Hela artikeln

JO och ämbetsansvaret i början av 1900-talet 70

1.5.1 Ämbetsansvaret m.m. 70s. 5

2.5.1.1 Oavsättlighetsprincipen 70s. 5

3.5.1.2 Ämbetsansvaret 7 5s. 5

4.5.1.3 Ämbetsbrotten 78s. 5

5.5.1.4 Disciplinansvaret 80s. 5

6.5.1.5 Skadeståndsansvaret 84s. 5

7.5.1.6 Lydnadsplikt och självständighet 87s. 5

8.5.2 Något om JO:s verksamhet i början av 1900-talet 93s. 5

9.5.3 JO och ämbetsansvaret i början av 1900-talet -s. 5

10.sammanfattning och avslutande synpunkter 97s. 5

JO och ämbetsansvaret efter 1915 års reform 101

1.6.1 Lagändringarna av år 1915 101s. 5

2.6.1.1 Bakgrunden till 1915 års reform 101s. 5

3.6.1.2 JO och MO i 1809 års regeringsform 107s. 5

4.6.1.3 JO-instruktionen av år 1915 110s. 5

5.6.1.4 MO-instruktionen av år 1915 114s. 5

6.6.2 Ombudsmännens verksamhet 116s. 5

7.6.2.1 Något om JK under tidigare delen avs. 5

8.1900-talet 116s. 5

9.6.2.2 Vissa statistiska uppgifter om JO:s och MO:ss. 5

10.verksamhet fr.o.m. år 1915 t.o.m. år 1938 118s. 5

11.6.2.3 Något om MO:s verksamhet 121s. 5

12.6.2.4 Något om JO:s verksamhet efter 1915 årss. 5

13.reform 123s. 5

14.6.3 JO och ämbetsansvaret efter 1915 års reform —s. 5

15.sammanfattning och avslutande synpunkter 127s. 5

JO och ämbetsansvaret vid 1900-talets mitt 130

1.7.1 JO under 1940-talet 130s. 5

2.7.1.1 Bakgrunden till 1941 års utformning av JO-s. 5

3.och MO-ämbetena 130s. 5

4.7.1.2 Förslag till grundlagsändringar i 1939 årss. 5

5.betänkande angående JK:s, JO:s och MO:ss. 5

6.allmänna ämbetsställning m.m. 133s. 5

7.7.1.3 JO-instruktionen av år 1941 140s. 5

8.7.1.4 MO-instruktionen av år 1941 144s. 5

9.7.1.5 JK vid 1900-talets mitt 145s. 5

10.8s. 5

11.7.2 Ämbetsbrotten m.m. under 1940-talet 150s. 150

12.7.2.1 Ämbetsbrotten efter 1948 år strafflagsrevision 150s. 150

13.7.2.2 Disciplinansvaret m.m. 154s. 150

14.7.2.3 Vissa statistiska uppgifter om JO:s och MO:ss. 150

15.verksamhet fr.o.m. år 1939 t.o.m. år 1956 156s. 150

16.7.2.4 Något om JO:s verksamhet m.m. vid 1900-taletss. 150

17.mitt 158s. 150

18.7.3 JO och ämbetsansvaret vid 1900-talets mitt -s. 150

19.sammanfattning och avslutande synpunkter 164s. 150

JO och kommunerna 169

1.8.1 Bakgrunden till 1950-talets utformning av JO-ämbetet 169s. 150

2.8.2 Grundlagsändringarna av år 1957 174s. 150

3.8.3 Instruktionen av år 1957 177s. 150

4.8.3.1 Bakgrunden till instruktionen 177s. 150

5.8.3.2 Instruktionen för riksdagens ombudsmäns. 150

6.avår 1957 179s. 150

7.8.4 JO och ämbetsbrotten efter 1957 års reform 184s. 150

8.8.4.1 Vissa statistiska uppgifter om JO:s och MO:ss. 150

9.verksamhet fr.o.m. år 1957 t.o.m. år 1967 184s. 150

10.8.4.2 Något om JO:s verksamhet efter 1957 årss. 150

11.reform 186s. 150

12.8.5 JO och kommunerna - sammanfattning och avslutandes. 150

13.synpunkter 189s. 150

JO och ämbetsansvaret i brottsbalken 197

1.9.1 Bakgrunden till 1967 års sammanslagning av JOs. 150

2.och MO 197s. 150

3.9.2 Instruktionen av år 1967 200s. 150

4.9.2.1 Bakgrunden till instruktionen 200s. 150

5.9.2.2 Utredningsbetänkandet 201s. 150

6.9.2.3 Utskottsbetänkandet 204s. 150

7.9.2.4 Instruktionen för riksdagens ombudsmän avs. 150

8.år 1967 210s. 150

9.9.3 JO och ämbetsbrotten av år 1965 m.m. 213s. 150

10.9.3.1 Ämbetsbrotten i 20 kap. BrB 213s. 150

11.9.3.2 Disciplinansvaret m.m. 216s. 150

12.9.3.3 Vissa statistiska uppgifter om JO:s verksamhets. 150

13.fr.o.m. år 1968 t.o.m. år 1975 220s. 150

14.9s. 150

15.9.3.4 Något om JO:s verksamhet efter 1967 årss. 151

16.reform 221s. 151

17.9.4 JO och ämbetsansvaret i brottsbalken — sammanfattnings. 151

18.och avslutande synpunkter 226s. 151

JO och tjänstemännen i 1974 års regeringsform 232

1.10.1 Riksdagens kontrollmakt 232s. 151

2.10.2 JO i 1974 års regeringsform 235s. 151

3.10.3 JO i 1974 års riksdagsordning 238s. 151

4.10.4 Självständighetsprincipen i 1974 års regeringsform 240s. 151

5.10.5 Debatten om självständighetsprincipen 245s. 151

6.10.6 JO och tjänstemännen i 1974 års regeringsform -s. 151

7.sammanfattning och avslutande synpunkter 251s. 151

JO och ämbetsansvarsreformen 257

1.11.1 Ämbetsansvarsreformen 257s. 151

2.11.1.1 Bakgrunden till 1975 års ämbetsansvarsreform 257s. 151

3.11.1.2 Ämbetsansvarsreformen 263s. 151

4.11.1.3 Myndighetsmissbruk och vårdslös myndighets-s. 151

5.utövning 266s. 151

6.11.1.4 Mutbrott, brott mot tystnadsplikt, skiljande fråns. 151

7.uppdrag m.m. 268s. 151

8.11.1.5 Disciplinansvaret m.m. 271s. 151

9.11.1.6 Skadestånd p.g.a. försummelser i det allmännass. 151

10.verksamhet 275s. 151

11.11.2 Instruktionen av år 1975 282s. 151

12.11.2.1 Bakgrunden till instruktionen 282s. 151

13.11.2.2 Utredningsbetänkandet 282s. 151

14.11.2.3 Utskottsbetänkandet 288s. 151

15.11.2.4 Instruktionen för justitieombudsmännen avs. 151

16.år 1975 291s. 151

17.11.2.5 Vissa statistiska uppgifter om JO:s verksamhets. 151

18.fr.o.m. år 1975/76 t.o.m. år 1988/89 294s. 151

19.11.2.6 Något om JO:s verksamhet efter 1975 årss. 151

20.reform 296s. 151

21.11.3 JK och ämbetsansvarsreformen m.m. 302s. 151

22.11.4 Kritiken mot ämbetsansvarsreformen 307s. 151

23.11.5 JO och ämbetsansvarsreformen - sammanfattning ochs. 151

24.avslutande synpunkter 311s. 151

25.10s. 151

JO och det moderna tjänstefelsansvaret 319

1.12.1 Instruktionen av år 1986 319s. 12

2.12.1.1 Bakgrunden till instruktionen 319s. 12

3.12.1.2 Utredningsbetänkandet 319s. 12

4.12.1.3 Utskottsbetänkandet 323s. 12

5.12.1.4 Instruktionen för riksdagens ombudsmän avs. 12

6.år 1986 326s. 12

7.12.2 Återinförandet av brottet tjänstefel 330s. 12

8.12.2.1 Bakgrunden till 1989 års reform 330s. 12

9.12.2.2 Tjänstefelsansvaret fr.o.m. år 1989 335s. 12

10.12.2.3 Disciplinansvarets nuvarande utformning 337s. 12

11.12.2.4 Vissa statistiska uppgifter om JO:s verksamhets. 12

12.fr.o.m. år 1989/90 t.o.m. år 2001/02 343s. 12

13.12.2.5 Något om JO:s verksamhet efter 1989 årss. 12

14.återinförande av tjänstefelsbrottet 345s. 12

15.12.3 JO och det moderna tjänstefelsansvaret - sammanfattnings. 12

16.och avslutande synpunkter 351s. 12

Folketingets ombudsmand m.m. 356

1.13.1 Något om utländska ombudsmannainstitutioner 356s. 12

2.13.2 Danskt tjänsteansvar m.m. 359s. 12

3.13.3 Folketingets ombudsmand 362s. 12

4.13.4 Folketingets ombudsmand m.m. - sammanfattnings. 12

5.och avslutande synpunkter 370s. 12

JO och tjänstemännen - verksamhet och funktioner 372

1.14.1 JO och tjänstemännen 372s. 12

2.14.1.1 Tjänstemännen i ett historiskt perspektiv 372s. 12

3.14.1.2 JO i ett historiskt perspektiv 376s. 12

4.14.1.3 JO och tjänstemännen i dag 381s. 12

5.14.2 JO och andra samhällsinstitutioner 387s. 12

6.14.2.1 JO och JK 387s. 12

7.14.2.2 JO och tillsynen över domstolarna 390s. 12

8.14.2.3 JO och tillsynen över myndigheter ochs. 12

9.tjänstemän 396s. 12

10.14.3 Rättspolitisk diskussion 401s. 12

11.14.3.1 Den enskilde, det allmänna och tesen oms. 12

12.folksuveränitetens absoluta godhet 401s. 12

13.14.3.2 Tjänsteansvarets funktioner 405s. 12

14.11s. 12

15.14.3.3Synpunkter de lege ferenda på tjänsteansvaretss. 13

16.utformning 408s. 13

17.14.3.4JO:s funktioner 414s. 13

Summary 420

Källor 430

Register över rättsfall m.m. 443

Sakregister 449

1.12s. 13

Förkortningar

1.ADArbetsdomstolen eller dess avgörande ALUAndra lagutskottet eller dess betänkande AKAndra kammaren BrBBrottsbalken DSLStraffeloven, lov nr 808 af 14 september 2001 DsDepartementsserie EOEuropeiska unionens ombudsman EUEuropeiska unionen FKFörsta kammaren FLFörvaltningslagen av år 1986 FLUFörsta lagutskottet eller dess betänkande FOFolketingets ombudsmand FOBFolketingets ombudsmands beretning - FTFörvaltningsrättslig Tidskrift GRORiksdagsordningen av år 1866 GRFRegeringsformen av år 1809 IBInformationsbyrån eller ”Inhämtning, Birger” JKJustitiekanslern eller dennes beslut JOJustitieombudsmannen eller dennes ämbetsberättelse JTJuridisk Tidskrift vid Stockholms universitet JuUJustitieutskottet eller dess betänkande KUKonstitutionsutskottet eller dess betänkande LOALagen om offentlig anställning LASLagen om anställningsskydd LRALagen om rättegång i arbetstvister av år 1974 LULagutskottet eller dess betänkande MOMilitieombudsmannen eller dennes ämbetsberättelse Mot.Motion NJANytt Juridiskt Arkiv avd. I NOOmbudsmannen för näringsfrihetsfrågor OLLov om Folketingets Ombudsmand, lov nr 473 af 12 juni 1996 Prop.Proposition RBRättegångsbalken av år 1942s. 14

2.13s. 14

3.RFRegeringsformen av år 1974s. 1974

4.RHRättsfall från hovrätterna, utgivna av domstolsverkets. 1974

5.RORiksdagsordningen av år 1974s. 1974

6.RÅRegeringsrättens årsboks. 1974

7.RÅRiksåklagarens. 1974

8.TFTryckfrihetsförordningen av år 1949s. 1974

9.TFFTryckfrihetsförordningen av år 1812s. 1974

10.TfRTidskrift for Rettsvitenskaps. 1974

11.SCBStatistiska centralbyråns. 1974

12.SekrLSekretesslagen av år 1980s. 1974

13.SFSSvensk författningssamlings. 1974

14.SkLSkadeståndslagen av år 1972s. 1974

15.SLStrafflagen av år 1864s. 1974

16.SLKStrafflagen för krigsmaktens. 1974

17.SOUStatens offentliga utredningars. 1974

18.StvTStatsvetenskaplig tidskrifts. 1974

19.SUSärskilda utskottet eller dess betänkandes. 1974

20.SvJTSvensk Juristtidnings. 1974

21.SÄPOSäkerhetspolisens. 1974

22.YGLYttrandefrihetsgrundlagens. 1974

23.UUgeskrif for Retsvaesens. 1974

Inledning

Undersökningens syfte och disposition

1.Justitieombudsmannaämbetet (JO) inrättades genom 1809 års regeringsform som den institution vilken skulle kontrollera att folkrepresentationens, dvs. riksdagens, i regeringsformen fastslagna lagstiftningsmakt inte åsidosattes av ämbets- och tjänstemännen. Enligt 1974 års regeringsform utgår all offentlig makt från folket. Såvitt avser domare och förvaltningstjänstemän utövas emellertid också enligt denna regeringsform riksdagens kontroll över den styrande och dömande makten genom JO. JO har alltså haft tillsyn över rättstillämpningen inom den offentliga verksamheten under nästan 200 år.s. 1

2.Fram till 1970-talet kan utgångspunkten för JO:s tillsynsverksamhet på det teoretiska planet sägas ha varit att avgöra huruvida offentliga befattningshavare kunde åtalas för att på det ena eller andra sättet ha åsidosatt sin ämbetsplikt. I mitten av 1970-talet avskaffades emellertid ämbetsansvaret. Denna reform var delvis en konsekvens av att den offentliga verksamheten ändrade karaktär under 1900-talet. Uppkomsten av den s.k. välfärdsstaten medförde nämligen att såväl den statliga som den kommunala sektorn expanderade påtagligt samt att tjänstemännen från att tidigare ha haft mera rättstillämpande arbetsuppgifter kom att syssla med även s.k. tjänsteproduktion och mer eller mindre aktiv samhällsomdaning.s. 1

3.Det övergripande syftet med detta arbete är att ur ett främst laghistoriskt perspektiv undersöka den rättsliga regleringen av JO:s tillsyn över tjänstemännen under 1900-talet. Arbetet inleds i avsnitten 2 och 3 med en översiktlig granskning av vissa aspekter av den svenska statsförvaltningens historia och av JK-ämbetets historik. I avsnitt 4 studeras inrättandet av JO genom 1809 års regeringsform, ämbetets ursprungliga utformning och dess verksamhet under 1800-talet. Hur dels JO-ämbetet, dels de grundläggande tjänstemannarättsliga reglerna var utformade i början av 1900-talet presenteras i avsnitt 5. Därefter granskas i avsnitten 6 t.o.m. 12 bakgrunden till samt utformningen och tillämpningen av lagändringar som rörde JO:s tillsyn över myndigheter och tjänstemän under det gångna seklet. Undersökningen av de lagändringar som rörde JO:ss. 1

4.15s. 1

5.tillsynsverksamhet är disponerad kronologiskt och innefattar översiktligas. 2

6.redogörelser även för tjänsteansvarets, lydnadspliktens och självständig-s. 2

7.hetsprincipens utformning.s. 2

8.I avsnitt 13 gör jag ett försök att jämföra det danska ombudsmanna-s. 2

9.institutet, folketingets ombudsmand (FO), med JO. Därefter följer i av-s. 2

10.snitt 14 avslutande analyser av dels tjänstemännens, dels JO:s verksam-s. 2

11.het under 1900-talet samt en rättspolitisk diskussion om tjänsteansvaretss. 2

12.och JO:s respektive funktioner. Eftersom JO:s tillsyn över tjänstemännens. 2

13.i detta arbete undersöks ur rättsvetenskaplig synpunkt består de slutsatsers. 2

14.som därvid presenteras främst av resonemang de lege lata och de leges. 2

15.ferenda och inte av historiska analyser.s. 2

Teoriram, metod och material

1.Den mängd av normer som kan sägas bilda en rättsordning framträder is. 2

2.första hand som föreställningsinnehåll hos enskilda personer. Inom dens. 2

3.rättsvetenskapliga s.k. dogmatiken undersöks normsystem på grundvals. 2

4.av den rättskällelära som de enskilda personernas tankestrukturer härrörs. 2

5.från, eller - om man så vill - den rättskällelära som uppstår genom des. 2

6.enskilda personernas tankestrukturer. Eftersom mitt mål har varit atts. 2

7.studera förändringar av de regler som rörde dels JO, dels tjänstemännenss. 2

8.ansvar för försummelser har det fallit sig naturligt för mig att användas. 2

9.en rättslig teoriram istället för att ha ett politiskt och ideologiskt ellers. 2

10.empiriskt inriktat förhållningssätt till materialet.s. 2

11.De inbördes relationerna mellan staten, JO, tjänstemännen och med-s. 2

12.borgarna påverkades under åren 1900-2000 i hög grad av den allmännas. 2

13.samhällsutvecklingen. Så förändrades under dessa år successivt statsmak-s. 2

14.tens ursprungligen auktoritativt paternalistiska ställning i förhållande tills. 2

15.såväl medborgarna som tjänstemännen genom olika sorters dels konsti-s. 2

16.tutionella, dels arbetsrättsliga demokratiseringsprocesser. Eftersom dettas. 2

17.är ett i huvudsak rättsdogmatiskt arbete belyser jag emellertid ideologiskas. 2

18.förändringar nästan uteslutande genom tolkningar av och diskussioners. 2

19.om rättsregler.s. 2

20.De regler som rörde JO och tjänstemännen har jag studerat i författ-s. 2

21.ningar, prejudikat och förarbeten samt i JO:s ämbetsberättelser och i juri-s. 2

22.disk doktrin.1 Detta rättskällematerial kompletteras i vissa avseenden avs. 2

23.16 bl.a. statistiska uppgifter och annan samhällsvetenskaplig information.2 Undersökningen har således utförts huvudsakligen med en traditionell rättsvetenskaplig metod men har även inslag av vad som kan betecknas som statsvetenskaplig forskningsmetodik.3 Eftersom mitt arbete med denna monografi avslutades år 2002 har material publicerat senare än december 2002 inte beaktats.s. 2

24.Lagstiftningsförarbeten är av betydelse som rättskälla främst om de innefattar ställningstaganden som inte kommer till uttryck i den författningstext som sedermera träder i kraft, men belyser i allmänhet också de politiska processer och sociala skeenden som har föranlett ny lagstiftning. Jag har därför undersökt förarbeten ur såväl rättsdogmatisk som samhällsvetenskaplig synpunkt. Eftersom det politiska beslutsfattandet har en komplex struktur behöver de målsättningar som anges i lagstiftningsförarbeten inte alltid stämma överens med samhällsaktörernas egentliga syften. Såsom vanligen är fallet i rättsvetenskapliga arbeten analyserar jag emellertid framför allt de officiella målsättningar som redovisas i förarbeten.s. 3

25.I samband med undersökningen av förarbeten har jag försökt att i viss mån studera politiska meningsskiljaktigheter rörande JO-ämbetet. Jag har därvid dock beaktat nästan uteslutande sådan argumentation som har kommit till uttryck i kommitté- och riksdagsutskottsbetänkanden. Anledningen till att jag har nöjt mig med att granska sådant material istället för att undersöka även t.ex. riksdags- och mediedebatter är, förutom s.k. forskningsekonomiska skäl, att åtminstone viktigare skiljelinjer mellan olika politiska grupperingar måste antas vanligen ha kommit till uttryck i dessa betänkanden.4 Denna materialanvändning kan sägas bely-s. 3

26.17s. 3

27.sa att arbetet är juridiskt och inte historiskt eller i egentlig mening stats-s. 4

28.vetenskapligt inriktat.s. 4

29.Att på ett mer preciserat sätt försöka att redovisa vilka rättsfrågor soms. 4

30.avhandlades i JO:s ämbetsberättelser under åren 1900-2000 är av kvan-s. 4

31.titativa skäl omöjligt. Den stora mängden ärenden medför sålunda atts. 4

32.uteslutande huvudlinjerna i JO:s verksamhet har kunnat undersökas.s. 4

33.Eftersom ämbetsberättelserna innefattar endast ett urval av ärenden gårs. 4

34.förändringar av ombudsmännens tolkningspraxis i särskilda rättsfrågors. 4

35.under alla förhållanden inte alltid att klarlägga genom studier av berättel-s. 4

36.serna.s. 4

37.De sociala och politiska synsätt som i äldre tider var allmänt rådande is. 4

38.det svenska samhället skiljer sig från de värderingar som omfattas av da-s. 4

39.gens svenskar. Huruvida det alls är meningsfullt att försöka att appliceras. 4

40.t.ex. det moderna rättsstatsbegreppet på 1800-talets samhälle kan därförs. 4

41.diskuteras. Enligt min mening skulle det emellertid vara opraktiskt att is. 4

42.ett rättsvetenskapligt arbete av denna art försöka att undvika nutida vär-s. 4

43.deringar t.ex. genom att inte använda sig av en modern juridisk termino-s. 4

44.logi. Även om de förändringar som samhället genomgick under 1900-s. 4

45.talet berörs och i viss mån utgör en del av studien granskar jag därförs. 4

46.källmaterialet utifrån ett modernt konstitutionalistiskt synsätt.5s. 4

47.Ur vetenskaplig objektivitetssynpunkt kan anses olämpligt att jag, pås. 4

48.sätt som framgår av förordet, har inhämtat synpunkter på arbetet fråns. 4

49.personer som är verksamma vid JO-ämbetet. Enligt min hermeneutiskts. 4

50.färgade uppfattning om forskning torde objektivitet emellertid inte is. 4

51.egentlig mening förekomma i den typ av samhällsvetenskapliga och rätts-s. 4

52.politiska frågor som berörs av mina studier.s. 4

53.Tidigare undersökningar av de i detta verk studerade aspekterna av JOs. 4

54.och tjänstemannarätten finns i begränsad omfattning. I det omfångsrikas. 4

55.verket ”Svensk tjänstemannarätt” i tre delar jämte registerband (1956-s. 4

56.1972) har Stig Jägerskiöld dock kartlagt tjänstemännens rättsliga ställ-s. 4

57.ning både historiskt och såsom denna gestaltade sig i slutet av 1950-talet.s. 4

58.Nils Alexanderson har i monografin ”Justitieombudsmannen” (1935)s. 4

59.studerat JO:s verksamhet under 1800-talet och början av 1900-talet.s. 4

60.Historiska studier av JO har utförts även av Alfred Bexelius i dennes arbe-s. 4

61.te ”Vår förste JO” (1981) samt av Fredrik Sterzel, som i verket ”Riksdagenss. 4

62.kontrollmakt” (1969) har undersökt JO:s funktioner i ett såväl historiskts. 4

63.18s. 4

64.som modernt konstitutionellt perspektiv. Studier av JO finns dessutom is. 5

65.bl.a. verken ”Der Schwedische Justitieombudsman” (1964) av Walter Hal-s. 5

66.ler, ”JO - riksdagens ombudsmän” (1969) av Bertil Wennergren och "JO-s. 5

67.ämbetet i Sverige” (1995) av Bengt Wieslander.s. 5

68.JO-ämbetets nuvarande verksamhet och befogenheter har i ett rätts-s. 5

69.dogmatiskt perspektiv undersökts av Jesper Ekroth i avhandlingen ”JO-s. 5

70.ämbetet. En ofFentligrättslig studie” (2001). Eftersom jag i avsnitt 12s. 5

71.redogör för JO och det moderna tjänstefelsansvaret, dvs. för gällande rätt,s. 5

72.på ett sätt som i huvudsak är innehållsmässigt parallellt med Ekrothss. 5

73.verk, underlåter jag där i många fall att utföra närmare juridisk-tekniskas. 5

74.analyser och hänvisar istället till dennes avhandling.6s. 5

Avgränsningar och definitioner m.m.

1.I ett internationellt perspektiv avses med ett ombudsmannainstitut vanli-s. 5

2.gen ett inför den lagstiftande församlingen ansvarigt ämbete, som ut-s. 5

3.reder klagomål från allmänheten mot myndigheter och tjänstemän ellers. 5

4.agerar mot dessa på eget initiativ och som har rätt att göra undersökning-s. 5

5.ar, rekommendera åtgärder och offentliggöra rapporter.7 I Sverige inrät-s. 5

6.tades redan i början av 1700-talet ett under kungen lydande ombuds-s. 5

7.mannaämbete som skulle kontrollera att ämbets- och tjänstemännens. 5

8.följde gällande rätt. Detta ombudsmannaämbete kompletterades år 1809s. 5

9.av en under riksdagen lydande JO. Under senare delen av 1900-talet bör-s. 5

10.jande ombudsmannen såsom rättsteoretisk konstruktion att spridas ävens. 5

11.till andra stater.8s. 5

12.På 1980- och 1990-talen skapades nya svenska ombudsmannabefatt-s. 5

13.ningar på ett antal områden. Förutom JO-ämbetet finns för närvarandes. 5

14.följande offentligrättsliga ombudsmän. Justitiekanslern (JK), Konsu-s. 5

15.mentombudsmannen, Jämställdhetsombudsmannen, Diskriminerings-s. 5

16.ombudsmannen, Barnombudsmannen, Handikappombudsmannen ochs. 5

17.Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning.s. 5

18.Samtliga dessa befattningar tillsätts av och är ansvariga inför regeringens. 5

19.och inte såsom JO inför riksdagen. Av de offentligrättsliga ombudsmän-s. 5

20.19s. 5

21.nen är det dessutom endast JO och JK som sysslar med generella rätts-s. 6

22.säkerhetsfrågor.9 Endast dessa ombudsmän undersöks i detta arbete.s. 6

23.JO har sedan slutet av 1950-talet haft i stort sett samma tillsynsområdes. 6

24.som JK. JK:s och JO:s verksamheter skiljer sig emellertid åt på flera sätt.s. 6

25.Så är tillsynen för JK endast en av flera arbetsuppgifter. Vidare är JK dens. 6

26.styrande maktens ombudsman och ämbetets beslut började inte att is. 6

27.egentlig mening publiceras förrän på 1980-talet. Antalet klagomålsären-s. 6

28.den hos JK är dessutom så få jämfört med dem som ges in till JO att dets. 6

29.har anförts att allmänhetens möjlighet att klaga till JK helt skulle kunnas. 6

30.avskaffas.10 Dessa olika faktorer gör att JK:s legalitetskontroll åtminsto-s. 6

31.ne ur ett dogmatiskt perspektiv måste antas ha haft betydligt mindres. 6

32.betydelse för myndigheter och tjänstemän än JO:s tillsyn. Jag har därförs. 6

33.uppmärksammat JK endast då så har varit relevant för belysandet avs. 6

34.JO:s verksamhet.11s. 6

35.Förändringarna av de regler som rörde dels JO, dels tjänstemännenss. 6

36.ansvar för försummelser undersöks i detta arbete med inriktning på justs. 6

37.JO:s uppgifter och verksamhet. Jag gör därför inga försök att analyseras. 6

38.de ordinära offentligrättsliga tillsynssystemen. Tillsynen över försvars-s. 6

39.verksamheten utövades under åren 1915-1967 av en militieombudsmans. 6

40.(MO) men har under övrig tid hört till JO:s befogenhetsområde. Ens. 6

41.undersökning av de specifika rättssäkerhetsfrågorna inom försvarsväsen-s. 6

42.det skulle emellertid beröra alltför omfattande och speciella spörsmål förs. 6

43.att kunna beaktas inom ramen för detta arbete. Jag har därför studerats. 6

44.utformningen av MO men behandlar inte militiestraffrättsliga frågor.12s. 6

45.Inte heller behandlar jag MO:s verksamhetsformer eller tillsynspraxiss. 6

46.närmare.s. 6

47.I princip har jag studerat JO-ämbetet från dess uppkomst och fram tills. 6

48.nutid med särskild inriktning mot utvecklingen under de senaste hundras. 6

49.åren, dvs. åren 1900-2000. Såsom framgår av avsnitt 1.2 ovan finnss. 6

50.redan ett flertal historiska arbeten om JO:s verksamhet. Så har t.ex. Nilss. 6

51.Alexanderson i det därvid nämnda verket ”Justitieombudsmannen”s. 6

52.(1935) undersökt JO:s verksamhet under 1800-talet och t.o.m. mittens. 6

53.av 1930-talet tämligen ingående. Min undersökning fokuserar därför is. 6

54.inte obetydlig utsträckning på skeendena fr.o.m. 1940-talet t.o.m. nutid.s. 6

55.20s. 6

56.En statsvetenskaplig eller rättssociologisk undersökning av JO skulle kunna röra t.ex. ämbetets funktion för skilda politiska institutioners maktutövning eller andra empiriska effekter av ombudsmännens arbete. Eftersom tjänstemännens oro för att JO-anmälas kan antas ha preventiva tillsynseffekter torde ämbetet kunna studeras även ur psykologisk synpunkt med utgångspunkt i t.ex. Michel Foucaults syn på den panoptiska övervakningsprincipen. Detta arbete är emellertid en i huvudsak rättsvetenskaplig laghistorik som inte åsyftar att i någon högre utsträckning undersöka JO:s faktiska verksamhet i en socialhistorisk eller politisk kontext.13 Såsom har nämnts i avsnitt 1.1 ovan är de slutsatser som presenteras i avsnitt 14 sålunda i betydligt högre grad straff- och offentligrättsliga än rättshistoriska.s. 7

57.Arbetets juridiska ämnesinriktning är på ett i viss mån problematiskt sätt tämligen diffus. Även om JO:s tillsynsverksamhet har berörts av framför allt stats- och förvaltningsrättslig lagstiftning så har tjänsteansvaret, lydnadsplikten och självständighetsprincipen nämligen påverkats av bestämmelser av både stats-, förvaltnings-, straff- och arbetsrättslig karaktär. Att göra undersökningen i ämnesmässigt hänseende koncis skulle därför ha inneburit att för behandlade frågeställningar relevanta spörsmål hade avgränsats bort, något som jag har ansett olämpligt. Den bredd som arbetet nu har fatt medför emellertid att t.ex. de arbetsrättshistoriska analyserna i många fall är tämligen ytliga.14s. 7

58.Arbetet rör framför allt den del av JO:s legalitetskontroll som har utövats genom efterhandsgranskning av tjänstemäns och myndigheters åtgärder. Andra i och för sig intressanta spörsmål, såsom t.ex. vilka effekter som ombudsmännens initiativ till lagstiftningsåtgärder har haft på rättsutvecklingen, har jag däremot inte studerat. Processuella problem och komplicerade juridisk-tekniska frågeställningar har jag uppmärksammat främst om någon sådan omständighet har varit av särskilt intresse för belysandet av mer övergripande frågor. Sålunda bör den som önskar inhämta detaljkunskaper om t.ex. något av de tjänstemannarättsliga spörsmål som berörs i detta arbete vända sig till speciallitteratur inom detta ämnesområde.s. 7

59.Citat av författningstexter återges i den språkliga utformning som den citerade källan har. Sålunda återges en del citat i modern stavning medan andra citat återges i gammalsvensk stavning. Ordet författning använders. 7

60.21s. 7

61.jag vanligen i bemärkelsen urkund i vilken lag, förordning, stadga ellers. 8

62.motsvarande framträder och inte i bemärkelsen statsförfattning eller kon-s. 8

63.stitution.s. 8

64.Uttrycken ämbets- respektive tjänsteman är väl förankrade i språk-s. 8

65.bruket och i bl.a. 7 kap. 7 § RF och 12 kap. 6 § 2 st. RF talas alltjämt oms. 8

66.”tjänst” och ”tjänsteman”. Eftersom den juridiska innebörden av ämbets-s. 8

67.och tjänstemannabegreppen har förändrats i takt med samhällsutveckling-s. 8

68.en går dessa begrepp emellertid inte att definiera enhetligt i en historisks. 8

69.kontext.15 Sedan mitten av 1970-talet hör dessutom både arbetsuppgif-s. 8

70.ters innehåll och valet av anställningsform till de områden beträffande vil-s. 8

71.ka det i regel föreligger avtalsfrihet. ”Tjänstemän” är formellt sett därförs. 8

72.egentligen inte längre en egen arbetstagarkategori. Trots att det sålundas. 8

73.kan anses föråldrat använder jag tjänstemannabegreppet med utgångs-s. 8

74.punkt i dess äldre betydelse, dvs. som en beteckning på arbetstagare meds. 8

75.i vissa avseenden straff- och förvaltningsrättsligt samt konstitutionellts. 8

76.reglerade anställningsvillkor.s. 8

77.Begreppet tjänsteman används i detta arbete genomgående som likty-s. 8

78.digt med förvaltningstjänstemän, dvs. i första hand stats- eller kommu-s. 8

79.naltjänsteman. Eftersom undersökningen rör uteslutande förhållandens. 8

80.inom den offentliga sektorn tar jag alltså ingen hänsyn till att beteck-s. 8

81.ningen tjänsteman numera kan avse såväl offentlig- som privatanställdas. 8

82.befattningshavare. Fram till senare delen av 1900-talet hade både högas. 8

83.ämbetsmän, såsom domare, och förvaltningstjänstemän i viss mån likar-s. 8

84.tade arbetsvillkor i fråga om bl.a. ämbetsansvar, oavsättlighet och avsak-s. 8

85.nad av arbetsrättslig förhandlingsfrihet. Tjänstemannabegreppet omfattars. 8

86.i detta arbete därför allehanda sorters såväl högre som lägre ämbets- ochs. 8

87.tjänstemän.16 Med tjänsteansvar menar jag varje sorts straff-, disciplin-,s. 8

88.skadestånds- eller arbetsrättsligt ansvar som utkrävs för fel som har be-s. 8

89.gåtts i tjänsten.s. 8

90.Sedan slutet av 1960-talet finns flera justitieombudsmän. Envar avs. 8

91.dem fattar självständiga beslut i eget namn och inte såsom representanters. 8

92.för ett ämbetsverk. Uttrycket JO när man talar om befogenheter och be-s. 8

93.slut är således ett ämbete i bemärkelsen en viss befattning och inte nam-s. 8

94.22 net på en myndighet. Förkortningen ”JO” används i detta arbete som en benämning på JO-ämbetet såsom detta utövades av den eller de personer som har utsetts till riksdagens ombudsmän med titeln justitieombudsman. Begreppen JO och JO-ämbetet är således i allmänhet förkortningar för ”justitieombudsmannen” såvitt avser tiden före år 1968 men därefter för ”justitieombudsmännen”.17s. 8

95.23s. 9

Maktutövning, legalitet och

ansvar1

Något om legalitet och konstitutionalism

i Sverige

1.I samband med att uppfattningen att de samhälleliga institutionerna börs. 2

2.vara lagbundna vann acceptans utvecklades inom tysk doktrin begreppets. 2

3.”Rechtsstaat”, som i den anglosachsiska kultursfären kan sägas motsvarass. 2

4.av uttrycket ”the Rule of Law”. Att en statsbildning är en rättsstat brukars. 2

5.i dagligt tal anses innebära bl.a. att den offentliga makten utövas inoms. 2

6.lagens gränser, att de medborgerliga rättigheterna är skyddade, att dets. 2

7.råder likhet inför lagen och att domstolarna är självständiga i förhållandes. 2

8.till de politiska organen. Den rättsstatlige beslutsfattaren förutsätts arbetas. 2

9.regelstyrt, opartiskt och självständigt. Dennes agerande antas därmed blis. 2

10.i huvudsak förutsebart.s. 2

11.En statsbildning i vilken statens maktutövning är underkastad fast for-s. 2

12.mulerade regler är en rättsstat i formell bemärkelse. Det formella rätts-s. 2

13.statsbegreppet, som alltså innebär att statsmakten är bunden av sina egnas. 2

14.lagar och därmed förutsebar, synes emellertid ha tillmätts betydelse fram-s. 2

15.för allt under 1800-talet. Numera används istället vanligen det materiellas. 2

16.rättsstatsbegreppet, som innefattar ett krav på att statens maktsfär är be-s. 2

17.gränsad. För att en materiell rättsstat skall föreligga fordras att individer-s. 2

18.na genom fast formulerade och förutsebara regler både tillförsäkras ochs. 2

19.erhåller vissa fri- och rättigheter.2s. 2

20.Enligt den av bl.a. Locke och Montesquieu förespråkade maktdel-s. 2

21.ningsläran kan missbruk av offentlig makt motverkas och medborgarnass. 2

22.24 rättigheter skyddas genom att statsmaktens olika funktioner tilldelas skilda organ. Under upplysningstiden började man inom den konstitutionella doktrinen att skilja mellan den statsrättsliga maktens styrande, lagstiftande och dömande funktioner. I allmänhet ansågs därvid att makten borde delas på så sätt att den styrande makten tillkom en regent och den lagstiftande makten tillkom en folkrepresentation, under det att den dömande makten utövades av domstolar.s. 2

23.Hur det statsrättsliga förhållandet mellan riksdagen, Kungl. Maj:t, domstolarna och förvaltningen har gestaltat sig i Sverige är inte möjligt att reda ut inom ramen för detta arbete. Något förenklat kan dock sägas att de rättsliga normerna i det kristna ståndssamhället vanligen torde ha ansetts vara legitima beståndsdelar i den av Gud instiftade samhällsordningen oavsett om de härrörde från riksdagen, Kungl. Maj:t eller domstolarna. Principen att makt skall utövas i enlighet med gällande rätt och inte godtyckligt är emellertid av gammalt ursprung.3 Redan i konungabalken i Magnus Erikssons landslag från 1350-talet stadgades att kungens ed innefattade ett löfte att ”vara all sin allmoge trogen och trofast, så att han icke skall fördärva någon, fattig eller rik, på något sätt till liv eller lemmar, utan att han är lagligen förvunnen, så som lagen säger och rikets rätt; icke heller skall han på något sätt taga något gods från honom, utom enligt lag och efter laga dom, så som förut är sagt”.4s. 3

24.Att dra några säkra slutsatser om innebörden av de uttryck som nyttjades i en lagtext är knappast möjligt annat än efter ingående studier av textens tillkomsthistoria, utveckling och praktiska funktion. Således är det svårt att veta om kungaedens fastslående av att den styrande makten skulle utövas under lagarna hade någon praktisk betydelse. Stadgandet måste emellertid sägas ha inneburit ett uttryckligt tillkännagivande av att det på ett teoretiskt plan fordrades att Kungl. Maj:ts maktutövning inte var godtycklig utan var underkastad gällande rätt.5 Detta synsätt tycks ha varit i huvudsak förhärskande t.o.m. under det karolinska enväldet.6 Principen om förvaltningsrättslig legalitet, dvs. om Kungl. Maj:ts och den administrativa maktens lagbundenhet, är i Sverige sålunda be-s. 3

