1 allmänhet
1.Den svenska regeringsformen saknar bestämmelser om relationen mel lan svensk rätt och folkrätt. Den officiella synen på detta förhållande är dock i stor utsträckning dualistiskt präglad.42 Enligt dualismen betraktas internationell rätt och nationell rätt som två separata rättssystem.43 Syn 36 sättet har tillämpats avseende internationella traktaters position i svensk rätt. Trots att Sverige ratificerat en konvention och därmed förbundit sig att tillämpa den blir konventionen inte direkt tillämplig i svensk rätt. Domstolar och myndigheter kan därmed inte direkt tillämpa dess före skrifter.44 För att så skall kunna ske krävs att föreskrifterna på något sätt införlivas med svensk rätt genom lag.45 Europakonventionen har exem pelvis inkorporerats i svensk rätt genom lag.46 Genom inkorporering antas konventionen i sin helhet som lag. Därigenom ges de rättstillämpande myndigheterna möjlighet att direkt tillämpa det internationella åtagan det. Bestämmelsen blir därmed likvärdig med annan lag och vid konflikt skall vanliga lagtolkningsprinciper tillämpas som lex specialis och lex pos terior. Ett internationellt åtagande kan också transformeras till svensk rätt vil ket innebär att bestämmelserna på lämpligt sätt ges motsvarighet i intern rättsliga föreskrifter.47 Vid transformering anpassas svensk lag till den internationella förpliktelsen. Om den svenska lagen trots allt visar sig vara oförenlig med det internationella åtagandet så har den svenska lagen företräde. Lagstiftaren kan också vid ratifikation anse att rådande lagstiftning re dan överensstämmer med det internationella åtagandet. Ingen transformatorisk åtgärd behöver i sådana fall vidtas. Så bedömdes vara fallet vid den ursprungliga ratifikationen av Europakonventionen och de andra MR-konventionerna som behandlas i undersökningen.48 Ar lagstiftaren angelägen om att den internationella förpliktelsen skall få ett effektivt genomslag i nationell rätt tycks således en inkorporering av förpliktelsen i nationell rätt vara den säkraste metoden. Uppstår tveksamhet i rättstillämpningen, i andra fall än när en konven tion inkorporerats, om svensk lag verkligen överensstämmer med det internationella åtagandet så råder dock principen att svensk lag såvitt möjligt bör tolkas så att den överensstämmer med Sveriges internatios. 14
2.37 nella åtaganden.49 KU förklarar: en allmän tolkningsprincip är att våra författningar är förenliga med våra internationella åtaganden och att de därför skall tolkas i fördragsvänlig anda, s.k. fördragskonform eller fördragstrogen tolkning.50 Lysén har emellertid påpekat att den fördragskonforma tolkningen huvudsakligen utnyttjats i sådana uppenbara fall i vilka rättsläget redan klargjorts genom fällande domar mot Sverige för brott mot Europakonventionen eller där ett uttalat inhemskt stöd redan fanns för att inlåta sig på verklig fördragskonform tolkning.51 Enligt Frioch rättighetskommittén innebär principen att det står de rättstillämpande myndigheterna fritt att använda sig av konventionen som ett tolkningsdatum bland flera i de fall den svenska rättsregeln ger utrymme för olika tolkningar.52s. 15
3.Danelius har påpekat att vid tolkningen av svensk rätts förhållande till grundläggande fri- och rättigheter är det särskilt angeläget att tolkning av svensk lag såvitt möjligt överensstämmer med internationella åtagan den.53 Denna uppfattning spred sig åtminstone avseende Europakon ventionens bestämmelser i viss mån till domstolarna. Åren innan Europa konventionen inkorporerades i svensk rätt var framförallt HD benägen att verkligen såvitt möjligt tolka svensk rätt så att den överensstämde med både Europakonventionen och Europadomstolens praxis.54 I NJA 1992 s. 532 sattes både förarbetsuttalanden och tidigare praxis åt sidan till förmån för Europakonventionens regler.55 Justitierådet Lind gav i ett tillägg till domen uttryck för uppfattningen att motstridiga förarbets uttalanden och praxis i allmänhet skall vika för Europadomstolens praxis. Detta som konsekvens till den särskilda vikt som bör fästas vid att svensk rätt tolkas konformt med konventioner rörande mänskliga rättigheter.56 Vid den tidpunkten