1.Rätten till bistånd regleras i SoL 4:1, som lyder:s. 10
2.Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodoseddas. 10
3.på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (för-s. 10
4.sörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt.s. 10
5.Vid prövning av behovet av bistånd för livsföringen i övrigt får hänsyns. 10
6.inte tas till den enskildes ekonomiska förhållanden om rätten att ta ut avgif-s. 10
7.ter för biståndet regleras i 8 kap.s. 10
8.Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå.s. 10
9.Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter atts. 10
10.leva ett självständigt liv. Förutsättningarna för rätt till bistånd enligt SoL har, med undantag för perioden år 1998–2001, varit oförändrade jämfört med ÄSoL 6 §. Under de drygt 30 år som förflutit sedan ÄSoL trädde ikraft har ett stort antal mål om rätten till bistånd varit föremål för HFD:s prövning. Många av dessa mål är alltjämt relevanta för bedömningen av rättsläget avseende rätten till bistånd enligt SoL. Även frågan om vad förvaltningsdomstolarna ska pröva vid överklagande av beslut om rätt till bistånd enligt SoL eller insatser enligt LSS, har varit föremål för HFD:s prövning i flera mål.s. 10
11.I HFD 2013 ref 39 var fråga om rätt enligt SoL till en viss form av bistånd, nämligen missbruksvård genom behandlingshemsvistelse. HFD gav den enskilde rätt till den sökta vården, men påminde om tidigare beslut (avseende insatser enligt LSS) där domstolen uttalat att ”det normalt inte finns anledning för domstolen att vid bifall till ett överklagande gå närmare in på utformningen av den avsedda insatsen utan att detta bör överlåtas till kommunen att bestämma”. Domstolens roll får, med ledning av denna utsaga, sägas vara att pröva rätten till den form av insats som den enskilde ansökt om, inte att i detalj bestämma hur insatsen ska vara utformad och hur den ska verkställas. Vilken utformning och vilket innehåll biståndet ska ha, är en fråga för socialnämnden att bedö-s. 10
12.211 ma med utgångspunkt i behoven och med beaktande av alla individuella omständigheter, tillgängliga resurser inom socialtjänsten och kunskapsläget inom socialt arbete.s. 10
13.Av förarbetena till SoL framgår att alla personer ska ha rätt till insats för sin livsföring efter behov – oavsett vilken behövandegrupp han eller hon tillhör. Det som ska prövas enligt SoL 4:1 st 1 är om det finns ett behov avseende försörjning eller livsföring i övrigt, som inte kan tillgodoses av den enskilde själv, eller på något annat sätt. De två förutsättningarna som ska vara uppfyllda ger uttryck för att två principer i SoL ska avvägas: behovsprincipen och egenansvarsprincipen.s. 11
14.Om ett behov kan tillgodoses utan bistånd från socialnämnden föreligger inte rätt till bistånd. Vad som mer exakt avses med behov i SoL:s mening är dock inte uttalat i förarbetena. Enligt vanligt språkbruk torde med behov rimligen avses något annat – mer allmänmänskligt nödvändigt – än enbart individuella önskemål (även om behov och önskemål givetvis kan sammanfalla i många fall). Uttrycket behov markerar någon form av grundläggande brist i livssituationen som behöver kompenseras. En sådan tolkning av vad som menas med behov, att behov betraktas som en fråga om en brist i förhållande till något nödvändigt, får stöd av följande uttalande i förarbetena till ÄSoL i det sammanhang där hjälpbehov som förutsättning för rätt till bistånd ska föreligga diskuterades:s. 11
15.”[…] syftet med bestämmelserna om rätt till bistånd är att tillförsäkra dens. 11
16.enskilde stöd och hjälp inom socialtjänsten när sådana insatser är nödvän-s. 11
17.diga för att den enskilde skall kunna klara sin försörjning och sin livsförings. 11
18.i övrigt.” (mina kurs.) Hur behovet uppstått, eller om det är självförvållat, får inte tillmätas betydelse i behovsbedömningen.s. 11
19.Samtidigt står det klart att biståndsberättigande behov enligt SoL 4:1 inte kan avse vad som helst. För det första kan biståndsrätten enbart omfatta försörjning (ekonomiskt bistånd) eller livsföring i övrigt (insatser av olika slag). Behov av hjälp eller stöd av annat slag, som avser annat än 212 försörjning och livsföring, är inte primärt socialnämndens ansvarsområde utan annan huvudmans. Som exempel kan nämnas att hälso- och sjukvård inte är socialnämndens ansvarsområde, utan landstingets.s. 11
