningen. Av intresse är även vem som innehar vilken roll i prövningen, vilket blir centralt för att förstå regleringskomponenternas förhållande till de institutionella komponenterna i systemet. Undersökningens huvudfokus är dens. 1991

2.113 centrala styrningen, dvs. med utgångspunkt i den från riksdagen och regeringen samt i förekommande fall EU meddelade lagstiftningen. I flera fall har bindande lagstiftning, i form av myndighetsföreskrifter, och andra styrande dokument såsom allmänna råd och rekommendationer meddelats av institutionella komponenter i systemet. I huvudsak är vad som subdelegerats till vem och varför av intresse för undersökningen av den centrala styrningen, inte själva genomförandet av den institutionella komponenten i sig. De av centrala myndigheter meddelade föreskrifter, allmänna råd, rekommendationer och liknande kommer således endast att beröras översiktligt i syfte att exemplifiera vad den omfattar och hur samt för att komplettera hela bilden av prövningen i den mån detta är av intresse för läsaren. Kapitlet sammanfattas i det sista avsnittet, avsnitt 4.10, och utformas då även i visuell form för att modellera systemet i en lättillgänglig och översiktlig form.s. 1991

Fiskodling som miljöfarlig verksamhet

Historisk översikt

1.4.2.1.1 Immissionsrätten och framväxten av en svensk miljöskyddslag I februari 1969 lämnades proposition nr 28 år 1969 över till riksdagen med förslag till en ny miljöskyddslag. Förslaget innebar en samlad lagstiftning till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller och andra störningar, eller s.k. immissioner, ett område som tidigare i huvudsak varit oreglerat. Förslaget hade föregåtts av en statlig offentlig utredning om luftförorening tillsatt 1964 som sedermera övergick till att innefatta även buller och andra immissioner. Propositionen antogs senare av riksdagen och miljöskyddslagen (1969:387) trädde ikraft den 1 juli 1969.s. 1992

2. Se prop. 1969:28. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till miljöskyddslag m.m., s. 1.s. 1992

3. Se SOU 1966:65. Luftförorening, buller och andra immissioner: lagförslag m.m. 114 Immissionsrätten var ingalunda en ny företeelse inom det svenska rättsväsendet. Även om det tidigare inte funnits en samlad lagstiftning kring immissioner hade det utvecklats en svensk immissionsrätt i två olika riktlinjer, en civilrättslig och en offentligrättslig. Den civilrättsliga immissionsrätten utgjordes av oskriven rätt utsprungen ur grannelagsrätten och framvuxen ur de allmänna domstolarnas rättspraxis. Redan omkring hundra år före propositionen hade domstolarna erkänt den enskildas rätt till skydd mot immissioner. Vid lagberedningens förslag till jordabalk 1909 diskuterades den industriella utvecklingen och dess innebörd för fastighetsägare:s. 1992

4.Nutidens industriella anläggningar med de rökmassor, det starka buller,s. 1993

5.de obehagliga dunster, som vid arbetet alstras, utöfva ofta sådan inverkans. 1993

6.på grannfastigheter att dessas användande för vissa ändamål omöjlig-s. 1993

7.göres eller åtminstone i hög grad försvåras. Den frågan har därför blifvits. 1993

8.trängande: hvad är i förevarande hänseende den ene jordägaren pliktigs. 1993

9.att tåla af den andre? Utgångspunkten i den civilrättsliga riktlinjen av immissionsrätten var att enbart störningar från en fastighet till en annan kunde anses utgöra immission. Huvuddelen av målen avsåg ersättning för skada som orsakats av immission och rätt till ersättning ansågs föreligga oberoende av om vårdslöshet förelegat på den skadeverkandes sida. En fastighetsägare fick även tåla ett visst mått av olägenheter från verksamhet på annan fastighet men i gengäld ha en viss frihet vid användningen av sin egen fastighet. Den offentligrättsliga regleringen återfanns framförallt i den politirättsliga regleringen. Även om det inte fanns en samlad lagstiftning kring immissioner återfanns reglering kring problematiken i ett flertal författningar.s. 1993