25.25s. 3

26.tydligt äldre än och stod inte i något omedelbart samband med 1800-s. 4

27.talets upplysningsideologiska version av den straffrättsliga legalitetsprin-s. 4

28.cipen.7s. 4

29.Under frihetstiden (1718-1772) fanns i regeringsformerna av årens. 4

30.1719 och 1720 i 2 § ett stadgande, vari det fastslogs bl.a. att ”Kongi.s. 4

31.Maij:t tilhörer lag, rätt och sanning at styrckia, älska och giöma, mens. 4

32.vrångvijsa och orätt förbinda, afskaffa och nedertryckia, ingen förderfvas. 4

33.till lijf eller lem, utan han vare lagligen förvunnen och dömder, eij hellers. 4

34.något gods, löst eller fast någon afhända eller afhända låta utan efter lags. 4

35.och föregången laga dom”. Denna text, som härrörde från den medeltidas. 4

36.landslagens kungaed, angav således att kungen inte kunde sätta sig övers. 4

37.lagarna. Under frihetstiden gjordes det emellertid ibland gällande atts. 4

38.ständerna, i egenskap av lagstiftare och innehavare av den högsta doms-s. 4

39.makten, inte var bundna av gällande lagar.8s. 4

40.Genom Gustav III:s statskupp år 1772 avslutades frihetstiden. År 1789s. 4

41.drev Gustav III igenom en förenings- och säkerhetsakt, som ytterligares. 4

42.befäste kungens övertag mot de andra statsrättsliga organen. Det sätts. 4

43.på vilket förvaltningen och riksstyrelsen organiserades år 1789 stod i hu-s. 4

44.vudsak orubbat under tre decennier. År 1808 utbröt emellertid ett krigs. 4

45.som kom att leda till att Sverige påföljande år förlorade Finland till Ryss-s. 4

46.land. De utrikespolitiska svårigheterna medförde att Gustav IV Adolf av-s. 4

47.sattes i mars 1809. Därefter framställdes under ledning av landshövding-s. 4

48.en Anders af Håkanson ett utkast till konstitution, det s.k. Håkansonskas. 4

49.grundlagsförslaget, som dock utsattes för en del kritik. Så anfördes fråns. 4

50.liberalt, s.k. konstitutionalistiskt, håll bl.a. att utkastets bestämmelser intes. 4

51.i önskvärd grad begränsade kungamaktens politiska inflytande.s. 4

52.Den 12 maj tillsattes ett konstitutionsutskott som hade till uppgift atts. 4

53.framställa en ny grundlag. Redan i slutet av maj var utskottets lagförslags. 4

54.färdigt. Förslaget antogs av de olika stånden den 5 juni och daterades soms. 4

55.slutligt antaget den 6 juni 1809.s. 4

56.Regeringsformen av år 1809 (GRF) var inspirerad av den av bl.a. Lockes. 4

57.och Montesquieu förespråkade uppfattningen att statsmaktens olikas. 4

58.funktioner skall skiljas åt. Även före år 1809 hade en viss maktdelnings. 4

59.varit rådande. Maktbalansen under tidigare århundraden var emellertids. 4

60.ofta ganska ojämnt fördelad. Under såväl det karolinska enväldet soms. 4

61.26 under den gustavianska tiden hade kungamakten en betydligt starkare position än riksdagen. Under frihetstiden var det däremot ständerna som dominerade statsmakten genom sitt partivälde.s. 4

62.I 1809 års regeringsform, vars innehåll behandlas närmare i avsnitt 4.1.1 nedan, var statsmaktens funktioner delade på följande sätt. Den styrande och verkställande makten tillkom kungen, som ägde ”allena styra riket på det sätt denna regeringsform föreskriver”. Den lagstiftande makten var delad mellan kungen och riksdagen, i vilken giltigt riksdagsbeslut i allmänhet fordrade att tre stånd var eniga. Administrativa och ekonomiska förordningar kunde kungen utfärda på egen hand. I 57 § GRF fastslogs emellertid att "(s) venska folkets urgamla rätt att sig beskatta utövas av riksens ständer allena vid allmän riksdag”. Beskattningsmakten tillkom således riksdagen ensam. Den dömande makten tillkom domstolarna, som enligt 47 § GRF skulle döma efter ”lag och laga stadgar”. Den statsrättsliga kontrollmakten kan sägas ha tillkommit riksdagen genom konstitutionsutskottet (KU) och det nya JO-ämbetet.s. 5

63.I 16 § GRF fanns ett stadgande med motsvarande innehåll som 2 § i frihetstidens regeringsform.9 Av 16 § GRF kan således sägas ha följt att varken Kungl. Maj:t eller under denne lydande organ kunde göra ingripanden i enskildas rätt utan laga stöd. Trots att bestämmelsen inte utformades som en uttrycklig rättighetsförklaring tycks medlemmarna av 1809 års KU ha föreställt sig att den skulle utgöra ett konkret skydd mot statliga maktövergrepp.10s. 5

64.Från medeltiden och fram till år 1866 utövade de sociala skikt som hade inflytande vid riksdagarna sin politiska makt genom representanter för de fyra stånden i form av adeln, prästerna, borgarna och bönderna. Varken frälsebönder, tjänstefolk eller arbetare var representerade i riksdagen. Den medeltida ståndsriksdagen kan sägas ha byggt på en kollek-s. 5

65.27s. 5

66.tivistisk representationsprincip. Enligt denna ingick t.ex. tjänstefolk i etts. 6

67.hushållskollektiv som i riksdagen representerades av husbonden. Ävens. 6

68.kvinnor ingick enligt detta synsätt i ett hushålls- eller familj ekollektiv,s. 6

69.vars politiska inflytande utövades av släktens manliga överhuvuden.s. 6

70.Trots att den sociala utvecklingen gjorde ståndsindelningen som repre-s. 6

71.sentationsprincip föråldrad redan på 1700-talet bibehölls ständernass. 6

72.politiska inflytande vid 1809 års statsvälvning. Enighet kring en ny riks-s. 6

73.dagsordning kunde inte uppnås förrän på 1860-talet. Genom 1866 årss. 6

74.riksdagsordning infördes emellertid ett tvåkammarsystem med valbar-s. 6

75.hets- och rösträttsvillkor knutna till inkomst och förmögenhet. Redan is. 6

76.slutet av 1860-talet började dock krav på allmän rösträtt att framställas.s. 6

77.Efter en del misslyckade försök att driva igenom reformer antogs år 1909s. 6

78.ett förslag om i huvudsak allmän och lika rösträtt för män och propor-s. 6

79.tionella val till såväl Första som Andra kammaren. Demokratiseringspro-s. 6

80.cessen fortgick under åren 1918-1921 genom införande av kvinnlig röst-s. 6

81.rätt samt avskaffande av dels den flergradiga skalan till kommunalvalen,s. 6

82.dels kravet på fullgjord skattebetalning för att fa rösta i riksdagsvalen.s. 6

83.Ytterligare inskränkningar i rösträtten försvann år 1945.11s. 6

84.Samtidigt som rösträttsreglerna förändrades blev Kungl. Maj:ts rätt atts. 6

85.själv styra riket utan inblandning från riksdagens sida alltmer begränsads. 6

86.trots att inga formella lagändringar vidtogs. Efter Första världskriget kans. 6

87.denna rätt i praktiken sägas ha upphört. Den parlamentariska regerings-s. 6

88.principen lagfästes emellertid fullt ut först genom antagandet av 1974s. 6

89.års regeringsform (RF) och riksdagsordning (RO).12 I den förstnämndas. 6

90.grundlagfästes dessutom för första gången i svensk historia en uttryckligs. 6

91.fri- och rättighetsförklaring. Formellt sett blev Sverige således en demo-s. 6

92.kratisk rättsstat först under senare delen av 1900-talet.13s. 6

Något om ämbetsansvaret

1.Samhällsinstitutionerna kan hotas genom angrepp på dels själva institu-s. 6

2.tionerna, dels dessas funktioner. Ett brottsligt angrepp av den förstnämn-s. 6

3.da arten kan ske genom våld, hot eller ärekränkning mot t.ex. poliser, taxe-s. 6

4.ringstjänstemän eller domare. Ett brottsligt angrepp på den offentligas. 6

5.28 maktens funktioner kan bestå i att rättssäkerheten inom en verksamhet hotas genom att en tjänsteman på ett förbjudet sätt lämnar ut hemliga handlingar eller låter sig mutas.s. 6

6.Hur en arbetstagare sköter sitt arbete är i allmänhet en civilrättslig fråga som regleras genom anställningsavtalet och som rör uteslutande arbetstagaren och dennes arbetsgivare. Tjänstemäns handhavande av sina arbetsuppgifter kan emellertid bedömas inte bara ur arbetsrättslig utan även ur offentlig- och straffrättslig synpunkt. Det förhållandet att försummelser som inom privat verksamhet vore straffria om än avtalsstridiga inom den offentliga sektorn ibland kan utlösa straffansvar beror på att vissa sådana försummelser utgör angrepp på den offentliga maktens funktioner. Dessutom har det alltsedan de naturrättsliga idéernas genombrott varit en allmän princip att den som anförtros offentlig makt skall kunna ställas till ansvar om makten utövas felaktigt. Om tjänstemän begår fel är de medborgare som drabbas hårdast i allmänhet de som är i alltför stort underläge mot myndigheterna för att själva kunna slå vakt om sina rättigheter genom överklaganden m.m.14 Konstruerandet av regler varigenom offentlig maktutövning förenas med effektiv ansvarighet är i praktiken sålunda ofta förknippat med tillgodoseendet av marginaliserade samhällsmedlemmars fri- och rättigheter.s. 7

7.Ansvar för felaktig offentlig maktutövning kan utkrävas antingen rättsligt eller politiskt. Rättsligt, dvs. judiciellt, ansvar kännetecknas av kausalitet. Fråga är alltså om ansvar som realiseras genom en sanktion, dvs. en påföljd eller motsvarande såsom en direkt konsekvens av ett visst handlande.15 Vanligen utkrävs judiciellt ansvar genom att en persons handlande eller underlåtenhet att handla genom ett processuellt förfarande föranleder straff, disciplinpåföljd eller t.ex. civilrättsligt skadestånd. Även viten och arbetsrättsliga åtgärder som uppsägning och avsked kan betecknas som rättsliga sanktioner.s. 7

8.Det politiska ansvarsutkrävandet kännetecknas av att någon, av den ena eller den andra anledningen, anses mindre lämpad att kvarstå i en viss position eller på en viss befattning och därför förflyttas från denna. I ett statsrättsligt system som i väsentlig mån bygger på partival utan mer omfattande personvalsinslag utkrävs genom de allmänna valen framför allt ett kollektivt ansvar av de olika partierna och deras företrädare. Om en person inte ges möjlighet att behålla ett politiskt uppdrag behöver dettas. 7

9.29s. 7

10.således inte vara en ens indirekt konsekvens av ett visst handlande fråns. 8

11.vederbörandes sida. Politiskt och judiciellt ansvarsutkrävande kan därförs. 8

12.ses som skilda företeelser med olika funktioner.s. 8

13.Redan på medeltiden fanns bestämmelser som stadgade straff förs. 8

14.domare och t.ex. länsinnehavare som misskötte sina uppgifter.16 Sedans. 8

15.statsmakten centraliserats på 1500- och 1600-talen uppkom stadgor ochs. 8

16.motsvarande som reglerade olika sorters befattningshavares ansvar förs. 8

17.försummelser. I samband med framställandet av 1734 års lag skedde ens. 8

18.viss systematisering av ämbetsbrotten. En egentligt analytisk syn på äm-s. 8

19.betsbrott såsom en särskild brottstyp uppstod i Sverige emellertid först pås. 8

20.1800-talet under intryck av de tyska rättspositivisternas systembyggande.17s. 8

21.Straffansvaret för ämbetsförsummelser kan på 1500- och 1600-talens. 8

22.antas ha åsyftat främst att upprätthålla dels Kungl. Maj:ts auktoritets. 8

23.över sina underlydande, dels de offentliga institutionernas anseende hoss. 8

24.den skattebetalande allmänheten. Enligt upplysningstidens naturrättsligts. 8

25.konstitutionalistiska ideal skulle sådana försummelser dock beivras främsts. 8

26.för att skydda medborgarna från att tjänstemännen överskred sina lagli-s. 8

27.ga befogenheter. Ämbetsbrottens grundläggande rättspolitiska syfte blevs. 8

28.därvid alltså att skydda de medborgerliga fri- och rättigheterna. Inoms. 8

29.den i Sverige ännu vid förra sekelskiftet tämligen inflytelserika boström-s. 8

30.ska stats- och rättsfilosofiska läran anfördes emellertid ibland att dens. 8

31.mänskliga tillvaron kunde ses som ett led i en hierarkisk kedja, som börja-s. 8

32.de med Gud, och fortsatte nedåt med kungen och ämbetsmännen, förs. 8

33.att slutligen innefatta undersåtarna, dvs. de enskilda individerna. Någots. 8

34.förenklat kunde medborgarna enligt detta synsätt sägas vara till förs. 8

35.kungen, ämbetsmännen och lagarna och inte vice versa. Åtminstones. 8

36.bland de mer konservativt präglade anhängarna av boströmianismens. 8

37.torde ämbetsansvarets funktion ännu på 1900-talet sålunda ha ansettss. 8

38.vara att upprätthålla Kungl. Maj:ts och riksdagens auktoritet över sinas. 8

39.underlydande i betydligt högre grad än att skydda medborgarna mots. 8

40.tjänstemännen.s. 8

41.30s. 8

42.Det särskilda ansvar som tjänstemännen hade p.g.a. att de utövade offentlig makt medförde att de kom att ha jämfört med andra arbetstagare särpräglade anställningsförhållanden. Tjänstemännen hade nämligen ämbetsansvar, var oavsättliga samt saknade förhandlingsfrihet och kunde alltså inte förändra sina anställningsvillkor genom arbetsrättsliga förhandlingar med sin arbetsgivare. Antalet offentliganställda var ända fram till 1900-talets mitt emellertid totalt sett ganska begränsat och av detta ganska begränsade antal utgjorde ämbets- och tjänstemännen i sin tur en liten del. Så noteras i Lars E Tobissons verk ”Framväxten av statstjänstemännens förhandlingsrätt” (1971) att antalet statstjänstemän, som i början av 1960-talet uppgick till ca 235.000, under 1900-talets första år endast var ca 1.500.19s. 9

43.I Förvaltningspolitiska kommissionens slutbetänkande anförs att de viktigaste förändringarna vid omvandlingen av 1800-talets ämbetsmannastat till 1900-talets demokratiserade förvaltning sammanhänger ”med statens omfattande expansion. Ett par decennier in på 1800-talet inleddes en tillväxt i statens åtaganden, som visserligen har varierat i tempo men som inte har visat tecken på att avstanna förrän i vår tid. I samtidigt pågående processer liberaliserades näringsliv och politik och aktiverades den svenska staten. I det inledande skedet var det huvudsakligen utbyggnaden av infrastrukturen som staten engagerade sig i, men redan kring sekelskiftet 1900 togs de första stegen i byggandet av välfärdsstaten.” Kommissionen anför att början av 1960-talet kan ses som ”en brytpunkt i den svenska statens utveckling” genom att såväl den offentliga verksamhetens utgifter som andel av BNP vid denna tid började stiga kraftigt. Från att år 1950 ha utgjort ca 15 procent av BNP utgjorde den offentliga verksamhetens utgifter i början av 1990-talet ca 50 av BNP.20s. 9

44.Under senare delen av 1900-talet expanderade således såväl den statliga som den kommunala verksamheten påtagligt. Den offentliga sektorn kom att gripa in i allt större delar av samhällslivet. Samtidigt förändrades tjänstemännens anställningsförhållanden genom att såväl oavsättligheten som ämbetsansvaret avskaffades och förhandlingsfrihet infördes. Sedan ämbetsansvaret avskaffades är det endast en del av den offentliga förvaltningens uppgifter som är av sådan beskaffenhet att försumlighet kan föranleda straffansvar.s. 9

45.31s. 9

Legalitet inom förvaltningen

Högste ombudsmannen

1.I slutet av 1630-talet fanns ett ämbete med beteckningen "General-Richz-s. 3

2.Schultz”. Generalriksschultzen skulle vaka över att plakater, stadgar ochs. 3

3.ordningar följdes vid såväl civil som militär rättsskipning. Ämbetet tyckss. 3

4.emellertid inte fått någon praktisk betydelse. År 1665 inrättades ens. 3

5."General-Inspectoren öffuer Ordningarne”. Generalinspektorn, som vars. 3

6.knuten till det kungliga kansliet, hade liksom sin föregångare General-s. 3

7.riksschultzen till uppgift att kontrollera att rättsskipningen ägde rum is. 3

8.enlighet med gällande författningar men skulle vaka även över allehandas. 3

9.ämbets- och tjänstemän inom den offentliga förvaltningen.1s. 3

10.Karl XII vistades utomlands under större delen av sin regeringstids. 3

11.(1697-1718). Den statliga förvaltningen kom vid denna tid att fungeras. 3

12.huvudsakligen under ledning av en riksstyrelse. Regeringens tyngdpunkts. 3

13.förlädes således till kansliet. Hösten år 1713 uppehöll sig Karl XII hoss. 3

14.den turkiske sultanen på slottet Timurtasch, dit han hade förts efter dens. 3

15.s.k. kalabaliken i Bender. Från Timurtasch sändes till det svenska rådets. 3

16.ett brev med en ny kansliordning.2 Genom kansliordningen delades kans-s. 3

17.liet på sex expeditioner. Chef för revisionsexpeditionen blev ett nytt äm-s. 3

18.bete med beteckningen den Högste ombudsmannen.s. 3

19.Vilka närmare rättspolitiska motiv som låg bakom inrättandet av om-s. 3

20.budsmannaämbetet är inte känt.3 Såsom framgår av vad som har nämntss. 3

21.ovan var förekomsten av en ämbetsman som kontrollerade att ämbets-s. 3

22.männen följde lagarna emellertid ingen nyhet i svensk rätt. Högste om-s. 3

23.budsmannen skulle enligt kansliordningen vaka över hur förordningars. 3

24.”warda efterlefwande, samt hwar och en uti des Embete efterkommer sins. 3

25.skyldighet”. Han skulle också ”wid wissa tillfällen föra tahlan emot dem,s. 3

26.som sig i höga måhl förbryta”.4 Dessutom borde ombudsmannen, oms. 3

27.32 han inte var förhindrad p.g.a. mer angelägna uppgifter, leda förberedandet av justitieärenden innan dessa föredrogs i rådet och vara närvarande då målen avgjordes. Var ombudsmannen närvarande vid prövningen av justitieärenden ålåg det honom att biträda rådet genom att uttala sig om rättens innehåll och ge anvisningar om hur ärendena skulle avgöras.5s. 3

28.I en instruktion, som liksom kansliordningen var av den 26 oktober 1713, fastslogs på samma sätt som i kansliordningen att Högste ombudsmannen skulle kontrollera att förvaltningen följde gällande regler och förordningar och att ämbets- och tjänstemännen skötte sina arbetsuppgifter. I kansliordningen nämnda arbetsuppgifter kompletterades i instruktionen med bl.a. följande regler. Om Högste ombudsmannen ansåg att de rättsregler som tillämpades inte var utformade på ett lämpligt sätt, skulle han ta initiativ till utarbetandet av nya regler. Han hade även rätt att i vissa sammanhang utfärda skrivelser i kungens namn. Dessutom skulle han åtala ämbetsbrott av dels kollektiva enheter, som t.ex. regementen och kompanier, dels befattningshavare som saknade andra överordnade än kungen.6s. 4

29.När ombudsmannaämbetet trädde i praktisk funktion i oktober 1714 hade den nye befattningshavaren möjlighet att gripa in i praktiskt taget all statlig verksamhet. Han ägnade sig åt att granska olika förvaltningsåtgärder och lät ibland utreda frågor som kungen eller någon i rådet önskade fa utredda. I vissa fall angavs i uppdragsgivarens brev att ombudsmannens agerande borde framstå som ett initiativ av denne själv.7s. 4

30.Högste ombudsmannen lydde såsom en del av kansliet direkt under kungen.8 Ur modern konstitutionell synpunkt kan ombudsmannen knappast betraktas som en i förhållande till den politiska makten självständig aktör. Ämbetet kan snarare sägas ha varit ett till Kungl. Maj:ts domsmakt knutet tillsynsorgan. Det förhållandet att det ingick i den styrande maktens åligganden att granska domstolarna måste därvid ses mot bakgrund av att uttrycklig åtskillnad mellan styrande, lagstiftande och dömande makt kom att göras först under 1800-talet. Vad Högste ombudsmannen skulle kontrollera var sålunda att domare och andra tjänstemän agerade i enlighet med den av Gud instiftade och av Kungl. Maj:t upprätthållna rättsordningen, inte att de i modern konstitutionell andas. 4

31.33s. 4

32.följde lagarna på ett gentemot den politiska sfären självständigt sätt. Närs. 5

33.JO drygt hundra år senare inrättades skulle denne däremot kontrolleras. 5

34.att den offentliga verksamheten bedrevs inom ramen för regeringsfor-s. 5

35.mens maktdelning och i enlighet med de av riksdagen stiftade lagarna.s. 5

36.Högste ombudsmannen kan därför sägas ha haft en principiellt sett an-s. 5

37.norlunda funktion än vad JO sedermera kom att fa.s. 5

JK under frihetstiden

1.Efter Karl XII:s död år 1718 dominerade ständerna statsmakten unders. 5

2.mer än ett halvt sekel. År 1719 utfärdades en ny kansliordning. I dennas. 5

3.fanns ett ämbete med beteckningen justitiekansler (JK). I 8 § 3 mom. is. 5

4.kansliordningen omnämns JK som ”Kongi. Maij:ts högsta ombudsman”.s. 5

5.Närmare bestämmelser om JK:s uppgifter meddelades i en särskild instruk-s. 5

6.tion av år 1719, som redan påföljande år ersattes av en ny instruktion.9s. 5

7.JK skulle enligt dessa författningar leda förberedandet av justitieärendens. 5

8.och medverka vid dessas avgörande i rådet genom att ge upplysningars. 5

9.om den gällande rättens innehåll. Vidare skulle han vaka över hur stadgars. 5

10.och förordningar tillämpades och efterlevdes, ha uppsikt över fiskalerna,s. 5

11.dvs. åklagarna, och själv vara åklagare i t.ex. högmålsbrott. I huvudsaks. 5

12.hade JK således samma arbetsuppgifter som Högste ombudsmannens. 5

13.hade haft. JK var vid ämbetets tillkomst på samma sätt som sin föregånga-s. 5

14.re en del av det kungliga kansliet.s. 5

15.Regeringsformen av år 1719 innehöll inga närmare regler om JK. I dens. 5

16.regeringsform som antogs år 1720 uppmärksammades emellertid JK:ss. 5

17.befogenhet att granska maktmissbruk i 23 § enligt följande:s. 5

18.”Konungens ombudsmän och fiscaler skola ey förrätta sina embetens. 5

19.med förolämpande, egennytta och obeskiedelighet; och när det befinnes,s. 5

20.at de således embetet missbrukat til enskylte afsickter, de oskyldigas för-s. 5

21.tryck och egen fördel och båtnad, då stånde de derföre til laga ansvar,s. 5

22.hvaröfver justittisecantsleren bör hafva et vaksamt öga, hvilken ock ålig-s. 5

23.ger at hafva inseende, huru lag och förordningar effterlefvas och däroms. 5

24.vid ständernes sammankomst med dess utförlige berättelse inkomma,s. 5

25.samt då föra talan, om något befinnes emot regeringsformen vara förlup-s. 5

26.pit och ey vederbörligen blifvit rättat.”10s. 5

27.34s. 5

28.Fastslåendet i 23 § av att JK till ständerna skulle avge en berättelse om hur lagar och förordningar efterlevdes kan sägas visa att JK utövade sin legalitetskontroll på riksdagens och inte på Kungl. Maj:ts vägnar. Även konsistorierna och kollegierna, till vilka hovrätterna torde ha räknats vid denna tid, var emellertid skyldiga att avge verksamhetsberättelse till ständerna.11 Det förhållandet att JK redovisade sin ämbetsförvaltning för ständerna kan därför även ses som ett led i dessas allmänna kontroll över den offentliga verksamheten.s. 6

29.I JK:s arbetsuppgifter ingick att vaka över att justitieärendena förbereddes på ett lämpligt sätt. I princip var han chef för Nedre justitierevisionen. I allmänhet skulle han vara närvarande då ärendena avgjordes i den rådsavdelning som hade att pröva rättsliga ärenden, dvs. i Övre justitierevisionen. I 13 § i 1723 års riksdagsordning fastslogs emellertid att ständerna borde ”undersöka, huru vid justitiserevisionen lag och rätt i gemen blifvit skipad”. Denna bestämmelse medförde att de beslut i justitieärenden som kungen och rådet hade fattat inte bara granskades utan ibland även omprövades av riksdagen. Ständernas inflytande över den högsta rättsskipningen var så omfattande att riksdagen kan sägas ibland ha bildat en ny, slutlig, överinstans. Förutom att JK avgav verksamhetsberättelse till riksdagen hade han således vid handläggningen av justitieärenden kontakt med ständerna i deras egenskap av rättsskipande instans.s. 6

30.År 1739 ersattes JK:s instruktion av år 1720 med en ny instruktion. I 1739 års författning slogs för första gången fast att enskilda personer hade möjlighet att vända sig till JK med klagomål mot myndighetspersoner. Bestämmelsen om enskildas rätt att påkalla JK-utredningar var dock ingen nyhet utan ett lagfästande av en tidigare utvecklad praxis.12 År 1770 antogs en ny JK-instruktion, som dock inte innebar några större förändringar i förhållande till vad som gällt tidigare.13s. 6

31.År 1766 utfärdades en ny tryckfrihetsförordning, som var en av dåtida Europas mest liberala tryckfrihetslagar. I förordningen stadgades i 4 § att JK skulle vaka över att tryckfrihetens gränser inte överträddes och vara åklagare i tryckfrihetsmål. Bertil Wennergren menar att år ”1766 är ett märkesår i det svenska rättssamhällets historia. Det var då som tryckfriheten och grundsatsen om de allmänna handlingarnas offentlighet infördes. Denna reform var i sig själv så märklig och betydelsefull att den kommit att undanskymma att den ingick som led i ett större rättspolitiskt program. Det var det yngre mösspartiet som lanserade programmet ochs. 6

32.35s. 6

33.främste idégivaren var kommerserådet Axel Nordencrantz, inspirerad avs. 7

34.engelska statsteorier. Programmet kan studeras i riksens ständers storas. 7

35.deputations betänkande den 15 augusti 1766 om orsakerna till våra godas. 7

36.lagars elaka verkställighet och botemedel däremot för framtiden. Betän-s. 7

37.kandet har sin udd riktad mot tjänstemannakåren och handlar om olikas. 7

38.medel att stärka tjänstemännens lojalitet mot och respekt för lagarna. Is. 7

39.sina utläggningar om lagen som samhällets grundval föregriper det i mångts. 7

40.och mycket idéer som möter senare under 1800-talet i engelska rättslär-s. 7

41.des teser om ’The Rule of Law’ och tysk doktrins läror om ’Die Rechts-s. 7

42.staat’.”14s. 7

43.Wennergren anför vidare att ”(e)fter att ha betonat vikten av goda la-s. 7

44.gar och av allmän aktning för lagen behandlade deputationen betydelsens. 7

45.av kunskap om lagen hos dem som skall tillämpa den och kom därvids. 7

46.också in på befordringssystemet i statens tjänst. Om tryckfriheten meds. 7

47.handlingsoffentligheten uttalade deputationen bl.a. att den är angelägens. 7

48.för lagskipningen och för att ’hålla ämbetsmän i skick samt borttaga dens. 7

49.fördärvliga hemlighetens skärm, bakom vilken egennytta, väld och lag-s. 7

50.brott eljest kunna driva sina styggeliga spel på medborgares kostnad.’s. 7

51.Deputationen ville som en av orsakerna till lagarnas ’slätta’ verkställandes. 7

52.se det förhållandet att ämbetsbrott inte blev med tillbörligt allvar beivra-s. 7

53.de och skyndsamt straffade. Det straffrättsliga ansvaret, ämbetsansvaret,s. 7

54.för en domare eller ämbetsman som inte följde lag och instruktion, till-s. 7

55.mättes alltså en avgörande betydelse. Detta borde också vara förknippats. 7

56.med skyldighet att ersätta den skada, som kronan eller enskild persons. 7

57.tillfogats. Deputationen strök under de överordnades skyldighet att öva till-s. 7

58.syn över sin underordnade. Den som underlät att beivra ett felsteg fråns. 7

59.lag och ämbetsplikt hos en underordnad gjorde sig delaktig i dennes äm-s. 7

60.betsbrott. Deputationen knöt stora förhoppningar till det cirka femtios. 7

61.år tidigare m’r'2X.t^cjustitiekanslers0mbetet^i5s. 7

62.Betänkandet om orsakerna till ”våra goda lagars elaka verkställighets. 7

63.och botemedlet däremot” antogs av riksdagen och utmynnade i 1766 årss. 7

64.förordning om lagarnas verkställighet. I denna angavs sålunda att ens. 7

65.domare eller ämbetsman som handlade mot lag och instruktion skulles. 7

66.ställas till ansvar samt betala skadestånd. Såsom utvecklas närmare i av-s. 7

67.snitt 5.1.6 nedan medförde det förhållandet att tjänstemännen hade etts. 7

68.personligt skadestånds- och straffansvar för sina åtgärder att de i rättsligts. 7

69.reglerade ärenden vanligen inte av överordnade kunde förpliktas att age-s. 7

70.36 ra i strid med gällande rätt. Om JK fastslogs bl.a. följande i 1766 års förordning.16 JK borde i första hand ägna sig åt ämbetets tillsynsfunktion. Han behövde därför inte delta i lagkommissioner eller i arbetet vid Nedre justitierevisionen i högre utsträckning än han själv önskade. Då justitieärenden avgjordes i rådet skulle JK dock närvara om han hade möjlighet.s. 7

71.Vidare angavs i förordningen om lagarnas verkställighet att JK skulle väljas av ständerna genom elektorer från alla stånd och inte såsom tidigare av rådet och kungen. Sedan riksdagen hade valt JK skulle emellertid kungen ”alltid täckes meddela thess nåd. kallelsebref”. Även om kungen saknade inflytande över ständernas val bibehölls således hans formella utnämningsrätt.s. 8

72.Ständernas övertagande av rätten att välja JK motiverades i 1766 års förordning enligt följande. JK-ämbetet var av stor vikt för ”lagarnes vård, hvaruti folkets rättigheter ligga bevarade”. Befattningen som JK innefattade ”thet yppersta förtroende, som ett fritt folk åt någon af sine medlemmar gifva kan”. Ämbetet borde innehas av ”en mogen, nitisk oveldug och arbetsam man”. Enligt förordningen var sådana egenskaper ”icke alla tider så jämt torde kunna finnas hos them, hvilka efter tour och ålder kunde vara competente sökanden thertill, ehuru eljest af god skickelighet och förtjenst”. JK borde därför tillsättas efter folkets, dvs. ständernas, eget val.s. 8

73.Bestämmelsen om omval kom att kritiseras enligt följande. Den omständigheten att det kunde komma att bli en tillfällig syssla att vara JK gjorde att den som förordnades inte sällan kunde antas vara tvungen att efter några år återgå till den befattning som vederbörande hade haft tidigare. Då han hade återgått till sin tidigare befattning var han i allmänhet kollega med eller hade en underordnad position i förhållande till personer vars arbete han i egenskap av JK hade granskat. Enligt dem som kritiserade att JK skulle nytillsättas av ständerna vid varje riksdag medförde dessa valregler därför att det kunde bli svårt att finna personer som vågade utöva ämbetets tillsynsverksamhet med någon större noggrannhet. Vidare anfördes följande. JK-ämbetet var av så stor vikt att det borde innehas av den skickligast tänkbara personen. Kungen och rådet hade vanligen fatt goda insikter i olika juristers yrkesskicklighet och övriga egenskaper genom handläggningen av justitieärenden. Ständerna saknade däremot i allmänhet närmare kännedom om vilken kompetens som olika kandidater till befattningen som JK hade.17 Den korta ämbetstiden påstods såle-s. 8

74.37s. 8

75.des av flera skäl sänka JK-befattningens anseende och försvåra dess rättas. 9

76.utövning.18 Ständerna kom emellertid att välja JK endast två gånger.19s. 9

77.Det förhållandet att JK under frihetstiden ibland arbetade i nära kon-s. 9

78.takt med ständerna gör att det kan påstås att befattningen då inte i förstas. 9

79.hand var ett ämbete inom det kungliga kansliet utan snarare hade blivits. 9

80.ett ständernas förtroendeämbete. Vid denna tid dominerade ständernas. 9

81.dock statsmakten i sådan utsträckning att de kan sägas ha haft en positions. 9

82.som motsvarade regentens ställning under det karolinska enväldet. JK:ss. 9

83.inte obetydliga beroendeförhållande till ständerna behöver således intes. 9

84.tolkas som att ämbetet granskade förvaltningen såsom en representant förs. 9

85.”folket” istället för på den styrande maktens vägnar. Otvetydigt förelågs. 9

86.dock åtskilliga likheter mellan JK under senare delen av frihetstiden ochs. 9

87.JO i 1809 års regeringsform. Så betraktar Bertil Wennergren JO som ens. 9

88.nära efterbild av 1766 års JK och anför att vad ”den förste riksdagens om-s. 9

89.budsman, som utsågs 1766, var är också dagens JO”. Vidare uttalar hans. 9

90.att när ”JO-institutionen skapades 1766 underströks kraftigt att om-s. 9

91.budsmannen skulle vara folkets man”. Av annan uppfattning är dock t.ex.s. 9

92.Nils Alexanderson, som uppger att frihetstidens JK var av ”helt annan”s. 9

93.karaktär än 1809 års JO.20s. 9

JK under den gustavianska tiden

1.Frihetstiden upphörde år 1772 till följd av Gustav III:s statskupp. Genoms. 9

2.39 § i 1772 års regeringsform upphävdes alla ”såsom grundlag anseddes. 9

3.stadgar” som hade antagits efter år 1680. Förordningen om lagarnass. 9

4.verkställighet av år 1766 stod i tillräckligt nära samband med 1720 årss. 9

5.regeringsform för att anses därigenom upphävd.21s. 9

6.JK-ämbetet omnämndes på flera ställen i 1772 års regeringsform. Sås. 9

7.angavs t.ex. i dess 16 § att överträdelser av personer av ”hög börd ellers. 9

8.ock riksens råd eller ock ett helt collegium” under vissa förutsättningars. 9

9.på åtal av JK skulle prövas av en ”rikets rätt”. Dessutom följde av 22 § is. 9

10.den nya regeringsformen att JK hörde till de befattningar som tillsattess. 9

11.av kungen och av 15 § att JK:s berättelse om hur lagar och förordningars. 9

12.efterlevdes skulle avges till Kungl. Maj:t och inte till riksdagen. JK:s direk-s. 9

13.ta kontakt med ständerna upphörde således i stort sett år 1772.s. 9

14.38s. 9

15.År 1773 fastställdes i en ny kansliordning att justitieexpeditionen be-s. 10

16.stod av dels justitiekanslerskontoret, dels revisions- och generalauditörs-s. 10

17.expeditionerna.22 JK skulle enligt denna kansliordning kontrollera atts. 10

18.den allmänna lagen, förordningar, stadgar och privilegier efterlevdes avs. 10

19.domare, ämbetsmän och rikets övriga undersåtar. Denna kontroll skulle JK upprätthålla bl.a. genom att granska de arbetsberättelser som hovrät-s. 10

20.ter, kollegier och andra myndigheter avgav till Kungl. Maj:t. I egenskaps. 10

21.av chef för Nedre justitierevisionen skulle JK dessutom så ofta som han hade möjlighet förbereda justitieärendena. Han hade rätt att närvara ochs. 10

22.ge råd då ärendena avgjordes. Vidare ålåg det JK att se till att fiskalerna skötte sina ämbeten på bästa möjliga sätt och beivra eventuella försum-s. 10

23.melser. När klagomål mot en offentlig befattningshavare inkom till JK skulle en förklaring infordras. Därefter skulle JK anmäla saken hoss. 10

24.Kungl. Maj:t, som bestämde vilka åtgärder som skulle vidtas i anlednings. 10

25.av vad som hade framkommit. Om fråga var om klagomål som rördes. 10

26.någon av överdomstolarna skulle saken anmälas till kungen utan att förklaring först hade inhämtats. Reglerna om JK:s verksamhet genomgick vissa smärre förändringar åren 1776, 1779 och 1780.23 Det sätt som JK-s. 10

27.ämbetet utformades under Gustav III:s regeringstid stod därefter i huvudsak orubbat till år 1809.s. 10

28.39s. 10

JO i 1809 års regeringsform

Regeringsformen av år 1809

Något om regeringsformens disposition m.m.

