Hela artikeln

Abstract

1.Jesper EkrothStockholm University L.L.M.Department of Laws. 5

2.106 91 Stockholms. 5

3.Akademisk avhandling för avläggande av juris doktorsexamens. 6

4.vid Stockholms universitet 2001s. 6

5.Juridiska institutionens. 6

6.106 91 Stockholms. 6

7.Digitalt tryck/Stockholms universitets. 6

8.ISBN 91-7265-323-Xs. 6

JO-ÄMBETET

- En offentligrättslig studie -

Jesper Ekroth

Förord

1.Mitt intresse för frågor angående rättssäkerhet väcktes i början av 1990talet då jag fick nöjet att läsa professor F. A. Hayeks verk ”The Constitu­ tion of Liberty” och ”Law, Legislation and Libert}7”. Han uppvisar i sina verk stor kunskap och insikt i frågor om rättssäkerhet och individuell frihet. Som få andra har han tydliggjort värdet av dessa frågor i dagens samhälle. Utan Hayeks skrifter och hans förmåga att inspirera mig hade denna avhandling inte skrivits. Det är många personer vilka bidragit till denna avhandling. Mitt största tack går givetvis till min handledare, professor Wiweka Warnling-Nerep, som alltid funnits till hands, kommit med kloka råd och uppmuntrat mig. Ett särskilt tack går dels till jur dr Ulrik von Essen som noggrant läst och kommenterat delar av manuset och gett många förslag till förbättringar, dels till adjunkt Säde Ikonen som varit till stor hjälp vad avser språket. Även andra har bidragit genom att läsa delar av manuset. Här måste nämnas professor Eivind Smith, docenterna Jan-Olof Sundeil och Lars Bejstam, doktoranderna Lena Sandström och Petra Herzfeld-Olsson. Regeringsrådet Rune Lavin gjorde det möjligt för mig att under en studietid på JO-ämbetet erhålla närmare insikt i gällande handläggningsregler. De ovan nämnda förtjänar alla min tacksamhet. Docent David Fisher tackar jag för översättning av avhandlingens summary. Irja Sanden har hjälp till med källförteckningen och sakregistret. Ekonomiskt stöd till avhandlingsarbetet har jag mottagit från Juridiska in­ stitutionen, Foundation for Economics and Law och Alfred Ossian Winroths minnesfond. Stiftelsen av den 28 oktober har bidragit med medel, vilket gjort det möjligt för mig att delta i flera doktorandresor. Tryckbidrag har erhållits från Juridiska fakultetsnämndens forskningsutskott. För allt detta är jag mycket tacksam. Ett slutligt tack går till min familj, som visat stort tålamod och stor förstå­ else under arbetets gång. Frescati, en sommarkväll i juni 2001 Jesper Ekroths. 9

Innehålls förteckning

Förord

Förkortningar

Inledning x [^15]

1.1.1 Amne, syfte, avgränsningar och metod x 15s. 11

2.1.2 Disposition x 19s. 11

3.1.3 Tidigare forskning x 21s. 11

4.1.4 Terminologi x 22s. 11

Något om rättsstatens grunddrag och allmänna reflek-

tioner avseende JO:s funktion inom ramen för rättsstaten

1.X 25s. 11

2.2.1 Inledning x 25s. 11

3.2.2 En utblick över den svenska rättsstatsdiskussionen i ljuset av 1974s. 11

4.års RF x 24s. 11

5.2.3 Hur har man i förarbetena betraktat JO:s grundläggandes. 11

6.funktion x 54s. 11

7.2.4 Sammanfattning och slutord x 56s. 11

JO-ämbetets tillkomst och utveckling x [^59]