20.Av SoL 2:1 följer att kommunen har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Denna formulering ska dock inte tolkas som att andra huvudmän, med hänvisning till kommunens yttersta ansvar, kan frånsäga sig det ansvar som enligt lag är deras. Tvärtom följer det av samma lagrum att det yttersta ansvaret för kommunen inte innebär någon inskränkning i det ansvar som åvilar andra huvudmän. Vistelsekommunens yttersta ansvar enligt SoL 2:1 att bistå enskilda med det stöd och den hjälp som de behöver, är således begränsat till de behov som inte annan huvudman ska svara för. Innebörden av detta är exempelvis att hälso- och sjukvården ansvarar för medicinska behov, även om gränsdragningen mellan medicinska och sociala behov i vissa, eller till och med många, fall kan vara svår att dra.s. 12
21.I händelse av att olika huvudmän – exempelvis socialtjänsten och hälso- och sjukvården – inte kan enas om vem som ansvarar för att tillgodose en enskilds behov, har slagits fast av HFD i RÅ 1984 2:63 att det yttersta ansvaret för kommunen innebär att det är kommunen som får bära ansvaret för att tillgodose behoven om de inte tillgodoses på annat sätt. En grundläggande förutsättning för att kommunen ska ansvara för att tillgodose behovet är dock givetvis att förutsättningarna för rätt till bistånd enligt SoL 4:1 är uppfyllda.s. 12
22.Ordet ”övrigt” i förhållande till begreppet livsföring markerar att biståndet inte avser försörjningsstöd, med vilket menas ekonomiskt stöd för regelbundet återkommande levnadskostnader (SoL 4:3). Bistånd för livsföringen i övrigt avser således alla andra behov därutöver som den enskilde kan ha i sin livsföring. Begreppet ”livsföring i övrigt” har därmed en mycket vid omfattning, vilket illustreras i följande citat från förarbetena:s. 12
23.”Med begreppet avses alla de olika behov som den enskilde kan ha för atts. 12
24.tillförsäkras en skälig levnadsnivå och som inte omfattas av försörjnings-s. 12
25.213s. 12
26.stödet. Det kan vara fråga om bistånd till läkarvård eller tandvård, glasögon,s. 13
27.möbler, husgeråd, vinterkläder, vård- och behandlingsinsatser för missbru-s. 13
28.kare, hemtjänst, särskilt boende för äldre eller funktionshindrade m.m. Dets. 13
29.är inte möjligt att lämna en uttömmande uppräkning av vilka insatser ellers. 13
30.behov som skall anses ingå. En individuell bedömning måste, liksom ärs. 13
31.fallet nu, göras i varje enskilt fall. Den rättspraxis som har utvecklats unders. 13
32.de snart tjugo år socialtjänstlagen har varit i kraft, liksom allmänna råds. 13
33.från Socialstyrelsen bör kunna tjäna till ledning vid bedömningen av vilkens. 13
34.biståndsinsats som kan komma ifråga.” Begreppet ”livsföring i övrigt” avser att fånga in alla de behov av insatser som en enskild kan ha för att kunna klara sin livsföring. Detta innebär i sin tur att behovsfrågan i förhållande till livsföringen, liksom vad som är lämpliga insatser för att tillgodose behoven, är komplicerad. Sociala, medicinska och psykosociala behov kan ofta vara svåra att skilja åt.s. 13
35.För att ett föreliggande behov ska grunda rätt till bistånd från socialnämnden ska först prövas om det är möjligt att på alternativa vägar tillgodose det behov som biståndsprövningen avser. Bistånd från socialnämnden är att betrakta som ett yttersta skyddsnät, när alla andra möjligheter att tillgodose behovet är uttömda. Den enskilde måste således ha gjort vad han eller hon själv kan för att tillgodose sitt behov i enlighet med egenansvarsprincipen. Det är dock inte enbart i fråga om akuta situationer som rätt till bistånd kan föreligga. Som framgår av citatet ovan kan det även vara fråga om behov grundade i mer varaktiga förhållanden, exempelvis relationsproblem inom en familj, missbruk eller funktionsnedsättning. För att kunna avgöra om ett sådant socialt behov föreligger som kan grunda rätt till bistånd och om detta kan tillgodoses på annat sätt än genom bistånd från socialnämnden, krävs sakkunskaper om varför och hur vissa typer av sociala problem uppstår och hur dessa kan lösas inom ramen för socialtjänstens verksamhet.s. 13
Skälig levnadsnivå – villkor eller kvalitetsnorm?