1.Som förarbeten till 1809 års regeringsform räknas i första hand det s.k.s. 4

2.Håkansonska grundlagsförslaget och KU:s memorial. Båda dessa avspeg-s. 4

3.lar den politiska situationens nödvändiga kompromisser mellan vad soms. 4

4.förenklat kan kallas rojalistisk konservatism och liberal konstitutiona-s. 4

5.lism.1 Till de arbeten som brukar anses belysa de idéer som låg till grunds. 4

6.för den nya regeringsformen hör även en av lagmannen Gabriel Poppiuss. 4

7.framställd promemoria, en av kanslirådet Eric Bergstedt författad upp-s. 4

8.sats och en frågepromemoria som Hans Järta i egenskap av KU:s sekre-s. 4

9.terare sammanställde som utgångspunkt för utskottets arbete.s. 4

10.Regeringsformen av år 1809 följde i stort sett en systematisk ordnings. 4

11.som hade skapats i det Håkansonska förslaget. I 1-15 §§ GRF fanns be-s. 4

12.stämmelser om den styrande makten. I 4 § GRF angavs därvid att kung-s. 4

13.en ensam ägde styra riket i enlighet med regeringsformens föreskrifter.s. 4

14.Han var emellertid skyldig att inhämta ”underrättelse och råd” av dets. 4

15.statsråd som han hade utnämnt. Kungl. Maj:ts styrande makt kunde så-s. 4

16.ledes formellt sett utövas endast i statsrådet.2s. 4

17.Den styrande maktens förhållande till den dömande makten reglera-s. 4

18.des i 16-27 §§ GRF. Kungl. Maj:ts utövande av den högsta domsrättens. 4

19.skulle enligt 17 § GRF uppdras åt tolv av kungen utnämnda lagkunnigas. 4

20.män. Dessa skulle ha tjänstgjort som domare och därvid ha ådagalagts. 4

21."insigt, erfarenhet och redlighet”. Deras titel var justitieråd och de bildades. 4

22.”Konungens Högsta Domstol”. Enligt 21 § GRF hade kungen emeller-s. 4

23.tid rätt att avge två röster i Högsta domstolen.3s. 4

24.40s. 4

25.Inom upplysningsideologin fanns inte sällan en tro på att det var möjligt att åstadkomma strikt åtskillnad mellan lagstiftande, styrande ochs. 5

26.dömande makt, varvid den dömande verksamheten sålunda aldrig skulles. 5

27.innefatta rättsskapande tolkningar av lagstiftningen. Om en viss författ-s. 5

28.ningsbestämmelse befanns oklar vid en tidpunkt då det var flera år tills. 5

29.dess att nästa riksdag skulle hållas ansågs det emellertid kunna bli nödvändigt att en enhetlig rättstolkning åstadkoms på annat sätt än genom lagstiftning. Enligt 19 § GRF hade Högsta domstolen därför befogenhets. 5

30.att besvara förfrågningar om lagens rätta mening genom att avge lagförklaringar.s. 5

31.Den styrande maktens förhållande till tjänstemännen behandlades is. 5

32.28-48 §§ GRF. Av 28 § GRF följde att kungen utnämnde och befordra-s. 5

33.de alla ämbets- och tjänstemän. Han skulle därvid fästa ”afseende endasts. 5

34.å de sökandens förtjenst och skicklighet, men icke på deras börd”. I 47 §s. 5

35.GRF angavs att hovrätterna ”och alla andra domstolar skola efter lag och laga stadgar döma; rikets kollegier, landtregeringen tillika med alla andra verk samt högre och lägre ämbetsmän, skola förvalta de dem åliggande sysslor och värv, enligt de instruktioner, reglementen och föreskrifter,s. 5

36.som redan givna äro eller framdeles kunna givas, lyda Konungens buds. 5

37.och befallningar och räcka varandra handen till fullgörande därav och avs. 5

38.allt vad rikets tjänst utav dem fordrar; blivande de Konungen i laga ord-s. 5

39.ning ansvarige, om något utav dem underlåtes och försummas eller olagligen behandlas”. Av detta stadgandes första del följde enligt KU atts. 5

40.domstolarna var självständiga under lagarna men ”ej sjelfherrskande öfwers. 5

41.dem”.4 Av stadgandets senare del följde såsom utvecklas närmare i avsnitts. 5

42.5.1.6 nedan att tjänstemännen hade både en lydnadsplikt gentemots. 5

43.Kungl. Maj:ts i statsrådet meddelade direktiv och ett ansvar för sina egnas. 5

44.åtgärders lagenlighet.s. 5

45.I 49-56 §§ GRF fanns bestämmelser om riksdagen. För beredningens. 5

46.av riksdagsärenden tillsattes sedan gammalt utskott. I 53 § GRF angavss. 5

47.att vissa utskott, däribland ett konstitutionsutskott (KU) och ett lagutskott (LU), skulle finnas vid varje riksdag som hölls.s. 5

48.Ständernas befogenheter i fråga om främst beskattning reglerades is. 5

49.57-80 §§ GRF. I 81-90 §§ GRF avhandlades lagstiftningsmakten i des. 5

50.olika formerna grundlagstiftning, allmän lagstiftning och ekonomisk lagstiftning. Bland dessa paragrafer var 85 och 86 §§ GRF av särskild vikt urs. 5

51.41s. 5

52.medborgarrättslig synpunkt. Av dessa bestämmelser följde nämligen atts. 6

53.tryckfrihetsförordningen skulle vara en grundlag samt att åtal för tryckts. 6

54.skrifts innehåll kunde prövas endast av domstol.5 Preventiva åtgärders. 6

55.som censur var alltså förbjudna. Vidare angavs att i stort sett alla handling-s. 6

56.ar och protokoll inom förvaltningen normalt sett var offentliga och kundes. 6

57.ges ut i tryckt skrift.s. 6

58.I 91-95 §§ GRF reglerades de åtgärder som kunde vidtas om den sty-s. 6

59.rande makten överskred sina befogenheter. Därefter avhandlades i 96-s. 6

60.108 §§ GRF ständernas kontroll över den styrande makten och de dennas. 6

61.underställda ämbets- och tjänstemännen. I regeringsformens sista paragra-s. 6

62.fer, 109-114 §§, fanns bestämmelser som rörde angrepp mot ständerna.s. 6

63.Stadgandena i 96-108 §§ GRF var inte utformade med utgångspunkts. 6

64.i det gustavianska statsskicket utan kan snarare sägas ha innefattat en dels. 6

65.idéer från frihetstiden.6 Fredrik Sterzel anför i verket ”Riksdagens kon-s. 6

66.trollmakt” (1969) att 96-108 §§ GRF innefattade ett kontrollsystems. 6

67.med ”fem institutioner som grundpelare”.7 Dessa institutioner utgjordess. 6

68.av JO, riksrätten, opinionsnämnden,8 tryckfrihetskommittén och KU.s. 6

69.KU intog en tämligen framträdande ställning i den nya regeringsfor-s. 6

70.men. Så granskades statsrådsprotokollen av detta utskott, som i sambands. 6

71.med granskningen kunde bestämma att åtal skulle väckas för någon där-s. 6

72.vid uppdagad åtgärd. Förutom Kungl. Maj:t var KU det enda statsrätts-s. 6

73.liga organ som hade rätt att ta initiativ till grundlagsändringar. Om ens. 6

74.enskild riksdagsman önskade debattera en grundlagsfråga skulle han allt-s. 6

75.så lämna in sitt förslag till KU, som avgjorde om förslaget skulle gå vida-s. 6

76.re till riksdagsbehandling.s. 6

JK av år 1809

1.Under både frihetstiden och den gustavianska tiden hade JK många oli-s. 6

2.ka arbetsuppgifter. I Järtas i avsnitt 4.2.1 nedan citerade frågepromemo-s. 6

3.ria pekades på denna mångfald av verksamhetsområden som ett skäl förs. 6

4.att dela upp JK:s funktioner på skilda befattningshavare. JK:s åliggandens. 6

5.att handha uppgifter av skiftande karaktär kom emellertid att bestå.s. 6

6.42s. 6

7.Huvudstadgandet om JK fanns i 27 § GRF, vari angavs att JK skulles. 7

8.ha nyttjats i domarevärv samt vara lagfaren, skicklig och oväldig, dvs.s. 7

9.opartisk. Vidare fastslogs att JK såsom kungens högste ombudsman vars. 7

10.chef för rikets åklagare, dvs. fogdarna och fiskalerna. Han skulle föra ellers. 7

11.låta föra Kungl. Maj:ts talan i mål som rörde allmän säkerhet eller kro-s. 7

12.nans rätt samt utöva tillsyn över rättsskipningen och beivra av offentligas. 7

13.befattningshavare begångna fel. JK:s åliggande att på kungens vägnar has. 7

14.tillsyn över "rättwisans handhafwande" och beivra fel som hade begåttss. 7

15.av ”domare och ämbetsmän” ansågs medföra att ämbetets tillsynsområdes. 7

16.omfattade i princip alla som var verksamma vid offentliga institutioner.s. 7

17.Såsom framgår av avsnitt 4.2.2 nedan kom JO:s kontrollområde däremots. 7

18.att omfatta endast den statliga förvaltningen. Enligt 35 § GRF hördes. 7

19.JK-ämbetet till de förtroendebefattningar från vilka innehavaren kundes. 7

20.entledigas närhelst som kungen ansåg att ”rikets tjänst det fordra”.s. 7

21.En instruktion för JK utfärdades den 3 augusti 1809. Instruktionen,s. 7

22.som innehöll 17 paragrafer, hade följande innehåll.s. 7

23.I 1 § fastslogs att ”Konungens högste Ombudsman, Justitiae-Canzle-s. 7

24.ren”, som ansvarade och var redovisningsskyldig för sin förvaltning införs. 7

25.Kungl. Maj:t, skulle utöva en allmän tillsyn över att lagar, författningar,s. 7

26.instruktioner och privilegier efterlevdes och att tjänstemännen inte gjor-s. 7

27.de någon ”hög eller låg, rik eller fattig” förnär. JK skulle föra kungenss. 7

28.talan i mål om allmän säkerhet eller kronans rätt. Vidare skulle JK åtalas. 7

29.eller låta åtala försummelser av domare och andra tjänstemän. Av 2 § följ-s. 7

30.de dessutom att JK av Kungl. Maj:t kunde åläggas att åtala även vanligas. 7

31.medborgare. JK:s ärendehandläggning skulle enligt 2 § vara skyndsams. 7

32.oavsett om ett ärende hade uppstått genom kungens befallningar ellers. 7

33.genom enskildas klagomål. I 3 § fastslogs att JK skulle föra talan i sådanas. 7

34.mål som upptogs direkt hos Kungl. Maj:t.s. 7

35.Enligt 4 § hade JK rätt att närvara vid domstolars, kollegiers och äm-s. 7

36.betsverks förhandlingar. Han fick emellertid inte delta i eller på annat sätts. 7

37.yttra sig under överläggningarna. Vidare var alla offentliga befattnings-s. 7

38.havare enligt 4 § i instruktionen skyldiga att lämna JK upplysningar ochs. 7

39.i övrigt biträda honom. Om JK inte fick den hjälp som han önskade kun-s. 7

40.de han vitesförelägga trilskande ämbets- och tjänstemän med ett vite oms. 7

41.lägst fem och högst 30 riksdaler. I instruktionens 5—7 §§ fastslogs att JKs. 7

42.var chef för åklagarväsendet. I hans arbetsuppgifter ingick därvid att tas. 7

43.befattning med såväl till- som avsättning av fiskaler.s. 7

44.Om JK märkte att någon förordning åsidosattes eller tillämpades fel-s. 7

45.aktigt därför att den inte var anpassad till samhällsutvecklingen ålåg dets. 7

46.honom enligt instruktionens 8 § att anmäla detta förhållande till Kungl.s. 7

47.Maj:t. I denna bestämmelse angavs dessutom att JK skulle ”hålla alfwar-s. 7

48.sam hand deröfwer” att felaktig rättstillämpning ”warder rättadt” eller,s. 7

49.43s. 7

50.om det behövdes, tillse att åtal väcktes mot den försumlige tjänsteman-s. 8

51.nen. Befogenheten att utan åtal ingripa genom ”rättelse”, dvs. s.k. erinran,s. 8

52.synes ha inneburit ett utövande av en sorts befallningsrätt som tillkoms. 8

53.JK såsom representant för Kungl. Maj:t. Såsom kungens ombudsmans. 8

54.var JK ju nämligen i princip en tjänstemännen överordnad företrädares. 8

55.för den styrande makten.9s. 8

56.I 9 § fastslogs att JK tillsammans med Kammarkollegiet utövade till-s. 8

57.syn över oavgjorda ”krono balance mål”. I JK:s tillsynsuppgifter ingicks. 8

58.enligt 10 § dessutom att granska de arbetsförteckningar som gavs in fråns. 8

59.kollegier, hovrätter, landshövdingar och fiskaler. Vidare ålåg det honoms. 8

60.att granska från rikets fängelser sammanställda fånglistor. Även det vids. 8

61.denna tid existerande Enskiftesverket föll enligt 11 § i instruktionen un-s. 8

62.der JK:s tillsyn. Av 12 och 13 §§ följde att JK, på samma sätt som unders. 8

63.den gustavianska tiden, var chef för Nedre justitierevisionen. I mån avs. 8

64.tid skulle han därför närvara vid Högsta domstolens förhandlingar samts. 8

65.då justi tie- och generalauditörsmål behandlades i statsrådet. I beredning-s. 8

66.en av justitieärendena skulle han emellertid inte delta.10s. 8

67.JK:s position som kungens ombudsman underströks av att det enligts. 8

68.instruktionens 14 § ålåg honom att ta emot och till lämplig kansliexpedi-s. 8

69.tion vidarebefordra framställningar till Kungl. Maj:t. I 15 § fastslogs atts. 8

70.JK skulle förteckna och i en berättelse till kungen redogöra för ämbetetss. 8

71.oavgjorda ärenden. Om ett klagomål eller en anmälan som inkom till JKs. 8

72.innehöll ärerörande påståenden om någon, skulle skriften enligt 16 §s. 8

73.överlämnas till det forum där saken var aktuell eller till eljest behörigs. 8

74.domstol. I instruktionens sista bestämmelse, 17 §, fastslogs att ämbetet,s. 8

75.om den ordinarie JK:n var tjänstledig eller jävig, skulle utövas av någons. 8

76.annan skicklig person. Utöver de arbetsuppgifter som följde av instruktio-s. 8

77.nen kom JK att ha en del åligganden i tryckfrihetsärenden, såsom att varas. 8

78.exklusiv åtalsmyndighet vid allmänt åtal i tryckfrihetsmål.11s. 8

79.Åren 1840-1841 genomfördes en departementsreform. JK:s ställnings. 8

80.som chef för Nedre justitierevisionen upphörde därigenom och iställets. 8

81.inrättades en särskild JK-expedition vid det kungliga kansliet.12 JK vars. 8

82.ett fristående ämbete utan direkt anknytning till statsrådets politiskas. 8

83.verksamhet redan enligt 1809 års regeringsform. Genom departements-s. 8

84.44 reformen blev ämbetet även formellt avskiljt från den styrande maktens politiska funktioner.s. 8

85.Eftersom JK var Kungl. Maj:ts ombudsman utfärdades regler för JK genom kungliga förordningar, vanligen i samband med fastställandet av avlöning m.m. till ämbetet. JK:s instruktion av år 1809 ersattes års. 9

86.1878.13 Utfärdandet av den nya instruktionen medförde emellertid inga egentliga förändringar av omfattningen av eller inriktningen på JK:s verksamhet. Ämbetets arbetsuppgifter reglerades i 1878 års instruktion i 3 och 4 §§. Instruktionens övriga åtta paragrafer innefattade diverse formella och arbetsorganisatoriska bestämmelser.s. 9

87.I huvudsak bestod JK:s arbetsuppgifter enligt 3 och 4 §§ i 1878 års instruktion på samma sätt som tidigare av att biträda Kungl. Maj:t med juridiska råd m.m., att föra talan i mål om bl.a. allmän säkerhet eller kronans rätt, att vara chef för åklagarväsendet samt att utöva tillsyn över all offentlig förvaltning. I JK:s tillsynsverksamhet ingick alltjämt att granska de arbetsförteckningar som årligen gavs in från ämbetsverk och myndigheter. Även ämbetets vitessanktionerade rätt till insyn i all verksamhet inom granskningsområdet var oförändrad. Vitesbeloppets maximum höjdes år 1878 emellertid från 30 riksdaler till etthundra kronor. JK:s i 8 § i 1809 års instruktion angivna befogenheten att se till att felaktig rättstillämpning ”warder rättadt” överfördes inte till 1878 års instruktion. Eftersom JO, såsom framgår av avsnitt 4.2.4 nedan, vid denna tid sedan länge utan lagstöd tillämpade ett s.k. erinringsförfarande torde det emellertid ha ansetts självklart att JK kunde ingripa mot felaktigheter med krav på rättelse. Instruktionen av år 1878 gällde till år 1909.s. 9

88.Även om JK-ämbetet var ett från Kungl. Maj:ts politiska verksamhet avskiljt ämbete var JK på samma sätt som 1713 års ombudsmannaämbete underställd och i vissa fall en representant för den styrande makten. JK:s tillsynsfunktion torde således främst ha avsetts vara att granska att de av Kungl. Maj:t tillsatta tjänstemännen följde gällande rätt i form av både författningsbestämmelser och regeringsdirektiv. Det förhållandet att JK utövade en myndighetsintern tillsyn kan enligt min mening sägas ha framgått tydligt av den ursprungligen i 8 § i JK-instruktionen fastslagna rätten att tillse att fel ”warder rättadt”, som ju innebar en rätt att göra direkta ingrepp i förvaltningarnas beslutsfattande.s. 9

89.45s. 9

JO i 1809 års regeringsform

JO i förarbetena till 1809 års regeringsform

1.Det s.k. Håkansonska grundlagsförslaget innefattade endast ett JK-ämbe-s. 10

2.te. I det förslag till regeringsform som lades fram för ständerna den 2 junis. 10

3.1809 fanns emellertid, förutom en JK, en ombudsmannabefattning soms. 10

4.tillsattes av och var ansvarig inför riksdagen. Inrättandet av justitie-s. 10

5.ombudsmannaämbetet motiverades av KU med att det fanns ett behovs. 10

6.av en JO, eftersom utskottet var ”derom öfwertygadt, att en sann med-s. 10

7.borgerlig anda icke länge skall saknas hos ett ursprungligen fritt och man-s. 10

8.ligt Folk, som njuter en under Grundlagens helgd skyddad Tryckfrihet,s. 10

9.hwars Regerings-ärenden offentligen behandlas och granskas, hwars all-s. 10

10.männa och individuella rättigheter iakttagas af en utaf National-Repre-s. 10

11.sentationen förordad Wäktare öfwer Lagarnes efterlefnad af Domare ochs. 10

12.Embetsmän, och hwars Fullmäktige, Rikets Ständer, äro i sjelfwa Grund-s. 10

13.lagen kallade att å bestämda tider owillkorligen sammankomma.”14s. 10

14.I 1809 års KU fördes diskussionsprotokoll endast beträffande ämnens. 10

15.som det rådde skilda meningar om. I fråga om inrättandet av en JO vars. 10

16.utskottsmedlemmarna eniga. Således finns det inga officiella anteckning-s. 10

17.ar om vilka synpunkter som framfördes på det nya ämbetet.15 Myckets. 10

18.talar för att det främst var JK-ämbetet i dess utformning under senares. 10

19.delen av frihetstiden som var förebilden för 1809 års JO.16 Alexandersons. 10

20.fäster i fråga om upphovsmannaskapet till JO viss vikt vid den frågepro-s. 10

21.memoria som Järta satte samman inför KU:s arbete med regeringsformen.s. 10

22.I promemorian diskuterades utformningen av kontrollen över den styran-s. 10

23.de makten på ett sätt som lätt torde ha kunnat mynna ut i tanken att ens. 10

24.av ständerna tillsatt motsvarighet till JK, en folkrepresentationens ombuds-s. 10

25.man, borde inrättas.17 Följande anfördes.s. 10

26.Bör Justitia Cancelleren bibehålla den dubbla egenskapen af Actor i mål,s. 10

27.rörande allmän säkerhet och Kronans rätt, hvaruti Konungens talan föress. 10

28.46 emot enskildta Personer eller Corporationer, och af väcktare öfver Lagarnes efierlefhad afEmbetsmän?s. 10

29.Eller böra dessa olika befattningar åtskiljas, och hvardera öfverlemnas åt en särskild Person?s. 11

30.I sådant fall, bör den, som skall Controllern den Styrande Magtens verckningssätt uti alla därifrån utgående grenar, nämnas af Konungen eller af Ständerne?s. 11

31.Huru må denne Embetsman erhålla kunskap om Styrelsen, och huru vercka?s. 11

32.Huru skall Statsvercket granska?s. 11

33.KU:s förslag till ny regeringsform behandlades av riksdagens stånd under den 2-5 juni 1809. I samtliga fyra stånd kritiserades JO-ämbetet, bl.a. därför att det ansågs egendomligt och omotiverat att JK:s och JO:s arbetsuppgifter överlappade varandra. Om det förhållandet att JK löd under Kungl. Maj:t var ägnat att dra tvivel över befattningens effektivitet och opartiskhet ansåg dessa debattörer det inte sällan lämpligt att ha endast ett JO-ämbete.18 Mot påståendena att det var onödigt att den offentliga förvaltningen övervakades av både JK och JO anfördes dock att den grundläggande idén bakom inrättandet av en JO var att medborgarna skulle skyddas mot korruption och maktmissbruk av både JK-ämbetet och en institution som var fristående från Kungl. Maj:t. JK kunde ur denna synpunkt sett sägas kontrollera den kungliga maktsfärens interna funktioner medan JO däremot granskade huruvida ämbetsmannabyråkratin följde lagarna såsom representant för den lagstiftande folkrepresentationen. Om man på detta sätt betraktade JO som byråkratins externe övervakare och JK som en utövare av dess självkontroll framstod skapandet av en legal dubbelkontroll som meningsfull.s. 11

34.Både JK och JO skulle kontrollera att den offentliga förvaltningen följde gällande rätt och genom åtal beivra de försummelser som uppdagades. Att de båda ämbetenas arbetsuppgifter i viss utsträckning sammanföll var därför oundvikligt. KU synes emellertid ha försökt att utforma JK:s och JO:s tillsynsuppgifter så att de skulle framstå som i någon mån olikartade. Så framhöll utskottet om JO att man hade ”med den grannlagenhet, som varit detsamma möjligt, sökt förekomma all sammanblandning af denne Embetsmans göromål med Konungens Justitise-Canslers. Derwids. 11

35.47s. 11

36.hafwa så mycket mindre mött några betydlige svårigheter, som föremålens. 12

37.för Justitie-Ombudsmannens Embetsbefattning, utan att skilja honoms. 12

38.ifrån laglig åtgärd vid enskildes klagomål, egentligen synas wara den all-s. 12

39.männare tillsynen öfwer Lagars, Författningars och Instruktioners efter-s. 12

40.lefnad af Domare, högre och lägre Embetsmän”.19 JK skulle enligt KUs. 12

41.däremot vaka över enskilda detaljer vid myndigheternas rättstillämpnings. 12

42.bl.a. genom att utreda klagomål från enskilda medborgare.20s. 12

43.Sedan ständerna den 6 juni 1809 hade i huvudsak bifallit regerings-s. 12

44.formen arbetades delar av den om av KU. I slutet av november 1809 ladess. 12

45.det omarbetade förslaget fram. Vad avser JO uppgav utskottet därvid atts. 12

46.så mycket diskussion redan hade förts om inrättandet av en JO att det vars. 12

47.onödigt att ytterligare motivera ämbetets vikt. Det slutliga avgörandets. 12

48.rörande JO:s fortsatta existens ansåg utskottet det istället lämpligt att över-s. 12

49.lämna åt tid och erfarenhet. Vid nästa riksdag kunde omdömet om JO-s. 12

50.ämbetet enligt utskottsledamöterna antas ha hunnit stadgas ”med full-s. 12

51.komlig kraft af allmän opinion”.21 Frågan om JO:s existens och utformnings. 12

52.avgjordes inte slutligt förrän år 1815. Då de delar av regeringsformen soms. 12

53.rörde JO behandlades vid 1815 års riksdag uppstod emellertid ingens. 12

54.sådan kritisk debatt som hade förekommit år 1809.22s. 12

Utformningen av JO i 1809 års regeringsform

1.Huvudstadgandet om JO fanns i 96 § GRF. Detta lagrum hade följandes. 12

2.lydelse.s. 12

3.Riksens Ständer skola wid hwarje Riksdag förordna en för lag-kunskaps. 12

4.och utmärkt redlighet känd Man, at, såsom Deras Ombud, efier den Instruk-s. 12

5.tion de för honom komma at utfärda, hafwa tilsyn öfwer Lagarnes efterlef-s. 12

6.nad af Domare och Embetsmän samt at wid wederbörliga Domstolar i lagas. 12

7.ordning tiltala dem, som uti sine Embetens utöfhing afWäld, mannamons. 12

8.eller annan orsak någon olaglighet begå, eller underlåta at sine Embetsplig-s. 12

9.ter behörigen fullgöra. Ware dock han i all måtto underkastad samma an-s. 12

10.swar och pligt, som allmän Lag och Rättegångsordning för Aktörer utstaka.s. 12

11.JO:s uppgift var sålunda att ha ”tillsyn över lagarnas efterlevnad avs. 12

12.domare och ämbetsmän”, dvs. att kontrollera legaliteten inom såväl rätts-s. 12

13.48s. 12

14.skipning som förvaltning.23 Enligt maktdelningsläran skall legalitetskon-s. 13

15.troll av den dömande verksamheten normalt kunna ske endast genoms. 13

16.överklagande till högre instans. Det förhållandet att domstolarna omfat-s. 13

17.tades av JO:s befogenhetsområde kan därför tyckas förvånande, särskilts. 13

18.med beaktande av att domarna enligt 47 § GRF var självständiga unders. 13

19.lagarna. Rättsväsendet uppfattades emellertid som sådan offentlig verk-s. 13

20.samhet vars funktionsduglighet de politiska organen i form av riksdag ochs. 13

21.regering ansvarade för. Domarna var kungliga ämbetsmän och Högstas. 13

22.domstolen dömde ända fram till dess att 1974 års regeringsform trädde is. 13

23.kraft i Kungl. Maj:ts namn. För de KU-ledamöter som skapade 1809 årss. 13

24.regeringsform torde det ha varit naturligt att riksdagen och Kungl. Maj:ts. 13

25.genom sina respektive ombudsmän utövade tillsyn över domstolarna pa-s. 13

26.rallellt med den ordinarie instansordningens normativa kontroll.24s. 13

27.JO inrättades i 1809 års regeringsform som en representant för riks-s. 13

28.dagen som bl.a. skulle kontrollera att den under Kungl. Maj:t lydandes. 13

29.förvaltningen inte genom att åsidosätta av riksdagen stiftade lagar för-s. 13

30.sköt den maktdelning som hade angivits i regeringsformen. Under tidi-s. 13

31.gare delen av 1800-talet fanns diverse lokala samhälleliga organ såsoms. 13

32.bl.a. socknar, som sysslade med t.ex. fattigvård och folkskoleundervisning.s. 13

33.Den lokala verksamhet som betraktades som egentlig förvaltning utför-s. 13

34.de emellertid traditionella myndighetsuppgifter av mer eller mindre judiciell karaktär. Tjänstemän inom sådan judiciell verksamhet, såsoms. 13

35.t.ex. det lokala åklagar- och polisväsendet, fullgjorde i grunden statligas. 13

36.uppgifter. Dessa befattningshavare omfattades av JO:s tillsyn p.g.a. angivandet i 96 § GRF att JO skulle granska ”domare och ämbetsmän”.s. 13

37.De kommunalförvaltningar som uppstod genom 1862 års inrättandes. 13

38.av borgerliga och kyrkliga primärkommuner ägnade sig både åt mer ellers. 13

39.mindre privaträttsliga, omedelbart på kommunallagen grundade, egen-s. 13

40.förvaltningsuppgifter och åt s.k. självförvaltningsuppgifter, som bestod avs. 13

41.sådant som kommunerna kunde sägas ombesörja åt staten. Ämbetsansva-s. 13

42.ret hade i 1864 års strafflag därvid i och för sig samma räckvidd för stats-s. 13

43.som för kommunaltjänsteman.25 Den kommunala egenförvaltningens. 13

44.49s. 13

45.antogs vid denna tid emellertid i allmänhet skötas av lekmän, dvs. valdas. 14

46.förtroendemän, utan ämbetsansvar och inte av tjänstemän.26s. 14

47.Eftersom kommunalförvaltningarna inte löd under regeringen ansågss. 14

48.de inte höra till JO:s tillsynsområde annat än såvitt avsåg kommunal-s. 14

49.tjänstemän med fullständigt ämbetsansvar och principiellt sett statligas. 14

50.arbetsuppgifter.27 Trots att det av grundlagen inte var möjligt att utläsas. 14

51.någon skillnad mellan JK:s och JO:s respektive befogenhetsområden om-s. 14

52.fattade JK:s tillsynsområde däremot i stort sett all såväl statlig som kom-s. 14

53.munal offentlig verksamhet oavsett om tjänstemännen inom denna hades. 14

54.ämbetsansvar eller inte och oavsett vem de löd under. I slutet av 1800-s. 14

55.talet började därför att diskuteras om inte den expanderande kommunalas. 14

56.sektorn borde omfattas av JO:s tillsyn.28 Såsom framgår av avsnitt 8 nedans. 14

57.vidtogs en sådan utvidgning av JO:s tillsynsbefogenheter emellertid försts. 14

58.år 1957.s. 14

59.JO skulle vara ”en för lagkunskap och utmärkt redlighet känd man”s. 14

60.enligt både 96 § GRF och 63 § i 1810 års riksdagsordning. Kompetens-s. 14

61.beskrivningen för JO skilde sig från den för JK, som ju enligt 27 § GRFs. 14

62.skulle vara lagfaren och nyttjad i domarevärv. Såsom framgår av avsnitts. 14

63.4.2.4 nedan tolkades uttrycket ”för lagkunskap känd” i 96 § GRF i prak-s. 14

64.tiken enligt sin ordalydelse och inte som ett krav på formell juristexa-s. 14

65.men. 7s. 14

66.Av 49 § GRF följde ursprungligen att lagtima riksdag skulle hållass. 14

67.med minst fem års mellanrum räknat från den föregående lag- eller urtimas. 14

68.riksdagens slut. JO skulle förordnas av ständerna ”vid hvarje riksdag”.30s. 14

69.Sedan det i 1866 års riksdagsordning hade fastställts att riksdag skulles. 14

70.hållas varje år blev JO:s ämbetstid alltså ett år. Att JO:s verksamhet skulles. 14

71.50 försämras om ämbetet nytillsattes årligen var uppenbart. Redan år 1868 framställdes en motion om att val av JO borde förrättas endast efter det att val till Andra kammaren hade ägt rum, dvs. vart tredje år. Även i mitten av 1870-talet och slutet av 1890-talet motionerades om en sådan lagändring. KU avstyrkte emellertid dessa förslag. Enligt utskottets mening var det nämligen viktigt att riksdagen varje gång som den sammanträffade hade möjlighet att återkalla den fullmakt som JO kunde sägas ha, särskilt som KU ansåg att de höga kompetenskrav som ställdes på ombudsmannen medförde att ingen risk fanns för alltför täta byten av JO.31s. 14

72.Närmare bestämmelser om hur val av JO skulle gå till fanns i 97 § GRF och 63 § i 1810 års riksdagsordning.32 År 1866 togs valbestämmelserna bort ur regeringsformen och inordnades istället i 68 § i detta års nya riksdagordning. Någon bestämmelse som reglerade när under en riksdag som val av JO skulle äga rum fanns inte. I praxis ansågs emellertid att sådant val inte borde förrättas förrän riksdagen hade avgivit utlåtande över den för tillfället verkande JO:ns verksamhet.s. 1868

73.I 98 § GRF stadgades att riksdagen skulle välja en ”efterträdare” som kunde överta JO-ämbetet om den person som hade valts till JO avled under ämbetstiden. Den närmare beskaffenheten av efterträdarens uppdrag och ställning reglerades inte i regeringsformen utan i JO-instruktionen. Av 99 § GRF framgick att JO såsom ständernas särskilda förtroendeämbete hade rätt till insyn i all statlig verksamhet samt rätt att påkalla biträde från alla ämbets- och tjänstemän inom tillsynsområdet.s. 1868

74.Enligt 100 § GRF ålåg det JO att vid varje riksdag ge ständerna en redogörelse över sin förvaltning, vari han även skulle notera brister i rättsskipningen och i lagar samt föreslå hur lagstiftningen skulle förbättras. Fram till dess att riksdag i enlighet med 1866 års riksdagsordning hölls årligen skulle JO dessutom varje år mellan riksdagarna avge ett utlåtande med motsvarande innehåll som förvaltningsredogöreisen. I 101 § GRF angavs att JO skulle vara åklagare om ”den oförmodade händelse inträffa, att antingen hela Konungens Högsta Domstol eller af Dess Ledamöter en eller flera funnes hafwa af egennytta, wrångwisa eller försumlighet, så orätt dömt, at derigenom någon, emot tydlig Lag och sakens utredda och behörigen styrkta förhållanden, mistat eller kunnat mista lif, personlig frihet, ära och egendom”, och alltså hade gjort sig skyldiga till sådan felaktig rättstillämpning att riksrättsåtal för ämbetsfel borde väckas. Sådants. 1868

75.51s. 1868

76.åtal kunde föras även av JK. Hur forum privilegiatum i form av riksrätts. 1869

77.mot justitieråd skulle vara sammansatt och hur den skulle agera framgicks. 1869

78.av 102 § GRF.s. 1869

79.Om KU vid granskningen av statsrådsprotokollen enligt 105 § GRFs. 1869

80.fann att en statsrådsledamot hade handlat i strid med regeringsformens. 1869

81.eller annan lag skulle JO enligt 106 § GRF på anmodan av utskottets. 1869

82.åtala den förment felande inför riksrätt. Det lagstridiga agerandet kundes. 1869

83.bestå bl.a. i att ”någon Stats-Minister, Stats-Råd, Hof-Cantzlern, Stats-s. 1869

84.Secreterare eller annan Ledamot af Stats-Rådet, eller den Embetsman,s. 1869

85.som i Commando-mål, Konungen råd gifwit” antingen själv hade över-s. 1869

86.trätt gällande lag eller hade tillstyrkt, underlåtit att anmäla eller vållat ochs. 1869

87.främjat sådana överträdelser. Statsrådsledamöterna var ansvariga bådes. 1869

88.för sina protokollförda råd till kungen och för en eventuell tystnad, oms. 1869

89.förhållandena var sådana att de borde ha uttalat sig. I alla ärenden utoms. 1869

90.militära kommandomål skulle från kungen utgående expeditioner varas. 1869

91.kontrasignerade av den föredragande. Den som hade kontrasignerat ens. 1869

92.expedition hade därvid enligt 38 § GRF ansvaret för att beslutet stod is. 1869

93.god överensstämmelse med såväl de förda protokollen som med rege-s. 1869

94.ringsformens innehåll. Regentens sätt att handha den styrande maktens. 1869

95.kunde däremot varken KU eller JO ingripa mot. Kungen åtnjöt nämli-s. 1869

96.gen åtalsimmunitet enligt 3 § GRF.33s. 1869

97.Regeringsformen av år 1809 byggde på att statsmakten var delad mel-s. 1869

98.lan skilda organ, som balanserade varandra. Riksrättsinstitutet var tänkts. 1869

99.att vara ett av de kontrollorgan som skulle garantera att den statsrättsligas. 1869

100.balansen upprätthölls.34 Möjligheten att ställa ministrar och andra soms. 1869

101.hade påverkat Kungl. Maj:ts beslut till ansvar hade på ett teoretiskt plans. 1869

102.således en viktig funktion i 1809 års konstitutionella system.35 Närmares. 1869

103.52 regler om statsråds ansvarighet fanns i den s.k. ansvarighetslagen av den 10 februari 1810.36s. 1869

104.Under den tidigare delen av 1800-talet hade de liberala grupperingarna begränsade möjligheter att genom samarbete med kungamakten påverka den regeringspolitik som fördes. I slutet av 1830-talet började de därför att använda författningens kontrollinstrument för att tillkännage kritik mot olika politiska beslut. Väckandet av riksrättsåtal blev därvid ett av de tillvägagångssätt som liberalerna ibland nyttjade för att demonstrera sitt missnöje med Kungl. Maj:ts agerande. Denna oppositionsstrategi kan sägas ha kulminerat med en riksrättsprocess i början av 1840-talet, som dock slutade med att åtalet lämnades utan bifall. Oppositionen övergav sedermera påkallandet av rättslig ministeransvarighet såsom metod att försöka diskreditera den politiska makten. Det sista riksrättsåtal som ägde rum i Sverige väcktes år 1854.37s. 1870

105.Utöver hitintills nämnda arbetsuppgifter ankom det enligt 108 § GRF och 70 § i 1810 års riksdagsordning på JO att vara ordförande i Tryckfrihetsko mmittén. Denna kommitté, som ”til tryckfrihetens wård” tillsattes av ständerna vid varje riksdag, bestod av sex för ”Kunskaper och Lärdom kände Män jemte Justitiä-Ombudsmannen, som bland dem före ordet”. Förutom JO skulle två av ledamöterna vara lagfarna. Kommittén var beslutsför om JO och minst tre, varav en lagfaren, ledamot deltog.s. 1870

106.De flesta av Tryckfrihetskommitténs arbetsuppgifter rörde bedömningar av tryckfrihetens innehåll och omfattning. Till dess uppgifter hörde att på begäran av författare och boktryckare avge skriftliga förhandsutlåtanden om huruvida en viss skrift kunde anses konstituera ett tryckfrihetsbrott. Om kommittén ansåg att en skrift inte var av beskaffenhet att konstituera tryckfrihetsbrott kunde straffansvar för skriftens innehåll därefter inte på vanligt sätt riktas mot författaren eller utgivaren.38 Istället kom Tryckfrihetskommittén att inta förstaplatsen i ansvarighetskedjan. Oms. 1870

107.53s. 1870

108.Tryckfrihetskommittén ställdes inför rätta till följd av innehållet i 108 §s. 1871

109.GRF upptogs målet enligt 5 § 14 mom. TFF av Svea hovrätt. Talan mots. 1871

110.JO och kommitténs övriga ledamöter skulle därvid föras av hovrättenss. 1871

111.advokatfiskal.39 På så sätt kunde det inte inträffa att JO ställdes inför rät-s. 1871

112.ta på talan av JK. Att en skrift som kommittén hade godkänt till tryck-s. 1871

113.ning sedermera åtalades inträffande emellertid aldrig.40s. 1871

114.Skaparna av 1809 års grundlag torde ha föreställt sig att Tryckfrihets-s. 1871

115.kommittén skulle komma att fylla en väsentlig praktisk funktion vid fast-s. 1871

116.ställandet av tryckfrihetens gränser. Så blev emellertid inte fallet.41 Kom-s. 1871

117.mitténs verksamhet, som inte vidare kommer att beröras i detta arbete,s. 1871

118.blev med tiden alltmer begränsad och i 1949 års tryckfrihetsförordnings. 1871

119.upptogs inga arbetsuppgifter för ett sådant organ. Såsom framgår av av-s. 1871