10. Se prop. 1969:28, s. 41.s. 1993

11. Se ibid.s. 1993

12. Se Lagberedningens förslag till jordabalk III, s. 170.s. 1993

13. Se prop. 1969:28, s. 41f.s. 1993

14.115 Avseende den industriella immissionsproblematiken var det framförallt hälsovårdsstadgan (1958:663) och byggnadslagen (1947:385) som innehöll flera viktiga medel för att generellt förebygga och minska olägenheter. Utöver dessa bestämmelser fanns det även bestämmelser inom flera specifika rättsområden såsom för flygplatser i luftfartslagen (1957:297), väg i lag (1943:431) om allmänna vägar, atomenergi i atomenergilagen (1956:306) och strålskydd i strålskyddslagen (1958:110). I motiven utvecklas att det måste bli det allmännas sak att minska dessa risker för hälsa och trivsel genom långt kraftfullare ingrepp än dittills var möjligt. Sedan början av 1940-talet hade även särskild lagstiftning om förorening inom vattenvårdens område funnits i 8 kap. vattenlagen (1918:523). Detta innefattade dock inte utsläpp som härrör från till exempel vattenbruk utan endast avseende kloakvatten och industriellt avloppsvatten. Den särskilda regleringen inom vattenrättens område skulle sedermera, enligt propositionens förslag, avregleras i vattenlagen och flyttas till den nya miljöskyddslagen vid dess införande. Miljöskyddslagen innebar en generell förprövning, en koncession, av vissa verksamheter i syfte att förebygga störningar så långt det var praktiskt och ekonomiskt möjligt. Genom det gavs det allmänna effektivare kontrollmedel och en roll att aktivt medverka till att förebygga störningar. I lagen användes inte benämningen immissioner utan istället var lagen tillämplig på s.k. miljöfarliga verksamheter, dvs. vattenföroreningar, luftföroreningar och andra störningar. Vissa typer av verksamheter fick inte anläggas utan tillstånd från den nyinrättade koncessionsnämnden för miljöskydd. I miljöskyddskungörelsen (1969:388) angavs dessa som bland annat gruvor,s. 1993

15. Se ibid., s. 43ff.s. 1994

16. Se ibid., s. 178ff.s. 1994

17. Se 1 § miljöskyddslagen (SFS 1969:387) för tillämpningsområde. Detta är till stora delar motsvarande det tillämpningsområde som vi idag finner i 9 kap. MB. 116 cementfabriker, metallverk och olika typer av livsmedelsfabriker. Andra verksamheter skulle istället anmälas till länsstyrelsen i ”god tid” innan anläggandet, bland annat gjuterier, kabelfabriker, kafferosterier och skrotupplag. Även för verksamheter som föll utanför tillstånds- eller anmälningsplikten, exempelvis vattenbruket, fanns rättsliga medel för myndighet att meddela försiktighetsmått eller förbud. 4.2.1.2 Vattenbruket regleras särskilt Den 1 juli 1981 trädde den nya miljöskyddsförordningen (1981:574) ikraft och ersatte miljöskyddskungörelsen. Den nya förordningen införde en ny prövningsordning för miljöfarliga verksamheter med s.k. A-, B- och Cverksamheter.s. 1994

18.A: Tillstånd ska sökas hos koncessionsnämndens. 1995

19.B: Tillstånd ska sökas hos länsstyrelsens. 1995

20.C: Anmälan ska göras till miljö- och hälsoskyddsnämnden Den nya förordningens införande innebar att även vattenbruket blev prövningspliktigt i vissa fall. Fiskodling med en produktion av mer än 10 ton fisk hade tillståndsplikt B och tillstånd skulle då sökas hos länsstyrelsen. Fiskodling med en produktion av mer än 500 kg men högst 10 ton fisk var istället anmälningspliktigt, likaså anläggning för övervintring av mer än 500 kg fisk, kräftdjursodling med möjlighet att hålla mer än 500s. 1995