1.3.1 Inledning x 59s. 11

2.3.2 Bakgrunden till JO-ämbetets inrättande x 40s. 11

3.3.2.1 Frihetstid x 40s. 11

4.3.2.2 Gustavianskt envälde x 42s. 11

5.3.3 1809 års RF - tillkomst och grundläggande principer x 45s. 11

6.3.4 JO-ämbetets tillkomst och framväxt - utvecklingen från år 1809s. 11

7.till 1975 x 49s. 11

8.3.4.1 JO-ämbetets tillkomst x 49s. 11

9.3.4.2 JO-ämbetets förste innehavare - Mannerheim x 58s. 11

10.3.4.3 Utvecklingen fram till år 1915 x 67s. 11

11.3.4.4 Reformer åren 1915,1941,1957 och 1967 x 78s. 11

12.5s. 11

13.3.5 Sammanfattning och slutord s. 91s. 91

JO-ämbetet enligt gällande rätt

1.4.1 Inledning x 95s. 91

2.4.2 JO-ämbetets organisation och val av JO x 97s. 91

3.4.3 Tillsynskrets x 103s. 91

4.4.3.1 Inledande anmärkningar x 103s. 91

5.4.3.2 Tillsynen över myndigheter och tjänstemän samt andras. 91

6.befattningshavare x 107s. 91

7.4.3.2.1 Något om myndighetsbegreppet i RF, TFs. 91

8.och FL x 107s. 91

9.4.3.2.2 JO-instruktionens myndighetsbegrepp x 112s. 91

10.4.3.2.3 Begreppet befattningshavare x 119s. 91

11.4.3.2.4 Begränsningar i JO:s tillsyn över myndigheters. 91

12.med hänsyn till det kommunala självstyret x 122s. 91

13.4.3.3 Tillsynen över annan, som innehar tjänst eller uppdrag,s. 91

14.varmed följer myndighetsutövning x 126s. 91

15.4.3.3.1 Inledning x 126s. 91

16.4.3.3.2 Något om myndighetsutövningsbegreppet i FL ochs. 91

17.RF m. m. x 127s. 91

18.4.3.3.3 Begreppet myndighetsutövning i JO-instruktion-s. 91

19.en x 132s. 91

20.4.3.4 Tillsynen över tjänstemän och uppdragstagare i statligas. 91

21.affärsverk när de för verkens räkning fullgör uppdrag i vissas. 91

22.aktiebolag x 139s. 91

23.4.4 Reflektioner angående en reviderad tillsynskrets x 140s. 91

24.4.4.1 Landstings- och kommunfullmäktigeförsamlingarna x 140s. 91

25.4.4.2 Domstolarna x 142s. 91

26.4.4.3 Regeringen x 145s. 91

27.4.4.3.1 Inledning x 145s. 91

28.4.4.3.2 Den rättsliga grunden för KU:s granskning avs. 91

29.regeringen x 146s. 91

30.4.4.3.3 Problem beträffande KU:s granskning x 147s. 91

31.4.4.3.4 Förslag de lege ferenda x 154s. 91

32.4.5 Allmänna handläggnings regler x 156s. 91

33.4.5.1 Inledning x 156s. 91

34.4.5.2 FL:s tillämplighet på JO x 157s. 91

35.4.5.3 Befogenheter i utredningshänseende enligt RF 12:6 x 164s. 91

36.6s. 91

37.4.5.4 Allmänna begränsningar i JO:s handläggning s. 167s. 167

38.4.5.4.1 Lägre befattningshavare x 167s. 167

39.4.5.4.2 Tvåårsregeln s. 168s. 167

40.4.5.5 Överlämnande av ärende x 170s. 167

41.4.6 Sekretess i JO:s tillsynsverksamhet x 172s. 167

42.4.7 Klagomålsprövning x 174s. 167

43.4.7.1 Inledande anmärkningar x 174s. 167

44.4.7.2 Ärendegången x 176s. 167

45.4.7.3 Ärendeutvecklingen under senare decennier m.m. x 180s. 167

46.4.7.41 JO:s praxis uppställda begränsningar i klagomåls-s. 167

47.prövningen x 181s. 167

48.4.7.5 Klagandenas uppfattning om JO:s klagomålsprövnings. 167

49.m.m. x 186s. 167

50.4.8 Inspektionsverksamhet x 188s. 167

51.4.9 Sanktionsbefogenheter x 194s. 167

52.4.9.1 Inledning x 194s. 167

53.4.9.2 JO:s allmänna åklagaruppgifter: åtalsplikt ochs. 167

54.åtalsunderlåtelse x 195s. 167

55.4.9.3 JO:s särskilda åklagaruppgifter x 201s. 167

56.4.9.4 JO:s befogenhet att besluta om anmälan avseendes. 167

57.disciplinansvar m.m. x 203s. 167

58.4.9.5 En historisk tillbakablick på tjänste felsansvaret - Ens. 167

59.förändrad syn på ansvarsutkrävande x 215s. 167

60.4.9.6 BrB 20:1 om tjänstefel x 224s. 167

61.4.9.6.1 Inledande anmärkningar x 224s. 167

62.4.9.6.2 Rekvisitet ”vid myndighetsutövning” x 225s. 167

63.4.9.6.3 Rekvisitet ”åsidosätter vad som gäller för upp­s. 167

64.giften” x 229s. 167

65.4.9.6.4 De subjektiva rekvisiten x 231s. 167