1.Av SoL 4:1 st 3 följer att biståndet, i de fall rätt till bistånd konstaterats enligt st 1, ska tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå, och att biståndet ska utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Sistnämnda skrivning om självständigt liv ska, 214 enligt förarbetena till ÄSoL, förstås som det avgörande för valet av insats. Insatsen som väljs ska hjälpa den enskilde att i framtiden kunna bli självförsörjande eller i övrigt oberoende av socialnämndens hjälp. Enligt lagtextens formulering ska skälig levnadsnivå bestämma biståndets storlek eller kvalitetsnivå; det handlar om biståndets utformning som ett sista led av bedömningen när en rätt till bistånd har konstaterats. Rehabiliteringssyftet ska i valet vara avgörande, vilket klargörs av departementschefens uttalande:s. 13
2.”Rehabiliteringssynpunkten måste […] tilläggas stor betydelse när biståndets. 14
3.skall bestämmas. Det är under sådana förhållanden inte möjligt att i lagens. 14
4.låsa fast vare sig de åtgärder som nämnden skall vidta eller den konkretas. 14
5.förändring av den enskildes förhållande som insatsen i varje enskilt fall skalls. 14
6.syfta till. Lagstiftningen måste i stället lämna relativt stort utrymme för soci-s. 14
7.alnämnden att anpassa insatserna så att de på bästa sätt kommer att främjas. 14
8.den enskildes fortsatta rehabilitering. Det är således enligt min menings. 14
9.angeläget att det av lagen klart framgår att de insatser som ges inte bara skalls. 14
10.syfta till att avhjälpa det föreliggande vårdbehovet utan även underlätta förs. 14
11.den enskilde att i framtiden själv klara sin försörjning och sin livsföring is. 14
12.övrigt.” Den närmare innebörden av skälig levnadsnivå är svårfångad då den är beroende av om biståndet avser försörjningsstöd eller bistånd för livsföringen i övrigt. För försörjningsstödets del infördes 1998 en så kallad riksnorm (se SoL 4:3) för att stävja den olikbehandling av biståndsbehövande som landets kommuner dittills uppvisat. Riksnormen är densamma för alla, och avser att täcka vissa i SoL 4:3 st 1 angivna regelbundet återkommande levnadsomkostnader som det anses rimligt att alla i behov av försörjningsstöd erhåller. Skälig levnadsnivå är detsamma som riksnormen när det gäller dessa kostnader. I försörjningsstödet ingår dock även andra regelbundet återkommande skäliga levnadskostnader som prövas individuellt (SoL 4:3 st 2). Dessutom kan annat ekonomiskt stöd, som intes. 14
13.215 ingår i försörjningsstödet enligt SoL 4:3 eftersom det avser en kostnad som inte är regelbundet återkommande, utges. Vad gäller skälig levnadsnivå för ekonomiskt bistånd utöver riksnormen har i förarbetena uttalats att en rimlig jämförelsenorm är vad ”en låginkomsttagare på orten har möjlighet att kosta på sig”.s. 14
14.Avser biståndsprövningen istället sociala stödinsatser av olika slag, såsom insatser till personer med funktionsnedsättningar, kan inte ledning för bedömningen av skälig levnadsnivå sökas i den nivå för ekonomiskt bistånd som angetts i förarbetena (vad en låginkomsttagare på orten kan ha råd att unna sig). Utgångspunkten för såväl behovsbedömningen som för hur biståndet ska utformas för att tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå får istället sökas i de särskilda mål som anges i SoL för socialtjänstens verksamhet, vilka varierar beroende av vilken grupp av personer som den biståndsbehövande tillhör. För de särskilt utpekade målgrupperna för socialtjänstens verksamhet (barn, äldre, funktionshindrade, missbrukare, brottsoffer samt anhörigvårdare), finns i kap 5 särskilda målregler avseende socialtjänstens verksamhet. Bestämmelserna i kapitel 5 har inte funktionen att i sig ange rättigheter för enskilda, utan att reglera kommunens skyldigheter och ange vilka målsättningar som ska gälla vid bedömning av rätten till bistånd i förhållande till de olika grupperna.s. 15
15.Till följd av SoL:s ramlagskonstruktion står det socialnämnden fritt att, i samråd med den enskilde (SoL 3:5), bedöma vilken insats och i vilken omfattning och med vilken utformning denna ska ges. I bedömningen ska beaktas hur det mål med insatsen som lagen anger för den målgrupp som den enskilde tillhör, bäst kan tillgodoses. Det finns dock inte – vare sig med stöd i hur rätten till bistånd enligt SoL 4:1 är formulerad, med stöd i målreglerna i kap 5 eller frivillighetsprincipen som uttrycks i SoL 1:1 st 3 och 3:5 – någon obegränsad frihet eller rätt för den enskilde att välja tjänster eller att erhålla en viss bestämd insats. I förarbetena till SoL anför regeringen att socialnämnden, i de fall då den enskilde och nämn216 den har olika uppfattning om vilken insats som ska väljas, får göra en sammanvägd bedömning med hänsyn till den enskildes önskemål jämfört med olika insatsers lämplighet och kostnader. Det ska dock påpekas att frågan om vilken insats som ska anses svara mot behoven eller hur insatsen ska utformas, inte har konsekvenser för själva rätten till bistånd. Begränsningen av rätten gäller den enskildes möjligheter att kräva att biståndet ska avse en viss typ av insats eller ha en viss utformning.s. 15