hade uppfattningen gjort sig gällande att Europa konventionens bestämmelser åtnjöt ett särskilt skyddsvärde i Europa. De svenska rättstillämparna har inte alltid betraktat Europakonventio nens bestämmelser på ett sådant sätt. Denna syn växte till sig i samband med att det klargjorts vilken stark ställning dessa bestämmelser fått inom 38 EG och att många andra länder i Europa fattat beslut om att inkorpore ra Europakonventionen i den nationella rättsordningen.57 Den fördragskonforma tolkningen är behäftad med vissa brister. För det första är principen inte absolut. De rättstillämpande myndigheterna åtnjuter ett handlingsutrymme i rättstillämpningen som i detta avseende kan få effekten att andra tolkningsdata än konventionsåtagandet ges före träde och avgör tolkningen. Och för det andra; även om principen stärks i rättstillämpningen återstår de situationer som inte kan lösas tolkningsvägen eftersom svensk rätt faktisk står i strid med det internationella åta gandet. Jag delar emellertid Danelius uppfattning att det är angeläget att svensk rätt i möjligaste mån tolkas konformt med de internationella åta gandena rörande grundläggande fri- och rättigheter.58 Eftersom alla de instrument jag behandlat i den folkrättsliga delen innefattar mänskliga rättigheter torde dessa principer gälla för dem alla. Konventionsåtaganden har inte bara betydelse i rättstillämpningen utan spelar också en roll när ny lagstiftning skall antas. Den nya lagstiftning en skall vara förenlig med Sveriges internationella åtaganden.59 Utred ningarna om internationella konventioners innehåll brukar i lagstiftningssammanhang vara av ytterst rudimentär karaktär. I arbetsrättsliga sammanhang återges ofta innehållet i relevanta artiklar i konventionsåta gandet samt ärenden där det svenska rättsläget blivit föremål för direkt prövning.60 Bara i undantagsfall görs någon fördjupad analys av praxis.61 En central fråga i detta sammanhang är förstås vad man anser att åta gandet består i. Jag angav tidigare att vid sidan av Europadomstolens do mar så anses inte övervakningsorganens praxis vara bindande för de fördragsslutande staterna. Dessa övervakningsorgan har inte formellt givits kompetens att rättsligt kräva att de fördragsslutande staterna vidtar viss åtgärd. I en utredning om svensk rätts förhållande till internationella åtaganden från 1974 anges att Sverige inte är bundet av rekommenda tioner från mellanstatlig organisation.62 Övervakningsorganens praxis har emellertid vunnit en allt starkares. 16
4.39 ställning som erkända uttolkare av internationella åtaganden. Europa domstolen, som både auktoritativt har rätt att tolka Europakonventio nen och avge bindande domar, åberopar i sin praxis Europeiska kom mittén för sociala rättigheters och ILO:s föreningsfrihetskommittés praxis.63 EU-kommissionen åberopar också sådan praxis när ansökarländernas uppfyllande av åtaganden rörande den fackliga föreningsfriheten undersöks.64 De beslutande organen i Europarådet och ILO uppmanar sina medlemsstater att åtfölja de slutsatser de berörda övervakningsorganen kommer fram till. Overvakningsorganenen tillämpar Wienkonventionens tolkningsprinciper.s. 17
5.Jag har argumenterat för att övervakningsorganens praxis måste be traktas som en subsidiär folkrättslig rättskälla vid tolkning av ett konventionsåtagande. Värdet ökar ju mer enhetlig och konsistent praxisen är. Mot en sådan bakgrund förfaller det orimligt att svenska rättstillämpare och lagstiftare inte skulle betrakta svenska åtaganden i ljuset av övervak ningsorganens praxis. Det innebär att både lagstiftare och rättstillämpare måste studera den aktuella praxisen i sin helhet för att bedöma åtagan dets innehåll och inte bara sådan praxis som är direkt inriktad på svensk rätts förenlighet med åtagandet i fråga.s. 18
Europakonventionens ställning