66.4.9.6.5 Rekvisitet ”ringa” tjänstefel x 233s. 167

67.4.9.6.6 Rekvisitet ”grovt” tjänstefel m.m. x 242s. 167

68.4.9.7 Analys av JO-ärenden, vilka lett till åtal avseende tjänste­s. 167

69.fel x 244s. 167

70.4.9.8 Analys av JO-ärenden där JO konstaterat olagligt handlande,s. 167

71.men inte väckt åtal eller beslutat om anmälan avseendes. 167

72.disciplinansvar x 245s. 167

73.4.9.9 Avslutande anmärkningar angående JO:s åtals-s. 167

74.och anmälningsbefogenheter x 261s. 167

75.4.10 Kritiska uttalanden x 264s. 167

76.7s. 167

77.4.11 Uttalanden i syfte att främja enhetlig rättstillämpning x 273s. 273

78.4.11.1 Inledning x 273s. 273

79.4.11.2 Kort historisk tillbakablick x 274s. 273

80.4.11.3 Tre typer av vägledande uttalanden x 276s. 273

81.4.11.4 Begränsningar i JO:s möjlighet att göra rättsvägledandes. 273

82.uttalanden x 277s. 273

83.4.11.5 En jämförelse mellan RegR:s ochJO:s rättsvägledandes. 273

84.funktioner x 279s. 273

85.4.11.6 Uppfattningar i doktrinen angående JO:s rättsväg­s. 273

86.ledande funktion x 291s. 273

87.4.11.7 Rättsområden där JO haft stor betydelse i egenskaps. 273

88.av rättsvägledande organ x 293s. 273

89.4.12 Befogenhet för JO att väcka fråga om författningsändring ellers. 273

90.annan åtgärd av riksdag eller regering x 304s. 273

91.4.13 Sammanfattning och slutord x 307s. 273

En nordisk komparativ utblick - en jämförelse mellan

den svenska och den dansk/norska ombudsmannamodel-

len x [^312]

1.5.1 Inledande anmärkningar x 312s. 273

2.5.2 Folketingets ombudsmand i Danmark x 314s. 273

3.5.3 Sivilombudsmannen i Norge x 319s. 273

4.5.4 Sammanfattning och komparativa slutsatser x 322s. 273

Kritik och allmänna reflektioner avseende JO samt syn­

punkter de lege ferenda x [^327]

1.6.1 Inledande anmärkningar s. 327s. 273

2.6.2 Omständigheter som förklarar JO:s betydelse x 327s. 273

3.6.3 En probleminventering angående JO x 335s. 273

4.6.4 Utökade befogenheter för JO x 343s. 273

5.6.4.1 Inledande anmärkningar x 343s. 273

6.6.4.2 Framförda förslag x 344s. 273

7.6.4.3 Argument för och emot att ge JO en skadereglerandes. 273

8.befogenhet x 352s. 273

9.6.4.4 En övergripande framställning om det allmännass. 273

10.skadeståndsansvar enligt SkL x 356s. 273

11.8s. 273

12.6.5 Sammanfattning och slutord x 369s. 369

Sammanfattande anmärkningar x [^372]

Summary

Källförteckning x [^387]

Sakregister

1.9s. 369

Förkortningar

1.ABL Aktiebolagslagen (1975:1385) AD Arbetsdomstolen AFDLLag (1971:289) om allmänna förvaltningsdom­s. 371

2.stolar AFLLag (1962:381) om allmän försäkring AKRiksdagens andra kammare AUArbetsmarknadsutskottet, utskottets betänkande Bil.Bilaga BOBarnombudsmannen BrBBrottsbalk (1962:700) DGLDanska grundlagen DirDirektiv DnrDiarienummer DOOmbudsmannen mot etnisk diskriminering DsDepartements s erien EUEuropeiska unionen EuropakonventionenDen europeiska konventionen angående skydds. 371

3.för de mänskliga rättigheterna och de grund­s. 371

4.läggande friheterna fFöljande sida FBL Fastighetsbildningslag (1970:988) ff Följande sidor FiU Finansutskottet FKRiksdagens första kammare FLFörvaltningslag (1986:223) FOFolketingets ombudsmand FPLFörvaltningsprocesslag (1971:291) FTFörvaltningsrättslig tidskrift FUKFörundersökningskungörelse (1947:948) FullmLLag (1994:261) om fullmaktsanställning GLB Grundlagsberedningen (SOU 1972:15) GRF 1809 års regeringsform HD Högsta domstolen HomOOmbudsmannen mot diskriminering på grund avs. 371

5.sexuell läggning HovRHovrätt HSANHälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd HSkLHälsoskyddslag (1982:1080) JKJustitiekansler, justitiekanslerns beslut JK-instruktionenFörordning (1975:1345) med instruktion för justi-s. 371