16.Genom den rättspraxis som utvecklats sedan ÄSoL trädde i kraft år 1982, har begreppet skälig levnadsnivå kommit att få en i huvudsak annan betydelse än som ett kvalitetsmått mot vilket insatser eller annat bistånd ska prövas när rätt till bistånd konstaterats. På grund av praxis i förvaltningsdomstolarna, får skälig levnadsnivå betraktas som ett självständigt villkor för rätten till bistånd. Själva behovsprövningen – det första ledet i bedömningen av rätt till bistånd enligt SoL 4:1 st 1 – företas med utgångspunkt i biståndets kvalitetsmått. Den fråga som ställs är om den enskildes levnadsnivå redan kan anses vara skälig, alternativt om skälig levnadsnivå kan tillförsäkras på något annat sätt än genom det sökta biståndet. Bedöms att så är fallet, dras slutsatsen att inget behov i SoL:s mening föreligger, och följaktligen inte någon rätt till bistånd.s. 16
17.Uttrycket skälig levnadsnivå har, som villkor för rätten till bistånd, kommit att få en begränsande funktion. Skälig levnadsnivå fungerar soms. 16
18.217 en ”tröskel” som den enskilde måste befinna sig under för att rätt till bistånd ska föreligga, istället för att, som lagtexten anger, vara ett kvalitetsmått för biståndets utformning. Denna begränsande funktion framgår även i förarbetscitatet ovan, från den senaste reformeringen av rätten till bistånd, avseende vad som kan berättiga till bistånd för livsföringen i övrigt: ”[…] alla de behov som en enskild kan ha för att kunna tillförsäkras en skälig levnadsnivå”. Med andra ord: den biståndssökande ska befinna sig i en situation som innebär att han eller hon inte redan har en skälig levnadsnivå. Först då kan det anses föreligga ett behov av bistånd.s. 16
19.Eftersom begreppet skälig levnadsnivå inte har getts någon närmare innebörd i formen av konkreta jämförelsenormer, kan det beskrivna förhållandet betraktas som en tveksam utveckling, i synnerhet när fråga är om bistånd för livsföringen i övrigt. För rätten till försörjningsstöd är den så kallade riksnormen en tydlig normering av skälig levnadsnivå. Sådan normering saknas för prövningen av rätt till bistånd för livsföringen i övrigt. Eftersom sakkunskaper om sociala förklarings- och problemlösningsmodeller saknas i förvaltningsdomstolarna, är det svårt att se mot vilken jämförelsenorm som bedömningen av skälig levnadsnivå prövas i de fall prövningen avser annat bistånd än försörjningsstöd. Möjligheterna att kunna förutse i vilka situationer som bistånd kommer beviljas blir därmed små, för att inte säga obefintliga.s. 17
20.Sammanfattningsvis får rätten till bistånd enligt SoL sägas vara villkorad av följande tre förutsättningar: 218s. 17
21.1. D et ska föreligga ett aktuellt behov (som faller inom socialnämn-s. 18
22.dens ansvar) av bistånd för försörjningen eller livsföringen i övrigt,s. 18
23.2. b ehovet ska inte kunna tillgodoses av den enskilde själv eller pås. 18
24.annat sätt,s. 18
25.3. d en enskilde ska vara i behov av biståndet för att kunna uppnå ens. 18
26.skälig levnadsnivå.s. 18
Är biståndsrätten tillgänglig?
1.Tidigare har diskuterats att rättigheters tillgänglighet, och därmed deras värde i praktiken, kan vara begränsade för personer med vissa funktionsnedsättningar. Detta förhållande illustreras tämligen väl genom en kammarrättsdom avseende rätt till bistånd enligt SoL.s. 18
2.I målet var fråga om en man med diagnoserna Aspergers och Tourettes syndrom samt ADD. Socialnämnden hade avslagit mannens ansökan om bistånd för försörjningen. Motiveringen till beslutet var att mannen inte hade gjort vad som kunde förväntas för att vara självförsörjande i enlighet med egenansvarsprincipen enligt SoL 4:1 – trots att han vid flera tillfällen fått hjälp med att fylla i blanketter och instruktioner om vad som sedan skulle göras med de ifyllda blanketterna. Avslaget på ansökan om försörjningsstöd meddelades vid en tidpunkt då nämnden hade haft kännedom om den enskildes diagnoser i fyra månader. Beslutet överklagades genom god man som en tid efter avslagsbeslutet förordnats för sökanden. Kammarrätten ändrade länsrättens dom och nämndens avslagsbeslut. Motiveringen som kammarrätten gav, var att den enskildes. 18
3.”[…] till följd av sina handikapp hade stora svårigheter att förstå innebördens. 18
4.av de olika krav som ställts på honom för att komma ifråga för ersättningars. 18
5.och förmåner för sin försörjning. Han har visserligen fått hjälp och vägled-s. 18
6.ning av social- och arbetsnämnden, men insatserna har uppenbarligen intes. 18
7.räckt till för att förmå honom att söka de ersättningar han kan ha rätt till.s. 18
8.Det är först efter förordnandet av en god man som (N.N.) tagit itu meds. 18