120.snitt 8.3 nedan kom det emellertid att enligt 1957 års JO-instruktions. 1871

121.åligga JO att ”med synnerlig uppmärksamhet och nit iakttaga vad tills. 1871

122.skyddande av tryckfrihet är stadgat”.42s. 1871

JO-instruktionen av år 1810

1.Såsom har nämnts i avsnitt 4.2.2 ovan angavs i 96 § GRF att ständernas. 1871

2.skulle utfärda en instruktion för JO. Den i avsnitt 4.1.2 ovan nämndas. 1871

3.JK-instruktionen utfärdades i augusti 1809. Det ansågs lämpligt att des. 1871

4.båda ämbetenas respektive instruktioner framställdes samtidigt och KUs. 1871

5.avgav förslag till instruktion för JO i augusti 1809. Eftersom förslagets. 1871

6.debatterades i flera omgångar utfärdades instruktionen dock slutligt försts. 1871

7.i början av år 1810.43s. 1871

8.JO:s första instruktion kan ha utformats med 1770 års JK-instruktions. 1871

9.som förebild. I en del avseenden fanns det emellertid inte obetydligas. 1871

10.skillnader mellan JK under frihetstidens sista år och JO. Så hade dens. 1871

11.ständervalde JK:n bl.a. vakat över författningen och till ständerna an-s. 1871

12.mält grundlagsbrott samt biträtt rådet i juridiska frågor. Den sistnämn-s. 1871

13.da av dessa uppgifter kvarstod i 1809 års regeringsform hos JK, unders. 1871

14.54 det att åliggandet att vaka över författningen och anmäla grundlagsbrott enligt 105 § GRF ankom på KU.s. 1871

15.JO-instruktionen av den 27 februari 1810 innehöll 26 paragrafer, med följande innehåll. Enligt 1 § skulle JO utöva en allmän tillsyn över lagars och författningars efterlevnad bland ämbets- och tjänstemän. JK:s verksamhet fick JO enligt bestämmelsen ”dock icke i något fall åtala; likasom ock Justitite-Ombudsmannens göromål och förhållanden ej äro af egenskap at kunna af Justitiae-Cantzleren åtalas”. Av 2 § följde att JO framför allt borde uppmärksamma och beivra sådana överträdelser som antingen ”härröra ifrån egennytta, wrångvisa, wäld och grof försumlighet” eller skapade ”en allmän osäkerhet för medborgares rättigheter”. Hade en ämbets- eller tjänsteman felat av oaktsamhet och utan ond avsikt kunde JO enligt instruktionens 3 § nöja sig med att informera JK om vad som förevarit.s. 1872

16.Om alla ärenden som rörde oaktsamma, mindre allvarliga, förseelser hade kommit att på det sätt som anvisades i 3 § hanteras av JK och inte av JO skulle handläggningen av klagomål från enskilda, som numera ses som en av JO:s främsta uppgifter, troligen ha ankommit nästan uteslutande på JK. Eftersom JK såsom har nämnts i avsnitt 4.1.2 ovan hade befogenhet att ingripa mot felaktig rättstillämpning genom krav på rättelse istället för genom åtal var denne onekligen mer lämpad att granska mindre förseelser än JO. Innehållet i 2 och 3 §§ i JO-instruktionen kan sålunda sägas visa att JO ursprungligen sågs som en konstitutionell kontrollinstitution som skulle ägna sig åt en generellt och inte individuellt inriktad granskning av rättsskipning och förvaltning.44s. 1872

17.JO:s uppgift att i enlighet med vad som angavs i regeringsformen åtala justitieråd och bl.a. statsråd inför riksrätt reglerades närmare i 4 och 5 §§ i 1810 års instruktion.45 Enligt instruktionens 6 § kunde JO i allmänhet som sitt ombud förordna vem som helst, som var behörig att föra annans talan inför rätta. Vidare angavs i denna bestämmelse att en av JO kritiserad befattningshavare innan rättegång anställdes, eller när det i övrigt fanns skäl, kunde inkomma med upplysningar om sin syn på vad som förevarit. Av 6 § följde också att JO, liksom JK, kunde vitesförelägga samarbetsovilliga tjänstemän.46 I instruktionens 7 § angavs atts. 1872

18.55s. 1872

19.JO hade rekonventionsansvar i ämbetets ärendehandläggning.47 Av 8 §s. 1873

20.framgick att JO hade rätt till insyn i all verksamhet inom sitt befogen-s. 1873

21.hetsområde, såsom bl.a. de av regeringen tillförordnade ”med allmännas. 1873

22.ekonomiska mål befattning ägande” verken.s. 1873

23.Enligt 9 § i JO-instruktionen kunde en klagande fa ett diariebevis tills. 1873

24.styrkande av att klagoskriften hade tagits emot av JO. Bestämmelsen kans. 1873

25.antas ha åsyftat att garantera att till JO ingivna klagomål i t.ex. politiskts. 1873

26.känsliga ärenden aldrig skulle kunna på det ena eller andra sättet helts. 1873

27.försvinna. I 9 § angavs vidare att JO, om denne fann ”sakens beskaffen-s. 1873

28.het och vikt det fordra”, kunde väcka åtal på grundval av klagomål fråns. 1873

29.enskilda. Klagomål skulle emellertid framställas skriftligen och innefattas. 1873

30.”fullständige handlingar och bevis”. Såsom framgår av avsnitt 4.1.2 ovans. 1873

31.angav 2 § i JK-instruktionen endast att JK skulle handlägga alla ärendens. 1873

32.skyndsamt oavsett om de hade uppstått genom kungens befallningar ellers. 1873

33.genom enskildas klagomål. En JK-anmälan kunde alltså göras utan bifo-s. 1873

34.gande av ”bevis”. Det förhållandet att det formellt sett ställdes lägre kravs. 1873

35.på klagomål från enskilda hos JK än hos JO understryker KU:s ursprung-s. 1873

36.liga uppfattning att JO borde syssla främst med en övergripande tillsyns-s. 1873

37.verksamhet.s. 1873

38.I praktiken var det i allmänhet svårt för en klagande att till en JO-an-s. 1873

39.mälan foga ”fullständige handlingar och bevis” om de förhållanden soms. 1873

40.klagomålet rörde. Att JO avskrev ett klagomål därför att sådana hand-s. 1873

41.lingar inte hade bifogats förekom emellertid främst om ombudsmannens. 1873

42.inte ansåg sig ha skäl att tro att något fel hade begåtts.48 Eftersom JOs. 1873

43.under alla förhållanden inte var uttryckligen skyldig att utreda klagomåls. 1873

44.från enskilda måste stadgandet sägas ha varit tämligen meningslöst.49s. 1873

45.Fann JO inte skäl att väcka åtal till följd av ett klagomål kunde hans. 1873

46.enligt 9 § föreslå den klagande att anmäla saken till JK. Om ett klago-s. 1873

47.mål inte hade föranlett konkreta åtgärder hos JK ålåg det enligt 10 § is. 1873

48.instruktionen JO att ”gifwa den klagande det lagliga biträde, som hans. 1873

49.finner omständigheterna fordra”.s. 1873

50.I 11 § angavs att JO hos Kungl. Maj:t kunde begära allmän gransknings. 1873

51.av en domstols, ett kollegiums eller ett ämbetsverks verksamhet. Bifölls ens. 1873

52.sådan framställning kunde JO vara närvarande vid undersökningen ochs. 1873

53.56 lämna upplysningar. Han fick emellertid inte delta i själva undersökningen.50 I instruktionens 12 § fastslogs att det ålåg JO att på riksdagens eller dess Bankoutskotts anmodan föra åtal mot fullmäktige i riksbanken eller riksgäldskontoret.51 Enligt 13 § var JO berättigad att företa inspektionsresor inom ramen för de anslag som beviljades för detta ändamål.s. 1873

54.I sin årliga ”allmänna redogörelse” till riksdagen skulle JO enligt 14 § påpeka brister och avge förbättringsförslag inte bara rörande lagstiftning och rättsskipning utan även om den allmänna hushållningen. Under 1828-1830 års riksdag ändrades 14 § så att stadgandet kom att uttryckligen fastslå att det var till LU som JO vid varje riksdag skulle lämna ”en allmän redogörelse för sin förvaltning” jämte utlåtanden om lagstiftningens brister m.m.52s. 1874

55.115 och 16 §§ i instruktionen angavs att det ålåg JO att motverka förekomsten av försummelser och bristande enhetlighet inom rättsskipning och förvaltning bl.a. genom att i sin verksamhetsberättelse framföra kritik samt yrka att riksdagen skulle avge lagförklaringar och stifta otvetydiga och fullständiga lagar. Enligt 17 § skulle JO utöva tillsyn över frihetsberövade personers hållande i fängsligt förvar, bl.a. genom att granska av fängelserna sammanställda fånglistor.s. 1874

56.I instruktionens 18 § fastslogs att JO till riksdagen skulle anmäla sedan den senaste riksdagen enligt 19 § GRF av Högsta domstolen avgivna lagförklaringar. Ombudsmannen skulle därvid ange om han ansåg att någon lagförklaring hade ett olämpligt innehåll eller egentligen innebar till lagförklaring kamouflerad ny lagstiftning. Lagförklaringar enligt 19 § GRF var sällsynta och under senare delen av 1800-talet upphörde detta rättsinstitut att tillämpas.53s. 1874

57.På samma sätt som JO enligt 14 § till riksdagen kunde framföra synpunkter på den allmänna hushållningen kunde ombudsmannen enligt 19 § göra framställningar till Kungl. Maj:t i ärenden som rörde den allmänna hushållningen. Trots att ekonomiska frågor inte kan sägas ha legat i linje med ämbetets huvudsakliga inriktning kunde JO sålunda engagera sig i rikets finanser.s. 1874

58.57s. 1874

59.Om JO fann att någon lag eller annan författning var obsolet ellers. 1875

60.stred mot i övrigt gällande rätt, skulle han enligt 20 § anmäla till Kungl.s. 1875

61.Maj:t eller riksdagen att reglerna borde upphävas. Enligt 21 § ålåg det JOs. 1875

62.att från det kungliga kansliet ta emot och till de olika ståndens kansliers. 1875

63.överlämna de resolutioner över riksdags-, stånds-, stads- eller ortsbesvär,s. 1875

64.som hade meddelats mellan riksdagarna.54 I instruktionens 22 § upp-s. 1875

65.repades stadgandet i 108 § GRF att det ingick i JO:s uppgifter att varas. 1875

66.ordförande i Tryckfrihetskommittén.s. 1875

67.Enligt 23 § skulle JO föra en förteckning över alla anmälningar soms. 1875

68.hade inkommit. Förteckningar skulle föras även över åtgärder som äm-s. 1875

69.betet vidtog samt över utgående expeditioner. I 24 § fastslogs att JO skulles. 1875

70.verka i Stockholm, inte fick inneha någon annan offentlig befattning äns. 1875

71.JO-ämbetet samt kunde anställa så många skickliga och ”för redbarhets. 1875

72.kända” personer vid sitt kansli som behövdes. Instruktionens sista para-s. 1875

73.graf, 25 §, angav att den enligt 98 § GRF utsedde efterträdaren tillfälligts. 1875

74.skulle överta JO-befattningen om ombudsmannen drabbades av svårs. 1875

75.sjukdom eller annat laga förfall.s. 1875

76.Under 1800-talets första decennier vidtogs ett flertal smärre, i sak täm-s. 1875

77.ligen obetydliga, ändringar av instruktionen. År 1830 utfärdades en nys. 1875

78.instruktionstext, som snarast kan betecknas som ett något omarbetat ny-s. 1875

79.tryck av 1810 års författning.55 Efter år 1830 var JO:s instruktion oför-s. 1875

80.ändrad till år 1915.s. 1875

Något om JO:s verksamhet under 1800-talet

1.Rättsliga institutioners funktioner antas vanligen inte bli påverkade avs. 1875

2.vem som har hand om den praktiska verksamheten. I början av 1800-talets. 1875

3.fanns det emellertid inga rutiner för JO:s ärendehandläggning. Inte hellers. 1875

4.fanns det någon praxis vad avsåg ämbetets rättspolitiska funktioner ellers. 1875

5.verksamhetsformer. Hur JO-ämbetets innehavare hanterade sina arbets-s. 1875

6.uppgifter under 1800-talet är därför inte bara av historiskt utan även avs. 1875

7.rättsteoretiskt intresse.56s. 1875

8.Första gången som val av JO ägde rum var den 1 mars 1810, varvids. 1875

9.ordföranden i 1809/10 års KU Lars August Mannerheim valdes till JO.s. 1875

10.Valet av Mannerheim till JO ifrågasattes av en del grupperingar blands. 1875

11.58 ständerna. Som argument mot Mannerheims utnämning anfördes bl.a. att han i avsaknad av juristexamen inte var enligt 96 § GRF "för lagkunskap känd” och därför saknade formell kompetens att vara JO.57 Mannerheim tillträdde emellertid befattningen som JO och kvarstod i denna till år 1823. I praxis tolkades uttrycket ”för lagkunskap känd” sålunda otvetydigt enligt sin ordalydelse och inte som ett krav på lagfarenhet. Efter Mannerheim har emellertid alla personer som har utsetts till JO haft en juristexamen och i allmänhet någon sorts domaremeriter.58s. 1875

12.I verksamhetsberättelserna för åren 1810-1822 redovisas endast 35 åtal. Anledningen därtill är bl.a. att Mannerheim i sina verksamhetsberättelser endast redovisade sådana åtal som han ansåg var av allmänt intresse. Enligt vad Alfred Bexelius uppger synes dock i själva verket totalt över 86 åtal ha kommit till stånd under Mannerheims ledning, varav ett var ett i avsnitt 4.2.5 nedan närmare nämnt riksrättsåtal.s. 1876

13.Liksom flertalet av sina efterträdare förefaller Mannerheim ha uppfattat kontrollen av lagarnas efterlevnad som ombudsmannens huvuduppgift.59 En del kritik riktades emellertid mot hans verksamhet som JO. Detta förhållande torde delvis ha haft sin grund i att ämbetet var en nyhet i 1809 års regeringsform. Skilda personer hade fäst olika förhoppningar vid ämbetet. Ingen hade någon klar uppfattning om vad befattningens innehavare borde eller kunde uträtta. Sålunda var de liberala grupperingar som hade hyst förhoppningar om att ombudsmannen skulle fungera som något av en motvikt till den förment lagvrängande konservativa ämbetsmannaklassen vanligen besvikna över den mer eller mindre opolitiska inriktning som JO:s verksamhet kom att få. I den liberala pressen avbildades ombudsmannen under 1800-talet därför ibland såsom försjunken i djup sömn.60s. 1876

14.Under åren 1823-1834 var häradshövdingen Carl Peter Törnebladh JO. Törnebladh underlät ibland att väcka åtal till följd av bagatellartade lagöverträdelser, om den försumlige befattningshavaren ersatte uppkommen skada och förklarade sig villig att inte upprepa den av JO kritiserade åtgärden. Förfarandet att en enligt JO:s uppfattning felande befattningshavare, om denne vidgick att han hade tolkat lagen felaktigt, kunde und-s. 1876

15.59s. 1876

16.gå åtal och istället få en s.k. erinran ansågs smidigt och effektivt. I mot-s. 1877

17.sats till JK hade JO emellertid ingen uttrycklig befogenheten att utans. 1877

18.åtal ingripa genom krav på ”rättelse”.61s. 1877

19.Törnebladh efterträddes som JO av hovrättsrådet Carl Ludvig Lan-s. 1877

20.din. Landin, som var JO under åren 1834—1848, fastslog att JO iblands. 1877

21.kunde åstadkomma ”ofördröjd rättelse” vid oaktsamhetsförsummelser,s. 1877

22.som ombudsmannen då kunde låta ”vid iakttagen rättelse bero”.62 Un-s. 1877

23.der Landins tid som JO utvecklades sålunda erinringsförfarandet till ens. 1877

24.fast handläggningspraxis. Landin förde under 1840-talets första år talans. 1877

25.i en omfattande av KU initierad riksrättsprocess. Åtalet, som inte bifölls,s. 1877

26.rörde ett stort antal påstådda olagligheter och riktades mot ett flertal per-s. 1877

27.soner som hade medverkat i beslut av Kungl. Maj:t. Det friande slutets. 1877

28.motiverades av riksrätten med att de förmenta brotten inte omfattadess. 1877

29.av 1810 års ansvarighetslag, varför åtalen enligt 6§ ansvarighetslagens. 1877

30.inte kunde upptas till prövning. Såsom har nämnts i avsnitt 4.2.2 ovans. 1877

31.var denna process ett led i kampen mellan de liberala och de konservativas. 1877

32.riksdagsgrupperingarna.63s. 1877

33.JO deltog ibland i förberedandet av ny lagstiftning såsom t.ex. remiss-s. 1877

34.instans. I mitten av 1840-talet förbereddes under bl.a. Johan Gabriels. 1877

35.Richerts ledning ett flertal liberala lagstiftningsreformer. En del konserva-s. 1877

36.tivt sinnade personer betraktade detta reformarbete med oro och önska-s. 1877

37.de därför att JO-befattningen skulle innehas av någon som kunde tänkass. 1877

38.motarbeta liberala idéer i allmänhet och Richert i synnerhet. Under 1848s. 1877

39.års riksdag lyckades dessa grupperingar fa häradshövdingen Sven Lorenss. 1877

40.Theorell vald till JO. För vissa av de konservativa som genomdrev dettas. 1877

41.val torde dennes främsta merit ha varit att det rådde motsättningar mel-s. 1877

42.lan honom och Richert.64 Theorell var emellertid en odiskutabelt kunnigs. 1877

43.jurist, som under sin tid som JO ägnade tillsynen över rättsskipningen åt-s. 1877

44.skillig omsorg. Ibland redogjorde han därvid för hur Högsta domstolens. 1877

45.60 enligt hans förmenande hade dömt fel i olika mål. Detta förfarande väckte på en del håll viss förvåning. LU uttryckte redan vid 1850/1851 års riksdag viss tveksamhet om det lämpliga i att JO vakade över rättsskipningen på det sätt som skedde.65 År 1854 förde Theorell talan i det sista riksrättsåtal som ägde rum i Sverige.66s. 1877

46.Under åren 1857—1861 kom JO-ämbetet att tillträdas av i tur och ordning fem olika personer. Den femte av dessa var Nils August Fröman, som kvarstod som ombudsman till år 1884.67 I JO:s ämbetsberättelse till 1859 års riksdag gavs en återblick på ämbetets då 50-åriga verksamhetshistoria. Den dåvarande JO:n, häradshövdingen Karl Wester, förde därvid en tämligen omfattande diskussion om JO:s befogenheter då det gällde mindre allvarliga ämbetsfel. I huvudsak följande anfördes.s. 1878

47.Trots att JO:s instruktion hade varit i kraft under nästan femtio år var det oklart hur ombudsmannen borde agera när han uppdagade mindre ämbetsfel. Några klargörande uttalanden från riksdagen hade inte givits i frågan. I 2 § i instruktionen av år 1810 angavs att JO framför allt borde ägna sig åt försummelser som antingen ”härröra ifrån egennytta, wrångvisa, wäld och grof försumlighet” eller skapade ”en allmän osäkerhet för medborgares rättigheter”. Om JO fick kännedom om försummelser som hade begåtts av oaktsamhet och utan ond avsikt kunde han enligt 3 § i instruktionen nöja sig med att informera JK om händelsen. Om ett ärende rörande en mindre försummelse överlämnades från JO till JK skulle emellertid två högt kvalificerade ämbetsmän ägna tid åt att sätta sig in i ett och samma ärende. Ur arbetsekonomisk synpunkt var det därför tveklöst bäst att JO hanterade sådana försummelser genom det i praxis utvecklade förfarandet att låta en tjänsteman undgå åtal om han sade sig inte skola upprepa misstaget.68s. 1878

48.LU noterade i anledning av att JO-ämbetet hade funnits i 50 år att JO var ”årsbarn med den återinförda lagbundna friheten och skapades såsom ett af denna frihets säkraste värn. Varnadt af erfarenheten från förflutna tider, därunder så täta ombyten af styrelseformer ägt rum, och öfvertygadt att all frihets yttersta grundval är lagen, kunde fäderneslandet icke undgå att söka säkra garantier för beståndet af det nydanade samhälls-s. 1878

49.61s. 1878

50.skicket. En af dessa garantier blef tillsättandet af en Justitie-Ombudsman.s. 1879

51.Denna institution är således ett af uttrycken för den omsorg om lagarnass. 1879

52.helgd, den ömtålighet för maktmissbruk, som är ett egendomligt karak-s. 1879

53.tärsdrag hos Svenska folket. Den är ett nationens lefvande valspråk, soms. 1879

54.innebär, äfven det att ’land skall med lag byggas’. Den eger icke och hars. 1879

55.knappast egt sin motbild hos andra folk, om man icke vill anse den för ens. 1879

56.ombildning i ädlare form af det Romerska folktribunatet. Djup är derföres. 1879

57.betydelsen af detta embete, högt det kall att vara ett fritt folks ombud vids. 1879

58.värnandet af dess heligaste rättigheter.”69 Även om utskottet såg JO soms. 1879

59.ett konstitutionellt rättsinstitut och en av garantierna för ”beståndet afs. 1879

60.det nydanade samhällsskicket” hade det inga invändningar mot den avs. 1879

61.Wester framförda uppfattningen att det var mer rationellt att JO handla-s. 1879

62.de mindre försummelser genom ett s.k. erinringsförfarande än att sådanas. 1879

63.ärenden överlämnades till JK. Erinringspraxisen kan därmed sägas ha bli-s. 1879

64.vit statsrättsligt legitimerad om än inte lagfäst.s. 1879

65.JO:s tillsyn över tjänstemännen inom den statliga förvaltningen utöva-s. 1879

66.des på 1800-talet liksom senare i första hand genom inspektioner och pås. 1879

67.grundval av klagomål från enskilda. Vidare uppdagades ibland försum-s. 1879

68.melser inom anstaltsväsendet genom ombudsmannens granskning avs. 1879

69.fångförteckningar. Redan under 1800-talet förekom dessutom att JO in-s. 1879

70.ledde utredningar på grundval av uppgifter i pressen.70 Ett av de sätts. 1879

71.som JO kom att använda för att enligt 15 och 16 §§ i instruktionen före-s. 1879

72.bygga oklarheter och missförstånd i samband med t.ex. tillämpningen avs. 1879

73.nya lagar var muntliga påpekanden i samband med de inspektioner soms. 1879

74.företogs. Därvid kunde företeelser som felaktig internpraxis åtgärdass. 1879

75.utan infordrande av förklaringar eller väckande av åtal.71s. 1879

76.Av såväl 99 § GRF som 6 § i instruktionen framgick att JO i allmänhets. 1879

77.kunde befullmäktiga annan att föra sin talan. Redan i början av 1800-talets. 1879

78.brukade ombudsmannen låta det vanliga åklagarväsendet föra de åtal soms. 1879

79.väcktes i anledning av tillsynsärenden. Mot slutet av 1800-talet torde JOs. 1879

80.själv knappast någonsin ha ägnat sig åt aktivt processande inför rätta.72s. 1879

81.Under JO:s första verksamhetsår, dvs. år 1810, inkom 22 klagoskrifters. 1879

82.till ämbetet. Först år 1887 översteg antalet till JO under ett år ingivnas. 1879

83.klagomål 100.73 Under hela de första hundra åren av ämbetets verksam-s. 1879

84.62 het uppgick det sammanlagda antalet inkomna klagoskrifter till endast ca 7.000. Detta antal kan jämföras med de 4.000-5.000 klagomål som under 1990-talet vanligen har inkommit per år.s. 1879

85.Antalet av JO väckta åtal uppgick under hela 1800-talet i allmänhet till ca 10 per år. Åtalsbenägenheten skilde sig emellertid åt mellan olika ombudsmän. Så väckte Theorell, som såsom har nämnts ovan granskade domstolarna synnerligen nitiskt, i genomsnitt ca 20 åtal per år. Under Mannerheims, Törnebladhs och Landins respektive ämbetsinnehav väcktes däremot i genomsnitt något färre än 10 åtal per år.74s. 1880

86.Alfred Bexelius uppger att JO under åren 1810-1910 initierade ca 1.050 åtal, av vilka många dock var riktade mot flera tilltalade. Vidare uppger Bexelius att av dessa 1.050 åtalsbeslut ”äro enligt en av mig verkställd, icke kontrollerad snabbräkning 649 riktade mot domare samt 150 mot landsstatstjänstemän (i de flesta fall landshövdingar, landssekreterare och landskamrerare). Av återstående 251 åtal ha 91 väckts mot andra befattningshavare inom rättsväsendet, såsom kronofogdar, länsmän, andra åklagare, polismästare, auditörer, exekutorer och fångvårdstjänstemän. 65 åtal ha riktats mot präster. I sistnämnd siffra ingå icke 5 mot domkapitel anställda åtal. Åtalssiffrorna för övriga tjänstemannagrupper äro väsentligt lägre. Men praktiskt taget alla tjänstemannagrupper finns representerade i förteckningen. Antalet åtal mot militärer utgjorde under de första 100 åren endast 20. Till denna siffra bör dock läggas 7 åtal mot ledamöter av krigsrätter. Antalet åtal mot tjänstemän inom den egentliga förvaltningen vid sidan av landsstaten uppgick endast till 20.”s. 1880

87.Dessa siffror är enligt Bexelius ”nog så klargörande i ett hänseende, nämligen för att belysa den huvudsakliga inriktningen av JO-ämbetets tidigare verksamhet. Det finnes givetvis icke anledning tro, att domare skulle låta fel och försummelser komma sig till last i större utsträckning än andra befattningshavare. Förklaringen till de återgivna siffrorna är helt enkelt att åtalen — särskilt tidigare - till helt övervägande del grundats på iakttagelser vid granskning av fångförteckningar och vid inspektioner, som till huvudsaklig del avsett domstolarna. Att kontrollverksamheten hade denna inriktning är, såvitt avser äldre tid, förklarligt. Den lokala förvaltningen hade under hela 1800-talet en liten omfattning.”75s. 1880

88.Av de uppgifter som Bexelius presenterar framgår tydligt att ombudsmannen inte i nämnvärd utsträckning påverkade den konstitutionella maktbalansen utan istället huvudsakligen ägnade sig åt en juridisk-professionalistisk, politiskt neutral, legalitetskontroll. Vidare framgår att det vid denna tid var främst den traditionellt judiciella verksamheten soms. 1880

89.63s. 1880

90.JO granskade. Detta förhållande föranledde redan i början av 1900-talets. 1881

91.LU att anföra att JO borde uppmärksamma all statlig verksamhet ochs. 1881

92.inte bara rättsväsendet i vid bemärkelse.76s. 1881

JO:s funktion under 1800-talet

1.Såsom har nämnts i avsnitt 4.2.1 ovan var det år 1809 en del riksdagsleda-s. 1881

2.möter som befarade att funktionskollisionen mellan JO och JK skulles. 1881

3.skapa problem. Några konflikter mellan de båda ämbetena tycks emel-s. 1881

4.lertid inte ha uppstått. Det förhållandet att JK och JO såvitt avsåg statligs. 1881

5.verksamhet hade parallella tillsynsuppgifter löstes i praktiken genom atts. 1881

6.de båda befattningshavarna samarbetade. Nils Alexanderson anför atts. 1881

7.konflikter mellan JO och JK "uteblevo alldeles, vartill väl i viss mån bi-s. 1881

8.drog, såsom det under Trolle-Wachtmeisters ämbetstid framhölls, atts. 1881

9.’kloka personer nu bekläda dessa båda sysslor’.”77s. 1881

10.JO:s uppgift var enligt 96 § GRF att ha tillsyn över att tjänstemännens. 1881

11.inte åsidosatte sina ämbetsplikter. Av JO-instruktionen följde emellertids. 1881

12.att ombudsmannen även kunde avge förbättringsförslag beträffande delss. 1881

13.lagar och andra författningar, dels den allmänna hushållningen. Försöks. 1881

14.att utveckla JO till ett kontrollorgan beträffande Kungl. Maj:ts ekono-s. 1881

15.miska lagstiftning gjordes under 1800-talet men lämnade inga beståen-s. 1881

16.de spår.78 En bidragande orsak därtill kan ha varit att ombudsmännens. 1881

17.tämligen genomgående hade en bakgrund som domstolsjurister och där-s. 1881

18.för hade svårt att finna det naturligt att engagera sig i frågor om Kungl.s. 1881

19.Maj:ts anslagsfördelning och andra ekonomiska spörsmål.s. 1881

20.Under senare delen av 1800-talet förefaller rent politiska hänsynstagan-s. 1881

21.den ha slutat göra sig gällande vid valet av JO.79 I praktiken synes om-s. 1881

22.budsmännen emellertid alltid ha bedrivit sin tillsynsverksamhet på etts. 1881

23.gentemot riksdagen tämligen självständigt sätt. Även om politiska aspek-s. 1881

24.ter ännu i slutet av 1800-talet ibland spelade roll vid valet av JO har om-s. 1881

25.budsmannakontrollen således aldrig kunnat ses som ett led i en av riks-s. 1881

26.dagen utövad parlamentarisk kontroll över förvaltningen.s. 1881

27.Det förhållandet att JO granskade den under Kungl. Maj:t lydandes. 1881

28.verksamheten å riksdagens vägnar torde ha haft konstitutionell betydelses. 1881

29.64 främst under tidigare delen av 1800-talet, eftersom riksdagen då sammanträdde endast vart femte år. Sedan riksdag genom 1866 års reform började att hållas årligen hade riksdagsledamöterna knappast samma behov av ett ombuds kontinuerliga vakande över förvaltningstjänstemännen. Genom att riksdagen under slutet av 1800-talet började att ta över utövandet av den styrande makten från Kungl. Maj:t ersattes dessutom den tidigare juridiskt konstitutionalistiska maktbalansen av en rent politisk maktbalans. Behovet av att upprätthålla regeringsformens maktbalanssystem genom judiciella garantier, såsom riksrättsinstitutet och JO, upphörde därmed.s. 1881

30.I vilken utsträckning som JO effektivt kunde motverka att tjänstemännen åsidosatte lagar därför att Kungl. Maj:t hade givit dem olagliga direktiv kan diskuteras. Existensen av ett JO-ämbete förefaller emellertid ha bidragit till att öka medvetenheten om att all offentlig makt skulle utövas under lagarna. Av JO uppmärksammade försök från regentens sida att utöva sin styrande makt i lagstridiga former synes ha förekommit framför allt på 1810-talet, dvs. under Mannerheims tid som JO.80 Mannerheim uppmärksammade nämligen vid flera tillfällen olagliga myndighetsåtgärder som vid närmare utredning visade sig härröra från befallningar av kronprins Karl Johan. I allmänhet underlät Mannerheim i sådana fall att väcka åtal mot de tjänstemän som hade följt kronprinsens direktiv och försökte istället att få det olagliga förfarandet korrigerat utan ett formellt JO-ingripande.81 Vid det enda tillfälle som Mannerheim kom att föra ett riksrättsåtal kan det av KU initierade åtalet emellertid sägas ha haft sin udd riktad mot Karl Johan, som den 5 februari 1818 tillträdde som kung.s. 1882

31.Den riksrättsprocess som ägde rum år 1818 hade sin grund i att KU ansåg att statsrådsledamoten och generaladjutanten för flottan Rudolf Cederström hade gjort sig skyldig till brott genom att medverka då Kungl. Maj:t i kommandoväg hade utfärdat en instruktion rörande bevakningen och behandlingen av smugglare. Enligt KU var utfärdandet av instruktionen grundlagstridigt eftersom detta borde ha ägt rum i statsrådet. Karl XIV Johan ogillade av förklarliga skäl åtalet mot Cederström och vidtog därför en del åtgärder för att processen skulle utmynna i en friande dom. Bl.a. till följd av den styrande maktens något kontroversiella agerande frikändes Cederström. Han befanns emellertid ha handlat felaktigt och ålades att betala skadestånd.82s. 1882

32.65s. 1882

33.Ibland anförs att JO:s ursprungliga funktion egentligen var att kon-s. 1883

34.trollera att Kungl. Maj:t inte missbrukade sin styrande makt genom atts. 1883

35.ge den statliga förvaltningen olagliga direktiv. Om sådant missbruk upp-s. 1883

36.dagades skulle enligt denna uppfattning JO:s verksamhet visserligen for-s. 1883

37.mellt riktas endast mot den tjänsteman som hade felat men egentligens. 1883

38.vara riktad mot Kungl. Maj:t. Med hänsyn till den instabilitet som iblands. 1883

39.präglade de konstitutionella förhållandena under den gustavianska tidens. 1883

40.vore det knappast förvånande om 1809 års KU-ledamöter hoppades atts. 1883

41.JO:s tillsyn skulle kunna hindra Kungl. Maj:t och riksstyrelsen från atts. 1883

42.åsidosätta i regeringsformen fastslagen maktdelning. Några egentliga ut-s. 1883

43.talanden från KU föreligger emellertid inte i denna fråga.83s. 1883

44.I verket ”Riksdagens kontrollmakt” (1969) anför Fredrik Sterzel atts. 1883

45.man ofta har ”velat framställa det historiska sammanhanget så, att JOs. 1883

46.från början var ett led i en konstitutionell kontroll och hans tillsyn riktads. 1883

47.ytterst mot kungamakten som förvaltningens överhuvud. Detta framstårs. 1883

48.närmast som en konstruktion, om man tar del av de ursprungliga bestäm-s. 1883

49.melserna, vilkas huvudinnehåll återgetts här. Det enda konstitutionellas. 1883

50.inslaget var, att JO skulle fungera som åklagare vid riksrättsåtal mots. 1883

51.statsråd. Åtalsbesluten skulle dock fattas av KU, och JO:s roll inskränktes. 1883

52.sig till ombudets.”84s. 1883

53.Sterzels beskrivning av JO:s befogenheter är förvisso korrekt. Det för-s. 1883

54.hållandet att JO:s tillsyn över tjänstemännen egentligen endast på 1810-s. 1883

55.talet hade en tydligt konstitutionell funktion genom att indirekt riktass. 1883

56.mot Kungl. Maj:t torde emellertid bero framför allt på att det endast vars. 1883

57.under denna tid som det från den styrande maktens sida gjordes någras. 1883

58.mer påtagliga försök att på ett författningsstridigt sätt rubba i regerings-s. 1883

59.formen angiven maktbalans. Åtminstone såvitt numera är känt avhölls. 1883

60.sig Kungl. Maj:t därefter i stort sett från att initiera förvaltningsåtgärders. 1883

61.som JO hade anledning att ingripa mot. I beaktande härav är det fögas. 1883

62.förvånande att JO sedermera har kommit att vanligen sakna funktioners. 1883

63.inom det konstitutionella kontrollsystemet. Så hade dock knappast bli-s. 1883

64.vit fallet om t.ex. den statsrättsliga demokratiseringen under 1900-taletss. 1883

65.första decennier hade innefattat öppet revolutionära konflikter mellans. 1883

66.66 regent och folkrepresentation istället för att under jämförelsevis lugna former äga rum inom ramen för de bestående politiska institutionerna.85s. 1883

67.Sedan parlamentarismen i slutet av 1910-talet hade accepterats som regeringsprincip förelåg vanligen sådan samstämmighet mellan styrande och lagstiftande makt att riksdagen på ett teoretiskt plan kan sägas i allmänhet ha varit huvudman för regeringen i ungefär samma utsträckning som för JO. Detta förhållande föranledde inom den statsrättsliga doktrinen uttalanden om att JO:s tillsyn i vissa fall kunde antas vara tämligen ineffektivt då det gällde att vaka över att ”medborgarnas rättigheter icke kränkas. Ty kan det antagas, att myndigheternas åsidosättande av dessa rättigheter äger rum med regeringens goda minne och att regeringen i sin tur äger riksdagsmaj ori tetens stöd, är uppenbarligen något ingripande till medborgarnas skydd icke att förvänta från riksdagens ombuds-s. 1884

JO i 1809 års regeringsform - sammanfattning

och avslutande synpunkter

1.Regeringsformen av år 1809 byggde på tanken att statsmakten skulle vara delad mellan skilda organ, som balanserade varandra. Den statliga maktutövningen organiserades därvid så att den styrande makten tillkom kungen, den lagstiftande makten var delad mellan kungen och riksdagen, makten över rikets finanser tillkom riksdagen och den dömande makten tillkom domstolarna. Kontrollmakten tillkom i huvudsak riksdagen genom KU och det nya JO-ämbetet.s. 1884

2.Under det att JK, som har funnits sedan 1700-talet, löd under kungen, löd JO enligt 96 § GRF under riksdagen. Ett av skälen till inrättandet av en JO var att det ansågs önskvärt att tjänstemännen övervakades av ett ämbete som var oberoende av den styrande makten. I praktiken kom JO-ämbetet emellertid att inta en så självständig ställning i förhållande till riksdagen att ombudsmannens tillsynsverksamhet inte kunde betraktas som ett led i en av riksdagen direkt utövad parlamentarisk kontroll över förvaltningen.s. 1884

3.År 1810 antogs en JO-instruktion. I denna angavs att JO borde överlämna ärenden som rörde mindre förseelser till JK, vars myndighetsinterna tillsynsfunktion framgick bl.a. genom att ämbetet hade givits en ut-s. 1884

4.67s. 1884

5.trycklig rätt att gripa in i förvaltningarnas beslutsfattande och tillse att fels. 1885

6.”warder rättadt” utan att väcka åtal. Redan under tidigare delen av 1800-s. 1885

7.talet började JO emellertid att på samma sätt som JK beivra lindriga för-s. 1885

8.summelser genom att förment felande befattningshavare som vidgick sitts. 1885

9.misstag, ersatte eventuell skada och lovade att bättra sig ”erinrades” istäl-s. 1885

10.let för att åtalas. Detta handläggningsförfarande kom att benämnas JO:ss. 1885

11.erinringspraxis. Den på frivillighet baserade korrigerande funktion soms. 1885

12.erinringspraxisen innebar lagfästes aldrig under 1800-talet men kan sägass. 1885

13.ha accepterats av riksdagen genom ett utlåtande av 1859 års LU.s. 1885

14.Under det att JK hade ett flertal olika arbetsuppgifter var legalitetskon-s. 1885

15.trollen JO:s enda uppgift. De båda ämbetenas respektive instruktioners. 1885

16.var i början av 1800-talet utformade så att JK skulle syssla med en indivi-s. 1885

17.duellt inriktad tillsynsverksamhet genom bl.a. handläggning av klagomåls. 1885

18.från enskilda under det att JO skulle utöva en övergripande, konstitutio-s. 1885

19.nellt inriktad, tillsyn över den statliga verksamheten. Allmänheten koms. 1885

20.emellertid att uppfatta JO som ett värn mot maktmissbruk i betydligts. 1885

21.högre grad än JK. En av anledningarna därtill kan vara att JK:s ställnings. 1885

22.som Kungl. Maj:ts ombudsman med tillsyn som endast en av flera arbets-s. 1885

23.uppgifter gav JK:s granskningsfunktion en mindre ”folklig” prägel äns. 1885

24.JO:s verksamhet. Även det förhållandet att vissa motsättningar förekoms. 1885

25.mellan JO och Kungl. Maj:t i slutet av 1810-talet kan ha bidragit till atts. 1885

26.hos allmänheten skapa uppfattningen att JO tog principen om likhet in-s. 1885

27.för lagen på allvar och sålunda kunde fungera som ett reellt skydd förs. 1885

28.medborgarnas rättssäkerhet.s. 1885

29.Riksdagen stärkte under senare delen av 1800-talet successivt sin poli-s. 1885

30.tiska maktposition på bekostnad av kungamakten. Förespråkarna förs. 1885

31.parlamentarism önskade inte upprätthålla den statsrättsliga balans soms. 1885

32.hade skapats år 1809. Vad som hände då parlamentarismen vann insteg is. 1885

33.den konstitutionella praxisen var istället att just denna balans sattes urs. 1885

34.spel.87 Huruvida JO ursprungligen hade avsetts att vara ett mot den sty-s. 1885

35.rande makten riktat kontrollorgan är oklart. Under alla förhållandens. 1885

36.medförde parlamentarismens genombrott i början av 1900-talet att före-s. 1885

37.komsten av reell maktdelning mellan styrande och lagstiftande makts. 1885

38.upphörde. Därmed fanns inte längre något behov av institutioner soms. 1885

39.upprätthöll regeringsformens statsrättsliga balans. Uppgiften att kontrol-s. 1885

40.lera att tjänstemännen inte åsidosatte gällande rätt, som alltid har varits. 1885

41.JO:s huvudfunktion, var emellertid av samma vikt oavsett om förvalt-s. 1885

42.ningen kunde sägas höra till Kungl. Maj:ts eller riksdagens maktsfär.s. 1885

43.68s. 1885

44.Under 1800-talet hyste tidvis en del liberala grupperingar förhoppningar om att JO:s tillsyn skulle bedrivas på ett sådant sätt att åtminstone vissa element inom den vanligen konservativa ämbetsmannaklassen diskrediterades. Om så hade skett skulle ombudsmannens verksamhet nämligen ha kunnat i någon mening utgöra ett led i den liberala oppositionsstrategin mot de rådande samhällsförhållanden. Det förhållandet att JO inte kom att påverka den statsrättsliga maktbalansen utan främst ägnade sig åt en politiskt neutral legalitetskontroll väckte därför ibland kritik och det förekom att JO:s bristande intresse för att ifrågasätta de rådande samhällsförhållandena uppfattades som ett mer eller mindre - möjligen omedvetet - konservativt ställningstagande. I slutet av 1800-talet synes JO dock ha fått en fast position i det allmänna rättsmedvetandet som utövare av en generell legalitetskontroll över rättsskipningen och den judiciellt inriktade förvaltningen. Eftersom många vanliga medborgare under 1800-talet inte var skrivkunniga och redan därför hade små chanser att hävda sig mot myndigheterna, torde möjligheten att påkalla JO:s uppmärksamhet vid denna tid på en del sätt ha varit av större vikt för vanliga folk än nuförtiden.88s. 1886

45.Något förenklat kan JO:s verksamhet för att förbättra enskildas rättssäkerhet sägas ha bestått av tre olika delar enligt följande. För det första utövade JO en efterhandskontrollerande tillsyn över tjänstemännen. Eftersom straffrättsligt ansvarsutkrävande inte sällan var kopplat till utkrävande av skadestånd hade denna tillbakablickande tillsyn en reparativ såväl som repressiv funktion.89 För det andra bedrev JO en preventiv verksamhet genom dels inspektioner under vilka regler och handläggningspraxis granskades, dels avgivande av erinringar med både repressiv och vägledande funktion. För det tredje ägnade sig JO åt att på ett preventivt sätt genom påpekanden till lagstiftaren försöka att avhjälpa brister i lagstiftningen. Någon uttryckligen korrigerande funktion t.ex. genom en direkt befogenhet att ändra felaktiga beslut har JO däremot aldrig haft. Detta förhållande hindrar emellertid inte att både det repressiva ansvarsutkrävandet och det preventiva vägledandet hade korrigerande effekter genom att enskilda beslutsfattare ibland ändrade tidigare fattade beslut p.g.a. JO:s ingripanden.s. 1886

46.69s. 1886

JO och ämbetsansvaret i början

av 1900-talet

Ämbetsansvaret m.m.