6.tiekanslern JK-lagenLag (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn JBJordabalk (1970:994) JOJustitieombudsmannen, justitieombudsmännenss. 372

7.ämbetsberättelser JO:s arbetsordningArbetsordning för riksdagens ombudsmanna-s. 372

8.expedition JO-instruktionenLag (1986:765) med instruktion för Riksdagenss. 372

9.ombudsmän JuD Justitiedepartementet JämO J ämställdhetsombudsmannen KamR Kammarrätt KB Kunglig befallningshavare (Länsstyrelse) KBrBIHolmqvist m. fl. Kommentar till Brottsbalken,s. 372

10.del 1, 7 upp., studentutgåva, 1998 KBrBIIHolmberg m. fl. Kommentar till Brottsbalken, dels. 372

11.2, 7 uppl., studentutgåva 1998 KM:tKungl. Maj:t KomLKommunallag (1991:900) KRNSKammarrätten i Stockholm KUKonstitutionsutskottet, utskottets betänkanden KU1LUSammansatt konstitutionsutskott och första lag­s. 372

12.utskott LASLag (1982:80) om anställningsskydd LFOLov nr 473 af 12.6. 1996 — Lov om Folketingetss. 372

13.Ombudsmand LivsmLLivsmedelslag (1971:511) LOALag (1994:260) om offentlig anställning LOBLagen (1976:511) om omhändertagande avs. 372

14.berusade personer m.m. LPTLag (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård LRLänsrätt LSOLov av 22/6 1962 nr. 8 - Lov om Sivilombuds-s. 372

15.mannen LSPVLag (1966:293) om beredande av sluten psykiat­s. 372

16.risk vård i vissa fall. LStLänsstyrelse LULagutskottet, utskottets betänkanden 1LUFörsta lagutskottet, utskottets betänkanden LVMLag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall LVULag (1990:52) med särskilda bestämmelser oms. 372

17.vård av unga MDMarknadsdomstolen MedbLLag (1950:382) om svenskt medborgarskap. Mot.Motion MO-ämbetetMilitieombudsmannaämbetet NATNordisk administrativ tidskrift NGLNorska grundlagen NJANytt Juridiskt Arkiv PolLPolislag (1984:387) PULPersonuppgiftslag (1998:204) Prop.Proposition Prot.Protokoll RBRättegångsbalk (1942:740) RegRRegeringsrätten RFRegerings form (1974:152) RHRättsfall från Hovrätterna RPSRikspolisstyrelsen RRRiksdagens revisorer RÄRegeringsrättens Årsbok, Riksåklagaren RA-ins truktionenFörordning (1989:847) med instruktion för Riks­s. 373

18.åklagaren RättsprLLag (1988:205) om rättsprövning av vissa förvalt-s. 373

19.ningsbeslut SCBStatistiska centralbyrån SekrLSekretesslag (1980:100) SFSSvensk författningssamling SIVStatens invandrarverk SivilombudsmannenStortingets ombudsman for förvaltningen SN• Skattenytt SoLSocialtjänstlag (1980:620) SOSivilombudsmannen (Stortingets ombudsmanns. 373

20.for förvaltningen) SOUStatens offentliga utredningar StfStällföreträdare StvTStatsvetenskaplig tidskrift SvJTSvensk juristtidning TfRSTidskrift för rätts sociologi TullLTullag (1994:1550) UBUtsökningsbalk (1981:774) UNU dänningsnämnden VANVeterinära ansvarsnämnden VerksFVerksförordning (1995:1522) ÄFLÄldre förvaltningslag (1971:290) ÖbÖvergångsbestämmelses. 373

Inledning

Ämne, syfte, avgränsningar och metod

1.”Sjelfva begreppen om frihet och om sättet att befrämja henne vore ickes. 375

2.så mycken tvist underkastade, om en hvar af de tvistande insåge, att fri­s. 375

3.het utan laglydnad är omöjlig; att ingen är fri, om ej alle vidkännas lagenss. 375

4.tvång. Hvarken njuter man af det bäst inrättade samhälle, vare sig frihets. 375

5.eller annan fördel, eller inser och skattar man hela inrättningens värde,s. 375