9.dessa frågor. Mot den bakgrunden borde social- och arbetsnämnden inte has. 18
10.vägrat honom det bistånd han ansökte om.”s. 18
11.219 I detta fall valde kammarrätten att ställa kraven i enlighet med egenansvarsprincipen åt sidan, då de uppfattades som orimliga för en person som inte kunde förstå innebörden av de krav som ställdes på honom.s. 18
12.En betoning av egenansvaret i förhållande till rätten till bistånd enligt SoL – att den enskilde innan bistånd från socialnämnden kan komma ifråga måste kunna visa att han har gjort allt han kan för att själv tillgodose sina behov eller för att få behoven tillgodosedda på något annat sätt – innebär att personer som mannen i rättsfallet ovan både kan lida rättsförluster och faktiskt fara illa. I detta fall påvisas vilken betydelse en legal ställföreträdares rättsliga bevakning å den enskildes vägnar kan ha. Den legala ställföreträdaren kan ha en avgörande betydelse för att den enskilde ska få del av de medel som står till buds för att målet om möjlighet för personer med funktionsnedsättningar att leva som andra ska kunna uppnås. Den legala ställföreträdaren kan därmed sägas vara ett medel för att nå medlen för att nå målet. Och det målet inkluderar även att den enskildes grundläggande rättigheter, på andra nivåer av rättssystemet, tillvaratas. Insikten om god mans eller förvaltares betydelse i detta avseende kan ha stor betydelse för tolkning av reglerna om anordnande av legalt ställföreträdarskap enligt FB kap 11. En analys av dessa regler företas i avhandlingens kapitel 5.s. 19
Rätten till insatser enligt LSS
Villkoren för rätt till insatser
1.Insatser enligt LSS är, liksom insatser som kan erhållas genom biståndsrätten enligt SoL, reglerade som utkrävbara rättigheter. Alla beslut om rätt till insats enligt LSS 9 § är möjliga att överklaga med förvaltningsbesvär (27 § LSS). Vad som krävs för rätt till insatser enligt LSS framgår av 7 §:s. 19
2.”Personer som anges i 1 § har rätt till insatser i form av särskilt stöd ochs. 19
3.särskild service enligt 9 § 1–9, om de behöver sådan hjälp i sin livsförings. 19
4.och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Personer som anges i 1 § 1s. 19
5.och 2 har, under samma förutsättningar, även rätt till insatser enligt 9 § 10.s. 19
6.Den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor.s. 19
7.Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. De skall anpassas till mot220s. 19
8.tagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga förs. 20
9.de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett själv-s. 20
10.ständigt liv.” De villkor som ska vara uppfyllda för att en person ska anses ha rätt till en viss insats, kan förtydligas genom att de bryts ut till fyra separata betingelser, varav den andra och tredje kan förstås som två delar av samma villkor vad gäller behov. För rätt till insatser krävs att:s. 20
11.1. d en sökande ingår i en av personkretsarna i LSS 1 §,s. 20
12.2. d en enskilde har ett behov av sådan hjälp…s. 20
13.3. … i sin livsföring, samts. 20
14.4. a tt dennes behov inte tillgodoses på annat sätt. I rättslig mening är personkretskriteriet okomplicerat när det gäller personer med utvecklingsstörning. Den som diagnosticerats av läkare med en utvecklingsstörning omfattas av den första personkretsen i LSS 1 § 1. I denna personkrets innefattas även personer med autism eller autismliknande tillstånd.s. 20
15.I likhet med SoL är grundförutsättningen för rätt till insatser att det föreligger ett behov av insatsen. Rätt till insatser föreligger om en person ”behöver sådan hjälp i sin livsföring” som en insats enligt LSS kan tillgodose. Vad som avses med ett insatsberättigande behov i LSS mening är inte klarlagt i lagens förarbeten. Klart är dock att behovet inte kan avse ekonomiska bidrag för försörjningsbehov, utan handlar om behov av andra slag. Därmed skiljer sig LSS från SoL. Enligt SoL kan behov av hjälp som berättigar till bistånd avse antingen försörjningen eller livsföringen i övrigt.s. 20
16.Noteras de väsentliga skillnader som föreligger mellan SoL och LSS, är det möjligt att se att behov i LSS:s mening skiljer sig från behov i SoL:s mening. Av LSS 7 § framgår att en katalog av insatser (9 §) står till budss. 20
17.221 för den som behöver sådan hjälp i sin livsföring. SoL har ingen motsvarande insatskatalog. Behov av hjälp i ”livsföringen i övrigt” enligt SoL kan i princip avse vilka sociala hjälpbehov som helst. En begränsning av vilka behov som kan anses biståndsberättigande begränsas i första hand mot vilket ansvar som socialnämnden har enligt relevant målgruppsbestämmelse i SoL kapitel 5 – exempelvis SoL 5:7 vad gäller ansvar för hjälp eller stöd till personer med funktionsnedsättningar. Genom praxis har behov som berättigar till bistånd också begränsats genom att ”skälig levnadsnivå” omvandlats från ett kvalitetsmått på biståndet till ett villkor för rätten till bistånd. Bistånd enligt SoL har vidare enligt SoL 4:1 st 3 ett rehabiliterande syfte, att ”hjälpa människor till självhjälp”. LSS syftar till att förbättra levnadsvillkoren för en eftersatt grupp i samhället, som länge haft sämre levnadsvillkor än andra. Insatserna som erbjuds ska enligt 7 § st 2 stärka målgruppens förmåga att leva ett självständigt liv, trots funktionsnedsättning. Här finns således ett utjämnings- eller kompensationssyfte som inte kan sägas ha en motsvarighet i SoL.s. 20