Oavsättlighetsprincipen

1.Enligt det liberala synsätt som kom att vinna acceptans under 1800-talets. 1887

2.borde den privata arbetsmarknaden regleras genom fria avtal mellans. 1887

3.arbetsgivare och arbetstagare.1 Sedan näringsfrihet hade införts genom delss. 1887

4.1846 års fabriks- och hantverksförordning, dels 1864 års näringsfrihets-s. 1887

5.förordning fanns det i Sverige ingen lagstiftning som förbjöd arbetare atts. 1887

6.t.ex. strejka.2 Av den liberala näringsfriheten följde emellertid inte baras. 1887

7.att arbetstagare inom den privata sektorn hade rätt att strejka, utan ävens. 1887

8.att arbetsgivarna var fria att säga upp övertaliga eller av annan anlednings. 1887

9.misshagliga anställda.s. 1887

10.Avtalsfrihet beträffande anställningsvillkor förelåg i början av 1900-ta-s. 1887

11.let inte för tjänstemän utan endast för arbetstagare som arbetade anting-s. 1887

12.en inom den privata sektorn eller inom den offentliga sektorn utan varas. 1887

13.tjänstemän. Tjänstemännens anställningsvillkor var däremot lagreglerades. 1887

14.i sådan utsträckning att litet eller inget utrymme fanns för arbetsrättsligas. 1887

15.förhandlingar mellan dem och statsmakten. Så avvek t.ex. lönesystemets. 1887

16.inom den offentliga förvaltningen från vad som eljest i allmänhet före-s. 1887

17.kom. I början av karriären, innan han hade erhållit en ordinarie tjänst,s. 1887

18.hade en tjänsteman nämligen ofta ingen lön alls utan endast vissa gratifi-s. 1887

19.kationer vid t.ex. större helger. Inte sällan kunde icke-ordinarie tjänste-s. 1887

20.män emellertid skaffa sig inkomster genom att vikariera för avlönades. 1887

21.ordinarie befattningshavare. Eftersom väntan på en ordinarie, avlönads. 1887

22.tjänst kunde uppgå till tio år eller mer, var många befattningshavare for-s. 1887

23.mellt sett oavlönade under det att de avlönade tjänsterna i viss utsträck-s. 1887

24.70 ning innehades av personer som lät en vikarie eller annan underordnad personal utföra större delen av det faktiska arbetet.3s. 1887

25.Genom fullmakt utnämnda tjänstemän omfattades av grundlagstadgad oavsättlighet och kunde varken genom entledigande eller tvångsförflyttning avlägsnas från sina anställningar annat än under särskilda förhållanden. Tjänstemännen hade dessutom en ämbetsplikt som gjorde att de utförde sina arbetsuppgifter under specifikt straffansvar i form av ämbetsansvar. Eftersom det kunde innebära tjänstefel att inte utföra sina arbetsuppgifter var de förhindrade att strejka. Arbetsgivaren var å sin sida vanligen förhindrad att genom lockout hålla inne tjänstemännens löner, eftersom oavsättligheten ansågs innefatta en lönegaranti.s. 1888

26.Redan i Gustav II Adolfs kungaförsäkran av år 1611 tillerkändes vissa högre ämbetsmän oavsättlighet genom att de inte kunde bli ”degradere eller afsättie, med mindre än han för rätte ifrån sitt embete lagligen dömbd blifver”.4 Under det karolinska enväldet hade Kungl. Maj:t emellertid rätt att fritt såväl anställa som avskeda flertalet offentliga befattningshavare. När ämbetsmannabyråkratin under frihetstiden övertog den politiska makten kom riksstyrelsens maktutövning att utövas framför allt genom rådskollegiet. Detta förhållande begränsade möjligheterna för enskilda statsråd att ägna sig åt ministerstyrelse, något som var av betydelse för uppkomsten av oavsättlighets- och självständighetsprinciperna.5s. 1888

27.I frihetstidens kungaförsäkringar fastslogs att ingen skulle avskedas utan rannsakning och dom så länge han förmådde sitt ämbete ”skickligen förvalta”.6 Därigenom grundlädes principen att ämbetsmän som huvudregel var oavsättliga, varvid utkrävande av ämbetsansvar alltså var det enda sätt som en förvaltning kunde befrias från olämpliga befattningshavare. Frihetstidens ämbetsmannabyråkrati hade olika motiveringar till varför offentliga befattningshavare inte borde kunna avsättas annat än om de hade åsidosatt sitt ämbetsansvar. Inte sällan ansågs att ämbetsmännen hade en sorts äganderätt till sina anställningar. Även argumentet att oavsättlighet måste ingå i ämbetsmännens arbetsvillkor om den statliga förvaltningen skulle kunna rekrytera välmeriterad och skicklig arbetskraft figurerade dock i den rättspolitiska debatten.s. 1888

28.71s. 1888

29.När Gustav III stärkte kungamaktens ställning åren 1772 och 1789s. 1789

30.modifierades oavsättlighetsprincipen till att omfatta endast en del ämbets-s. 1789

31.män.7 I 1809 års regeringsform inflöt emellertid denna princip i 36 §s. 1789

32.GRF, som hade följande lydelse.s. 1789

33.De som bekläda Domare-Embeten, så högre som lägre, samt alle andres. 1789

34.Embets- och Tjenstemän än de, i föregående 9. nämnde, kunna icke, utans. 1789

35.medelst Rannsakning och Dom, i från sine innehafvande syslor af Konungens. 1789

36.afsättas, ej heller, utan efter egna ansökningar, til andre Tjenster befordrass. 1789

37.eller flyttas.s. 1789

38.Av bestämmelsen följde att ämbets- och tjänstemän som huvudregels. 1789

39.kunde entledigas eller på annat sätt förflyttas från sina anställningar en-s. 1789

40.dast om de dömdes att avsättas. Oavsättligheten stod således i ett näras. 1789

41.samband med ämbetsansvaret och de i 16 och 47 §§ GRF lagfästa kravens. 1789

42.på legalitet, som i sin tur kom att ge upphov till den i avsnitt 5.1.6 nedans. 1789

43.närmare avhandlade självständighetsprincipen. Ämbetsmän som innehades. 1789

44.en viss befattning därför att de hade kungens förtroende var emellertids. 1789

45.inte oavsättliga. I 35 § GRF stadgades nämligen att bl.a. statsråden, kol-s. 1789

46.legie- och verkscheferna, landshövdingar, ståthållare och JK ”hafwa för-s. 1789

47.troende syslor, hwarifrån Konungen må dem entlediga, när Han pröfwars. 1789

48.Rikets tjenst det fordra. Konungen kungöra dock sådane beslut i Stats-s. 1789

49.Rådet, hwars Ledamöter ware skyldiga, at deremot göra underdåniges. 1789

50.föreställningar, om de finna sig dertil skäl äga”.s. 1789

51.Lars F. Tobisson noterar i verket ”Framväxten av statstjänstemännenss. 1789

52.förhandlingsrätt” (1973) att regleringen av de svenska statstjänstemän-s. 1789

53.nens ställning ursprungligen var ”av privaträttslig natur. Ett avtal ansågss. 1789

54.föreligga mellan konungen och hans medhjälpare i statsstyrelsen. Förhål-s. 1789

55.landet mellan de båda parterna påminde om det som rådde mellan hus-s. 1789

56.bonde och tjänstefolk vid samma tid. Mot slutet av 1800-talet började is. 1789

57.Sverige den avtalsrättsliga synen på förhållandet mellan stat och tjänste-s. 1789

58.man undanträngas av ett nytt betraktelsesätt med rötter i främst tysk ochs. 1789

59.fransk doktrin. Man betonade statstjänstens offentligrättsliga karaktärs. 1789

60.och framställde anställningen som en ensidig höghetsakt. I sin ytterstas. 1789

61.konsekvens innebar denna teori, att staten kunde göra till tjänsteman vil-s. 1789

62.ken medborgare som helst även mot dennes vilja. I sekelskiftets Sveriges. 1789

63.satte läran om en ensidig förvaltningsakt sin prägel på bedömningen avs. 1789

64.statstjänstemännens ställning. Statstjänsten uppfattades som ett status-s. 1789

65.förhållande av ungefär samma slag som medborgarskapet.8 Ifråga oms. 1789

66.72 både skyldigheter och rättigheter skilde sig statstjänstemannen från andra arbetstagare. Han hade en vidsträckt lydnadsplikt gentemot sin arbetsgivare, han utövade sitt ämbete under straffansvar, och han kunde inte lämna sin tjänst utan att först erhålla entledigande. Å andra sidan hade han grundlagsenliga garantier mot godtycklig avsättning och förflyttning samt åtnjöt förhöjt skydd mot ärekränkning, våld och missfirmelse."9s. 1789

67.Oavsättlighetsprincipens utformning under tidigare delen av 1900talet har studerats bl.a. av Israel Myrberg i avhandlingen ”Om statstjänstemäns oavsättlighet. En rättsdogmatisk undersökning” (1930) och av Stig Jägerskiöld i verket ”Svensk tjänstemannarätt” (del I, 1956). Jägerskiöld anför därvid att argumentationen för oavsättlighet i Sverige under 1800talet dominerades av hänsynen till tjänstemännen och att till ”skillnad från den tyska debatten saknas ofta den synpunkten, att oavsättligheten är en fördel ur allmän synpunkt. De svenska uttalandena te sig vid en jämförelse med den tyska doktrinen som krassa försörjningskrav”. Kravet på oavsättlighet ”såsom ett nödvändigt led i en äganderätt till tjänst” förlorade enligt Jägerskiöld emellertid under 1800-talet ”sin teoretiska grund och därmed sin övertygande kraft”, varvid ”diskussionen om oavsättligheten naturligt förskjutits till ett resonemang om klokhet och skälighet”, såsom att ”en tryggad position” för tjänstemännen gjorde det möjligt för dem att arbeta långsiktigt samt underlättade för staten att rekrytera god arbetskraft. Vidare uppger han följande. ”Med dessa ofta anförda skäl förenar sig tidigt en annan synpunkt, nämligen den konstitutionella. Tjänstemännens tryggade ställning uppfattas alltfort som ett skydd mot en expansionsvillig kunga- eller regeringsmakt. Argumenten ha anförts redan vid debatten om förvaltningsreformen vid 1823 års riksdag. De upprepas av den liberala oppositionen mot Karl XIV Johans regering. 1s. 1790

68.Jägerskiöld anför även att utformningen av 36 § GRF under tidigare delen av 1900-talet kritiserades av riksdagens radikala politiska grupperingar, eftersom stadgandet sågs som ”ett hinder för effektiv organisation,s. 1790

69.73s. 1790

70.ändamålsenligt personval och snabba reformer, i senare tid även som ens. 1791

71.fara vid politiska kriser, då icke pålitliga tjänstemän ej kunde avlägsnas”.11s. 1791

72.Torbjörn Nilsson har i uppsatsen ”Staten och den oavsättlige ämbets-s. 1791

73.mannen - ett komplicerat förhållande” (1999) studerat riksdagsdebat-s. 1791

74.terna om oavsättlighetsprincipen. Han noterar på samma sätt som Jäger-s. 1791

75.skiöld att oavsättlighetsprincipen ogillades av allehanda politiska grup-s. 1791

76.peringar som eftersträvade en flexibel, effektiv och mot den styrandes. 1791

77.makten otvetydigt lojal förvaltning. Enligt Nilsson medförde detta för-s. 1791

78.hållande att företrädare ”för vitt skilda politiska och ideologiska läger” is. 1791

79.denna fråga kunde komma fram till samma ståndpunkt och ”finna al-s. 1791

80.lierade som i vanliga fall tillhörde motståndarlägret”. Så förelåg enligts. 1791

81.Nilsson en ”överraskande samstämmighet” mellan t.ex. de pragmatiskas. 1791

82.liberalerna vid 1800-talets mitt, den s.k. unghögern vid sekelskiftet ochs. 1791

83.folkhemmets vänster vid 1900-talet mitt, vilka alla ville ha ”en flexibels. 1791

84.och styrbar statsapparat”.12s. 1791

85.Oavsättligheten innebar en ekonomisk garanti. Däremot innebar dens. 1791

86.inte att tjänstemannen kunde göra anspråk på att under alla förhållan-s. 1791

87.den fullgöra vissa arbetsuppgifter. Den offentliga förvaltningen kundes. 1791

88.omorganiseras och befattningar förändras utan att 36 § GRF åsidosattes.13s. 1791

89.När det under senare delen av 1800-talet började växa fram en tydligs. 1791

90.förvaltningsprocessuell rättegångsordning uppstod frågan om det vars. 1791

91.förenligt med 36 § GRF att fastställa entlediganden i disciplinprocesser.s. 1791

92.Temporärt entledigande genom suspension beslutad i administrativa for-s. 1791

93.mer tycks därvid ha godtagits. Avsättning, dvs. ett permanent skiljandes. 1791

94.från tjänsten, genom disciplinprocess ansågs däremot i allmänhet intes. 1791

95.grundlagsenligt. 14s. 1791

96.Ämbets- och tjänstemannabegreppet i 36 § GRF omfattade i princips. 1791

97.endast den personkrets som hade fullmaktstjänster. Genom lagstiftning,s. 1791

98.analog rättstillämpning och avtalsrättsliga konstruktioner kom visserligens. 1791

99.flertalet ordinarie tjänstemän att få ett med de fullmaktsanställda befatt-s. 1791

100.ningshavarna likartat, om än vanligen något svagare, anställningsskydd.15s. 1791

101.Eftersom det kommunalväsende som växte fram under senare delen avs. 1791

102.74s. 1791

103.1800-talet inte i egentlig mening var underställt Kungl. Maj:t var kommunaltjänstemän emellertid oavsättliga endast om de anställdes med fullmakt.16 Det förvaltnings- och arbetsrättsliga tjänstemannabegreppet avgränsades sålunda utifrån framför allt anställningsakten. Såsom framgår av avsnitt 5.1.2 nedan korresponderade detta tjänstemannabegrepp därför inte med den personkrets som hade straffrättsligt ämbetsansvar.17s. 1792

.1.2 Ämbetsansvaret

1.Lagen av år 1734 har karakteriserats som en konservativ lag, grundad i en vid dess tillkomsttid traditionell teleologisk-normativ handlingsteori.18 De brottsbeskrivningar som förekom i bl.a. missgärnings- och utsökningsbalkarna var i huvudsak rent kasuistiskt utformade. En viss medvetenhet om att ämbetsbrotten var gärningar av en särskild art torde ha förelegat vid tiden för framställandet av 1734 års lag. Någon närmare systematisering av dessa brott utifrån brottens skyddsobjekt vidtogs emellertid inte. I första hand innebar den nya lagstiftningen endast att diverse äldre stadganden om ämbetsbrott inflöt i missgärnings-, utsöknings- och rättegångsbalkarna. Dessa kompletterades under 1700-talet av olika specialförfattningar om specifika ämbetsbrott.19s. 1792

2.Redan på 1700-talet kunde utkrävande av ansvar för ämbetsförsummelser ske dels administrativt, dels straffprocessuellt. Det administrativa påfölj dssystemet kan sägas ha varit en föregångare till dagens disciplinansvar men torde vid denna tid inte ha betraktats som i egentlig mening avskilt från den straffrättsliga processformen. Visserligen uppfattades en rättegång inför domstol som en annan sak än en handläggningsprocess som sköttes internt av ett ämbetsverk. Tanken att förfarandena hade olika innebörd och kunde äga rum parallellt torde emellertid inte ha uppkommit förrän i samband med den straffrättsliga legalitetsprincipens genombrott på 1800-talet.20s. 1792

3.Om det på 1700-talet kunde anses utrett att en ämbetsman hade begått ett fel kunde denne vanligen straffas oavsett om förfarandet hade varit direkt lagstridigt eller inte. Påföljden utmättes därvid inte sällan efter vad som befanns lämpligt på grundval av en analog tillämpning av en lagfästs. 1792

4.75s. 1792

5.bestämmelse. I allmänhet torde huvudstadgandet om domares ämbets-s. 1793

6.ansvar i 1 kap. 12 § rättegångsbalken ha betraktats som en lämpligs. 1793

7.utgångspunkt för bestraffning av ämbetsförsummelser inom den offent-s. 1793

8.liga förvaltningen.21s. 1793

9.I 1809 års regeringsform stadgade 47 § bl.a. att domstolarna skulles. 1793

10.döma efter lag och laga stadgar. Något förbud mot att domarna komplet-s. 1793

11.terade lagstiftningens innehåll med rätts- och laganalogier fanns inte.s. 1793

12.Legalitetsprincipen i dess upplysningsideologiska version, dvs. idén atts. 1793

13.straff aldrig kan utmätas utan stöd i gällande lag, började under 1800-s. 1793

14.talet dock att vinna insteg i den svenska straffrättsdoktrinen. Dennas. 1793

15.princip lagfästes visserligen först år 1965, då brottsbalken trädde i kraft,s. 1793

16.men synes i praktiken ha ansetts gälla alltsedan 1864 års strafflag börjades. 1793

17.tillämpas.22s. 1793

18.Såsom har nämnts ovan fanns straffstadganden som rörde ämbetsför-s. 1793

19.summelser i början av 1800-talet både i olika balkar i 1734 års lag och is. 1793

20.specialstraffrättsliga reglementen, myndighetsinstruktioner och särskildas. 1793

21.förordnanden. Det förhållandet att oavsättlighetsprincipen inflöt i 36 §s. 1793

22.GRF utgjorde emellertid ett visst incitament att systematisera de vid den-s. 1793

23.na tid oenhetliga och på skilda författningar splittrade ämbetsbrotten.s. 1793

24.Under större delen av 1800-talet pågick olika försök att moderniseras. 1793

25.1734 års strafflagstiftning. År 1832 lade Lagkommittén fram ett förslags. 1793

26.till ny straffbalk. Därefter framställde den s.k. gamla Lagberedningen års. 1793

27.1844 ett lagförslag. Lagberedningens arbete kan sägas ha kommit att lig-s. 1793

28.ga till grund för 1864 års strafflag. Denna skilde sig inte från tidigare lag-s. 1793

29.stiftning så mycket beträffande utformningen av de särskilda brotten.s. 1793

30.Däremot innefattade den nya strafflagen en betydligt mer genomtänkts. 1793

31.juridisk-teknisk systematik än 1734 års lagstiftning. I 1864 års lag hades. 1793

32.dessutom den medeltida effektstraffrätten i någon mån subjektiviseratss. 1793

33.och ett latitudsystem införts vad avsåg frihetsstraffen.s. 1793

34.I Lagkommitténs utkast var flertalet ämbetsbrott samlade i 28 kapitlet,s. 1793

35.som innefattade 18 olika straffbud. Av dessa utgjorde flertalet, 16 stycken,s. 1793

36.ämbetsförbrytelser genom specifika handlingar, såsom t.ex. felaktigts. 1793

37.dömande, fångspillan och mutbrott. Kapitlets övriga två ämbetsbrott hades. 1793

38.mer allmänt hållna brottsbeskrivningar. Den ena bestämmelsen rörde atts. 1793

39.76 ämbetsman uppsåtligen missbrukade sin befattning till sin egen fördel eller för att annan skada eller gynna eller eljest till kränkning av allmän eller enskild rätt eller säkerhet. Den andra generella bestämmelsen straffbelade att ämbetsman av oaktsamhet försummade sina plikter.23s. 1793

40.Såvitt avsåg ämbetsbrotten inflöt Lagkommitténs utkast utan större ändringar i Lagberedningens strafflagsförslag av år 1844, som med i stort sett oförändrade huvuddrag överfördes till 1864 års strafflag (SL).24 I denna inordnades ämbetsbrotten i 25 kapitlet, vars innehåll behandlas närmare i avsnitt 5.1.3 nedan.s. 1794

41.Ur systematisk synpunkt var det karakteristiska för brotten i 25 kap. SL att de straffbara handlingarna innefattade ett hot mot upprätthållandet av en samhällsfunktion. För att en handling skulle vara straffbar som ämbetsbrott fordrades i många fall att gärningen hade begåtts i ämbetet eller tjänsten. Vissa typer av gärningar, såsom t.ex. mutbrott, förutsatte emellertid inte att gärningsmannen tjänstgjorde vid brottstillfället.25 En befattning vars innehavare kunde göra sig skyldig till ämbetsbrott betecknades som en befattning varmed ämbetsansvar var förenad.s. 1794

42.Av den enskilde hålls inte sällan de personer som fullgör offentligrättsliga uppgifter personligen ansvariga för maktutövningens effekter. Ambetsansvaret åtföljdes därför av ett i stort sett korresponderande skydd mot förgripelser och omotiverade tillvitelser.26 Förbrytelser mot ämbetsoch tjänstemän genom t.ex. våld och ärekränkning upptogs i 1864 års strafflag bland brotten mot allmän ordning i tionde kapitlet. Dessutom följde fr.o.m. senare delen av 1800-talet av 110 § GRF att riksdagsmän, som i och för sig inte hade ämbetsansvar, och funktionär vid riksdagens institutioner, såsom bl.a. JO, ur straffskyddssynpunkt räknades som ämbetsmän.s. 1794

43.Ämbetsman var enligt 10 kap. 1 § SL den som ”med kungens fullmakt å ämbetet försedd är, eller ämbete av lika värdighet innehaver, eller i sådan ämbetsmans ställe lagligen satt är; så ock domare, ändå att han ej blivit av kungen förordnad”. Flertalet innehavare av s.k. förtroendebefattningar enligt 35 § GRF ansågs ha ämbeten ”av lika värdighet” som fullmaktstjänster och kunde sålunda göra sig skyldiga till ämbetsbrott. Ledamöter i taxerings- och prövningsnämnder hade däremot inte ämbetsansvar, eftersom de enligt 113 § GRF inte kunde ställas till ansvar för beslutad debitering eller taxering.s. 1794

44.77s. 1794

45.Tjänstemän var statliga och kommunala befattningshavare i lägre po-s. 1795

46.sition än ämbetsmän. Av 25 kap. 22 § SL följde att alla till förvaltnings-s. 1795

47.myndigheter knutna tjänstemän, såsom kommunaltjänstemän och of-s. 1795

48.fentliga funktionärer vid t.ex. järnvägs- och postväsendena, normalt setts. 1795

49.omfattades av strafflagens regler om ämbetsbrott.27 Av denna bestäm-s. 1795

50.melse följde vidare att även funktionärer vid privata kommunikations-s. 1795

51.anstalter i vissa fall omfattades av dessa regler.28 Den som vikarierade förs. 1795

52.en ämbets- eller tjänsteman var ur straffrättslig synpunkt likställd meds. 1795

53.befattningens ordinarie innehavare.29s. 1795

54.Tjänster som fullgjordes uteslutande genom helt osjälvständig verk-s. 1795

55.samhet ansågs i praxis vara förenade med ämbetsansvar om fråga var oms. 1795

56.arbete som innefattade offentlig maktutövning.30 En arbetstagare med ens. 1795

57.utifrån tjänstebeteckningen föga uppsatt position kunde sålunda ha äm-s. 1795

58.betsansvar till följd av sina arbetsuppgifters myndighetsutövande beskaf-s. 1795

59.fenhet. Ämbetsansvaret avgränsades alltså på grundval av en offentligs. 1795

60.funktionärs såväl formella befattning som arbetsuppgifter. Såsom framgårs. 1795

61.av avsnitt 5.1.1 ovan anknöt det förvaltnings- och arbetsrättsliga tjänste-s. 1795

62.mannabegreppet däremot främst till 36 § GRF och den anställningsforms. 1795

63.genom vilken en person hade anställts.31 Eftersom de arbetstagare soms. 1795

64.sysslade med offentlig maktutövning inte alltid var fullmaktsanställda vars. 1795

65.det totalt sett betydligt fler personer som hade ämbetsansvar än som om-s. 1795

66.fattades av 36 § GRF.s. 1795

.1.3 Ämbetsbrotten

1.För en del ämbets- och tjänstemannakategorier fanns det under senares. 1795

2.delen av 1800-talet särskilda författningar som fastställde hur befatt-s. 1795

3.ningen skulle utövas och hur försummelser skulle bestraffas. Så regleradess. 1795

4.t.ex. försummelser av personer som var verksamma inom försvaret i ens. 1795

5.särskild strafflag för krigsmakten.32 Vidare fanns från år 1889 en speciallags. 1795

6.78 om ämbetsbrott av präster. Flertalet offentliga befattningshavare omfattades emellertid av den ordinära strafflagens bestämmelser om ämbetsbrott.s. 1795

7.I huvudsak hade 25 kapitlet i 1864 års strafflag följande innehåll. I 1 och 2 §§ straffbelädes att uppsåtligen åstadkomma orätt i dom eller beslut. Olaga åtal avhandlades i 3 §. I 4 § var ursprungligen olaga vigsel kriminaliserat. Denna paragraf kompletterades emellertid år 1889 med den ovan nämnda lagen om ämbetsbrott av präster och upphävdes år 1915.33 125 kap. 5-8 §§ SL straffbelädes tagande av mutor och vissa andra gärningar, som innebar att en befattningshavare tog emot eller försökte att få en obehörig ekonomisk förmån. I 9 och 10 §§ kriminaliserades felaktigheter i fråga om utskylder till den offentliga förvaltningen. Därefter avhandlades i 11—13 §§ tillgrepp och förskingring samt vissa till sådana förfaranden knutna gärningar. Fångspillan var straffbelagt i 14 §. Av 15 § följde att grövre försummelser vid skötseln av såväl offentliga som privata kommunikationsinrättningar var straffbart. I 25 kap. 18-22 §§ SL fanns diverse bestämmelser av processuell och påföljdsteknisk art.34s. 1796

8.I 25 kap. 16 och 17 §§ SL fanns två mer generella bestämmelser om ämbetsbrott. Dessa två paragrafer motsvarade de i avsnitt 5.1.2 ovan nämnda, mer allmänt hållna, straffbud som hade funnits redan i 1832 års lagutkast. I 25 kap. 16 § SL straffbelädes uppsåtliga ämbetsfel som hade begåtts i syfte att antingen skapa fördelar för gärningsmannen eller åstadkomma vissa närmare angivna sorters orätt.35 I 25 kap. 17 § SL avhandlades däremot bl.a. oaktsamhetsfel enligt följande.s. 1796

9.Visar ämbetsman vårdslöshet, försummelse, oförstånd eller oskicklighet i sitt ämbete, och är ej särskilt ansvar därå satt; straffes med böter eller mistningav ämbetet på viss tid. Äro omständigheterna synnerligen försvårande; må till avsättning dömas.s. 1796

79

1.Tjänstefel enligt 25 kap. 17 § SL kunde alltså begås inte bara genoms. 1797

2.vårdslöshet eller försummelse, utan även genom ”oförstånd eller oskick-s. 1797

3.lighet” i ämbetet.36 För domstolarna torde det i praktiken ha varit omöj-s. 1797

4.ligt att betrakta varje av ”oförstånd eller oskicklighet” vidtagen felaktigs. 1797

5.åtgärd av en tjänsteman som ett brott. Inte sällan fastslogs därför att etts. 1797

6.handlande visserligen hade varit felaktigt men att det ändå inte var avs. 1797

7.så allvarlig beskaffenhet att straffansvar enligt 25 kap. 17 § SL skulle ut-s. 1797

8.mätas.37 Brottsbeskrivningen konstituerade sålunda ett så strängt straff-s. 1797

9.ansvar att dess ordalydelse tycks ha tolkats påtagligt restriktivt.s. 1797

10.De särskilda ämbetsstraffen reglerades närmare i 2 kap. 15-19 §§ SLs. 1797

11.och bestod av bl.a. avsättning, dvs. avsked, och mistning av ämbetet pås. 1797

12.viss tid, dvs. suspension. Om den dömde såsom påföljd förklarades "ovär-s. 1797

13.dig att i rikets tjänst vidare nyttjas” skulle han enligt dessa bestämmelsers. 1797

14.fråntas varje offentlig anställning eller annan allmän befattning. Inne-s. 1797

15.havare av förtroendeuppdrag, såsom t.ex. riksdags- och kommunfullmäk-s. 1797

16.tigeledamöter, kunde enligt dessa bestämmelser under vissa förutsätt-s. 1797

17.ningar avlägsnas från sin befattning om vederbörande dömdes för brott.s. 1797

18.Sådana förtroendeuppdrag innehades emellertid inte under ämbets-s. 1797

19.ansvar. Således kunde varken riksdags- eller kommunfullmäktigeledamöters. 1797

20.göra sig skyldiga till tjänstefel genom sitt politiska beslutsfattande. Vids. 1797

21.1940-talets strafflagsrevision utformades emellertid 25 kap. SL så att inne-s. 1797

22.havare av politiska förtroendeuppdrag uttryckligen omfattades av äm-s. 1797

23.betsansvar såvitt avsåg mutbrott och brott mot tystnadsplikt.38s. 1797

.1.4 Disciplinansvaret

1.Skillnader och likheter mellan å ena sidan straffrättsligt och å andra sidans. 1797

2.disciplinärt ansvar kan diskuteras utifrån olika uppfattningar. Disciplin-s. 1797

3.ansvaret kan anses åsyfta att upprätthålla önskvärd grad av effektivitets. 1797

4.på en arbetsplats och alltså ses som ett led i arbetsgivarens avtalsrättsligas. 1797

5.befogenheter. Enligt detta synsätt är disciplinansvar en civilrättslig sank-s. 1797

6.80s. 1797

7.tion, som saknar egentliga likheter med de påföljder som kan utmätas is. 1798

8.en brottmålsprocess. Vidare kan disciplinansvar i form av t.ex. löneavdrags. 1798

9.sägas ha en främst reparativ funktion och alltså ha vissa likheter med civil-s. 1798

10.rättsligt utkrävande av skadestånd. Inte sällan brukar disciplinära sank-s. 1798

11.tioner emellertid ses som en sorts lindriga straff, vars huvudsyfte är atts. 1798

12.på ett individual- och allmänpreventivt sätt motverka arbetsplatsinternas. 1798

13.försummelser.39s. 1798

14.Såsom har nämnts i avsnitt 5.1.2 ovan torde de administrativa förfa-s. 1798

15.randen genom vilka myndigheter kunde bestraffa försumliga anställdas. 1798

16.inte ha betraktats som väsensskilda från brottmålsprocesser förrän i sam-s. 1798

17.band med den straffrättsliga legalitetsprincipens genombrott unders. 1798

18.1800-talet. Stig Jägerskiöld anför i verket ”Svensk tjänstemannarätt” atts. 1798

19.man under 1700-talet visserligen noga uppmärksammade ”skillnadernas. 1798

20.mellan domstolsförfarande och rent förvaltningsförfarande. Men befo-s. 1798

21.genheten att bestraffa ämbetsmän synes snarare ha sammanhållits såsoms. 1798

22.en enhet, där man dock sökte att av olika skäl och i skilda politiska sam-s. 1798

23.band kvalificera förfarandena eller, å andra sidan, strävade efter att vinnas. 1798

24.större handlingsfrihet. Någon distinktion mellan de båda förfarandenas. 1798

25.av innebörd, att det disciplinära skulle kunna stå vid sidan av det judici-s. 1798

26.ella, fanns däremot ingalunda.”40s. 1798

27.I de under 1800-talet vidtagna försöken att revidera 1734 års rätte-s. 1798

28.gångsbalk tycks förekomsten av administrativa påföljder ha betraktatss. 1798

29.som ett led i den offentlige arbetsgivarens utövande av förmanskap övers. 1798

30.de anställda. Så anför Lagberedningen i sitt förslag till rättegångsbalk atts. 1798

31.förekomsten av en ”disciplinmakt öfwer de embets- och tjenstemän, soms. 1798

32.wäl för sjielwa tjienstgöringen äro dem underordnade” utgjorde ett "nöd-s. 1798

33.wändig willkor för utöfningen af ett werksamt förmanskap och förs. 1798

34.tjenstgöromålens tillbörliga gång”.41 I motiven till lagförslaget framhöllss. 1798

35.att myndigheters utövande av ett disciplinärt förmanskap inte fick inne-s. 1798

36.bära att myndigheten inträdde i en domstolsfunktion. En tydlig diffe-s. 1798

37.rentiering gjordes således mellan brottmålsprocesser och förvaltnings-s. 1798

38.myndigheters beivrande av försummelser.s. 1798

39.I praxis och doktrin ansågs i allmänhet på 1800-talet att en överträdel-s. 1798

40.ses svårighetsgrad var av avgörande vikt för valet mellan de två ansvars-s. 1798

41.formerna. Allvarliga fel samt skadeståndsgrundande tjänsteförsummelsers. 1798

42.skulle därvid normalt sett prövas av domstol. Disciplinära förfarandens. 1798

43.ansågs däremot lämpliga när fråga var om mindre allvarliga försummel-s. 1798

44.ser som inte hade drabbat någon enskild utan främst hade rört myndig-s. 1798

45.81s. 1798

46.hetsinterna förhållanden.42 Genom föllmakt tillsatta befattningshavare,s. 1799

47.som ju kunde avsättas endast genom dom, hade under tidigare delen avs. 1799

48.1900-talet ofta inte disciplin- utan endast straffansvar, varvid ansvarsfrå-s. 1799

49.gan i vissa fall skulle prövas i forum privilegiatum, vanligen i form avs. 1799

50.hovrätt. Avsaknad av disciplinansvar korresponderade emellertid intes. 1799

51.föllt ut med fullmaktsinnehav och därmed förknippad oavsättlighet.43s. 1799

52.Enligt Jägerskiöld är det påfallande ”att i svensk förvaltning någons. 1799

53.systematisk genomarbetning av den disciplinära rätten aldrig ägt rum.s. 1799

54.Disciplinärrätten har, sedan den under hand begynt utformas som någots. 1799

55.från jurisdiktionen avskilt, blivit tämligen slumpartat utbildad. Den dis-s. 1799

56.ciplinära bestraffningsmakten har därför kommit att omfatta olika myn-s. 1799

57.digheter alltefter behov, varvid ofta kasuellt avgjorts, i vilken omfattnings. 1799

58.tjänstemän skola vara underkastade disciplinärmakt. Ej sällan ha författ-s. 1799

59.ningar slentrianmässigt utformats efter mönster av redan givna bestäm-s. 1799

60.melser utan att förhållandena i och för sig kanske föranlett sådan efter-s. 1799