6.om icke dess lagar med kraft och upplysning handhafvas.”s. 375

7.JO S. L. Theorell1 S. L. Theorell blev år 1848 vald till JO trots att han var allmänt känd för sina konservativa värderingar, vilket inte var oproblematiskt i en tid av po­ litisk kraftmätning mellan konservativa och liberala grupper. Han var dock i egenskap av ombudsman mycket effektiv och insiktsfull. Hans effek­ tivitet och noggrannhet blev beryktad. Antalet åtal mer än fördubblades under hans ämbetstid, och han drog sig inte för att gå till generalangrepp mot HD på grund av brister i domstolens ledning av rättspraxis. Theorell ansåg det bekräftat att domstolens ledamöter tillhörde andra klassens förmågor. Kritiken väckte betydande uppmärksamhet och många i riksdagen krävde mer varsamhet från JO:s sida. Theorells överdrivna nitiskhet blev hans fall och han erhöll till slut inte förnyat förtroende som ombudsman. Hans ibland onyanserade kritik kan emellertid inte över­ skugga hans insikts fullhet, vilken med all tydlighet framgår av citatet ovan. Han fäster här vår uppmärksamhet på kärnan i JO:s verksamhet: att oberoende av myndigheter och kritiker, sakligt och bestämt, hävda legalitetsprincipens iakttagande i den offentliga maktutövningen. Kärnan i JO:s verksamhet är fram till våra dagar helt opåverkad av tidens gång. Således stadgas i RF 12:6 att riksdagen väljer en eller flera ombuds­ män att i enlighet med instruktion som riksdagen beslutar utöva tillsyn över hur lagar och andra författningar tillämpas i offentlig verksamhet. Amnet för denna avhandling utgörs av den rättsliga regleringen av JO-ämbetet och de bestämmelser som har direkt relevans för ämbetets verksam­ het. JO-ämbetet regleras i RF, RO och JO-instruktionen och dessa regler analyseras ingående. Jag tar vidare hänsyn till JO:s arbetsordning och den handläggningspraxis som vuxit fram inom ämbetet. Även vissa andra lagar och rättsområden med relevans för JO-ämbetet analyseras. Det rör sig om RB, med avseende på regler om åtalsplikt, åtalsunderlåtelse och förunder­ sökning, BrB, med. avseende på tjänstefelsansvaret, SkL, med avseende på det allmännas ansvar, och viss arbetsrättslig reglering, med avseende på offentligt anställda. Avhandlingens syfte är främst att besvara de två följande frågorna: • Vaiför har JO-ämbetet trots förändrade konstitutionella och samhälleliga förut­s. 375

8.sättningar fortfarande ett existensberättigande? • Har JO-ämbetet med hänsyn till sitt ändamål en tillfredsställande rättsligs. 376

9.reglering? Utgångspunkten för den första frågan är ett antagande som 1972 års och 1983 års JO-utredningar gjorde. Utredningarna utgick från att JO-ämbetet, två hundra år efter inrättandet år 1809, fortfarande hade ett existens­ berättigande. Denna ståndpunkt synes tillika helt och fullt delas av riksdagen. Det faktum att riksdagen inte avskaffat JO-ämbetet är ett bevis på att man ansett det fortfarande vara av värde. Även jag delar denna grundläggande uppfattning. JO-ämbetet handlägger nästan 5000 klagomål per verksamhetsår, vilket tydligt visar att ämbetet behövs. Mot bakgrund härav är det av intresse att söka utröna vad det är i ämbetets konstruktion och verksamhet som kan förklara att ämbetet lyckats överleva tidens gång. Till ytterligare belysning av den första frågan kan påpekas att en rad andra institutioner som tillkom i samband med stiftandet av GRF år 1809 med tiden vittrat bort därför att det inte förelegat ett praktiskt behov av dem. Här bör nämnas opinionsnämnden, tryckfrihetskommittén och riksrätten.2 År 1967 avskaffades även MO-ämbetet eftersom det inte fanns ett existensberättigande med hänsyn till den begränsade klagomålsmängden. JO-ämbetet har överlevt trots att dess funktion och plats i det offentligrättsliga systemet radikalt förändrats. Ämbetet skapades såsom en del av det maktdelningssystem mellan konung och riksdag som känne­ tecknade GRF. Under de första decennierna efter ämbetets tillkomst spelade det en viktig roll i maktdelningens förverkligande såsom riksdagens kontrollorgan med udden riktad mot den under konungen lydande förvaltningen. I samband med demokratins och parlamentarism­ ens framväxt i början av 1900-talet minskade JO-ämbetets betydelse som konstitutionellt kontrollorgan. I 1974 års RF har maktdelningsinslagen tonats ned väsentligt, även om en viss maktdelning fortfarande råder, till förmån för ett demokratiideal där riksdagen utgör det främsta offentliga organet. Trots denna utveckling, som bl.a. innebär att JO-ämbetets ursprungliga förankring i den konstitutionella rätten tynat bort, föreligger omständigheter som förklarar JO-ämbetets fortsatta existens. Avhand­ lingen syftar till att klargöra vilka dessa är. I sökandet efter svar på den första frågan har avhandlingen även blivit något av en allmän institutionell studie av JO-ämbetet där dess reglering och funktionssätt beskrivs. Jag undersöker gällande rätt avseende JOämbetets organisation, tillsynskrets, klagomåls- och inspektionsverk­ samhet. Även JO:s sanktionsbefogenheter och de kritiska- och rättsvägledande uttalandena analyseras. Bakgrunden till den andra frågan, huruvida JO-ämbetet med hänsyn till sitt ändamål har en tillfredsställande rättslig reglering, står att finna i en relativt omfattande kritik mot JO-ämbetets konstruktion som framförts i doktrinen och av remissinstanser under senare decennier. Att problem finns förefaller klart; under två årtionden (1965-85) har inte mindre än tre JO-utredningar bedrivits, vilket har sin bakgrund i flitigt motionerande i riksdagen om ett förändrat JO-ämbete. En grundläggande förklaring till att dessa utredningar tillsats är en ständigt tilltagande mängd klagomål och de påfrestningar detta utsatt ämbetet för. Kritiken har även avsett andra frågor. Gustaf Petrén är en av de kritiker som menat att JO-ämbetet på senare decennier förlorat i auktoritet och saknar tillräckliga sanktions­ befogenheter eller använder sig härav i för liten utsträckning. Petréns kritik är inte grundlös. Avhandlingen kommer bl.a. att visa på en rad ärenden där JO har konstaterat flagranta åsidosättanden av medborgerliga fri- och rättigheter eller av grundläggande rättssäkerhetsregler utan att en kraftfull reaktion i form av åtal eller anmälan har infunnit sig. Ärendena utmynnar som regel bara i kritiska uttalanden. Frågan som inställer sig är huruvida detta är en tillfredsställande ordning. Vad avser frågan om avgränsningar skall inledningsvis klargöras att avhandlingen ej gör anspråk på att allsidigt och uttömmande analysera JOämbetet. Jag har medvetet valt att inrikta framställningen på de områdens. 376