18.Av förarbetena framgår angående behov av insatser att:s. 21
19.”Insatserna till vuxna personer skall grundas på behov som den enskilde självs. 21
20.finner angelägna att få tillgodosedda för att kunna leva ett så självständigts. 21
21.och oberoende liv som möjligt.” (mina kurs.) Frågan om huruvida ett insatsberättigande behov föreligger eller inte ska alltså utgå ifrån den enskildes egen uppfattning av att behöva; en bedömning som i sin tur är avhängig den enskildes egna levnadsval. Beroende av hur den enskilde vill inrätta och leva sitt liv, ser följaktligen behoven av insatser olika ut för olika personer. Huruvida ett behov föreligger eller inte kan således inte avgöras utifrån en objektiv måttstock lika för alla, utan varierar från person till person. Det avgörande för om ett behov i LSS mening föreligger bör vara att den enskilde behöver insatsen för att kunna leva som andra, i betydelsen oberoende och självständigt i enlig222 het med sina egna levnadsval. Behovskriteriet är avhängigt vad som här fortsättningsvis kallas för ett självständighetskriterium.s. 21
22.Att behovsfrågan bör tolkas på nyss förespråkat sätt framgår inte bara av ovanstående citat från förarbetena, utan kan även anses framgå av lagtextens utformning. I LSS 7 § stadgas att den enskilde ska ha behov av insatsen i sin livsföring, inte ”i livsföringen”. Lagtextens utformning ger ett utrymme för att läsa in något kvalitativt annat än livsföring generellt. Med ”sin livsföring” markeras att hjälpbehovet skiljer sig åt från person till person. I jämförelse med målsättningen, att personer med funktionsnedsättning ska få möjlighet att leva som andra, stärks den förespråkade tolkningen av ”sin livsföring” ytterligare. Leva som andra ska förstås som att leva självständigt och oberoende som andra – med motsvarande valmöjligheter i livssituationen.s. 22
23.I relation till här anfört resonemang om ett självständighetskriterium vid behovsbedömningar enligt LSS, är HFD:s avgörande i RÅ 2003 ref 79 II av intresse. I fallet var frågan om en pojke, tillhörande den första personkretsen i LSS, hade rätt till insatsen bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet (LSS 9 § 8) för att kunna delta i den utbildning på annan ort som han var antagen till men enbart kunde delta i om han beviljades sökta insats. I samband med prövningen yttrade Socialstyrelsen:s. 22
24.”De allmänna bestämmelserna i LSS anger vad insatser enligt lagen syftars. 22
25.till. I dem anges sammantaget att insatserna avser att ge den enskilde möj-s. 22
26.ligheter att leva ett liv som andra och att delta i samhällslivet på sammas. 22
27.villkor som de som inte har ett eller flera funktionshinder. Verksamhetens. 22
28.skall grundas på den enskildes självbestämmande och integritet. Den jämfö-s. 22
29.relsenorm som därmed anges i lagen är således inte vilket behov en persons. 22
30.med funktionshinder har av de alternativ han väljer att utnyttja, utan iställets. 22
31.om dessa alternativ är sådana som den utan funktionshinder är oförhindrads. 22
32.att välja. Vad som är relevant i detta mål är därför endast att bedöma vads. 22
33.som i den givna situationen hade varit ett normalt alternativ för en ickes. 22
34.funktionshindrad person i (N.N:s) situation i övrigt. Vad som då ska bedö-s. 22
35.mas är huruvida en elev utan funktionshinder har möjlighet att välja önskads. 22
36.utbildning.” HFD anförde att eftersom ”(N.N.) efter eget val och önskemål av sin vårdnadshavare tagits emot i en särskola utanför sin hemkommun är det således hans behov av stöd och service för att kunna fullfölja denna skolgång som bestämmer om han är berättigad till den begärda insatsen.”s. 22
37.223 HFD fann att sådant behov förelåg, varför pojken hade rätt till den sökta insatsen.s. 22
38.Som redan visats i kapitel 3 avses med möjlighet att leva som andra att ”människor ska kunna skapa sig ett värdigt liv, så likt andra människors som möjligt och i gemenskap med andra. Insatser enligt LSS ska vara så utformade att de stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt och oberoende liv och att delta aktivt i samhällslivet.” Med att leva som andra menas med andra ord inte att det anses finnas ett ”normalt” sätt att leva som andra, som kan fungera som en objektiv måttstock avseende behovsprövningen. I specialmotiveringen till 7 § LSS uttalas dock att:s. 23
39.”Vid bedömningen av om den enskilde har behov av insatsen i sin livsförings. 23