21. För komplett redogörelse för tillståndspliktiga verksamheter, se 2 § SFS 1969:388.s. 1995

22. För komplett redogörelse för anmälningspliktiga verksamheter, se 8 § SFS 1969:388.s. 1995

23. Se främst 38–44 §§ SFS 1969:387.s. 1995

24. Anledningarna till att vissa verksamheter klassas som antingen A-, B- eller Cverksamheter kunde variera men generellt sett klassades de verksamheter som typiskt sett var mest miljöfarliga som A-verksamheter och de minst miljöfarliga som C-verksamheter.s. 1995

25. Se bilaga till miljöskyddsförordning (1981:574)s. 1995

26.117 kg kräftdjur i odlingen eller med en dammareal överstigande 0,5 ha och musselodling med en areal, inbegripet förtöjningar, av mer än 5 000 kvadratmeter. Ingen åtskillnad för prövningsplikten gjordes beroende på till exempel olika odlingstekniker eller foderåtgång. I samband med prövningspliktens införande gav Naturvårdsverket och Fiskeristyrelsen ut allmänna råd för fiskodling. Vid införandet av en ny miljöskyddsförordning (1989:364) gjordes mindre justeringar avseende vattenbruket. Framförallt togs anmälningsplikten för musselodlingar bort. 1993 gavs även nya allmänna råd (AR 93:10) ut för fiskodling. De äldre allmänna råden ansågs i vissa avseenden förlegade och de nya råden syftade till att dels ge råd, dels ge ett kunskapsunderlag för framför allt landets miljö- och hälsoskyddsmyndigheter. 4.2.1.3 Sveriges inträde i EU och miljöbalkens införande 1990-talet var ett händelserikt decennium för den svenska miljörätten. Sverige blev efter folkomröstning medlem i EU den 1 januari 1995. Unionen hade under lång tid begränsat inflytande på reglering avseende miljö men under den tid då Sverige började förhandla om medlemskap hade unionsrättsliga regler om bland annat förorening av vatten, kemikalier och miljökonsekvensbeskrivningar införts. Det inflytande som EU har för det svenska miljöskyddet har sedan fortsatt att växa och där finner man även reglering som har stor påverkan på det svenska vattenbruket. Decenniets andra stora förändring var införandet av miljöbalken. Redan i oktober 1988 genomförde justitiedepartementet och miljö- och energidepartementet gemensamt en hearing med ett stort antal experter på området där det framkom att det finns en allmän uppfattning att miljöskyddslagstiftningen var i behov av en genomgripande och grundlig översyn med förhoppning om att det skulle resultera i bland annat en smidi-s. 1995

27. Se bilaga till miljöskyddsförordning (1981:574), verksamhetskod 13.01-13.05.s. 1996

28. Se AR 93:10, s. 7.s. 1996

29. Se ibid. 118 gare och effektivare tillämpning. Systemet ansågs inte systematiskt uppbyggt eller konsekvent, där det istället fanns överlappningar i regleringen och att kravnivåer, kravtyper och processuella regler varierade mellan författningarna. För detta tillsattes miljöskyddskommittén med uppdrag att se över den miljörättsliga lagstiftningen för att bland annat samordna och skärpa lagstiftningen och utforma lagförslag där miljöhänsyn genomsyrade samtliga samhällssektorer. Uppdraget skulle efter kommitténs principbetänkande justeras till att explicit innefatta framtagandet av en miljöbalk. Miljöskyddskommittén presenterade sitt slutbetänkande i SOU 1993:27 och utifrån förslaget togs det även fram en proposition med förslag till införande av en miljöbalk. Till följd av regeringsskiftet efter valet 1994 drogs dock propositionen tillbaka av den nya regeringen. Istället tillsattes en ny utredning, den s.k. miljöbalksutredningen, som lämnade sitt slutbetänkande 1996. Efter mindre justeringar till propositionen röstades förslaget igenom i riksdagen. Den 1 januari 1999 trädde miljöbalken (1998:808) (MB) ikraft och ersatte 16 lagar, bland annat miljöskyddslagen. De särskilda bestämmelserna för miljöfarlig verksamhet flyttades till 9 kap. MB.s. 1996