61.bildning”.44s. 1799

62.Såsom framgår av Jägerskiölds ovan citerade synpunkter har den svens-s. 1799

63.ka disciplinrätten aldrig varit, och är alltjämt inte, enhetligt reglerad.s. 1799

64.Regler om disciplinansvar fanns istället i bl.a. olika instruktioner ochs. 1799

65.stadgor för skilda yrken. Disciplinära beslut inom statliga myndigheters. 1799

66.kunde emellertid vanligen överklagas till Kungl. Maj:t, som under störres. 1799

67.delen av 1900-talet i detta sammanhang i allmänhet representerades avs. 1799

68.Regeringsrätten.45 Såsom har nämnts i avsnitt 4.2.2 ovan uppfattadess. 1799

69.kommunerna under slutet av 1800-talet och tidigare delen av 1900-talets. 1799

70.inte sällan som en slags i princip privata föreningar, som agerade soms. 1799

71.offentligrättsliga subjekt främst då de utförde statliga åligganden. Utanförs. 1799

72.det statligt lagreglerade området hade kommunala funktionärer därförs. 1799

73.inte sällan ett avtalsreglerat disciplinansvar.46s. 1799

74.Trots avsaknaden av enhetliga bestämmelser hade vissa allmänna reg-s. 1799

75.ler för offentligrättsliga disciplinförfaranden tagit form redan under tidi-s. 1799

76.gare delen av 1900-talet. En sådan allmän princip var att utredandet avs. 1799

77.vad som hade förevarit, i avsaknad av åklagare och målsägande, ankom pås. 1799

78.den i disciplinärendet beslutande myndigheten.47 I princip skulle sammas. 1799

79.krav på bevisning upprätthållas vid disciplinförfaranden som inom straff-s. 1799

80.82s. 1799

81.processer.48 Även att den förment försumliga tjänstemannen gavs tillfälles. 1800

82.att yttra sig över de påståenden som myndigheten lade honom till lasts. 1800

83.betraktades som ett grundläggande rättssäkerhetskrav.49 Dessa grundläg-s. 1800

84.gande krav iakttogs emellertid inte alltid. Uppenbart missbruk av disci-s. 1800

85.plinärrätten uppdagades och beivrades således ibland av JO.50s. 1800

86.Handlingar som kunde föranleda disciplinära sanktioner var oftasts. 1800

87.brottsliga enligt 25 kap. 17 § SL. Exakt i vilket förhållande som disciplin-s. 1800

88.ansvaret egentligen stod till tjänstefelsansvaret enligt 25 kap. 17 § SL vars. 1800

89.emellertid oklart. Förespråkare fanns för att lokutionen i 25 kap. 17 § SLs. 1800

90.om att ansvar enligt paragrafen förutsatte att ”ej särskilt ansvar därå” vars. 1800

91.utsatt skulle tolkas som att paragrafen var subsidiär i förhållande såväl tills. 1800

92.andra straffbud som disciplinbestämmelser. Någon allmän enighet om atts. 1800

93.så var fallet förelåg emellertid inte.51 Således var det osäkert i vilken ut-s. 1800

94.sträckning som dubbelbestraffning för samma försummelse borde, ellers. 1800

95.ens kunde, undvikas.52 I allmänhet synes det ha varit den myndighet soms. 1800

96.hade att utöva disciplinära befogenheter som avgjorde om en försummel-s. 1800

97.se skulle föranleda disciplinstraff eller anmälas för åtal.53 Enligt Jäger-s. 1800

98.skiöld ”sökte och vann man nådevägen” lösningen på de problem som is. 1800

99.praktiken kunde uppstå om en tjänsteman åtalades för en förseelse för vil-s. 1800

100.ken vederbörande redan hade tilldelats en disciplinär sanktion.54 Såsoms. 1800

101.framgår av avsnitt 7.2.1 nedan kom det vid 1940-talets strafflagsrevisions. 1800

102.emellertid att anges i 25 kap. SL att domstol vid straftfnätningen för äm-s. 1800

103.betsbrott skulle beakta om förvaltningsmyndighet redan hade ålagt dens. 1800

104.tilltalade disciplinstraff för genom åtalet prövad gärning.s. 1800

105.JO:s verksamhet vad avsåg utkrävande av disciplinansvar författnings-s. 1800

106.reglerades inte uttryckligen förrän år 1967.55 En befogenhet för om-s. 1800

107.budsmannen att vid uppdagande av mindre allvarliga fel överlåta till ens. 1800

108.tjänstemans chef att vidta lämpliga åtgärder ansågs emellertid följa avs. 1800

109.83s. 1800

110.JO:s erinringspraxis.56 Sålunda förekom redan på 1800-talet att JO istäl-s. 1801

111.let för att väcka åtal eller meddela en erinran valde att informera dens. 1801

112.förment felandes överordnade om vad som hade förevarit. Denne antogss. 1801

113.därefter tillse att någon utifrån situationen lämplig disciplinåtgärd vidtogss. 1801

114.men torde teoretiskt sett ha kunnat välja att handlägga saken genom atts. 1801

115.anmäla försummelsen till polisen för utredning genom det ordinaries. 1801

116.rättsväsendets försorg. Om disciplinmyndigheten enligt JO:s uppfatt-s. 1801

117.ning agerade alltför milt i anledning av en försummelse stod det JO fritts. 1801

118.att väcka det åtal som ursprungligen hade underlåtits till förmån för ens. 1801

119.disciplinanmälan.57s. 1801

.1.5 Skadeståndsansvaret

1.Förekomsten av ett skadeståndsansvar för felaktiga myndighetsåtgärders. 1801

2.anses vanligen ha ett i första hand reparativt syfte. Att närmare utreda des. 1801

3.principer för skadestånd som i äldre tider gällde i förhållandet mellan ås. 1801

4.ena sidan det allmänna contra tjänstemännen och å andra sidan medbor-s. 1801

5.garna contra dels det allmänna, dels tjänstemännen är inte möjligt inoms. 1801

6.ramen för detta arbete.58 Vid en översiktlig skiss av rättsläget kan emel-s. 1801

7.lertid sägas att möjligheten att kräva skadestånd p.g.a. en felaktig tjänste-s. 1801

8.åtgärd fram till 1970-talet i allmänhet betraktades som ett viktigt inslag is. 1801

9.den enskildes rättsskydd. I början av 1900-talet fanns inga generella reg-s. 1801

10.ler om vare sig skadestånds- eller principalansvar för det allmänna. Oms. 1801

11.en skada hade uppstått p.g.a. ett felaktigt myndighetsbeslut eller annans. 1801

12.försummelse som stod i samband med utövandet av offentliga maktbefo-s. 1801

13.genheter kunde det allmänna således normalt sett inte göras ansvarigt.59s. 1801

14.Istället var det ofta uteslutande den för skadan ansvarige tjänstemannens. 1801

15.som blev skadeståndsskyldig.s. 1801

16.Bertil Bengtsson anför att tankegångarna bakom det allmännas an-s. 1801

17.svarsfrihet vid utövande av offentlig makt inte är ”fullt klarlagda. Delviss. 1801

18.har väl tanken på statens ’höghetsmakt’ eller liknande legat bakom in-s. 1801

19.vändningarna mot ett ansvar för statens del, och det har sedan tett sigs. 1801

20.naturligt med en motsvarande regel beträffande kommunernas myndig-s. 1801

21.hetsutövande verksamhet.60 Argument av den typen framfördes fråns. 1801

22.84 svenskt håll vid den nordiska debatten i frågan under 1800-talets senare del; de hade sin motsvarighet i bl.a. tysk doktrin och kan misstänkas vara påverkade därifrån.61 Ännu när frågan diskuterades vid nordiska juristmötet 1931 framhölls att i Sverige, där man annars i princip inte tillät någon domstolsprövning av förvaltningsakters giltighet, det skulle te sig ’mycket stötande, något som strider mot statsmaktens auktoritet och mot god ordning’ att en förvaltningsakt medan den bestod och utövade sina rättsverkningar skulle konstateras vara rättsstridig och medföra skadeståndsansvar.” Enligt Bengtsson hade det inom svensk rätt emellertid i slutet av 1800-talet överhuvudtaget inte utvecklats några klara grundsatser om principalansvar ens beträffande person- och sakskador, varför det var naturligt att den skadevållande tjänstemannen själv och inte dennes arbetsgivare skulle ersätta uppkomna skador.62s. 1801

23.Såsom framgår av avsnitt 5.1.3 ovan var brottsbeskrivningen för tjänstefel i 25 kap. 17 § SL så vid att den, åtminstone teoretiskt sett, kunde anses omfatta nästan varje p.g.a. en tjänstemans agerande uppkommet fel. En enskild skadelidandes möjligheter att göra en tjänstemans skadeståndsskyldighet gällande var således ofta goda. Mot högre tjänstemän såsom t.ex. domare och landshövdingar, för vilkas ämbetsbrott talan väcktes i forum privilegiatum, kunde enskilda dock inte väcka enskilt åtal eller en enskild talan om skadestånd. Dessa regler berodde bl.a. på att högre tjänstemän ansågs skola skyddas mot omotiverade åtal och andra anspråk i anledning av deras ämbetsutövning. Det förhållandet att åtal för ämbetsbrott i vissa fall skulle handläggas omedelbart i högre instans, dvs. hovrätt eller Högsta domstolen, berodde däremot på både en strävan att undvika jävsproblematik och att det ansågs lämpligt med hänsyn till tjänstemännens värdighet och anseende.63s. 1802

24.Några särskilda bestämmelser om att JO skulle medverka till att personer som hade drabbats av myndighetsförsummelser fick skadestånd fanns inte. I JO:s befogenheter synes emellertid alltid ha ansetts ingå att genoms. 1802

25.85s. 1802

26.åtals väckande eller på annat sätt tillse att enskilda som hade drabbats avs. 1803

27.fel ersattes för den skada som de hade lidit. Så noterade redan 1906 årss. 1803

28.LU utan närmare kommentarer vid granskningen av JO:s ämbetsberät-s. 1803

29.telse att ombudsmannen ”omnämnt trenne ärenden, i hvilka ersättnings. 1803

30.för liden skada förskaffats vederbörande, utan att åtal ansetts böra an-s. 1803

31.ställas”.64 Om ett fel hade begåtts vid en myndighet utan att det gick atts. 1803

32.fastställa vem som var ansvarig för felet förekom dessutom att JO gjordes. 1803

33.framställning till Kungl. Maj:t om betalande av ett skadestånd ”ex gratia”s. 1803

34.till den drabbade.s. 1803

35.Bengtsson anför att JO i sin praxis vad avsåg sådana framställningar tills. 1803

36.regeringen fäste avsevärd vikt vid att den skadelidande skulle ekonomiskts. 1803

37.gottgöras för skada som hade vållats av fel från myndigheternas sida. Fler-s. 1803

38.talet framställningar skedde enligt Bengtsson ”när den skadevållandes. 1803

39.tjänsteåtgärden objektivt sett varit oriktig men någon enskild tjänstemans. 1803

40.inte ansågs kunna eller böra göras ansvarig för felet; i allmänhet brukades. 1803

41.JO åberopa billighetsskäl, ofta ’starka billighetsskäl'. Att den skadelidan-s. 1803

42.de sades ’oförskyllt’ ha drabbats av skadan var också vanligt; det händes. 1803

43.dock att ersättning utgick även i anledning av beslut som denne kunnats. 1803

44.överklaga. Framställningen byggde i regel på förutsättningen att lagligs. 1803

45.skyldighet saknades för det allmänna att utge skadestånd i dessa fall. Närs. 1803

46.den skadelidandes förlust motsvarats av vinning för det allmänna har JOs. 1803

47.någon gång ansett sig böra göra framställning trots att enskild tjänstemans. 1803

48.bort kunna krävas på skadestånd. Framställningarna har i de flesta falls. 1803

49.bifallits av regeringen, som beviljat ett skäligt belopp i gottgörelse. För-s. 1803

50.farandet synes ha blivit något vanligare på senare år fram till SkL:s ikraft-s. 1803

51.trädande, men det är svårt att få fram några klara linjer i praxis.”65s. 1803

52.Såsom har nämnts i avsnitt 4.2.4 ovan förutsatte åtalsunderlåtelse ge-s. 1803

53.nom att JO avgav en erinran att skadelidande enskilda gottgjordes av dens. 1803

54.påstått felande tjänstemannen. Om JO ansåg att en försummelse intes. 1803

55.borde föranleda åtal utan endast en erinran, gavs den försumlige tjänste-s. 1803

56.mannen därför tillfälle att ersätta den presumtive målsägan den innan JOs. 1803

57.avgjorde huruvida ärendet kunde avskrivas genom en erinran eller inte. Is. 1803

58.skriftväxlingen mellan JO och tjänstemännen angavs därvid i allmänhets. 1803

59.tydligt att betalande av skadestånd var en förutsättning för att JO-ären-s. 1803

60.det inte skulle utmynna i ett åtal.66 Ibland kritiserades denna JO-praxis,s. 1803

61.eftersom förfarandet kunde medföra att en tjänsteman för att undgå åtals. 1803

62.såg sig tvingad att betala den skadelidande ett kanske alltför högt skade-s. 1803

63.86 stånd.67 Denna problematik torde ha blivit alltmer påtaglig under 1900talet, eftersom JO successivt i allt högre utsträckning kom att ersätta väckandet av åtal med erinringar.s. 1803

Lydnadsplikt och självständighet

1.Såsom framgår av avsnitt 4.1.1 ovan angavs i 47 § GRF att ämbets- och tjänstemännen skulle följa Kungl. Maj:ts ”bud och befallningar” och alltså var underställda den styrande makten. Varken de enskilda statsråden eller andra höga ämbetsmän hade emellertid befogenhet att på egen hand utöva konstitutionell styrande makt över underordnade myndigheter och tjänstemän. Den maktutövning som enligt 47 § GRF tillkom regenten kunde enligt 4 § GRF vanligen inte utövas annat än av Kungl. Maj:t i statsrådet.68 S.k. ministerstyre, som var och alltjämt är vanligt i andra stater, saknade konstitutionellt stöd i 1809 års regeringsform.69s. 1804

2.I ingressen till ansvarighetslagen av den 10 februari 1810 fastslogs att det ålåg statsrådsledamöterna att ”wårda” bl.a. medborgarnas ”fri- och rättigheter, alt efter hwad härom i Rikets Lagar och Författningar är stadgat och förordnat”. Motsvarande förpliktande att efterleva allmän lag och laga stadgar följde för kungens del av kungaförsäkran.70 Dessa åligganden kompletterades av att den styrande makten enligt 16 § GRF inte utan lagstöd kunde vidta ingrepp i enskildas rättigheter. I ärenden som rörde enskildas rätt eller annan lagtillämpning kunde tjänstemän således aldrig åläggas att agera på annat sätt än som följde av rättsordningen.s. 1804

3.I 47 § GRF angavs att ämbets- och tjänstemännen var ”Konungen i laga ordning ansvarige, om något utav dem underlåtes och försummas el-s. 1804

4.87s. 1804

5.ler olagligen behandlas”. Eftersom ämbetsansvaret var personligt, måstes. 1805

6.den befattningshavare som var straffrättsligt ansvarig för rättsligt reglerads. 1805

7.verksamhet normalt sett utöva denna självständigt. Genom sin i stats-s. 1805

8.rådet utövade befälsrätt över förvaltningen kunde Kungl. Maj:t emellertids. 1805

9.i princip ge anvisningar som avvek från bestämmelser som inte hade till-s. 1805

10.kommit med riksdagens medverkan. Exakt vilken omfattning som tjänste-s. 1805

11.männens självständighet egentligen hade är därför oklart.71s. 1805

12.Den svenska instansordningens uppdelningen i dels allmänna dom-s. 1805

13.stolar, dels förvaltningsdomstolar kan sägas ha inletts redan i slutet avs. 1805

14.1600-talet genom uppkomsten av en kammarrätt i Stockholm. Fram tills. 1805

15.inrättandet av Regeringsrätten år 1909 var emellertid Kungl. Maj:t is. 1805

16.statsrådet vanligen högsta beslutande organ i förvaltningsrättsliga ären-s. 1805

17.den.72 De allmänna domstolarna ansågs under 1800-talet inte kunnas. 1805

18.legalitetspröva administrativa besvärsmål. Detta förhållande torde delviss. 1805

19.ha berott på att det framstod som ologiskt att skapa en prövningsordnings. 1805

20.som ytterst kunde innebära att Kungl. Maj:t genom Högsta domstolens. 1805

21.överprövade vad Kungl. Maj:t i statsrådet hade beslutat. Eftersom mans. 1805

22.vid denna tid redan hade en förvaltningsrättslig instansordning, inoms. 1805

23.vilken såväl myndigheter och domstolar som Kungl. Maj:t var bundna avs. 1805

24.gällande rätt, måste det dessutom ha förefallit onödigt att överföra pröv-s. 1805

25.ningen av förvaltningsärendens lagenlighet till de allmänna domstolar-s. 1805

26.na.73 Förvaltningsärenden handlades emellertid på tämligen olika sätts. 1805

27.inom skilda verksamheter. Inte förrän genom 1971 års förvaltningslags. 1805

28.slutfördes ett på 1940-talet inlett arbete med att skapa ett gemensamts. 1805

29.handläggningsförfarande för de svenska förvaltningsmyndigheterna.74s. 1805

30.Det förhållandet att Kungl. Maj:t genom statsrådet och regeringskans-s. 1805

31.liet hade ett övergripande ansvar för förvaltningsverksamheten samtidigts. 1805

32.som myndigheternas ärendehandläggning vanligen hanterades självstän-s. 1805

33.88 digt gjorde att makt- och ansvarsfördelning mellan den politiska sfären och tjänstemännen ibland framstod som otydlig. Så har anförts att det är tveksamt om man kan använda begreppet ”styrning” som ”en beskrivning på 1800-talsregeringens förhållningssätt till statsförvaltningen”.75 När frågan om förhållandet mellan förvaltningen och den politiska makten på 1980-talet studerades av bl.a. Förvaltningsutredningen anförde denna att de svenska myndigheternas självständighet hade skapat en dualism i statsförvaltningen, som ofta framställs ”som ett särdrag i vår konstitutionella tradition. Varken i den tidigare eller i den nuvarande regeringsformen finns emellertid något starkt stöd för denna uppfattning”.s. 1805

34.Denna klyvning av makt mellan regeringen, dvs. Kungl. Maj:t, och ämbetsverken förstärktes enligt Förvaltningsutredningen under 1800talet men var ”inte resultatet av någon i grundlagen förankrad strävan efter maktdelning utan snarare en följd av det vankelmod som präglade seklets förvaltningsreformer. 1809 års regeringsform tilldelade Kungl. Maj:t vidsträckta befogenheter att styra förvaltningen, men försåg inte regeringsmakten med tillräckliga resurser för att utnyttja dessa befogenheter. Den obalans som därigenom uppstod mellan regeringsnivån och myndigheterna uppfattades under den tidigare delen av 1800-talet allmänt som en nackdel och en olägenhet, och en rad försök gjordes att ersätta den med en mer genomfört hierarkisk organisation. Trots att såväl riksdagen som regeringen i flera omgångar uttalade sitt stöd för reformer i den riktningen ledde dessa ansträngningar inte till några fundamentala resultat. 1840 års departementsreform stannade i en halvmesyr, och senare försök att stadga upp regeringsmakten misslyckades.”76s. 1806

35.Uppfattningen att den dualistiska maktdelningen mellan regering och myndigheter var ”en följd av det vankelmod som präglade seklets förvaltningsreformer” kan enligt min mening ha visst fog för sig. Förbudet mot att Kungl. Maj:ts styrande makt utövades annat än i statsrådet torde emellertid, på samma sätt som motsvarande bestämmelse i 7 kap. 3 § RF, ha medfört att det av praktiska skäl skulle ha varit svårt för den styrande makten att fortlöpande blanda sig i förvaltningarnas praktiska arbete.77 Dessutom måste beaktas att ämbetsansvarets utformning medförde att det hade varit svårt att anse ett statsråd på det ena eller andra sättet ansvarigt för all offentlig verksamhet som sorterade under vederbörandes departement. På ett likartat sätt skulle det ha varit svårt att ställa de enskilda tjänstemännen, som vid straffansvar var skyldiga att avhålla sig t.o.m. från ”oförståndigt” agerande, i ett absolut subordinationsförhål-s. 1806

36.89s. 1806

37.lande gentemot sina överordnande chefer eller de politiska makthavarnas. 1807

38.utan att ämbetsansvaret i dess dåvarande utformning hade urholkats.78s. 1807

39.Direkta subordinationsförhållanden skulle i och för sig ha kunnat skapass. 1807

40.om bestämmelser om ansvarsfrihet vid förmans befallning och andra lik-s. 1807

41.nande ansvarsfördelningsregler hade arbetats in i 25 kap. SL. En föränd-s. 1807

42.ring av den svenska förvaltningens dualistiska karaktär skulle dock otve-s. 1807

43.tydigt ha förutsatt en parallell straff- och arbetsrättsreform av den art soms. 1807

44.genomfördes på 1970-talet.79s. 1807

45.Även om tjänstemännen var självständiga vid t.ex. lagtillämpandes. 1807

46.beslutsfattande och annan rättsskipning innefattade bl.a. den rättsligas. 1807

47.regleringen av myndigheternas interna förhållanden vanligen en subordi-s. 1807

48.nationsordning. Vilka befattningshavare som var över- respektive under-s. 1807

49.ordnade i förhållande till varandra kunde därvid utläsas ur myndighets-s. 1807

50.instruktioner och andra arbetsorganisatoriska föreskrifter eller ansess. 1807

51.framgå redan av en myndighets organisatoriska uppbyggnad.80 Författ-s. 1807

52.ningar som reglerade t.ex. beslutskompetens kunde dock i allmänhet intes. 1807

53.åsidosättas genom direktiv från överordnade befattningshavare.81s. 1807

54.Lydnadsplikten hade sin grund i både effektivitets- och säkerhetskravs. 1807

55.men även i det förhållandet att tjänstemännen ursprungligen var en slagss. 1807

56.av Kungl. Maj:t anställda ”tjänare”, som om de överskred sina befogen-s. 1807

57.heter kunde straffas av sin ”husbonde”.82 En överordnads befallnings. 1807

58.kunde vara mer eller mindre ovillkorligen bindande. Fråga var emeller-s. 1807

59.tid inte om absolut, s.k. blind, lydnad utan lydnadspliktens omfattnings. 1807

60.och utformning varierade i praktiken beroende på verksamhetens art.83s. 1807

61.Krav på tämligen strikt lydnad gjorde sig gällande främst inom offentligs. 1807

62.verksamhet som till följd av effektivitetskrav var hierarkiskt organiserad.s. 1807

63.Så var kommunikationsväsendet och polismakten förvaltningsområdens. 1807

64.med omfattande lydnadsplikt. Lydnadsplikten inom försvarsväsendet kans. 1807

65.i något förenklade ordalag sägas ha präglats av att framgångsrik krigförings. 1807

66.ibland kunde antas fordra att soldaterna var mer rädda för konsekvenser-s. 1807

67.na av att underlåta att lyda order än för den mot dem framryckande fien-s. 1807

68.90 den. Inom militiestraffrätten är lydnadspliktens omfattning och utformning därför så pass särpräglad att jag i detta arbete i stort sett bortser från denna del av den statliga sektorn.84s. 1807

69.Någon bestämmelse om ansvarsfrihet till följd av befallning från överordnad befattningshavare fanns inte i 1864 års strafflag. Frågan om i vilken utsträckning som en lydnadsplikt förelåg även om ett givet direktiv framstod som rättsstridigt var därför komplicerad. Å ena sidan förutsatte effektivitet och säkerhet inom en förvaltning att direktiv från överordnade befattningshavare i allmänhet följdes utan att sättas i fråga. Å andra sidan var alla, såväl de högsta politiska organen som samtliga förvaltningstjänstemän, skyldiga att följa gällande rätt.85s. 1808

70.I samband med 1940-talets stora strafflagsrevision uttalades följande. Av allmänna rättsgrundsatser följde att lydnadsplikten inte var obegränsad om en anbefalld handling var brottslig eller på annat sätt lagstridig. I sådana fall blev lydnadspliktens omfattning beroende av en avvägning mellan det genom lagregler skyddade intresset och intresset av att upprätthålla disciplin. Intresset av att upprätthålla disciplin kunde därvid motivera mindre lagbrott, såsom t.ex. att beträda en åker, men inte svårare lagbrott. Om en tjänsteman gjorde sig skyldig till en svårare lagöverträdelse blev han enligt dessa förarbetsuttalanden själv straffrättsligt ansvarig för sina handlingar, även om han hade agerat på direkt order. Skyldigheten att lyda en lagstridig befallning var således i varje särskilt fall beroende av huruvida den anbefallda handlingen var brottslig eller på annat sätt felaktig i sådan utsträckning att det kunde motivera ett åsidosättande av lydnadsplikten.86s. 1808

71.Inom sådan statlig verksamhet där lydnadsplikten generellt sett var stark ansågs eventuellt ansvar för utförda befallningar i regel vila på den som hade utfärdat ett direktiv. Inom polis- och militärväsendet var det sålunda i allmänhet självklart att det i första hand var den som gav ens. 1808

72.91s. 1808

73.viss order som hade ansvaret för dess konsekvenser. Den underlydandes. 1809

74.befattningshavare som gjorde sig skyldig till en försummelse då han följ-s. 1809

75.de en befallning från någon som han hade lydnadsplikt mot kunde i etts. 1809

76.sådant fall ställas till svars för sin åtgärd endast om handlingens straff-s. 1809

77.bara karaktär måste ha framstått som uppenbar för honom.87s. 1809

78.För en tjänsteman var det knappast lätt att i en situation som kanskes. 1809

79.präglades av tidsnöd veta om och i vilken utsträckning som hans lydnads-s. 1809

80.plikt borde åsidosättas p.g.a. ett direktivs innebörd.88 Detta förhållandes. 1809

81.gav domstolarna möjligheter att till följd av bristande subjektiva förut-s. 1809

82.sättningar frikänna från både lydnadsbrott och i tjänsten begångna brott.s. 1809

83.Om en tjänsteman hade åsidosatt sin lydnadsplikt eftersom han hade upp-s. 1809

84.fattat det givna direktivet som lagstridigt, kunde han nämligen ofta fri-s. 1809

85.kännas från disciplinbrott p.g.a. bristande uppsåt även om en lydnads-s. 1809

86.plikt i efterhand konstaterades ha förelegat. Vidare kunde på ett likartats. 1809

87.sätt en tjänsteman som hade begått ett brott genom att följa en felaktigs. 1809

88.anmaning ofta frikännas p.g.a. bristande uppsåt, även om lydnadsplikt is. 1809

89.efterhand konstaterades inte ha förelegat.s. 1809

90.Vid ansvarsutkrävande fanns det ibland anledning att skilja mellans. 1809

91.domare, som skulle ”efter lag och laga stadgar döma”, och förvaltnings-s. 1809

92.tjänstemän, som skulle ”lyda Konungens bud och befallningar”. Inoms. 1809

93.verksamhet med endast relativ lydnadsplikt hade den enskilde befatt-s. 1809

94.ningshavaren nämligen alltid ett ansvar för sitt agerande oavsett om dettas. 1809

95.hade föranletts av direktiv från överordnade eller inte.89 Ju självständigares. 1809

96.som en tjänsteman skötte sina arbetsuppgifter desto strängare ansvars. 1809

97.hade han alltså för de fel som begicks. För JO var subordinationsförhållan-s. 1809

98.dena inom myndigheterna därför ofta av viss betydelse och enligt Alfreds. 1809

99.Bexelius såg ombudsmannen det vanligen som ”sin huvuduppgift att has. 1809

100.tillsyn över de högre tjänstemän som ha forum i hovrätt.”90s. 1809

101.92s. 1809

Något om JO:s verksamhet i början av

1900-talet

1.I den politiska debatten har det ända sedan JO-ämbetet inrättades då och då anförts att ombudsmannen inte i önskvärd utsträckning förmår att hävda sig mot den offentliga byråkratin.91 Så framställdes år 1898 en motion, vari det gjordes gällande att det till JO inte borde kunna utnämnas någon som genom innehav av statlig befattning själv var inkorporerad i ämbetsmannaväsendet. JO var enligt 1898 års motionären tänkt att vara en motvikt till och en folkets företrädare gentemot byråkratin, varför lagändringar borde vidtas som så mycket som möjligt ”frånskilja JO-befattningen från den allmänna ämbetsmannakarriären och ämbetsmannaklassen”. Enligt KU:s uppfattning, i vilken riksdagen instämde, vore det emellertid märkligt att inskränka riksdagens fria val av ombudsman på det sätt som motionären föreslog. En sådan inskränkning skulle enligt utskottet från valbarhet till JO utesluta just den kategori av personer ”inom vilken representanter för lagkunskap ovedersägligen lättast stode att finna”.92s. 1810

2.Uppfattningen att JO:s benägenhet att utöva sina tillsynsbefogenheter minskade om ämbetsinnehavaren själv hade verkat inom, och därför troligen hade kommit att identifiera sig med, ämbetsmannaväsendet framfördes även i början av 1920-talet. I en år 1922 framställd motion påstods således att JO istället för att vara ”ett värn för medborgarna” hade kommit att ”gestalta sig som ett bålverk för byråkratien”. Enligt motionären var anledningen därtill följande. Eftersom det ”till ifrågavarande syssla konsekvent utses personer ur byråkratien själv”, kände sig ombudsmannen ”alltjämt som en bland andra ämbetsmän”, för vilken tiden som JO var ”blott som ett mellanled i marschen mot de byråkratiska höjderna. Någon anledning att genom alltför stor åtalsnit eller efterhängsen kontroll förarga dem, som hava inflytande över karriärens fortsättning, eller att röja upp med fördomar och ovanor, som för ämbetsmän i allmänhet blivit kära, funne JO av denna kategori ej”. Om JO skulle kunna ”återföras till dess i grundlagarna avsedda funktion, måste uppenbarligen sysslan avkopplas från byråkratien”. Enligt motionären borde det därför utredas om det var möjligt att införa ett förbud mot att utse statsanställda personer till JO. Såväl KU som riksdagen tillbakavisade emellertid på samma sätt som år 1898 uppfattningen att statliga befattningshavare bor-s. 1810

3.93s. 1810

4.de uteslutas från valbarhet.93 Såsom framgår av avsnitten 7.1.2 och 12.2.5s. 1811

5.nedan återkom emellertid denna typ av kritik mot JO åtskilliga gångers. 1811

6.under 1900-talet.s. 1811

7.Under 1900-talets första decennier ingrep JO vid många tillfällen mots. 1811

8.myndighetspersoner som ansågs inte ha respekterat socialistiska, syndika-s. 1811

9.listiska och anarkistiska grupperingars yttrandefrihet. Fråga var om åtals. 1811

10.mot t.ex. poliser som utan laga grund hade försökt att hindra agitatorers. 1811

11.med förment olämpliga politiska åsikter från att tala till allmänheten.94s. 1811

12.På 1910-talet refererades vissa år 4-5 åtal av denna sort i ämbetsberättel-s. 1811

13.serna, vilket antal dessa år motsvarade ca 25 procent av det totala antalets. 1811

14.åtal. Andra år var det emellertid inga eller bara enstaka åtal som rördes. 1811

15.denna typ av yttrandefrihetskränkningar.s. 1811

16.Det förhållandet att JO:s verksamhet ibland grep in i den pågåendes. 1811

17.kampen mellan höger- och vänstergrupperingar var inte okontroversiellts. 1811

18.utan väckte kritik. Så gjorde professorn i statskunskap, tillika högerpoli-s. 1811

19.tikern och riksdagsledamoten, Rudolf Kjellén gällande att JO-ämbetet på-s. 1811

20.verkade de politiska skeendena på ett ur konstitutionell synpunkt olämp-s. 1811

21.ligt sätt. Dessutom riktade han bl.a. i tal i Andra kammaren åren 1908s. 1811

22.och 1911 kritik mot JO:s erinringspraxis.s. 1811

23.Förfarandet att underlåta åtal för mindre försummelser om den för-s. 1811

24.ment felande förklarade sig inte skola upprepa sitt handlande var enligts. 1811

25.Kjellén felaktigt. I och för sig ansåg han det inte önskvärt att JO agerades. 1811

26.i enlighet med ordalydelsen i 1810 års instruktion. Vad Kjellén önskades. 1811

27.var istället att riksdagen genom lagstiftning skulle ändra instruktionen.s. 1811

28.Genom sådana ändringar ansåg han att JO borde ges en uttrycklig rätt atts. 1811

29.agera mot smärre försummelser genom antingen åtal eller formaliserades. 1811

30.erinringar som skulle innefatta tydligt motiverade konstateranden av atts. 1811

31.ett fel begåtts.95 Kjelléns kritik tillbakavisades emellertid i Andra kam-s. 1811

32.maren av bl.a. den liberale ledaren Karl Staaff och bemöttes även av pro-s. 1811

33.cessrättsprofessorn, sedermera justitierådet, Nils Alexanderson och dens. 1811

34.dåvarande JO:n, sedermera hovrättspresidenten och justitieministern,s. 1811

35.Berndt Hasselrot. Dessa menade att JO:s erinringspraxis var helt lagenligs. 1811

36.och att Kjellén ”alldeles misstolkat” det i avsnitt 4.2.4 ovan nämnda LU-s. 1811

37.utlåtande av år 1859.96 Endast ett par år efter den av Kjellén initierades. 1811

38.debatten kom JO:s erinringspraxis att lagfästas genom den i avsnitt 6.1.3s. 1811

39.94 nedan behandlade JO-instruktionen av år 1915. JO:s befogenhet att främja rättssäkerheten genom att göra allmänna uttalanden om att ett visst förfarande hade varit olämpligt om än inte direkt olagligt lagfästes dock först i slutet av 1960-talet.97s. 1811

40.Hasselrot kan som JO under åren 1906-1913 sägas ha betonat erinringspraxisens preventiva effekter genom att han i inte obetydlig omfattning redovisade erinringsärenden som han ansåg var av allmänt intresse i ämbetsberättelsen. Dessutom framhävde han JO:s möjligheter att verka preventivt även genom att i ämbetsberättelsen under rubriken ”Anmärkningar angående lagskipningen m.m.” redogöra för sin syn på särskilda, t.ex. i samband med inspektioner aktualiserade, rättsfrågor. Fram till år 1915 redovisas i JO:s ämbetsberättelser dock endast vilka myndigheter som har inspekterats och antalet åtal i anledning av inspektionsiakttagelser men inte antalet initiativärenden. Inspektions- och andra initiativärenden som efter närmare utredning inte föranledde åtal framgår därför inte av statistiken. Först i 1916 års ämbetsberättelse anges det totala antalet tillsynsärenden per år.98s. 1812

41.Såsom har nämnts i avsnitt 4.2.4 var antalet till JO årligen ingivna klagomål fler än 10 0 stycken för första gången år 1887. I början av 1900talet ökade allmänhetens benägenhet att klaga hos JO emellertid tämligen kontinuerligt. Fr.o.m. år 1903 var antalet klagomål regelmässigt fler än 100 stycken per år och fr.o.m. år 1908 var antalet klagomål vanligen mellan 200 och 300 stycken per år. JO väckte åren 1900—1914 i snitts. 1812

42.95s. 1812

43.12,5 åtal per år.99 Även om något fler åtal väcktes under 1910-talet jäm-s. 1813

44.fört med under 1890-talet ökade åtalen inte alls lika mycket som antalets. 1813

45.klagomål, vilkas antal ju nästan tredubblades under dessa decennier. Såväls. 1813

46.i slutet av 1800-talet som under åren fr.o.m. 1900 t.o.m. 1914 härrördes. 1813

47.i allmänhet ungefär två tredjedelar av de åtal som JO väckte från klago-s. 1813

48.målsärenden och den resterade tredjedelen från initiativärenden.100s. 1813

49.Att belägga hur många erinringsbeslut som avgavs under en viss tids-s. 1813

50.period är av intresse framför allt eftersom det gör det möjligt att beräknas. 1813

51.hur stor andel av de ärenden vari någon typ av fel uppdagades som för-s. 1813

52.anledde åtal respektive endast erinran. Erinringsförfarandet var i börjans. 1813

53.av 1900-talet emellertid inte närmare reglerat utan formellt sett var erin-s. 1813

54.ringsbesluten avskrivningsbeslut med visst innehåll. I förvaltningsredogö-s. 1813

55.relserna redovisas i och för sig ofta en grupp klagomålsärenden som angess. 1813

56.ha ”föranledt annan åtgärd än åtal”.101 Dessa troliga erinringsärendens. 1813

57.omfattar dock inte initiativärenden och kan antas uppta även ärenden is. 1813

58.vilka åtal underlåtits till förmån för disciplinär bestraffning.s. 1813

59.Redan i början av 1900-talet refererades erinringsärenden som rördes. 1813

60.rättsfrågor av allmänt intresse i ämbetsberättelserna. Antalet refererades. 1813

61.erinringsärenden varierar emellertid p.g.a. vad den vid tillfället verkandes. 1813

62.ombudsmannen ansåg motiverat att uppta i berättelsen och saknar helts. 1813

63.samband med antalet totalt sett meddelade erinringar. Således är dets. 1813

64.inte möjligt att på grundval av dessa uppgifter klarlägga hur stor andels. 1813

65.av de JO-ärenden varigenom fel uppdagades som i början av 1900-talets. 1813

66.föranledde å ena sidan åtal och å andra sidan erinringar.s. 1813

67.Antalet personer som dömdes för ämbetsbrott är inkommensurabelts. 1813

68.med antalet JO-ärenden som föranledde ett sedermera kanske ogillat åtal,s. 1813

69.eftersom fråga är om helt skilda företeelser. Såsom en fingervisning oms. 1813

70.vilken vikt som JO:s åtalsbefogenhet hade för det totala beivrandet av äm-s. 1813

71.betsbrott har jag emellertid ansett det vara av intresse att åtminstone såvitts. 1813

72.avser vissa tidsperioder jämföra åtalsfrekvensen hos JO med antalet per-s. 1813

73.soner som totalt sett dömdes för ämbetsbrott i första instans. Därvid kans. 1813

74.96 konstateras att antalet personer som i första instans lagfördes såsom skyldiga till brott enligt 25 kap. SL under tiden fr.o.m. år 1900 t.o.m. år 1914 var i genomsnitt nästan 80 stycken per år. Om man bortser från att många av JO väckta åtal kanske ogillades, kan av JO beivrade brott sålunda proportionellt sett sägas ha motsvarat ca 15 procent av det totala antalet i första instans lagförda ämbetsbrott.102s. 1813