40.måste jämförelser göras med den livsföring som kan anses normal för per-s. 23
41.soner i samma ålder.” Om ovanstående uttalande rycks ur sitt sammanhang, det vill säga om inte lagens mål beaktas, kan det tolkas som ett angivande av en normalitetsnorm, innebärande att behovsbedömningen ska ske med beaktande av vilka slag av behov som normalt kan anses föreligga i en viss åldersgrupp av slaget ”alla barn har behov av…”. Beaktas målsättningen med LSS får uttalandet istället tolkas som ett påtalande om de skillnader, vad gäller exempelvis aktiviteter och intressen, som ofta föreligger mellan människor i olika åldersgrupper. Det kan antas att önskemål om hur livet ska levas varierar mellan ung eller gammal, barn eller vuxna. Detta konstaterande betyder dock inte att alla LSS-behövande inom en åldersgrupp har samma önskemål och därmed samma behov.s. 23
42.Uttalandet är med andra ord ett påpekande om att möjligheterna att välja hur man vill inordna sitt liv ska vara desamma för alla människor inom en och samma ålderskategori, oavsett om den enskilde har eller inte har en funktionsnedsättning. Precis just så med andra ord, som resonemanget förs i RÅ 2003 ref 79 II där fråga var om ett barns möjligheter att i likhet med andra barn kunna välja vilken skola han ville gå på. Därmed kan behovsbedömningen i slutänden uppfattas som en fråga om rättvisa 224 och likabehandling, om att genom insatser kompensera för funktionsnedsättningars effekter och att utjämna de olikheter i livsvillkor som föreligger mellan människor med och utan funktionsnedsättningar.s. 23
43.Utöver personkretstillhörighet och att den enskilde behöver insatsen i sin livsföring, är ett sista villkor för rätt till LSS-insats att behovet ifråga inte tillgodoses på annat sätt. Om det finns ett behov av en insats i den enskildes livsföring och om behovet – faktiskt – inte är tillgodosett, föreligger rätt till insats. Häri ligger en annan betydelsefull skillnad mellan rätten till LSS-insatser och rätten till bistånd enligt SoL. Prövningen enligt LSS ska inte ta i beaktande huruvida behovet kan tillgodoses av den enskilde själv eller på något annat sätt än genom den sökta insatsen. Med andra ord villkoras inte rätten till LSS-insatser av någon egenansvarsprincip. Inga krav kan ställas på den enskilde att, såsom enligt SoL, i första hand själv tillgodose sina egna behov eller att försöka få dem tillgodosedda på något annat sätt (än genom den sökta insatsen). Vad som ska prövas är endast huruvida behovet av insatsen är eller inte är tillgodosett – om det är fråga om ett aktuellt behov.s. 24
44.Denna sist beskrivna skillnad mellan SoL och LSS, får anses ”naturlig” vid beaktande av att målgrupperna för respektive lagstiftning är väsentligen olika. SoL är en generell välfärdslag, tillämplig för alla som vistas i kommunen och som har ett behov av socialt stöd eller hjälp från socialnämnden. Bistånd enligt SoL är avsett att fungera som ett yttersta skyddsnät, när inga andra resurser står till buds. LSS gäller enligt 16 § endast för personer bosatta inom kommunen vilka faller in under endera av de målgrupper som anges i 1 §. Enligt 4 § innebär inte rätten till insatser enligt LSS att rättigheter som den enskilde kan ha enligt andra välfärdslagar förändras – såsom rätt till bistånd enligt SoL. Syftet med LSS är att utjämna ojämlikheter i levnadsvillkor och stödet är avsett att vara kontinuerligt. De personer som omfattas av lagen är de med svåra, omfat-s. 24
45.225 tande eller bestående funktionsnedsättningar – eller med såväl svåra som omfattande och bestående funktionsnedsättningar. Beaktas målgruppen för LSS framstår det som otänkbart att rätten till insatser skulle villkoras genom en egenansvarsprincip.s. 24
46.Frågan om behovet är tillgodosett eller inte, kan innebära att insatser i vissa fall kan komma att kombineras. I vissa fall kan ett behov kvarstå som motiverar ytterligare insats trots att en redan beviljad insats borde tillgodose behovet. I RÅ 1995 ref 47 var fråga om en kvinna med utvecklingsstörning som sedan tidigare var beviljad insatsen bostad med särskild service för vuxna (LSS 9 § 9), och nu ansökte om ledsagning enligt LSS 9 § 3. HFD konstaterade att förvisso ska, enligt LSS 9 e §, behov av fritidsaktiviteter och kulturella aktiviteter tillgodoses inom ramen för insatsen, men eftersom kvinnan hade behov av ledsagning för att kunna utöva sådana fritidsaktiviteter som hon önskade och detta behov faktiskt inte var tillgodosett genom gruppbostaden, skulle hon beviljas ledsagningen. I detta fall är det tydligt att kvinnans möjligheter till självständighet spelat roll i behovsbedömningen. Det var inte så att det inte ingick fritidsaktiviteter inom ramen för insatsen, men det var inte sådana aktiviteter och i den omfattning som kvinnan önskade i sin livsföring.s. 25
Goda levnadsvillkor – villkor eller kvalitetsnorm?