10.som har relevans när jag söker svar på de två inledningsvis ställda frågorna. Detta medför att t.ex. stor vikt lagts vid att skildra klagomålsprövningen och sanktionsbefogenheterna samt de kritiska och rättsvägledande ut­ talandena. Jag har däremot inte prioriterat frågor avseende JO-ämbetets organisation, dess betydelse som remissorgan eller dess rådgivnings- och upplysningsverksamhet. Dylika frågor behandlas bara ytligt eller inte alls. I denna avhandling studeras bara ett organ av många inom den statliga tillsynsorganisationen. Avhandlingen har följaktligen inte för avsikt att ge en mer generell bild av hur den statliga tillsynen är utformad, utan fokus ligger på den extraordinära tillsyn som JO-ämbetet bedriver.3 Således påtalas bara förekomsten av statliga centrala och regionala tillsynsorgan i kapitel 2. Jag tar inte upp JK-ämbetet till behandling, annat än i vissa komparativa hänseenden, och inte heller andra ombudsmannaorgan som JämO, HomO, DO och BO. Inte heller EU:s ombudsmannainstitution avhandlas.4 Det bör tilläggas att material som tillkommit efter 1 mars 2001 endast undantagsvis kunnat beaktas. Beträffande avhandlingens metod skall följande sägas. Mitt arbete bygger på vad som i doktrinen går under beteckningen rättsdogmatisk metod.5 Ämnet för studien är främst de rättsregler som styr och på olika sätt påverkar JO-ämbetets verksamhet. När jag skall försöka klargöra dessa reglers närmare innehåll nyttjar jag mig av traditionella rättskällor, dvs.s. 378

11.författningar, förarbeten, rättspraxis och andra rättsvägledande uttalandens. 378

12.(beslut av JO/JK) samt doktrin. Det är alltså genom analys av nämnda rättskällor som jag söker svaren på de två inledningsvis ställda frågorna. Begreppet rättsdogmatisk metod måste anses innefatta inte bara atts. 378

13.fastställa gällande rätt utan att också kritiskt diskutera denna och läggas. 378

14.fram förslag till förändringar.6 Den andra inledningsvis ställda frågan uppfyller dessa kriterier. Avhandlingen innehåller även ett rättshistoriskt och ett komparativt kapitel. Kapitlens syften är främst att tjäna som bakgrund till och ytterligare fördjupa förståelsen av den rättsdogmatiska framställningen. Samma syften har även det begränsade statistiska material som finns medtaget.s. 378