1.Europakonventionen är inkorporerad i svensk rätt. Diskussioner fördes inför inkorporeringen om vilken rättslig nivå Europakonventionen skulle få, grundlag eller vanlig lag. Den springande punkten var om lagbestäm melser som antogs efter Europakonventionens inkorporering genom den etablerade lagtolkningsprincipen lex posterior skulle kunna ges företräde vid konflikt. Lagstiftaren valde en kompromiss. Europakonventionen fick ställning som svensk lag. Det infördes dock dessutom en särskild be stämmelse i regeringsformen RF 2.23. Enligt RF 2.23 får lag eller annan föreskrift ej meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europa konventionen. Bestämmelsen avsåg att göra lagprövningsmöjligheterna enligt RF 11:14 tillämpliga i förhållandet mellan Europakonventionen och annan svensk lag. Stod annan svensk lag i uppenbar konflikt med Europakonventionens bestämmelser skulle Europakonventionens bestäm melser ges företräde.65 Uppfylldes inte uppenbarhetskriteriet skulle kon 40 flikt emellertid lösas med vanliga rättstolkningsprinciper.66 Konflikten skulle således kunna leda till att annan svensk lag fick företräde framför Europakonventionen. Departementschefen utgick dock ifrån att säker hetsmekanismer i den svenska lagstiftningsprocessen skulle minimera en sådan risk. Om detta trots allt skulle ske ansågs ansvaret att lösa den uppkomna problematiken åvila domstolarna och förvaltningsmyndig heterna.67 Som Bernitz påpekat gavs domstolarna möjlighet att spela en aktiv roll i utvecklingen av skyddet för de mänskliga rättigheterna i svensk rätt.68 De svenska domstolarna tycks också i allmänhet ha sökt tillämpa Euro pakonventionens bestämmelser.69 Skulle en potentiell konflikt inte kun na lösas tolkningsvägen påtalades i propositionen vikten av att det är lagstiftaren som ansvarar för att korrigeringar vidtas.70 Viss tveksamhet rörande Europakonventionens ställning kvarstår dock. Det saknas nämligen Sanktionsregler som kan tillämpas när brott mot Europakonventionslagen drabbar enskilda.71s. 18
Metod och utgångspunkter
1.I undersökningen behandlas tre rättssystem; folkrätt, EG-rätt och svensk rätt. Jag söker klarlägga vissa moment i dem. För detta ändamål begag nar jag mig av en rättsdogmatisk metod. Jag tolkar och systematiserar varje rättssystems rättskällor och vad som i folkrätten benämns subsidiära rättskällor för att söka fastställa reglernas innehåll.72 Jag kommer inte i större utsträckning än vad jag redan gjort diskutera rättskällornas status utan jag förutsätter att grundförutsättningarna för deras tillämpning är tillräckligt kända.73 Material som tillkommit efter den 1 januari 2003 har endast undantagsvis beaktats.s. 19
2.41s. 19
3.Jag behandlar också rättsordningarnas inbördes förhållanden. Mina utgångspunkter i denna del behandlas nedan. Syftet med antagandet och ratificerandet av en konvention rörande mänsk liga rättigheter måste enligt min uppfattning vara att invånarna i staten skall tillförsäkras de rättigheter som konventionen innefattar. Svensk rätt bör således säkerställa de enskilda de rättigheter Sverige åtagit sig att sä kerställa. Inkorporering av konventioner utgör den säkraste metoden för att uppnå ett sådant resultat. Eftersom det bara är Europakonventionen av de behandlade konventionerna som är inkorporerad i svensk rätt får andra till buds stående metoder användas för de normer som återfinns i de andra konventionerna. Den fördragskonforma tolkningen ligger då närmast till hands. I den mån det finns utrymme att tolka in en rättig het i svensk rätt bör enligt min uppfattning detta ske.s. 20
4.Varför anser jag då att det är så angeläget att de mänskliga rättigheter na får ett effektivt genomslag i den svenska rättsordningen? Ett av målen med FN:s existens är att befordra och främja aktning för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna.74 De mänskliga rättigheterna utgör världssamfundets gemensamt utarbetade normbas för regleringen av relationen mellan stat och individ. Bindande övervakningssystem sak nas emellertid ännu för de flesta MR-instrument. Det beror på att många stater är obenägna att avstå delar av sin suveränitet till förmån för överstatliga organ.s. 20