JO och ämbetsansvaret i början av 1900-talet —

sammanfattning och avslutande synpunkter

1.Även om det ytterst var Kungl. Maj:t och riksdagen som ansvarade för de offentliga funktionernas duglighet gentemot medborgarna så hade tjänstemännen i början av 1900-talet ett omfattande individuellt ansvar för fullgörandet av sina arbetsuppgifter. P.g.a. att de hade anförtrotts utövandet av offentliga funktioner hade tjänstemännen jämfört med andra arbetstagare särpräglade anställningsvillkor i form av oavsättlighet, självständighet, ämbetsansvar och bristande arbetsrättslig förhandlingsfrihet. Antalet anställda inom den offentliga sektorn var i början av 1900-talet totalt sett ganska begränsat och av dessa utgjorde tjänstemännen i sin tur en liten del. Kommunerna betraktades under slutet av 1800-talet och tidigare delen av 1900-talet därvid ibland som en slags privata föreningar, som agerade som offentligrättsliga subjekt främst då de utförde statliga åligganden. Eftersom ämbetsansvaret i 1864 års strafflag avgränsades på grundval av beskaffenheten av en funktionärs såväl formella befattning som arbetsuppgifter omfattades stats- och kommunaltjänstemän emellertid av samma straffansvar.s. 1814

2.Enligt 1809 års regeringsform åtnjöt kungen åtalsimmunitet. Kungl. Maj:ts styrande maktutövning var emellertid underkastad legalitet enligt såväl 16 § GRF som 1810 års s.k. ansvarighetslag om statsrådens skyldigheter. Av 47 § GRF följde att förvaltningen hade en lydnadsplikt mot Kungl. Maj:ts i statsrådet meddelade direktiv. Samtidigt ansågs att tjänstemännens beslutsfattande i ärenden som rörde enskildas rätt eller lagtillämpning skulle utövas självständigt från den styrande makten.s. 1814

3.Den s.k. självständighetsprincipens exakta uppkomst är inte klarlagd. Det förhållandet att tjänstemännen var underkastade rättsordningen i högre grad än sina överordnades befallningar synes emellertid i viss mån ha berott på en ända fram till 1600- och 1700-talen kvardröjande medel-s. 1814

4.97s. 1814

5.tida rättsuppfattning med innebörd att Kungl. Maj:t var underordnads. 1815

6.lagen.103 Att självständighetsprincipen på 1800- och 1900-talen stod i sam-s. 1815

7.band med de i bl.a. 16 § GRF angivna kraven på legalitet inom den offent-s. 1815

8.liga verksamheten är uppenbart, eftersom legalitetskravet medförde att ens. 1815

9.tjänsteman inte ens av Kungl. Maj:t kunde åläggas att fatta beslut soms. 1815

10.stred mot de av riksdagen stiftade lagarna. Därigenom omöjliggjordess. 1815

11.förekomsten av en generell lydnadsplikt i lagreglerade ärenden.s. 1815

12.Tjänstemännens åliggande att självständigt och på eget ansvar följa gäl-s. 1815

13.lande lagar förstärktes av att de hade ett strängt straffansvar för åsido-s. 1815

14.sättanden av ämbetsplikten. Detta ansvar hade emellertid inte sin grunds. 1815

15.endast i legalitetskraven utan även i att med fullmakt anställda tjänstemäns. 1815

16.enligt 36 § GRF kunde avsättas endast som en brottspåföljd. Det förhål-s. 1815

17.landet att tjänstemän ofta kunde avsättas endast som en brottspåföljds. 1815

18.gjorde nämligen ett strängt straffansvar för den som åsidosatte sin äm-s. 1815

19.betsplikt oundgängligt.104 Trots att de personkretsar som omfattades av ås. 1815

20.ena sidan ämbetsansvar och å andra sidan oavsättlighet i och för sig intes. 1815

21.var helt kongruenta förelåg sålunda ett nära samband mellan självstän-s. 1815

22.dighetsprincipen, ämbetsansvaret, oavsättlighetsprincipen och uppfatt-s. 1815

23.ningen att alla, även Kungl. Maj:t, var skyldiga att följa lagarna.105s. 1815

24.P.g.a. de likartade arbetsvillkor som i straff-, förvaltnings- och arbets-s. 1815

25.rättsliga hänseenden förelåg för allehanda ämbets- och tjänstemän före-s. 1815

26.faller det inte motiverat att i mer övergripande analyser försöka att klas-s. 1815

27.sificera olika sorters offentliga befattningshavare i skilda kategorier. Såsoms. 1815

28.har nämnts i avsnitt 1.3 ovan låter jag därför tjänstemannabegreppet is. 1815

29.detta arbete omfatta både höga ämbetsmän, såsom domare, och lägres. 1815

30.förvaltningstjänstemän.106 Äldre tiders tjänstemannarätt innefattade emel-s. 1815

31.lertid en mångfald av komplicerade bestämmelser i bl.a. tillsättnings-,s. 1815

32.befogenhets- och ansvarsfrågor, vilka reglerades på olika sätt för skildas. 1815

33.kategorier ämbets- och tjänstemän.s. 1815

34.Ur konstitutionell synpunkt kan å ena sidan domstolarnas och å andras. 1815

35.sidan andra ämbetsverkens ställning sägas ha skilt sig åt genom att doma-s. 1815

36.98 re enligt 47 § GRF skulle ”efter lag och laga stadgar döma” under det att övriga tjänstemän inom ramen för gällande rätt skulle ”lyda Konungens bud och befallningar”. Sålunda kan domarna sägas ha varit mer tydligt självständiga än övriga befattningshavare. Av denna höga grad av självständighet följde ett ovanligt strängt ansvar för begångna fel. Så var JO ursprungligen i hög grad fokuserad på att granska domstolarnas verksamhet och i huvudstadgandena om JK respektive JO i 27 och 96 §§ GRF användes lokutionen domare ”och” ämbetsmän som om fråga vore om skilda sorters befattningshavare. I 36 § GRF fastslogs däremot att oavsättlighet tillkom dem ”som bekläda Domare-Embeten, så högre som lägre, samt alle andre Embets- och Tjenstemän”.s. 1815

37.JO ägnade sig i början av 1900-talet på samma sätt som på 1800-talet åt att förbättra medborgarnas rättssäkerhet genom att väcka åtal, avge erinringar och tillse att enskilda fick skadestånd om de hade lidit skada av en tjänsteförsummelse. Förutom den s.k. repressiva, tillbakablickande, tillsynen ägnade sig JO även åt en preventiv kontrollverksamhet genom att i skilda, ibland i ämbetsberättelsen publicerade, erinringar och andra uttalanden verka för enhetlig rättsskipning samt avge framställningar om att lagändringar borde vidtas. Något förenklat kan själva JO-institutionen ses som en rättslig aktör genom vilken kravet på legalitet inom all statlig verksamhet knöts samman med å ena sidan ämbetsansvaret och å andra sidan självständighets- och oavsättlighetsprinciperna. Ur denna synpunkt sett är det tämligen naturligt att JO:s tillsynsverksamhet inte kom att utgöra en del i en av riksdagen utövad parlamentarisk kontroll utan bedrevs som en självständig legalitetskontroll av de under Kungl. Maj:t lydande tjänstemännen. Denna sorts legalitetskontroll kan få stor konstitutionell betydelse om de åsidosättanden av gällande rätt som uppdagas har sin grund i motsättningar mellan lagstiftande och styrande makt. Sveriges övergång från konstitutionell monarki till parlamentarisk demokrati ägde emellertid rum utan sådana konflikter mellan riksdag och Kungl. Maj:t som JO skulle ha kunnat ta aktiv del i såsom representant för riksdagen.s. 1816

38.Antalet klagomål till JO började under 1900-talets första decennium att uppgå till mer än 300 stycken per år från att under slutet av 1800-talet sällan ha varit fler än ca 100 stycken per år. JO väckte i början av 1900talet emellertid inte särskilt många fler åtal än på 1800-talet. Eftersom antalet åtal förblev tämligen oförändrat trots att klagomålen mångdubblades synes erinringarna ha blivit det alltmer dominerande sanktionsmedlet redan i början av 1900-talet.s. 1816

39.Erinringarna var vid denna tid en sorts åtalsunderlåtelser och var sålunda av tydligt såväl efterhandsgranskande som förebyggande karaktär. Enligt min mening kan man därför inte påstå att JO:s nyttjande av erinringar redan på 1910-talet innebar att den tillbakablickande, repressivas. 1816

40.99s. 1816

41.åklagarfunktionen hade börjat att ersättas av en preventiv, framåtriktads. 1817

42.tillsyn. Dessutom medför vad jag här benämner repressivt ansvarsutkrä-s. 1817

43.vande nästan alltid ett visst mått av preventiv avskräckning, samtidigts. 1817

44.som särskilt i JO:s ämbetsberättelse publicerade erinringar inte sällans. 1817

45.uppfattas som så stigmatiserande att fråga kan sägas vara om en sortss. 1817

46.straff. Närmare analyser av den kriminologiska frågan om åtskiljande avs. 1817

47.å ena sidan preventiva och å andra sidan repressiva sanktionsfunktioners. 1817

48.faller emellertid utanför ramen för detta arbete.s. 1817

49.100s. 1817

JO och ämbetsansvaret efter

års reform

Lagändringarna av år 1915

Bakgrunden till 1915 års reform

1.I början av 1800-talet var tjänstemännen sysselsatta med i första hand traditionella myndighetsuppgifter såsom rättsskipnings-, uppbörds-, exekutions- och inskrivningsverksamhet. Förvaltningen bestod alltså av främst sådant som kan betecknas som judiciell verksamhet. Folkskoleundervisning samt sociala företeelser såsom fattigvård bedrevs av lokala organ i form av bl.a. socknar, som inte i egentlig mening löd under Kungl. Maj:t och som knappast betraktades som förvaltningsmyndigheter. Såsom har nämnts i avsnitt 4.2.2 ovan hade JO, i motsats till JK, tillsyn endast över de myndigheter som löd under Kungl. Maj:t. Angivandet i 96 § GRF av att JO skulle ha tillsyn över ”lagarnas efterlevnad av domare och ämbetsmän” hade troligen inte avsett att utesluta delar av den offentliga verksamheten från ombudsmannens befogenhetsområde. I början av 1900talet var JO:s tillsyn emellertid på samma sätt som på 1800-talet i väsentlig mån inriktad på att granska rättsväsendet och straffanstalterna,1 trots att offentlig verksamhet bedrevs inom många andra samhällssektorer.s. 6

2.Såsom har nämnts i avsnitt 4.2.4 ovan uppger Bexelius att av de ca 1.050 åtal som JO initierade under åren 1810-1910 var ca 650 stycken riktade mot domare, under det att endast 27 åtal rörde försummelser av militärer eller ledamöter av krigsrätter. JO ägnade således tämligen uppenbart inte den militära sektorn samma uppmärksamhet som den civila rättsskipningen. En förklaring till JO:s begränsade intresse för försvarsväsendet kan ha varit att ämbetets innehavare vanligen tidigare hade varit domare vid allmän domstol. Ombudsmannen hade därför ofta begrän-s. 6

3.101s. 6

4.sad erfarenhet av militieväsendet och saknade närmare kännedom oms. 7

5.vilka delar av försvarsverksamheten som borde inspekteras för att för-s. 7

6.summelser skulle uppdagas. Möjligen ansåg ombudsmannen dessutoms. 7

7.inte sällan att förhållandena inom armén var så speciella att de bordes. 7

8.granskas av JO främst om klagomål framställdes beträffade någon visss. 7

9.åtgärd eller företeelse.2s. 7

10.Försvarsutgifterna var fr.o.m. 1890-talet och under tiden fram tills. 7

11.Första världskrigets utbrott föremål för återkommande politiska konflik-s. 7

12.ter. Från den konservativa högerns sida gjordes gällande att försvaret bordes. 7

13.stärkas. Vänsterliberaler och socialdemokrater framställde däremot oftas. 7

14.krav på lättnader i de under déssa år ökande s.k. försvarsbördorna. I dettas. 7

15.sammanhang anfördes ibland från både liberalt och socialdemokratiskts. 7

16.håll att de värnpliktiga saknade ordentlig rättssäkerhet gentemot sinas. 7

17.överordnade, vilka inte sällan kunde utmäta mer eller mindre godtyckligas. 7

18.disciplinstraff. Påståenden av denna art tillbakavisades av de försvarsvän-s. 7

19.liga högeranhängarna. Diskussionen om den eventuella avsaknaden avs. 7

20.rättssäkerhet inom militieväsendet kom därigenom att inordnas i dens. 7

21.allmänna politiska strid som pågick under 1900-talets första decennier.s. 7

22.Således kom debatten att knytas an till både rösträttsfrågan, frågan oms. 7

23.försvarsutgifternas storlek och till frågan om förekomsten av antimilitaris-s. 7

24.tiska strömningar.3s. 7

25.Bland de etablerade politiska grupperingarna rådde i stort sett enighets. 7

26.om att t.ex. försvarsnihilistisk revolutionspropaganda borde motverkas.s. 7

27.Däremot förelåg ingen enighet mellan å ena sidan högeranhängare och ås. 7

28.andra sidan liberaler och socialdemokrater om vilka metoder som bordes. 7

29.användas för att motverka antimilitaristiska ideologiers spridning.4 Libe-s. 7

30.raler och socialdemokrater ansåg i allmänhet att det lämpligaste sättet atts. 7

31.motverka förekomsten av värnpliktsvägran och annan antimilitarism vars. 7

32.att behandla de värnpliktiga väl. Från detta håll anfördes därvid ibland atts. 7

33.man inte kunde tvinga värnpliktiga till större fosterländskhet än vads. 7

34.militieväsendet i sig uppväckte och befälen genom sitt uppträdande fram-s. 7

35.kallade. Förvarsvänliga högeranhängare betonade däremot vikten av atts. 7

36.militären var pålitlig och rikets försvar starkt samt framhöll att det sakna-s. 7

37.des anledning att anta annat än att militärstraffrätten tillämpades på etts. 7

38.oklanderligt sätt.5s. 7

39.102s. 7

40.År 1901, samma år som allmän värnplikt infördes, framställde den liberale ledaren Karl Staaff i Andra kammaren en motion vari han kritiserade det godtycke som enligt honom ibland förekom inom militiestraffrätten. I motionen anfördes följande. Den nya försvarsorganisationen innebar en väsentlig ökning av medborgarnas såväl ekonomiska som personliga offer för förvaret. Det var därför av vikt att de stora på försvarsändamål nedlagda summorna användes på bästa möjliga sätt och att medborgarnas personliga bördor blev till största möjliga nytta. I andra länder hade ibland förekommit en fördärvlig militär ”kastanda” som frambringade upprörande fall ”af rått öfvermod, gående ända till svår misshandel gent emot underordnade”. Sådant kunde medföra att det uppstod motsättningar mellan befäl och manskap, som undergrävde en del samhällsmedlemmars intresse för försvaret. Militärstraffrätten borde befrias från allt som kunde hänföras till nyck och godtycke. Som ett led i nationens försvarsberedskap borde därför rättssäkerheten inom de militära verksamhetsområdena höjas genom inrättandet av en militieombudsman. Enligt Staaff kunde ett militieombudsmannaämbete (MO) i princip utformas enligt samma mönster som JO. Ett direkt efterliknande av JO ansåg han emellertid inte lämpligt, bl.a. eftersom MO i motsats till JO borde utreda ärenden främst genom egna initiativ och själv skulle agera aktivt inom hela tillsynsområdet.6s. 8

41.Framför allt den försvarsvänliga högern kritiserade Staaffs förslag enligt följande argumentationslinjer.7 Ett MO-ämbete skulle på ett oklart och egendomligt sätt ha uppsikt över bl.a. militära förvaltningsåtgärders lämplighet. Dennes tilltänkta verksamhetsområde skulle sålunda omfatta militära fackfrågor, ekonomisk förvaltning och juridiska spörsmål. Ett så vidsträckt verksamhetsområde kunde emellertid inte rimligen behärskas väl av en enda person. MO:s ingripanden kunde därför antas komma att präglas av en ytlighet och dilettantmässighet, som skulle göra att ämbetets. 8

42.blev till mer skada än nytta. Dessutom utövade JO redan tillsyn över lagars och författningars efterlevnad inom hela den statliga sektorn. Självas. 8

43.idén med inrättandet av en MO var enligt många därför ett uttryck förs. 8

44.ett orättvist och obefogat misstroende mot officerskåren.s. 8

45.KU avstyrkte motionen och den avslogs av riksdagen.8 Av Staaff framställda likartade motionsförslag avslogs därefter vid 1903, 1904 och 1908s. 8

46.års riksdagar.9 Idén om ett MO-ämbete rönte vid denna tid alltså fögas. 8

47.103s. 8

48.framgång. Debatten om MO initierade emellertid en diskussion oms. 9

49.huruvida JO var alltför inriktad på att utöva tillsyn över uteslutande dets. 9

50.civila rättsväsendet och fångvården. Vid 1904 års riksdag anförde såledess. 9

51.LU vid granskningen av JO:s verksamhet att ombudsmannen i väsentligs. 9

52.mån tycktes ha utövat tillsyn över myndigheter med anknytning till dets. 9

53.ordinarie rättsväsendet. Utskottet fann därför anledning att ”uttala önsk-s. 9

54.värdheten däraf” att JO skulle ”ägna sin uppmärksamhet jämväl åt des. 9

55.administrativa verkens och myndigheternas ämbetsförvaltning, i hvilkens. 9

56.händelse torde kunna förväntas goda uppslag till för allmänheten nödigas. 9

57.och nyttiga reformer i nämnda förvaltning”.10 Att LU kritiserade JO:ss. 9

58.verksamhet var ovanligt.11 Uttalandet av 1904 års LU var därför en tyd-s. 9

59.lig markering av att JO enligt riksdagen borde granska all verksamhets. 9

60.inom sitt befogenhetsområde.s. 9

61.År 1908 tillsatte Kungl. Maj:t en civilkommission som skulle utövas. 9

62.tillsyn inom försvaret. Denna kommission, vars existens redan från bör-s. 9

63.jan var tidsbegränsad, ägnade sig under fem år åt att på olika sätt utredas. 9

64.den påstådda förekomsten av missförhållanden inom militärväsendet.s. 9

65.Anledningen till att kommissionen tillsattes var framför allt att det hades. 9

66.uppdagats en del ekonomiska oegentligheter inom delar av militieför-s. 9

67.valtningen. Civilkommissionens arbetsuppgifter sammanföll emellertid is. 9

68.huvudsak med det av Staaff förespråkade MO-ämbetet. En skillnad vars. 9

69.dock att kommissionen inte hade rätt att kalla folk till förhör. Dessutoms. 9

70.var kommissionen utsedd av Kungl. Maj:t, dvs. regeringen, och alltsås. 9

71.inget av riksdagen förordnat kontrollorgan.12s. 9

72.Samma år som Första världskriget bröt ut ersattes den gamla militär-s. 9

73.strafflagen från år 1881 av en ny strafflag för krigsmakten.13 Tillkomstens. 9

74.av 1914 års strafflag för krigsmakten och en del andra frågor med an-s. 9

75.knytning till svensk militiestraffrätt i början av 1900-talet behandlas avs. 9

76.Rolf Nygren i monografin ”Subordination och enskild integritet” (1981).s. 9

77.Införandet av allmän värnplikt år 1901 ändrade enligt Nygren förutsätt-s. 9

78.ningarna för militärstraffrättens utformning. Anledningen därtill var bl.a.s. 9

79.att riksdagens liberala grupperingar för att stödja värnpliktsreformens. 9

80.krävde att militiestraffrätten skulle anpassas till de rättssäkerhetskrav soms. 9

81.präglade förhållandet mellan medborgarna och det allmänna inom övrigs. 9

82.offentlig verksamhet.14 Enligt detta synsätt berodde tillkomsten av 1914s. 9

83.104 års strafflag för krigsmakten, liksom 1915 års inrättande av en MO, på att införandet av allmän värnplikt förutsatte att den ålderdomliga, strängt hierarkiska och i grunden paternalistiska relationen mellan befälen och soldaterna inom försvarsväsendet ersattes av upplysningstidens medborgarrättsideologi.15s. 9

84.Vid 1914 års riksdag framlades en proposition med förslag till sådana grundlagsändringar som inrättandet av ett MO-ämbete fordrade. I detta lagförslag anförde justitieministern, tillika f.d. JO:n,16 Hasselrot följande. Önskemålet att skapa en ny kontrollmyndighet i form av en MO hade inte uppstått därför att områden där kontroll fordrades var undandragna de nuvarande tillsynsmyndigheternas granskningsrätt utan försvarsväsendet omfattades av t.ex. JO:s befogenhetsområde. Kontrollinstitutionerna var emellertid fortfarande ”de samma som bildades vid det nuvarande statsskickets tillkomst för mer än hundra år sedan” och sedan dess hade ”den statsverksamhet, som utgör kontrollens föremål, i utomordentligt hög grad utvecklats. Jag vill såsom exempel på nya verk endast erinra om kommunikationsverken och de affärsdrivande verken. Även försvarsbördans överflyttning från jordägarna i deras egenskap av rust- och rotehållare till hela befolkningen såsom värnpliktiga har medfört en högst väsentlig utvidgning av statsverksamheten. Antalet av de tjänstemän, som i början av adertonhundratalet ställdes under justitieombudsmannens tillsyn, utgör säkerligen endast en bråkdel av dem tillsynen nu avser. Det ligger i sakens natur, att denna fortgående förökning av statsförvaltningens och därmed även av statskontrollens uppgifter förr eller senare måste leda till att, om en tillfredsställande kontroll skall kunna utövas å statsförvaltningen i dess helhet, antingen de nuvarande kontrollmyndigheternas arbetskrafter måste förstärkas eller ock vissa områden måste utbrytas för att läggas under någon ny kontrollmyndighet.”s. 10

85.Hasselrot anförde vidare. ”En fråga, som härefter framställer sig till besvarande, är, varför en förstärkning av kontrollmyndigheterna, om sådan befinnes önskvärd, bör avse just försvarsverket. Under tidigare överläggningar i förevarande ämne har stundom uttalats den meningen, att med samma fog ökad kontroll kunde påfordras för andra områden av statsförvaltningen, t.ex. skolväsendet. Det torde dock icke med rätta kunna för-s. 10

86.105s. 10

87.nekas, att försvarsväsendet ur vissa synpunkter intager en mera säregens. 11

88.ställning, som kan utgöra anledning till att träffa särskilda anordningars. 11

89.för kontroll därå. I personligt avseende medför värnpliktens fullgörande,s. 11

90.att stora delar av befolkningen under långa tider underkastas helt andras. 11

91.levnadsförhållanden samt särskilt en annan lagstiftning än befolkningens. 11

92.i övrigt. Att inom försvarsväsendet strafflagstiftningen måste vara sträng-s. 11

93.are och rättegångsordningen i vissa hänseenden medgiva ett mera sum-s. 11

94.mariskt förfarande än motsvarande bestämmelser på det civila områdets. 11

95.lär allmänt erkännas; men härav följer ock att tillämpningen av de mili-s. 11

96.tära stadgandena är särskilt ansvarsfull och att man från de tillämpandes. 11

97.myndigheternas sida måste kräva ett synnerligen noggrant aktgivande pås. 11

98.författningarnas innehåll och syfte. De ekonomiska bördor försvarsverkets. 11

99.ålägger upptaga en mycket stor del av statsbudgeten, och härtill kommer,s. 11

100.att utgifterna för försvaret merendels äro av en natur, som försvårar till-s. 11

101.synen därå att de äro behöriga och lämpligt avvägda.”17s. 11

102.Enligt Hasselrot kunde det diskuteras hur kontrollen över försvars-s. 11

103.väsendet bäst skulle kunna förstärkas. Han ansåg det tänkbart ”att sökas. 11

104.vinna det avsedda ändamålet endast genom en förstärkning av justitie-s. 11

105.ombudsmansexpeditionens arbetskrafter. Denna borde väl särskilt innebä-s. 11

106.ra, att till justitieombudsmannens förfogande ställdes en i militärväsendets. 11

107.sakkunnig person, som hade att på detta område bereda förekommandes. 11

108.ärenden och tillhandagå med erforderliga upplysningar. Mot en sådans. 11

109.lösning av frågan synes dock invändningar med fog kunna göras. Dets. 11

110.måste betecknas såsom i hög grad önskvärt, att justitieombudsmannens. 11

111.vid fullgörande av sin viktiga och grannlaga uppgift kan själv i störstas. 11

112.möjliga omfattning genomtränga och behärska ärendena. Skulle emel-s. 11

113.lertid försvarsväsendet bibehållas under hans tillsyn samt denna tillikas. 11

114.utvidgas och fördjupas i enlighet med vad nu är åsyftat, kunde det säker-s. 11

115.ligen icke undvikas, att han bleve i väsentlig mån beroende av sin militäres. 11

116.medhjälpare.” Sammantaget anförde Hasselrot därför att om ”den efter-s. 11

117.strävade kontrollen å försvarsväsendet skall vinnas utan att den nuvarandes. 11

118.tillsynen å andra områden blir lidande, synes den enda tillfredsställandes. 11

119.utvägen vara, att försvarsverket brytes ut från justitieombudsmannenss. 11

120.ämbetsförvaltning och ställes under en ny, enligt samma grunder ordnads. 11

121.ämbetsmyndighet, en militieombudsman”.18s. 11

122.Trots att fråga var om ett spörsmål som hade debatterats på ett iblands. 11

123.agiterat sätt sedan år 1901 fann KU vid sin behandling av propositionens. 11

124.om inrättandet av en MO skäl att föreslå endast en del smärre mer ellers. 11

125.106 mindre språkliga ändringar i lagförslaget. Det förhållandet att inrättandet av en MO alltjämt var kontroversiellt framkom emellertid genom att det avgavs tre olika reservationer mot utskottspluralitetens hemställan att förslaget skulle bifallas. Två högermän anförde därvid att utskottet borde ha avstyrkt propositionen i dess helhet. Ytterligare sju utskottsledamöter tillkännagav en i viss mån kritisk inställning till det nya ämbetet genom att framhålla att de ansåg att utskottet tydligt borde ha klargjort att MO självklart inte i något avseende skulle bedriva tillsyn över försvarets verksamhet i militära frågor. Dessutom reserverade sig fyra socialdemokratiska ledamöter mot utskottspluralitetens utlåtande eftersom de ansåg att MO, p.g.a. sin avsaknad av bredare militär sakkunskap, inte tillräckligt väl skulle kunna bedriva en effektiv tillsyn över försvarsverksamheten, ”åtminstone icke på sådant sätt, att önskvärt förtroende inom alla samhällsklasser härigenom kan väckas och vidmakthållas beträffande anordningarna inom försvarsväsendet”. Enligt deras uppfattning skulle ett sådant syfte ”bättre hava vunnits genom en institution, som kommit att motsvara den nuvarande civilkommissionen, men med ett färre antal ledamöter, valda av riksdagen”.19s. 11

126.Ändringarna av de grundlagsbestämmelser som berördes av det nya ämbetet antogs efter åtskillig debatt år 1914 och därefter slutligt år 1915.20 Riksdagens accepterande av MO-ämbetet kan därvid, något förenklat, sägas ha berott främst på att det successiva införandet av parlamentarisk demokrati hela tiden försvagade högerns positioner samtidigt som Första världskrigets utbrott medförde att det i riksdagen i stort sett kom att råda enighet om att riket behövde ett starkt och ur demokratioch rättssäkerhetssynpunkt legitimt försvar.s. 12

JO och MO i 1809 års regeringsform

1.Tillsynen över den militära förvaltningen och j urisdiktionen flyttades från JO till MO genom ändringar i 96-102 §§ och 110 § GRF samt i 42 § 2 mom. och 68 § GRO.21 Regeringsformens huvudstadgande om JO-ämbetet i 96 § GRF hade vid 1866 års riksdagsreform ändrats genom att inledningen att ”(r)iksens ständer skola vid hvarje riksdag förordna en för lagkunskap och utmärkt redlighet känd man” hade ersatts av ett fastslående av att ”(h)warje lagtima Riksdag skall förordna en för lagkunskap och utmärkt redlighet känd man”. År 1915 fick bestämmelsens. 12

2.107s. 12

3.en lydelse, som gjorde gränsen mellan JO:s och MO:s respektive tillsyns-s. 13

4.områden strikt och otvetydig genom en legaldefinition enligt följande:s. 13

5.Varje lagtima riksdag skall förordna två för lagkunskap och utmärkt red-s. 13

6.lighet kända män, den ene såsom justitieombudsman och den andre såsoms. 13

7.militieombudsman, att i egenskap av riksdagens ombud, efter den instruk-s. 13

8.tion riksdagen för vardera utfärdat, hava tillsyn över lagars och författningarss. 13

9.efterlevnad, militieombudsmannen i vad de skola tillämpas vid krigsdom-s. 13

10.stolarna samt av ämbets- och tjänstemän med avlöning ftån de till försvars-s. 13

11.väsendet anslagna medel och justitieombudsmannen i vad de eljest skola vids. 13

12.domstolarna samt av ämbets- och tjänstemän tillämpas, ävensom att enligts. 13

13.den fördelning nu är sagd vid vederbörliga domstolar i laga ordning tilltalas. 13

14.dem, som uti sina ämbetens utövning av väld, mannamån eller annan orsaks. 13

15.någon olaglighet begått eller underlåtit att sina ämbetsplikter behörigen full-s. 13

16.göra. Ombudsmännen vare i all måtto underkastade samma ansvar ochs. 13

17.plikt, som allmän lag och rättegångsordning för aktörer utstaka.s. 13

18.Såsom har nämnts i avsnitt 4.2.2 ovan flyttades bestämmelserna oms. 13

19.val av JO år 1866 från regeringsformen till 68 § i detta års nya riksdags-s. 13

20.ordning. I 97 § GRF kom därvid att anges att JO skulle väljas på det sätts. 13

21.som stadgades i riksdagsordningen. Vidare angavs att riksdagen skulles. 13

22.utse en suppleant för JO, dvs. ”en man af de egenskaper, som hos dennas. 13

23.embetsman erfordras, att honom efterträda, i fall han, innan nästföljan-s. 13

24.de lagtima Riksdag anställt nytt wal af Justitie-Ombudsman, skulle meds. 13

25.döden afgå, samt att utöfwa embetet under tid Justitie-Ombudsmannens. 13

26.kan wara af swår sjukdom eller annat laga förfall därifrån hindrad”. Dessas. 13

27.regler ändrades år 1915 så att de kom att röra dels JO, dels MO.s. 13

28.I 98 § GRF fastslogs efter 1915 års inrättande av MO-ämbetet atts. 13

29.respektive efterträdare omedelbart skulle överta uppdraget att vara om-s. 13

30.budsman om JO eller MO avled eller avsade sig befattningen.22 Fastslå-s. 13

31.endet i 99 § GRF av att JO såsom folkrepresentationens särskilda förtro-s. 13

32.endeämbete hade rätt till insyn i all statlig verksamhet hade vid dennas. 13

33.tid varit i huvudsak oförändrat sedan år 1809.23 År 1915 fick paragrafens. 13

34.följande lydelse.s. 13

35.Justitieombudsmannen och militieombudsmannen må, en var när hans. 13

36.för sitt ämbetes utövning det nödigt anser, kunna övervara högsta domstolens,s. 13

37.regeringsrättens, nedre justitierevisionens, hovrätternas, kollegiernas eller is. 13

38.dessas ställe inrättade verks, och alla lägre domstolars överläggningar och be-s. 13

39.108 slut, dock utan rättighet att sin mening därvid yttra, samt äga tillgång till alla domstolarnas, kollegiers och ämbetsverks protokoll och handlingar. Konungens ämbetsmän i allmänhet vare skyldige att lämna justitieombudsmannen och militieombudsmannen laglig handräckning, samt alla fiskaler, att medelst aktioners utförande en var av dem biträda, då han det äskar.s. 13

40.Bestämmelsen i 100 § GRF ålade från år 1915 JO och MO att årligen till riksdagen avge varsin redogörelse för sin ämbetsförvaltning, i vilken redogörelse rättsskipningens tillstånd, brister i lagarna och förbättringsförslag skulle redovisas. Den konstitutionellt starka ställning som rätten att ta initiativ till lagstiftning innebar tillkom således såväl JO som MO. Av 101 och 102 §§ GRF framgick efter år 1915 att åtal inför riksrätt mot ledamot av Högsta domstolen eller Regeringsrätten beroende på omständigheterna kunde väckas av JO, MO eller JK.24 Riksrättsåtal enligt 106 § GRF mot bl.a. statsråd sledamöter som av KU ansågs ha agerat olagligt kunde emellertid alltjämt föras endast av JO. I stort sett fick MO dock samma ställning, befogenheter och funktioner som JO. Sedan de grundlagsändringar varigenom MO inrättades hade antagits slutligt i början av år 1915 trädde de i kraft i maj 1915.s. 14

41.Såsom har nämnts i avsnitt 4.2.3 ovan var JO:s instruktion oförändrad under åren 1830-1915. Det förhållandet att den militära förvaltningen och jurisdiktionen år 1915 flyttades från JO:s till MO:s ansvarsområde gjorde emellertid en omarbetning av regelverket kring JO oundviklig. Förslag till instruktioner för JO och MO utarbetades inom justitiedepartementet av de tre riksdagsledamöterna högermannen Gustaf Lagerbjelke, liberalen Nils Eden och socialdemokraten Fredrik Thorsson. Dessa noterade i anledning av sitt uppdrag att inrättandet av en MO förutsatte ändringar av JO:s instruktion samt att grunderna för JO:s och MO:s respektive arbetsuppgifter framgick av 96 § GRF.s. 14

42.Lagerbjelke, Eden och Thorsson anförde vidare att den för JO "gällande instruktionen är av den 1 mars 1830, men de ändringar i förutvarande bestämmelser, som föranledde, att en ny instruktion då utfärdades, voro av ganska ringa omfattning, och till största delen härleda sig instruktionens stadganden från tiden för justitieombudsmannaämbetets tillkomst. Det är vid sådant förhållande förklarligt, att dessa stadganden delvis blivit föråldrade såväl till innehållet som än mer till formen. Vissa bestämmelser äro byggda på förutsättningar, som icke numera äga någon motsvarighet i verkligheten. Andra äro så avfattade, att olika meningar uppkommit, huruvida den utveckling, justitieombudsmannens verksamhet under tidernas lopp i vissa avseenden erhållit, överensstämmers. 14

43.109s. 14

44.med deras innehåll och syfte.” Det förhållandet att en MO-instruktions. 15

45.skulle framställas gjorde det enligt de sakkunniga ”angeläget att nu tagas. 15

46.ståndpunkt i dylika frågor rörande innehållet i justitieombudsmannenss. 15

47.instruktion.”25s. 15

48.LU:s granskning av den proposition som de sakkunnigas lagförslag ut-s. 15

49.mynnade i föranledde endast mindre jämkningar av framför allt redak-s. 15

50.tionell innebörd. Endast en utskottsledamot reserverade sig mot plura-s. 15

51.litetens hemställan att propositionsförslaget med av utskottet vidtagnas. 15

52.ändringar skulle bifallas. Denne, den socialistiske utskottsledamotens. 15

53.Carl Lindhagen, anförde att ett flertal smärre men enligt hans uppfatt-s. 15

54.ning såväl juridiskt som principiellt viktiga justeringar borde vidtas i des. 15

55.båda instruktionsförslagen. Dessutom betonade han att han ansåg att dets. 15

56.var ur demokratisk synpunkt olämpligt att man inom utskottet på sätts. 15

57.som nu hade skett ”utom protokollet” kompromissvis jämkade sammans. 15

58.de meningsmotsättningar som egentligen förelåg, för att på så sätt under-s. 15

59.lätta kamrarnas votering.26s. 15

60.Sedan riksdagen hade antagit de av LU redigerade lagförslagen utfär-s. 15

61.dades instruktionen för riksdagens JO genom SFS 1915:132 och instruk-s. 15

62.tionen för riksdagens MO genom SFS 1915:133. Båda instruktionernas. 15

63.trädde i kraft i maj 1915.s. 15

JO-instruktionen av år 1915

1.I 1915 års JO-instruktion togs en del föråldrade bestämmelser bort ochs. 15

2.en del av JO:s praxis lagfästes. Dessutom vidtogs vissa språkligt samt lag-s. 15

3.tekniskt och redaktionellt motiverade ändringar av de äldre instruktions-s. 15

4.bestämmelserna. Många förändringar avsåg endast ”att åstadkomma ens. 15

5.tydligare och mera tidsenlig avfattning utan att innebära någon olikhet is. 15

6.sak”.27s. 15

7.Instruktionen av år 1915 innefattade 25 paragrafer med i huvudsaks. 15

8.följande innehåll. På samma sätt som tidigare fastslogs inledningsvis i 1 §s. 15

9.att JO utövade en allmän tillsyn över lagars, författningars och instruk-s. 15

10.tioners efterlevnad av domare, ämbets- och tjänstemän bl.a. genom möj-s. 15

11.ligheten att väcka åtal. De befattningshavare som hörde till MO:s kon-s. 15

12.trollområde, liksom JK- och MO-ämbetena, var undantagna från JO:ss. 15

13.tillsyn.28 Av 2 § följde på samma sätt som i 1810 års instruktion att JOs. 15

14.110 framför allt borde uppmärksamma och beivra sådana författningsöverträdelser som antingen hade begåtts av ”egennytta, vrångvisa, väld eller grov försumlighet” eller skapade ”en allmän osäkerhet för medborgares rättigheter”.s. 15

15.I 1915 års instruktion lagfästes för första gången JO:s rätt att underlåta åtal och istället erinra en försumlig befattningshavare om hur en viss fråga rätteligen skulle ha hanterats. Lagerbjelke, Eden och Thorsson framhöll att JO:s ”ingripande har i ganska vidsträckt omfattning iklätts även andra former än åtalets. Genom direkt hänvändelse till vederbörande ämbetsman, skriftligen eller särskilt vid inspektioner muntligen, har justitieombudsmannen fäst hans uppmärksamhet därpå att han förfarit felaktigt. Om i sådana fall, då en bestämmelse kunnat vara föremål för olika tolkningar, justitieombudsmannen velat angiva en viss tolkning såsom den enligt han mening riktiga, har han lämnat meddelande jämväl härom. Icke sällan har justitieombudsmannen låtit frågan om åtal bero därav, huruvida ämbetsmannen medgivit felet och förklarat sig ämna för framtiden undvika dess upprepande. Ett villkor för dylika ärendens avveckling utan åtal har ock varit, att om det allmänna eller någon enskild genom förseelsen lidit skada, som kunnat och bort gottgöras, den felande lämnat sådan gottgöreise”.s. 16