Disposition

1.Avhandlingen består av sju kapitel och är disponerad enligt följande. Kapitel 2 avhandlar rättsstatens grunddrag och vissa allmänna reflektioner angående JO:s funktion inom ramen för rättsstaten. Kapitlets syfte är att ge läsaren ett inledande makroperspektiv på JO-ämbetet, och att tydliggöra att ämbetet bara är en liten del i ett mycket omfattande system av rättsprinciper som i doktrinen och i olika förarbeten benämnts rättsstaten. Jag har valt ut fyra författare som får representera hur diskussionen kring detta begrepp förts i svensk doktrin. En skildring ges även av hur man i KU och olika offentliga utredningar betraktat JO:s grundläggande funktion. Det bör förtydligas att jag i detta kapitel inte har för avsikt att svara på någon av de två inledningsvis ställda frågorna eller att närmare problematisera kring rättsstatsbegreppet. Framställningen är främst deskriptiv till sin karaktär. Kapitel 3 innehåller en historisk tillbakablick på JO-ämbetets genesis och utveckling under snart två sekel. Kapitlet kan sägas ha två syften. Det första är att ge läsaren en god inblick i den historisk utvecklingen av JOämbetet, vilket får sägas vara av väsentlig betydelse för att kunna förstå och värdera ämbetet i dag. Det andra syftet är att delvis besvara den första av de två inledningsvis ställda frågorna: varför har JO-ämbetet trots förändrade konstitutionella och samhälleliga förutsättningar fortfarande ett existensberättigande? Jag skildrar tiden både före och under tillkomsten av GRF år 1809 där inrättandet av JO-ämbetet tillhörde en av innovationerna och följer sedan översiktligt det historiska skeendet fram till våra dagar. Kapitel 4 tar i stor utsträckning vid där det föregående slutade och i centrum står de rättsregler i främst RF, RO och JO-instruktionen vilka styr JO:s verksamhet i dag. Även detta kapitel har två syften. Det första är att ge en allmän bild av det regelsystem som ligger till grund för JO:s verksamhet. Insikt härom är nödvändig för att kunna förstå JO-ämbetet. Det andra syftet är, i likhet med föregående kapitel, att delvis besvara den första inledningsvis ställda frågan. Jag går igenom JO-ämbetets organisation, tillsynskrets, regler för klagomålsprövning och inspektions­ verksamhet samt vilka sanktionsbefogenheter som står till förfogande. Även JO:s möjligheter att göra kritiska och rätts vägledande uttalanden undersöks. Kapitlet är både deskriptivt och problematiserande till sin karaktär. Jag kritiserar bl.a. det alltför restriktiva nyttjandet av JO:s åtalsbefogenhet och jag lägger fram ett förslag de lege ferenda om en utvidgad tillsynskrets för JO. Följande kapitel innefattar en jämförelse mellan den svenska och den dansk/norska ombudsmannamodellen (kapitel 5). Kapitlets syfte är att ge läsaren perspektiv på det svenska JO-ämbetet. Det är av intresse att studera hur man i Danmark och Norge resonerat kring ombudsmannaidén och vilka erfarenheter som våra grannländer dragit av ombudsmännens verksamhet hittills. Även detta kapitel kan sägas vara både deskriptivt och problematiserande till sin karaktär. I kapitel 6 påtalar jag både omständigheter som förklarar JO-ämbetets fortsatta existens och olika problem med ämbetets verksamhet. Kapitlets syfte är att ge ett sammanfattande svar på den första inledningsvis ställda frågan och ett svar på den andra frågan. Härmed binder jag samman framställningen från det första till det sjätte kapitlet. En rad omständigheter påtalas som förklarar varför JO-ämbetet vid sidan om den ordinarie myndighetsstrukturen har en så viktig roll att spela som extraordinärt tillsynsorgan. Även vissa problem nämns, t.ex. de brister i JO-ämbetets befogenheter som framskymtar i vissa ärenden, vilket föranleder mig att även föra en diskussion kring vilka förändringar i JOämbetets befogenheter som kan vara önskvärda. Jag lägger bl.a. fram ett förslag om att, i likhet med JK-ämbetet, utrusta JO-ämbetet med en skadereglerande befogenhet. Kapitlet är främst problematiserande till sin karaktär. Avhandlingen avslutas med en sammanfattning (kapitel 7).s. 379