1.När rätt till insats konstaterats, återstår frågan om insatsens utformning i det enskilda fallet. Av LSS 7 § st 2 framgår att den enskilde genom insatserna ska tillförsäkras goda levnadsvillkor. Genom angivande av goda levnadsvillkor som kvalitetsnivå för insatser enligt LSS, avsågs enligt lagens förarbeten att ”åstadkomma så jämlika (levnads)villkor som möjligt mellan människor med omfattande funktionshinder och andra människor”. Vidare uttalades i lagens förarbeten att insatserna ska förebygga och minska följderna av funktionsnedsättningar. För barns del sägs att insatserna ska ge förutsättningar för god fysisk och psykisk utveckling och i övrigt sådana uppväxtvillkor som betraktas som goda för barn och ungdomar. För vuxna påpekades särskilt att insatserna ska 226s. 25
2.”[…] grundas på behov som den enskilde själv finner angelägna att få till-s. 26
3.godosedda för att kunna leva ett så självständigt och oberoende liv soms. 26
4.möjligt.” Uttrycket goda levnadsvillkor synes således i allt väsentligt sammanfalla med den närmare innebörden av lagens målformulering. Med goda levnadsvillkor menas att leva som andra: självständigt och oberoende.s. 26
5.Vad gäller goda levnadsvillkor, kan frågan ställas hur detta uttryck ska tolkas i jämförelse med skälig levnadsnivå enligt SoL. Är skillnaderna i formulering, skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor, avsedd att innebära en faktisk skillnad vad gäller nivå, kvalitet eller omfattning på insatser? Och innebär skillnaderna i uttrycken skillnader för prövningen av själva rätten till insatser eller bistånd?s. 26
6.LSS-kommittén som lade fram ett betänkande om en ny LSS år 2008, konstaterade att goda levnadsvillkor i praktiken betraktas som en högre levnadsstandard än skälig levnadsnivå. I doktrin har dock anförts att det finns skäl att diskutera rimligheten i en sådan tolkning. En tillämpning med utgångspunkt i att det ska vara skillnad i nivå mellan hjälpinsatser enligt SoL (sämre) respektive LSS (bättre) bidrar till att skapa ojämlikheter i levnadsvillkor mellan olika grupper av personer med funktionsnedsättningar.s. 26
7.Under avsnitt 4.3.2 diskuterades att skälig levnadsnivå, trots att uttrycket enligt lagtextens formulering i SoL 4:1 st 3 anger att det ska vara en måttstock mot vilket biståndet ska utformas, fungerar som ett villkor för själva rätten till bistånd enligt SoL. Behov av bistånd anses alltså inte föreligga, om det bedöms att den enskilde redan har en skälig levnadsnivå. På samma sätt som när det gäller rätt till bistånd enligt SoL, för domstolarna resonemanget att behov (och därmed rätt till) inte föreligger om den enskilde redan bedöms ha goda levnadsvillkor. Dens. 26
8.227 enskildes levnadsvillkor måste bedömas som sämre än goda för att ett behov (och därmed rätt till insats) ska anses föreligga.s. 26
9.Som exempel på det nyss sagda kan HFD 2013 ref 70 anföras, där HFD resonerar på följande sätt angående rätten till korttidsvistelse enligt LSS:s. 27
10.”Vid en samlad bedömning finner HFD att [N.N.] för att tillförsäkras godas. 27
11.levnadsvillkor får anses ha haft behov av en lägervistelse även sommaren 2012.s. 27
12.Hon borde därför ha beviljats den sökta insatsen.”(min kurs.) I RÅ 2006 ref 66 resonerade HFD på följande sätt:s. 27
13.”Av utredningen i det aktuella målet framgår att [N.N.] är beviljad assis-s. 27
14.tansersättning och därmed är tillförsäkrad personligt stöd som kan utnytt-s. 27
15.jas för bl.a. deltagande i olika aktiviteter. Vid tillfälliga behov av ytterligares. 27
16.assistans kan utökad personlig assistans begäras. Mot bakgrund härav finners. 27
17.Regeringsrätten att [N.N.]. inte kan anses ha behov av insatsen korttidsvistelses. 27
18.utanför det egna hemmet för att tillförsäkras goda levnadsvillkor.” (min kurs.) Vad gäller rätten till insatser enligt LSS och dessa insatsers utformning, som goda levnadsvillkor enligt lagtextens utformning borde handla om, har frågan om vad som ska omfattas av förvaltningsdomstols prövning tilldragit sig uppmärksamhet i flera fall i HFD. I RÅ 2010 ref 91 och RÅ 2007 ref 62 I och II har domstolen lagt fast att rena verkställighetsåtgärder eller verkställighetsbeslut avseende en beviljad insats inte är möjliga att överklaga.s. 27
19.I HFD 2011 ref 48 var ostridigt att en sökande hade rätt till bostad med särskild service för vuxna (LSS 9 § 9). Frågan var istället vilken gruppbostad som den enskilde hade rätt till. Kommunen hade erbjudit en gruppbostadsplats som den sökande tackat nej till, eftersom han ville att insatsen skulle verkställas i en annan gruppbostad. Enligt uttalanden i LSS förarbeten är beslut om viss utformning av en insats eller om ändring av en beviljad insats överklagningsbart. I förarbetena har anförts att vad domstolen har att ta ställning till är om den beviljade insatsen kan anses uppfylla de mål och krav som lagen ställer om möjlighet att leva som andra och goda levnadsvillkor. Mot bakgrund av uttalandena i förarbetena ansåg HFD att den sökandes. 27
20.”[…] har haft rätt att få prövat om den av kommunen beslutade insatsen pås. 27
21.ett godtagbart sätt tillgodoser hans behov. Däremot ankommer det inte på 228s. 27
22.domstolarna att begränsa kommunens möjligheter att utforma insatsen pås. 28
23.ett lämpligt sätt.” Den sökande fick därför inte rätt i sin begäran om att insatsen skulle beviljas i en specifik gruppbostad. Det ansågs inte vara en fråga för domstolen att avgöra.s. 28
24.Ovan har redogjorts för vad som i generell mening kan anses gälla avseende rätten till insatser enligt LSS, som får betraktas som ett mycket viktigt medel för att nå målet om möjlighet att leva som andra trots en funktionsnedsättning. Minst lika viktigt som medel är också bestämmelser i LSS och SoL om rätt till självbestämmande, inflytande och respekt för den enskildes integritet. Om sådana regler handlar nästföljande avsnitt.s. 28