Miljöbalkens syfte, innehåll och utformning

1.Idag är miljöbalken navet i den svenska lagstiftningen som reglerar miljöfrågor och innefattar bestämmelser som är tillämpliga på ett mycket stort antal verksamhetstyper. Balken samlade bestämmelser från sexton olikas. 1997

2. Se dir. 1989:32.s. 1997

3. Se Michanek och Zetterberg (2021), s. 76.s. 1997

4. Se dir. 1989:32.s. 1997

5. Se SOU 1991:4.s. 1997

6. Se dir. 1991:54.s. 1997

7. Se skr. 1994/95:30.s. 1997

8. Se dir. 1994:48 och dir. 1994:134.s. 1997

9. Se SOU 1996:103. Miljöbalken: en skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling: huvudbetänkande.s. 1997

10.119 lagar till en gemensam lag. Balken är uppdelad i sju avdelningar och 33 kapitel, varav två är borttagna, med bestämmelser av olika karaktär som hör hemma inom flera olika etablerade rättsområden såsom förvaltningsrätt, civilrätt, straffrätt och processrätt. Införande av balken hade ett uttalat syfte att uppnå större enhetlighet och överskådlighet och innebar viss samordning av prövning men omfattande skillnader i prövningen beroende på verksamhetstyp återstår. Miljöbalken är inte uttryckligen utformad som en ramlag men flera av de lagar som fördes in i balken var av stark ramlagskaraktär. Det var dock ett uttalat mål att flera i balken införda lagstiftningar skulle minska sin ramlagskaraktär. Dagens balk har ändå till stor del ramlagskaraktär. En omfattande del av regleringsområdets konkreta bestämmelser återfinns i de drygt 50 förordningar och det stora antalet föreskrifter som är kopplade till balken. Vidare har rekommendationer och vägledningar, främst i form av allmänna råd, använts för att föreskriva hur bestämmelserna bör tolkas och tillämpas.s. 1997

Tillstånd för fiskodling som miljöfarlig verksamhet

1.Fiskodling och övervintring av fisk utgör miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. MB och omfattas av anmälnings- eller tillståndsplikt i vissa fall. Utgångspunkten för när krav på tillstånd eller anmälan ska ställas är de effekter som utsläppen från olika verksamheter har på omgivningen. I miljöprövningsförordningen (2013:251) (MPF) återfinns regler om fiskodling och övervintring av fisk. Efter miljöprövningsförordningens införande 2013 bestäms prövningsplikten utifrån foderåtgång istället för produktionsvolym. Denna ändring får antas syfta till att gränserna för prövning bättre ska överensstämma med den förmodade närsalts-s. 33