16.För tjänstemännen innebar det enligt de sakkunniga "i regel en stor fördel, om saken avvecklas under hand; delar han icke justitieombudsmannens mening om förfarandets felaktighet, står det honom alltid fritt att tillkännagiva detta och underkasta sig den härmed förenade risken, att justitieombudsmannen anställer åtal. Och för bevarande av den ställning i det allmänna medvetandet, som bör tillkomma justitieombudsmansämbetet, är det önskvärt att detta icke måtte nödgas alltför ofta anlita åtalsformen i obetydliga frågor. Den nuvarande, på en långvarig utveckling grundande tillämpningen torde hava träffat det ur praktisk synpunkt rätta, i det att den lämnar justitieombudsmannen fria händer och möjlighet att i varje särskilt fall välja det lämpligaste tillvägagångssättet. Syftet med en jämkning av instruktionens bestämmelse i ämnet bör därför vara att bringa dess lydelse till otvetydig överensstämmelse med praxis. 7s. 16

17.Erinringsförfarandet lagfästes genom att det i 3 § i 1915 års instruktion angavs att om JO fann att någon som stod under hans tillsyn ”hava felat endast av ovarsamhet, utan vrång avsikt, må han låta bero vid vunnen rättelse eller avgiven förklaring eller vad eljest förekommit i saken”.s. 16

18.Ills. 16

19.Stadgandet gav alltså JO rätt att såväl åtala som underlåta att åtala oakt-s. 17

20.samhetsförsummelser.s. 17

21.I 4 och 5 §§ i 1915 års instruktion reglerades på samma sätt som i dens. 17

22.tidigare instruktionen JO:s befogenhet att såsom angavs i 101 ochs. 17

23.106 §§ GRF väcka åtal inför riksrätt. Även 6 §, som avhandlade JO:s rätts. 17

24.att befullmäktiga annan att föra åtal, var i huvudsak oförändrad jämförts. 17

25.med motsvarande stadgande i 1810 års instruktion. I korrespondens meds. 17

26.rättegångsbalkens bestämmelser om åklagares fullfölj dsrätt angavs emel-s. 17

27.lertid i 6 § av år 1915 att JO endast om ”synnerliga skäl” förelåg bordes. 17

28.fullfölja åtal till Högsta domstolen.30 Instruktionens 7 § angav liksoms. 17

29.dess föregångare att JO hade ansvaret för eventuella försummelser vids. 17

30.handläggningen av ett JO-ärende. I 8 § fastslogs på samma sätt som tidi-s. 17

31.gare i anslutning till 99 § GRF att JO hade rätt till insyn all verksamhets. 17

32.inom tillsynsområdet.s. 17

33.Beträffande JO:s rätt till insyn anförde de sakkunniga följande. Spörs-s. 17

34.målet om huruvida JO fick ta del av hemliga handlingar annat än i dens. 17

35.mån och den ordning som tryckfrihetsförordningen medgav hade intes. 17

36.utretts närmare i rättstillämpningen. JO hade inte i någon större utsträck-s. 17

37.ning haft behov av tillgång till sådana handlingar. MO:s verksamhets. 17

38.kunde emellertid antas ofta komma att beröra förhållanden som kundes. 17

39.utredas endast om MO hade tillgång till hemliga handlingar. Tryckfri-s. 17

40.hetsförordningens sekretessbestämmelser gällde emellertid ”handlingarss. 17

41.utelämnande åt allmänheten, särskilt befordrande till trycket, men des. 17

42.avse säkerligen icke att reglera handlingars tillhandahållande för den en-s. 17

43.ligt andra grundlagstadganden anordnade offentliga kontrollen.” Efter-s. 17

44.som sekretessregler enligt de sakkunniga sålunda ”icke äga tillämpnings. 17

45.mot justitieombudsmannen, kan någon tvekan ej heller råda därom, atts. 17

46.den genom 99 § regeringsformens och 8 § i instruktionen honom bered-s. 17

47.da tillgången till ämbetsverkens och ämbetsmännens handlingar avsers. 17

48.handlingar av alla slag och även sådana, som för allmänheten äro hemliga.s. 17

49.Detsamma skall då gälla om militieombudsmannen. Att genom tilläggs. 17

50.till den äldre bestämmelsen låta en uttrycklig föreskrift i ämnet inflyta is. 17

51.instruktionerna anse vi under sådana förhållanden icke vara erforderligt.”31s. 17

52.Bestämmelsen i 9 § om att klagomål skulle framställas skriftligens. 17

53.kvarstod år 1915 oförändrad, liksom rätten för en klagande att få diarie-s. 17

54.bevis till styrkande av att skriften hade tagits emot. Till klagomålet be-s. 17

55.hövde inte längre fogas ”fullständige handlingar och bevis” utan dets. 17

56.räckte med att man ”med handlingar och bevis” försökte styrka sina på-s. 17

57.ståenden. I 1915 års instruktion fastslogs dessutom att klagande som tills. 17

58.112 JO gav in klagomål riktade mot någon som stod under MO:s tillsyn av JO skulle anvisas att ”söka laga rättelse” hos, dvs. vända sig till, MO.s. 17

59.I instruktionens 10 § angavs att om ett klagomål hade lämnats utan avseende av JK kunde JO ”giva den klagande det lagliga biträde, som omständigheterna påkalla”. Detta betonande av att de parallella extraordinarie tillsynsorganen kunde komplettera varandra var i sak oförändrat år 1915 jämfört med i den tidigare instruktionen. Av 11 § i 1915 års instruktion följde på motsvarade sätt som av 12 § i 1810 års instruktion att det under vissa förutsättningar ålåg JO att åtala fullmäktige i riksbanken, riksgäldskontoret och ledamöter i styrelsen vid riksbankens avdelningskontor.32 Stadgandet om att JO skulle företa inspektionsresor överfördes år 1915 till 12 §.33s. 18

60.JO:s åliggande att avge en redogörelse för sin förvaltning inflöt i 1915 års instruktion i 13 §. I denna bestämmelse angavs vidare att JO till varje lagtima riksdag skulle anmäla vad som hade hänt i anledning av föregående riksdags beslut och framställningar till Kungl. Maj:t. Det sedan år 1830 rådande förhållandet att den årliga verksamhetsberättelsen skulle granskas av LU lämnades oförändrat år 1915. Berättelsen skulle liksom tidigare innehålla en allmän redogörelse för JO:s verksamhet samt förbättringsförslag beträffande lagar och författningar. Åliggandet i 1810 års instruktion att avge förbättringsförslag rörande den allmänna hushållningen togs emellertid bort år 1915.s. 18

61.I 14 och 15 §§ av år 1915 fanns, liksom tidigare i 15 och 16 §§, bestämmelser om att JO skulle motverka oenhetlig rättstillämpning bl.a. genom att i sin förvaltningsredogörelse yrka att riksdagen skulle antingen stifta nya lagar eller avge lämpliga lagförklaringar. Enligt 16 § i 1915 års instruktion skulle, på samma sätt som enligt den tidigare 18 §, av Högsta domstolen avgivna lagförklaringar granskas av JO. Eftersom Högsta domstolens rätt att avge lagförklaringar upphörde att nyttjas under senare delen av 1800-talet var denna paragraf av begränsad praktisk betydelse.34s. 18

62.Om JO ansåg att någon författning var obsolet skulle han enligt 17 och 18 §§ anmäla detta förhållande till riksdagen eller till Kungl.s. 18

63.113s. 18

64.Maj:t.35 Av 19 § följde att JO skulle besöka fängelser, granska fånglistors. 19

65.och hålla sig underrättad om häktade personers hållande i fängsligt för-s. 19

66.var och i 20 § angavs att JO i enlighet med 108 § GRF ingick i Tryckfri-s. 19

67.hetskommittén. De fem sista paragraferna i 1915 års instruktion, dvs.s. 19

68.21-25 §§, innefattade en del i förhållande till tidigare instruktion is. 19

69.huvudsak oförändrade formella och organisatoriska regler.36 Bortsett fråns. 19

70.att erinringspraxisen lagfästes, kom således inga större skillnader i sak atts. 19

71.föreligga mellan JO:s instruktion av år 1810 och den av år 1915.s. 19

MO-instruktionen av år 1915

1.I fråga om det nya MO-ämbetet anförde Lagerbjelke, Eden och Thorssons. 19

2.att de vid utarbetandet av förslaget till instruktionen för MO i huvudsaks. 19

3.sett sig ”böra så nära som möjligt följa det äldre ämbetets instruktions. 19

4.och i alla tillämpliga delar upptaga samma bestämmelser. Skulle erfa-s. 19

5.renheten giva vid handen, att militieombudsmannen för sitt speciellas. 19

6.ämbetsområde behöver även andra och särskilda föreskrifter, måste dets. 19

7.bliva framtidens sak att meddela sådana, sedan ämbetet någon tid fåtts. 19

8.praktiskt verka”.37s. 19

9.MO:s instruktion innefattade 23 paragrafer med bl.a. följande innehåll.s. 19

10.MO skulle enligt de inledande två paragraferna genom bl.a. väckande avs. 19

11.åtal utöva en allmän tillsyn över lagars, författningars och instruktionerss. 19

12.efterlevnad vid krigsdomstolarna samt över ämbets- och tjänstemän meds. 19

13.avlöning från de till försvarsväsendet anslagna medlen. I fråga om till-s. 19

14.synen angavs vidare att MO särskilt skulle vaka över bestämmelser oms. 19

15.bl.a. ”krigsmäns behandling och omvårdnad”, efterlevnaden av straff-s. 19

16.lagen för krigsmakten (SLK) och vissa andra närmare angivna militäras. 19

17.regelsystem.s. 19

18.MO:s tillsyn antogs komma att ibland avse verksamhet som reglera-s. 19

19.des genom föga detaljerade militära stadgor. Tillsynen var enligt instruk-s. 19

20.tionens förarbeten därför inte ”inskränkt till allenast sådan ämbetsutöv-s. 19

21.ning, som är direkt reglerad genom stadganden i författningar. Liksom is. 19

22.114 fråga om justitieombudsmannen ligger det i sakens natur, att där särskild bestämmelse i visst avseende saknas, vederbörande ombudsman likväl skall äga tillse, att ämbetsmännen så förfara, som överensstämmer med gällande författningars grund och mening, så att det allmänna bästa iakttages och på samma gång enskilda åtnjuta rätt och billighet”.38s. 19

23.I 3 § i MO:s instruktion angavs att det "tillkomme ej militieombudsmannen att ur militärteknisk synpunkt utöva den tillsyn, som i 1 och 2 §§ sägs”. Detta stadgande hade tillkommit för att blidka dem som menade att MO troligen skulle försvåra de militära befälens arbete genom att ibland avge kritiska yttranden i frågor som det fordrades militär kompetens och erfarenhet att bedöma. Bestämmelsen, vars slutliga ordalydelse hade utformats av LU, motiverade Lagerbjelke, Eden och Thorsson enligt följande. Av MO fordrades ”lagkunskap” men däremot inte ”militär fackkunskap”, varför ”hans kontrollerande myndighet icke kan vara avsedd att omfatta vissa rent fackmässiga sidor” av försvarsväsendet. Å andra sidan kunde gränsen för MO:s verksamhetsområde inte ”uppdragas så, att frågor av militärt fackmässig eller, såsom termen lämpligen torde kunna avfattas, militärteknisk natur utan vidare ställas utanför detsamma. De flesta angelägenheter inom försvarsväsendet kunna ju i större eller mindre mån sägas vara av denna natur, och genom deras uteslutande skulle därför militieombudsmannainstitutionen kunna bliva en form utan innehåll.” Vad som borde undan tas var alltså inte vissa militära frågor utan endast granskning av frågor som fordrade fackkunskap. ”Såsom exempel på de förhållanden inom försvarsväsendet, där det militärtekniska måste anses vara dominerande, må nämnas planer för krigsmaktens sammandragning eller verksamhet under krigstid eller vid krigsfara, frågor om övningarnas tekniska anordning, frågor om konstruktionen av vapen och annan för krigsbruk avsedd materiel, av krigsfartyg samt av rikets fästningsverk och andra fasta försvarsanstalter. Att åstadkomma någon fullständig uppräkning är tydligen icke möjligt. Ur andra synpunkter än den militärtekniska skall däremot militieombudsmannen enligt förslaget äga att kontrollera även militära anordningar, som icke äro av så övervägande teknisk natur, att de undandraga sig hans bedömande.”39s. 20

24.Av 4 § i MO:s instruktion, som delvis korresponderade med 2 § i JOinstruktionen, följde att MO framför allt borde uppmärksamma och beivra sådana författningsöverträdelser som antingen härrörde från "egennytta, vrångvisa, väld eller grov försumlighet”, skapade ”en allmän osäkerhet för medborgares rättigheter” eller kunde föranleda att ”anstalters. 20

25.115s. 20

26.inom försvarsväsendet icke uppfylla sitt ändamål”. I 5 § angavs på mot-s. 21

27.svarande sätt som i 3 § i JO-instruktionen att MO om någon som stods. 21

28.under hans tillsyn ”hava felat endast av ovarsamhet, utan vrång avsikt,s. 21

29.må han låta bero vid vunnen rättelse eller avgiven förklaring eller vads. 21

30.eljest förekommit i saken”.s. 21

31.Såsom framgår av vad som har nämnts ovan var MO-instruktionen is. 21

32.huvudsak utformad på samma sätt som JO-instruktionen. Så skulle äm-s. 21

33.betsfel av justitieråd i militärrättsliga mål enligt 6 § i MO-instruktionens. 21

34.åtalas inför riksrätt av MO och den följande paragrafen avhandlades. 21

35.MO:s rätt att på ett likartat sätt som JO befullmäktiga annan att föras. 21

36.åtal. Till högsta instans skulle MO därvid på samma sätt som JO fullföljas. 21

37.åtal endast om synnerliga skäl förelåg. Även övriga delar av MO-instruk-s. 21

38.tionen korresponderade med motsvarande bestämmelser för JO.40s. 21

Ombudsmännens verksamhet

Något om JK under tidigare delen av 1900-talet

1.Huvudstadgandet om JK i 27 § GRF, som fastslog bl.a. att JK skulle varas. 21

2.lagfaren, skicklig och oväldig, var oförändrat från år 1809 till år 1949, dås. 21

3.stadgandet gjordes genusneutralt. Den i avsnitt 4.1.2 ovan nämnda in-s. 21

4.struktionen för JK av år 1909 var i kraft till dess att en ny instruktion an-s. 21

5.togs år 1918.41 Denna ersattes år 1937 genom SFS 1937:528 av en nys. 21

6.författning.42 Såsom har nämnts i avsnitt 4.2.2 ovan hade JK redan vids. 21

7.tiden för ämbetets tillkomst i början av 1700-talet tillsyn över allehandas. 21

8.offentliga institutioner och organ. Framväxten av det moderna kommunal-s. 21

9.116 väsendet i kombination med att såväl stats- som kommunaltjänstemän hade ämbetsansvar gjorde att inkongruensen mellan JK:s och JO:s tillsynsområden under 1900-talet kom att framstå som alltmer egendomlig.43s. 21

10.Genom de fullföljdsreformer som genomfördes i början av 1900-talet kom det att åligga JK att efter hemställan av underordnande åklagare fullfölja åtal till högsta instans.44 I övrigt var JK:s arbetsuppgifter tämligen oförändrade i början av 1900-talet jämfört med under 1800-talet. Sålunda var JK fram till genomförandet av 1940-talets stora processreform högste åklagare och chef för rikets hela åklagarväsende, vilken funktion under 1900-talets första decennier kom att uppta en allt större del av ämbetets arbetskapacitet. Att utöva tillsyn över i stort sett hela den offentliga sektorn var en av JK:s ytterligare funktioner. Hans tredje huvudfunktion var att föra kronans talan i rättegångar och i en del andra sammanhang bevaka statens rätt.45 Vidare var det en av hans mer framträdande uppgifter att tillhandahålla Kungl. Maj:t juridiska utredningar och utlåtanden.46 Dessutom hade JK diverse åligganden av skiftande karaktär enligt skilda, sinsemellan helt fristående författningar, såsom t.ex. att vara åklagare i tryckfrihetsmål.s. 22

11.Trots att tillsynen endast var en av JK:s arbetsuppgifter handlade ämbetet ett inte obetydligt antal tillsynsärenden.47 Det totala antalet ärenden hos JK uppgick till 244 stycken år 1878, 536 stycken år 1888 och 584 stycken år 1898. Andelen tillsynsärenden utgjorde därvid 23 procent år 1878, 21 procent år 1888 men endast 13 procent år 1898. Andelen JKärenden som rörde åklagarväsendet utgjorde däremot 25 procent år 1878, 25 procent år 1888 men hela 34 procent år 1898. När JK tillsammans med JO och MO utreddes i slutet av 1930-talet konstaterades att andelen tillsynsärenden hos JK under 1900-talets första decennium vanligen utgjorde mindre än 15 procent av det totala antalet ärenden.48s. 22

12.117s. 22

13.Under de åtta åren fr.o.m. 1931 t.o.m. 1938 förekom hos JK i genom-s. 23

14.snitt ca 1.500 ärenden per år. De två största grupperna av ärenden vars. 23

15.under dessa åtta år tillsynsärenden samt ärenden som rörde åklagarväsen-s. 23

16.det. De senare stod för i snitt ca 33 procent av antalet ärenden, under dets. 23

17.att tillsynsärendena utgjorde i snitt ca 23 procent av det totala antalets. 23

18.JK-ärenden.49 Med beaktande av att antalet nya ärenden årligen unders. 23

19.tiden 1920-1938 hos JO var i snitt ca 525 stycken och hos MO i snitts. 23

20.ca 330 stycken hade JK:s tillsynsverksamhet, genom vilken i snitt ca 340s. 23

21.tillsynsärenden per år handlades under 1930-talet, en inte obetydlig om-s. 23

22.fattning.s. 23

23.Ökningen av andelen tillsynsärenden hos JK under 1930-talet jäm-s. 23

24.fört med i början av 1900-talet kan bero på att den offentliga sektornss. 23

25.expansion gjorde att klagomålen mot myndigheter och tjänstemän gene-s. 23

26.rellt ökade. Dessutom kan det förhållandet att JK i motsats till JO hades. 23

27.tillsyn över den kommunala verksamheten ha medfört en viss tillström-s. 23

28.ning av tillsynsärenden.50 Sammantaget förefaller den ursprungliga tankens. 23

29.hos 1809 års KU att JO skulle syssla med konstitutionell kontroll ochs. 23

30.JK med bl.a. klagomålshandläggning emellertid ha haft begränsad inver-s. 23

31.kan på ämbetenas praktiska verksamhet.s. 23

Vissa statistiska uppgifter om JO:s och MO:s verksamhet

fr.o.m. år 1915 t.o.m. år 1938

1.I ett så långt tidsperspektiv som behandlas i detta arbete vore det av storts. 23

2.intresse att jämföra antalet klagomålsärenden, åtal och erinringar hos JOs. 23

3.med antalet personer som står under JO:s tillsyn. Vidare vore det intres-s. 23

4.sant att jämföra den offentliga verksamhetens omfattning med förekoms-s. 23

5.ten av beivrade ämbetsbrott. Genom jämförelser av dessa olika faktorers. 23

6.skulle nämligen vissa slutsatser antagligen kunna dras om den offentligas. 23

7.sektorns kvalitet och om dels JO:s, dels ämbetsansvarets funktioner. Så-s. 23

8.vitt jag har kunnat finna är det emellertid inte möjligt att på något enkelts. 23

9.sätt tillförlitligt fastställa vare sig antalet personer som har stått under JO:ss. 23

10.tillsyn eller den offentliga verksamhetens totala omfattning.51s. 23

11.118s. 23

12.Såsom har nämnts i avsnitt 1.2 ovan utgör de ärenden som refereras i JO:s ämbetsberättelser ett urval, varför de inte kan läggas till grund för säkra slutsatser om ämbetets verksamhet. Även de statistiska uppgifterna om JO:s verksamhet kan av flera skäl antas ibland vara missvisande. Så har mina försök att göra sammanställningar av den statistiska information som lämnas i dels ämbetsberättelserna, dels Sveriges officiella statistik försvårats av att uppgifterna under tidsperioden åren 1900-2000 redovisas på olikartade sätt under skilda tidsperioder.52 Dessutom är de tal som jag har räknat fram i många fall avrundade. Materialets reliabilitet är dock tämligen hög även om en viss risk för smärre felaktigheter i de siffror som redovisas inte har kunnat undvikas. Uppgifter om t.ex. antalet inkomna respektive avgjorda ärenden säger emellertid inte alltid särskilt mycket om vilken arbetsbelastning som ärendena medförde. En del ärenden kan vara få men under en viss tid p.g.a. speciella förhållanden mycket arbetskrävande. Andra ärendetyper kan däremot vara ur kvantitativ synpunkt många men tämligen enkla för respektive ombudsmannaämbete att avgöra.s. 24

13.En sorts statistik som belyser JO:s relation till myndigheter och tjänstemän på ett intressant sätt är antalet av JO förda åtal i förhållande till antalet tillsynsärenden varigenom olika sorters fel uppdagades. I ämbetsberättelserna anges från år 1915 dock vanligen endast att ca 10-20 ärenden årligen avskrevs p.g.a. att klaganden hade ”erhållit gottgörelse eller eljest rättelse vunnits” samt att så mycket som vanligen 40-50 procent av ärendena avskrevs efter utredning ”med eller utan erinran”. Under 1920och 1930-talen redovisas i och för sig en statistisk ärendegrupp som anges ha föranlett ”annan åtgärd än åtal”, vilket uttryck vid denna tid normalt sett innebar erinran eller motsvarande kritik.53 Exakta angivelser avs. 24

14.119s. 24

15.antalet ärenden som föranledde ”rättelse, påpekande, erinran eller annans. 25

16.åtgärd” finns emellertid inte i de statistiska uppgifterna förrän fr.o.m. års. 25

17.1957.s. 25

18.Såsom har nämnts i avsnitt 6.1.2 ovan trädde de författningar genoms. 25

19.vilka MO-ämbetet inrättades i kraft i maj 1915. Ombudsmännenss. 25

20.respektive instruktioner av år 1915 upphörde att gälla först då de ersat-s. 25

21.tes av nya instruktioner år 1941. Särskilt MO:s verksamhet påverkadess. 25

22.emellertid av huruvida mobiliseringstillstånd rådde eller inte. Jag hars. 25

23.därför ansett det lämpligt att här uppta statistiska uppgifter för årens. 25

24.1915-1938 samt att dela upp de statistiska uppgifterna beträffande JO:ss. 25

25.och MO:s verksamhet fr.o.m. 1915 t.o.m. 1938 i två delar. Den förstas. 25

26.delen avser därvid åren 1915—1919, dvs. den tid då Första världskrigets. 25

27.pågick. Den andra tidsperiod som redovisas utgörs av mellankrigsåren,s. 25

28.dvs. åren 1920—1938.s. 25

29.Antalet nya ärenden hos JO fr.o.m. år 1915 t.o.m. år 1919 var i snitts. 25

30.ca 500 stycken per år. Av det totala antalet ärenden var vanligen ungefärs. 25

31.34 procent inspektions- och övriga initiativärenden. De resterande 66s. 25

32.procenten ärenden hade alltså uppkommit genom klagomål från enskil-s. 25

33.da personer. I allmänhet var det 12,5 ärenden per år som utmynnade is. 25

34.att åtal väcktes, vilket antal motsvarar ca 2 procent av det totala antalets. 25

35.JO-ärenden.s. 25

36.Hos MO inkom under tidsperioden fr.o.m. den 19 maj år 1915s. 25

37.t.o.m. år 1919 i genomsnitt ca 730 nya ärenden per år, varvid det högstas. 25

38.antalet nya ärenden, 1.075 stycken, uppnåddes år 1917. De lägsta antalens. 25

39.nya ärenden, 436 respektive 555 stycken, inkom åren 1915 och 1919,s. 25

40.dvs. i början och slutet av mobiliseringstillståndet. Det förhållandet atts. 25

41.det inkom endast 436 ärenden år 1915 berodde dock troligen delvis pås. 25

42.att MO-ämbetet inte fanns under de första månaderna av detta år.s. 25

43.Av det totala antalet MO-ärenden var vanligen ungefär 60 procent in-s. 25

44.spektions- och övriga initiativärenden, under det att ca 40 procent avs. 25

45.ärendena härrörde från klagomål från enskilda. Hos MO var det unders. 25

46.åren 1915-1919 vanligen 19 ärenden per år som hänvisades till åtal, vil-s. 25

47.ket antal motsvarar ca 3 procent av det totala antalet MO-ärenden.s. 25

48.Vid en jämförelse mellan uppgifterna om ärenden hos å ena sidan JOs. 25

49.och å andra sidan MO under tiden för Första världskriget framgår atts. 25

50.ärendetillströmningen hos MO var betydligt mer omfattande än den hoss. 25

51.JO. Den stora tillströmningen av MO-ärenden kan ha berott på fleras. 25

52.saker. De främsta orsakerna torde emellertid ha varit att mobiliseringstill-s. 25

53.stånd rådde samtidigt som många värnpliktiga kan antas ha haft gods. 25

54.kännedom om MO:s existens p.g.a. pressens uppmärksammande av dets. 25

55.nya ämbetet. Av uppgifterna om å ena sidan JO och å andra sidan MOs. 25

56.framgår vidare att det i bl.a. förarbetena angivna önskemålet att MO:ss. 25

57.120 arbete i högre grad än JO:s skulle bestå av egna initiativ redan från början präglade det nya ämbetets verksamhet.s. 25

58.Antalet nya ärenden per år hos JO var under mellankrigsåren, dvs. fr.o.m. år 1920 t.o.m. år 1938, i genomsnitt ca 525 stycken per år. Klagomål från enskilda utgjorde under denna tidsperiod 82 procent av JO-ärendena. Inspektioner och andra myndighetsinterna ärenden stod således för i snitt endast 18 procent av ärendena. I allmänhet var det under dessa nitton år 14 ärenden per år som föranledde åtal, vilket antal motsvarar ca 2,5 procent av det totala antalet JO-ärenden.s. 26

59.Antalet nya ärenden hos MO under de nitton åren fr.o.m. år 1920 t.o.m. år 1938 var i genomsnitt ca 330 stycken. Mellankrigstidens ur försvarssynpunkt lugna samhällsförhållanden gjorde alltså att ärendetillströmningen hos MO under dessa år minskade påtagligt jämfört med antalet ärenden hos JO. Av det totala antalet MO-ärenden utgjorde inspektions- och motsvarande ärenden ca 70 procent och klagomålen från enskilda personer endast ca 30 procent. I allmänhet var det under dessa nitton år ca 7,5 MO-ärenden per år som hänvisades till åtal, vilket antal motsvarar ca 2 procent av det totala ärendeantalet.s. 26

60.Den mest uppenbara skillnaden mellan tiden för Första världskriget jämfört med mellankrigsåren var att antalet MO-ärenden sjönk påtagligt. Av det totala antalet nya ärenden hos riksdagens ombudsmän var under mellankrigsåren i princip två av tre ett JO-ärende och endast ett av tre ett MO-ärende. Andelen klagomålsärenden hos JO ökade samtidigt från 66 till 82 procent medan andelen klagomålsärenden hos MO sjönk från 40 till 30 procent. Det förhållandet att MO:s tillsynsverksamhet i högre grad än JO:s präglades av egna initiativ blev sålunda allt mer utpräglat.s. 26

Något om MO:s verksamhet

1.Såsom framgår av de i avsnitt 6.2.2 ovan redovisade statistiska uppgifterna hade MO hög arbetsbelastning under de första verksamhetsåren. MO:s tillsynsverksamhet skilde sig på en del sätt från den verksamhet som JO bedrev. Så fördes hos MO ett särskilt diarium över hemliga ärenden.54 Dessutom ansågs vissa militära förvaltningsärenden fordra att MO biträddes av någon med speciell teknisk utbildning och erfarenhet. Från år 1916 hade han därför en byråintendent med militär bakgrund som medarbetare.55s. 26

2.121s. 26

3.De flesta ingripanden som MO gjorde härrörde från inspektioner ochs. 27

4.inte från klagomål. När MO bestämde vilka myndigheter som skulle in-s. 27

5.spekteras torde emellertid vikt ha fästs vid information om påstådda miss-s. 27

6.förhållanden i tidningarna och i anonyma klagomål. Förutom att MOs. 27

7.synes ha tagit emot åtskilliga anonyma klagomål förekom att värnplikti-s. 27

8.ga vid ett personligt besök, s.k. personlig hänvändelse, anförde muntligas. 27

9.klagomål. Förfaringssättet med personlig hänvändelse berodde på att ens. 27

10.del värnpliktiga befarade repressalier från sina överordnade om klagomåls. 27

11.på ett dokumenterbart sätt anfördes skriftligen och saknade direkt mot-s. 27

12.svarighet i JO:s praxis.56s. 27

13.Hugo Henkow har i en studie av MO:s verksamhet anfört att MO vids. 27

14.tiden för Första världskriget handlade ”ett tämligen stort antal ärenden, is. 27

15.vilka gjordes gällande att värnpliktiga felaktigt inkallats till krigstjänst-s. 27

16.göring eller annan militärtjänst, samt ärenden angående ekonomiska för-s. 27

17.måner åt inkallade och deras familjer. Det övervägande antalet ärendens. 27

18.rörde emellertid straff- och processrättslig lagstiftnings tillämpning avs. 27

19.krigsrätter eller bestraffningsberättigade militära chefer. Bland de åtal soms. 27

20.anställdes avsåg påfallande många dröjsmål av krigsrätt med expedieran-s. 27

21.de av straffuppgifter till fångvårdsstyrelsen. Den allvarliga bedömningens. 27

22.av sådana försummelser var föranledd av ofta oefterrättliga förhållandens. 27

23.med skedde givetvis med hänsyn till gällande regler om iteration (’förstas. 27

24.resan stöld’ etc.). Övergrepp av befäl mot underlydande i form av smädel-s. 27

25.se eller misshandel ledde också till ingripanden, men inte i en omfattnings. 27

26.som efter nutida erfarenheter kan betecknas som anmärkningsvärd.”57s. 27

27.MO:s erinringsbeslut synes på samma sätt som JO:s sådana beslut un-s. 27

28.der 1920- och 1930-talen ha övergått från att vara uttryckliga åtalsunder-s. 27

29.låtelser till att bli mer formlösa. De i MO:s ämbetsberättelser refererades. 27

30.erinringsfallen, som ju dock inte säger särskilt mycket om det egentligas. 27

31.antalet erinringar, uppgick vanligen till mellan 30 och 40 stycken såväls. 27

32.under som efter Första världskriget.s. 27

33.Såsom framgår av avsnitt 6.2.2 ovan sjönk antalet MO-ärenden på-s. 27

34.tagligt under mellankrigsåren, vilket förhållande medförde att nyttan avs. 27

35.MO sattes ifråga. Redan i mitten av 1920-talet anfördes i riksdagen atts. 27

36.MO av besparingsskäl borde avskaffas. Som skäl för att MO inte behövdess. 27

37.anfördes därvid att MO-ärendena inte fordrade en särskild expedition avs. 27

38.nuvarande omfattning utan mycket väl kunde handläggas av JO. Vidares. 27

39.anfördes att inrättandet av MO hade varit knutet till förstärkningar avs. 27

40.122 krigsmakten, varför de neddragningar som sedermera hade vidtagits av försvarsväsendet rimligen borde innebära att ämbetet nu hade blivit onödigt.58 KU uttalade emellertid i utlåtanden som bifölls av riksdagen att förekomsten av en särskild kontrollmyndighet för försvarsväsendet i form av en MO var av sådant värde att t.ex. besparingssynpunkter inte kunde tillmätas någon större vikt i frågan.59s. 27

41.Under 1930 års riksdag anfördes motionsvis att arbetsfördelningen mellan JO och MO borde ändras genom att delar av JO:s kompetensområde flyttades till MO. Sedan KU hade inhämtat yttranden i frågan från JO och MO anförde utskottet emellertid att gällande bestämmelser, som var jämförelsevis välkända för allmänheten, hade den fördelen att de var klara och otvetydiga. Utskottet ansåg det visserligen önskvärt med en jämnare arbetsfördelning mellan JO och MO. En förändring i föreslagen riktning skulle enligt KU:s av riksdagen bifallna utlåtande dock göra ämbetenas kompetensgränser otydliga, något som var olämpligt.60 Ett år senare, år 1932, begärde KU emellertid att möjligheten att slå samman MO och JO skulle utredas.s. 28

42.Den dåvarande MO:n, Holger Elliot, ansåg i sin analys av konsekvenserna av en sådan sammanslagning att ett avskaffande av MO-ämbetet skulle medföra att kontrollen över militieväsendet blev oacceptabelt bristfällig. Elliot betonade i sitt yttrande till KU att MO:s arbetsbelastning inte kunde avläsas endast genom ärendeantalet samt framhöll att det allmänt ansågs oundgängligt att ”en riksdagens ombudsman vid fullgörande av sin viktiga och krävande uppgift själv personligen skall kunna i största möjliga omfattning genomtränga och behärska de föreliggande ärendena”. Om JO och MO slogs samman skulle ett vidhållande av utredningskvaliteten enligt Elliot alltså fordra ett ämbete med två ombudsmän, varvid de besparingar som kunde uppnås skulle bli tämligen marginella.61 Dessa synpunkter godtogs av riksdagen. Diskussionerna om möjligheten att uppnå rationaliseringsvinster genom en sammanslagning av JO och MO föranledde vid denna tid sålunda inga lagändringar.s. 28

Något om JO:s verksamhet efter 1915 års reform

1.JO-ämbetet hade när 1915 års instruktion trädde i kraft funnits i mer än 100 år. Syftet med 1915 års lagändringar var emellertid inte att förändra JO:s arbetsuppgifter utan endast att modernisera reglernas utformnings. 28

2.123s. 28

3.samtidigt som tillsynen över försvarsverksamheten flyttades från JO tills. 29

4.MO. JO:s tillsynsområde krympte sålunda under det att obsoleta in-s. 29

5.struktionsstadganden togs bort och erinringspraxisen lagfästs.s. 29

6.Erinringsförfarandet i 3 § i JO-instruktionen tillämpades sedan 1915s. 29

7.års instruktion hade trätt i kraft på så sätt att tjänstemän som enligt JOs. 29

8.hade begått oaktsamhetsfel gavs möjlighet att medge felet, vidta rättelses. 29

9.och ersätta den skada som eventuellt hade uppkommit. Om inte samtli-s. 29

10.ga dessa tre förutsättningar förelåg ansåg den förste JO:n som tillämpades. 29

11.den nya instruktionen, Victor Petrén, att åtal skulle väckas. I LU anför-s. 29

12.des att denna rättstillämpning kunde ses som en skärpning jämfört meds. 29

13.den tidigare praxis som 1915 års lagstiftning hade avsett att lagfästa, mens. 29

14.efter viss diskussion godtogs förfaringssättet av utskottet.62 Under 1920-s. 29

15.och 1930-talen upphörde emellertid erinringarna att alltid vara formule-s. 29

16.rade som uttryckliga åtalsunderlåtelser och blev istället alltmer oformali-s. 29

17.serade.63 Eftersom instruktionstexten stadgade att JO kunde låta ärendens. 29

18.som rörde oaktsamhetsförsummelser ”bero vid” vad som hade uppnåtts is. 29

19.form av ”rättelse eller avgiven förklaring eller vad eljest förekommit is. 29

20.saken” var ombudsmannens möjligheter att fritt bestämma under vilkas. 29

21.omständigheter som ett ärende skulle avskrivas tämligen omfattandet. Etts. 29

22.angivande av att ombudsmannen hade valt att låta ärendet ”bero vid” kri-s. 29

23.tik innebar emellertid i princip alltid att åtal hade övervägts.s. 29

24.Såsom framgår av avsnitt 4.2.4 ovan väckte JO:s relation till domstols-s. 29

25.väsendet viss uppmärksamhet på 1850-talet under Theorells tid som JO.s. 29

26.Även i början av 1900-talet föranledde JO:s tillrättavisningar av domares. 29

27.ibland diskussioner. Så framhöll LU bl.a. åren 1917 och 1923 att JO-ut-s. 29

28.låtanden över domslut borde utformas med försiktighet, så att det intes. 29

29.verkade som att JO ägnade sig åt att överpröva lagakraftvunna domar.64s. 29

30.Utskottets syn på domstolarna såsom konstitutionellt självständiga fram-s. 29

31.kom även när JO i mitten av 1910-talet initierade en diskussion om till-s. 29

32.synsbefogenheterna över kommunaltjänstemän. LU betonade då nämli-s. 29

33.gen att det varken var JO:s eller utskottets utan endast domstolarnas saks. 29

34.att fastställa huruvida en viss befattningshavare omfattades av JO:s tillsyns. 29

35.eller inte.65s. 29

36.Ämbetsberättelserna bestod redan på 1910-talet vanligen av ca 500s. 29

37.sidor. Redogörelserna för väckta åtal och t.ex. erinringsärenden som be-s. 29

38.dömdes vara av allmänt intresse var i allmänhet utförliga. Inte sällan inne-s. 29

39.fattade ärendereferaten i huvudsak all skriftväxling som hade ägt rums. 29

40.124 samt omfattande utredningar om författningstexter och rättsfrågor som var av relevans i ärendena. Arendereferatens omfång och pedagogiska inriktning berodde naturligtvis på att JO-besluten skulle kunna läsas och förstås av juridiskt oskolade personer i form av såväl lägre tjänstemän som vanliga medborgare. Enligt min mening torde ämbetsberättelsernas omständliga utformning emellertid ha medfört att ärendereferaten, kanske framför allt av gemene man, ibland uppfattades som ostrukturerade och svårtillgängliga.s. 29

41.Såsom framgår av t.ex. avsnitt 11.2.5 nedan kan JO:s benägenhet att granska främst rättsväsendet i vid bemärkelse, dvs. domstolar, åklagare, polis och fångvård, knappast sägas ha förändrats förrän under senare delen av 1900-talet. Bland de tjänstemän som JO under tidigare delen av 1900-talet åtalade för ämbetsbrott återfinns således främst domare, åklagare och poliser. Även lantmätare, utmätningsmän, landskamrerare, tull-, post- och universitetstjänstemän samt diverse kyrkliga befattningshavare figurerar emellertid i ämbetsberättelserna för åren 1915—1938. De ärenden som utmynnade i åtal mot sådana tjänstemän härrörde visserligen vanligen från klagomål men ibland även från JO:s inspektionsverksamhet.s. 30