5.Den svenska regeringen har arbetat aktivt för att få genomslag för de mänskliga rättigheterna runt om i världen.75 Det förefaller mot denna bakgrund angeläget att ett land som arbetar för att öka respekten för de mänskliga rättigheterna runt om i världen tillser att det egna landets in vånare säkerställs detta skydd. Det finns här anledning att erinra om in ternationella domstolens påpekande år 1923 i målet Nationality Decrees in Tunis and Morocco att ’”domestic jurisdiction was an essentially rela tive concept which could become more limited in scope as international law moved into areas traditionally considered to be the sole province of national states”.76 Globaliseringen aktualiserar behovet av en gemensam normbas. Transnationell verksamhet skapar nya förbindelselänkar mellan olika rättssystem. Flera rättssystem kan bli tillämpliga när ett enskilt problem skall lösas.77 Andra rättssystem influerar den nationella rättsordningen på olika sätt. I 42 tillämpningen av nationell rätt måste hänsyn tas till faktorer utanför den egna statens gränser. Dessutom tillämpas utländska nationella rättsregler i våra nationella domstolar och regler härrörande från överstatliga orga nisationer som EU får ett direkt genomslag i flera nationella rättsord ningar. Vi lever med en bekant term i ett pluralistiskt rättssamhälle. De nationella rättsordningarna har traditionellt strävat efter koherens.78 Hur utopisk en sådan strävan än har kunnat förefalla så torde det inte vara särskilt kontroversiellt att i varje fall påstå att varje rättssystem ka raktäriseras av en viss logik. Denna logik blir svårare att upprätthålla i den globaliserade rättspluralistiska världen. De transnationella rättssyste men som EG-rätten och den internationella rätten strävar också efter koherens.79 Dessa rättsordningars harmoniseringsmål är tydliga tecken därpå. Kruxet är bara att de transnationella rättsordningarnas strävan ef ter koherens kan gripa in i den nationella rättens logik och sätta den ur balans.80 När olika rättsystem bryter in i varandra förefaller det dock än mer angeläget att de alla utgår från en gemensam normbas, de mänskliga rättigheterna. Därigenom minskar riskerna för att rättspluralismen gene rerar resultat som rubbar centrala delar av våra rättsliga grundvalar.81 De mänskliga rättigheternas karaktär skiljer sig dock åt. Vissa är absolu ta som rätten att inte utsättas för tortyr medan andra kan inskränkas i den mån inskränkningen gynnar oundgängliga samhällsintressen eller andra enskildas intressen. Rörande vissa rättigheter åtnjuter staten också ett omfattande handlingsutrymme när det gäller hur åtagandet skall upp fyllas. Man talar i engelska termer om margin of appreciation-doktrinen. Staterna anser i allmänhet att det är särskilt angeläget att den nationella logiken upprätthålls inom dessa områden. Ofta präglas dessa rättsområ den av nationella specifika som staterna ogärna ser att utomnationella aktörer rubbar. De nationella lagstiftarna är mindre angelägna att avhän da sig suveränitet inom dessa områden. Relationerna på arbetsmarkna den är ett typiskt sådant område. Den fackliga föreningsfriheten är emellertid en mänsklig rättighet som skyddas på folkrättslig nivå. Staterna har givits ett stort handlingsutrymme när det gäller utformningen av skyddet för denna rättighet. Europadom stolen har exempelvis i tillämpningen av Europakonventionens artikel 11 angivit att staten åtnjuter ett vitt handlingsutrymme när det gäller atts. 20
6.43 välja vilken metod fackföreningarna skall kunna tillgå för att skydda sina medlemmars intressen. Detta sades bland annat bero på de känsliga so ciala och politiska frågor som är involverade när staten försöker uppnå en lämplig balans mellan de konkurrerande intressena. Handlingsutrym met ansågs också vara en konsekvens av de stora skillnader som åter fanns i de europeiska nationella systemen inom detta område.82 Trots att staterna givits ett stort handlingsutrymme när det gäller regleringen av relationerna på arbetsmarknaden, anses den fackliga föreningsfriheten innefatta vissa konkreta moment som staterna måste respektera för att leva upp till sina åtaganden kopplade de olika konventionerna jag be handlar i den här undersökningen.s. 21