2. Se Ebbesson (2021), s. 54.s. 33

3. Ett exempel på detta var kemikalielagstiftningen, se prop. 1997/98:45 del 2, s. 397.s. 33

4. Se ibid., s. 336. 120 belastningen från verksamheterna och en förenkling för verksamhetsutövaren att räkna ut verksamhetens förhållande till gränsvärdena. Verksamheter med foderåtgång som överstiger 40 ton per år omfattas enligt 3 kap. 1 § MPF av tillståndsplikt B och verksamheter med foderåtgång mellan 1,5 och 40 ton per år omfattas enligt 3 kap. 2 § MPF av anmälningsplikt C. Övrigt vattenbruk utgör s.k. u-verksamheter – miljöfarliga verksamheter som inte omfattas av prövningsplikt enligt 9 kap. MB – men kan vara prövningspliktigt enligt andra delar av balken och/eller annan lagstiftning. Fiskodling är klassificerat som en verksamhet som alltid medför betydande miljöpåverkan vilket innebär att tillståndsprocessen innefattar en specifik miljöbedömning – en mer omfattande och formaliserad miljöbedömningsprocess än för verksamheter som inte anses utgöra betydande miljöpåverkan. Miljöbedömningar finns reglerade i balkens sjätte kapitel och processen syftar till att skapa ett beslutsunderlag och att uppfylla allmänhetens rätt till att delta i beslutsprocessen. Bedömningen är avgörande för verksamhetsutövarens uppfyllande av bevisbördan som åligger denne. Tillstånd meddelas av miljöprövningsdelegationen hos länsstyrelsen medan en anmälningspliktig verksamhet anmäls till den kommunala nämnd där verksamheten är lokaliserad. Ett tillstånds tidsomfattning är vanligtvis begränsad till högst tio år och blir därefter föremål för ny prövning. Vägen fram till ett tillståndsbeslut kan dock vara lång och dyr. Processen består av flera steg och de långa ledtiderna kan bland annat för-s. 33

5. Tillstånds- och anmälningsplikten genomför artikel 4.2 direktiv 2011/92/EU. Fiskodling är listat i artikelns hänvisade bilaga II.s. 34

6. Verksamheterna kan dock omfattas av andra prövningsplikter enligt miljöbalken och/eller andra författningar, se nedanstående avsnitt.s. 34

7. Se till exempel Task Force Vattenbruk (2017), s. 6f där tillståndsprocessen uppskattas till ca sex år och kostnaden till ca 3-5 miljoner kr.s. 34

8.121 klaras av osäkerhet hos både myndigheter och verksamhetsutövare inom ramen för de olika stegen samt otydliga krav på vattenbruket. Vidare är tillståndsprövningar för fiskodling ofta föremål för överprövning vilket medför ytterligare förseningar. Liknande svårigheter som lett till hämmande effekt för utvecklingen av vattenbruket har rapporterats från flera andra länder, däribland flera länder i EU samt Kanada och USA. Olika förprövningsprocesser inom ramen för miljöbalken som avser samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra får prövas kumulerat i den mån det är fördelaktigt och utgör en ändamålsenlig prövning, se 21 kap. 3 § MB. Det innebär att hela verksamheten prövas i en och samma process, oavsett hur många eller vilka förprövningar som tas upp i det aktuella fallet. Prövningen görs då i sin helhet av mark- och miljödomstolen om någon av förprövningarna skulle ha gjorts med domstolen som första instans, i annat fall görs den av miljöprövningsdelegationen vid länsstyrelsen. För vattenbruk innebär det generellt sett att mark- och miljödomstolen prövar mål där ansökan innefattar en tillståndspliktig vattenverksamhet, oftast avseende vattentäkt, och i annat fall görs prövningen av miljöprövningsdelegation.s. 34

9. Se ibid.s. 35

10. För en jämförelse av EU-länders behandlingstid av ansökningar, se Europeiska kommissionen (2013), Strategiska riktlinjer för en hållbar utveckling av vattenbruket i EU, s. 4f. Se även Bavinck, Maarten et al. Governability of Fisheries and Aquaculture: Theory and Applications (2013), s. 214f där kostnaden i Kanada uppskattas till 500,000 CAD och tidsåtgången till ca två år, samt Engle, Carole R. och Stone, Nathan M. Competitiveness of U.S. aquaculture within the current U.S. regulatory framework. Aquaculture Economics & Management 17, nr. 3 (2013) om den hämmande effekten på vattenbruksverksamheter i USA till följd av den amerikanska lagstiftningen. 122 Översikt över stegen i ansökningsprocessen för tillstånd för fiskodling.s. 35