7.Även dessa konkreta åtaganden kan te sig svårintegrerade i den enskil da nationella rättsordningen. Utgångspunkten är dock att alla aktörer kanske måste rucka något på sina preferenser för att skapa en någorlunda enhetlig rättslig värdegrund. Vid ratifikationerna accepterade staterna att ett visst normsystem skulle ligga som en gemensam grund i respektive rättsordning. Såsom Wilhelmsson har påpekat ”(h)armonization may mean disintegration in many respects”.83 Globaliseringen är ett faktum. Utomnationella rättsliga system integreras i den nationella rätten på förutsägbara och oförutsägbara sätt. Den svens ka regeringen är en aktiv förespråkare för att respekten för de mänskliga rättigheterna skall stärkas i världen.84 Andra rättsordningar skall alltså anpassas till dessa krav. Det vore förmätet och irrationellt att utgå ifrån att samma principer inte skulle gälla för svenskt vidkommande. Där emot är det också så att utformningen och tolkningen av de mänskliga rättigheterna inte sker i tomma intet. Det är fråga om en kontinuerlig process där alla medverkande söker påverka rättsutvecklingen i en rikt ning som bäst motsvarar deras egna preferenser. En vid kännedom om vad de mänskliga rättigheterna hittills ha ansetts innebära öppnar också upp för möjligheten att påverka utvecklingen. Svenska medborgare kan genom de olika demokratiska kanalerna agera för att få svenska repre sentanter att verka i viss riktning. Dessutom ger de ökade klagomålsmöjligheterna organisationer och enskilda möjligheten att själva driva utvecklingen framåt genom att fa olika frågor prövade. Kunskap om rät ten är inte bara nödvändig för att säkerställa efterlevnad. Den är också nödvändig för att lägga grunden till möjligheten att påverka.85 44s. 22
Disposition
1.Undersökningen är uppdelad i tre delar. Del I inleds med en inledning, kapitel 1, och följs av en presentation av de instrument som skyddar den mänskliga rättigheten, den fackliga föreningsfriheten, kapitel 2. Därefter följer en översikt av några frågeställningar som ofta berörs i samband med spörsmål om mänskliga rättigheters natur och funktion, kapitel 3. Kapitel 2 och 3 är orienterande till sin karaktär och syftar till att öka för ståelsen för de mänskliga rättigheterna som folkrättsligt begrepp. Del II utgör avhandlingens centrala del. I den studeras omfattningen av den fackliga föreningsfriheten i olika internationella konventioner och i en förklaring. Någon heltäckande bild presenteras som nämnts dock inte utan jag har valt att låta framställningen kretsa kring fyra frågeställ ningar. Del II består av sju kapitel. Kapitel 4 är en introduktion. I det följan de kapitlet behandlas den fackliga föreningsfriheten i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948, kapitel 5. Därefter har jag i kapitel 6 valt att behandla rättighetens utformning i ILO-konventionerna nr 87 angående föreningsfrihet och skydd för organisations rätten från år 1948 och nr 98 angående tillämpningen av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten från år 1949. I kapitlen 7 och 8 studeras FN-konventionerna och dess utform ning av skyddet för den fackliga föreningsfriheten. I kapitel 7 är den in ternationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter i fokus och i kapitel 8 den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Kapitlen 9 och 10 ägnas åt de instru ment Europarådet antagit för att säkerställa de mänskliga rättigheterna i medlemsländerna. I Europarådets sociala stadga ägnas två artiklar åt den rättighet som är föremålet för den här undersökningen och behandling en av dem återfinns i kapitel 9. I kapitel 10 undersöks omfattningen av skyddet för den fackliga föreningsfriheten i Europakonventionens artikel 11. I del II:s avslutande kapitel 11 görs en sammanfattning och kompa rativ analys av den information som framkommit i andra delens tidigare kapitel. Vilka likheter och olikheter kan urskiljas och hur behandlas de frågeställningar som tas upp i kapitel 3 i de olika instrumenten? Del III rör omfattningen av skyddet för den folkrättsligt betingade fackliga föreningsfriheten i den svenska rättsordningen. I kapitel 12 be handlas EU:s inverkan på skyddet av den fackliga föreningsfriheten i Sverige och i kapitel 13 analyseras några aspekter av svensk rätt mot bak grund av de i del II behandlade åtagandena. Undersökningen avslutas med kapitel 14, som benämns, avslutning.s. 23
2.45s. 23