Allmänt om tillsyn enligt miljöbalken och särskilt om tillsyn för

fiskodling som miljöfarlig verksamhet

1.Normernas faktiska tillämpning är av avgörande betydelse för att balkens mål ska uppnås. Förprövningen ger besked innan verksamheten har påbörjats eller, om verksamheten redan är befintlig, fortsätter om hur normerna ska tillämpas i det enskilda fallet och om verksamheten når upp till de av lagstiftningen ställda minimikrav. För att säkerställa att normerna även efterföljs under pågående verksamhet måste det finnas en väl fungerande och effektiv kontrollfunktion, den s.k. tillsynen. Tillsyn kan variera från inspektions- eller kontrollbesök till mer uppföljnings-, uppsikts- eller främjandeinriktad verksamhet. Vissa funktioner i tillsynen utgör myndighetsutövning och i förarbetena förordades därför särskilda tillsynsbestämmelser i balken, något som infördes i balkens femte avdelning.s. 36

2. Ursprungligen framtagen i arbetet med Task Force Vattenbruk (2017).s. 36

3. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 493.s. 36

4.123 Kontrollansvaret ligger främst hos verksamhetsutövaren. Det är denna som är ansvarig för att givna tillstånd efterföljs och att fortlöpande planera och kontrollera sin verksamhet, se 26 kap. 19 § MB. Att ansvaret för verksamheten för att följa de krav som följer av lag och, i förekommande fall, tillstånd främst ligger på verksamhetsutövaren är inget unikt för miljöbalken i sig, snarare ligger det i sakens natur att man som verksamhetsutövare ansvarar för sin egen verksamhet. Miljöbalkens kodifiering av kravet förtydligar den aktiva roll som verksamhetsutövaren måste inta för att hålla sig underrättad om verksamhetens påverkan, att planera verksamheten och att organisera verksamheten genom en tydlig ansvarsfördelning. Vidare har tillsynsmyndigheten möjlighet att begära att verksamhetsutövaren ska lämna förslag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder. Tillsynen utförs enligt balken av kommun, länsstyrelse eller central myndighet. Kommunen har ålagts ansvar för tillsynen för samtliga verksamheter som saknar krav på förprövning, se 26 kap. 3 § tredje stycket MB. I den mån en statlig myndighet ska utföra tillsynsuppgifter åligger det regeringen att fördela ansvaret. Den operativa tillsynen av verksamheter har i stor utsträckning ålagts länsstyrelsen och innefattar bland annat nästan samtliga tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter, inkl. fiskodlingar, och vattenverksamheter. I tillsynsarbetet finns det möjlighet att använda bland annat förbud och förelägganden om det behövs för att de krav i balken eller som följer av balken ska uppnås. Möjligheten att använda sådana medel begränsas dock vid förekomsten av tillstånd då förbud och förelägganden inte får begränsa lagakraftvunnet tillstånds. 36

5. Jfr. ibid., s. 279f. Kravet på att hålla sig underrättad sträcker sig även över sådan påverkan som i sig inte är otillåten.s. 37

6. Krav om förslag till kontrollprogram återfinns oftast redan som villkor vid tillstånd för en verksamhet. Avseende krav om förslag till förbättrande åtgärder är den möjligheten begränsad, bland annat till följd av tillstånds rättskraft.s. 37

7. Delegation av tillsynsansvaret kan ske till kommun om kommunfullmäktige begär det. 124 annat än vid risk för att ohälsa eller allvarlig skada uppkommer och åtgärderna brådskande och nödvändiga. För att uppnå enhetlighet mellan tillsynsmyndigheter och stöd i tillsynsarbetet åläggs en central myndighet för vissa verksamhetstyper att ta fram tillsynsvägledning. Ansvarig myndighet för fiskodling är sedan år 2011 Havs- och vattenmyndigheten då den nyinrättade myndigheten tog över det tidigare Fiskeriverkets ansvar. För närvarande saknas dock tillsynsvägledning på området efter att de senaste allmänna råden, AR 93:10, upphävdes den 1 april 2019. Även innan upphävandet tillämpades råden sällan då de länge ansågs daterade.s. 37

Hänsyn vid tillstånd och tillsyn