Tidigare forskning

1.Rättsvetenskaplig forskning i monografiform angående JO-ämbetet är av begränsad omfattning. I början av 1900-talet publicerades två kortare monografier. År 1908 publicerade Melander ”Svenska riksdagens justitieombudsman I” och tre år senare utkom Kjelléns ”Justitieombuds­ mannen och författningen”. Båda dessa verk är i dag föråldrade, men de har ett betydande rättshistoriskt värde. Här kan även nämnas Alexandersons omfattande och utmärkta artiklar ”Justitieombudsmannen” och ”Militieombudsmannen” publicerade år 1935 inom ramen för flerbandsverket ”Sveriges riksdag. Historisk och statsvetenskaplig framställning”. Artiklarna är främst av rättshistorisk signifikans och skildrar JO-ämbetets första 120 år. Vad avser tiden efter andra världskriget och fram till våra dagar bör, förutom Bexelius' rättshistoriska skildring ”Vår förste JO”, särskilt två monografier nämnas. År 1965 utkom en schweizisk avhandling om det svenska JO-ämbetet ”Der schwedische Justitieombudsman”. Författare var den schweiziska juristen Haller och framställningen, vilken omfattar ca 300 sidor, synes mig vara den mest ambitiösa studien av JO-ämbetet hittills. Fyra år senare utkom Sterzels ”Riksdagens kontrollmakt”. Författaren tar ett helhetsgrepp om de tämligen disparata institut som hänförs till kontrollmakten. Han inleder med att skildra KU:s granskning av regeringen under tidsperioden åren 1809 till 1969, följt av institutet misstroendeförklaring. Därefter behandlas RR och JO-ämbetet. Avsnittet angående JO-ämbetet omfattar ca 75 sidor och utmynnar bl.a. i slutsatsen att ämbetets betydelse i samhället ökat avsevärt under senare tid med hänsyn till värdet av den tillsyn som utövas över förvaltningen. Jag bör även nämnda några framställningar av mer deskriptiv och upplysande natur. År 1969 utkom Wennergrens ”JO - riksdagens ombuds­ män” och år 1995 Wieslanders ”JO-ämbetet i Sverige”. Wieslanders framställning utgör en bra första introduktion till det regelsystem som styr JO-ämbetets verksamhet. Utöver nämnda verk har ett antal artiklar i olika juridiska tidskrifter publicerats. Till de flitigaste artikelförfattarna hör Petrén som i en rad artiklar kritiserat JO-ämbetets konstruktion och det sätt varpå vissa ombudsmän utfört sitt ämbete. Bland författarna bör även nämnas Bexelius, Henkow, Wennergren och Ragnemalm. De båda ovannämnda verken av Haller och Sterzel är i dag av naturliga skäl föråldrade, eftersom de inte beaktar utvecklingen under de senaste 3035 åren. Detta motiverar väl den studie jag här företagit mig.s. 381

Terminologi

1.Vissa anmärkningar angående terminologi skall avslutningsvis framföras. Jag använder mig genomgående av begreppen JO-ämbetet och JO. Med det första avser jag inte bara de fyra ombudsmännen utan även deras kansli bestående av olika kategorier handläggare. Med JO avser jag dels enskilda ombudsmän, dels ämbetsberättelserna. Jag använder dock ibland JO synonymt med JO-ämbetet. Det framgår av sammanhanget i vilken bemärkelse begreppet JO nyttjas.s. 382

Något om rättsstatens grunddrag och allmänna

reflektioner avseende JO:s funktion inom ramen

för rättsstaten

Inledning

1.”Det svenska rättssamhällets grundprincip består i omsorgen oms. 383

2.människors rätt och frihet. Denna omsorg visar sig redan i grundsatsens. 383

3.att ingrepp däri endast få äga rum med stöd av allmängiltiga regler som is. 383

4.lika mån gälla för alla medborgare och sålunda sätta en spärr förs. 383

5.godtycke och väld. Den visar sig också däri, att sådana regler, försåvitt des. 383

6.avse mera väsentliga ingrepp, skapas under riksdagens medverkan, efters. 383

7.fri och öppen diskussion. Och icke nog med detta: det står fast, att etts. 383

8.visst mått av frihet räknas såsom människorna tillförsäkrat på ett sådants. 383

9.sätt, att icke ens Konungen och riksdagen kunna förgripa sig därpå. Dets. 383

10.är i kraft av dessa grundsatser som Sverige förtjänat kallas en rättsstat.”1 Förevarande kapitel har till syfte att klargöra för läsaren att JO-ämbetet bara är en liten del i ett mycket omfattande rättssystem bestående av rätts­ principer och myndigheter som i doktrinen och i olika förarbeten benämns rättsstaten. Det är viktigt att ha detta inledande makroperspektiv klart för sig inför de följande kapitlen, annars föreligger en risk för att läsaren i brist på ett helhetsperspektiv kan komma att övervärdera JOämbetets betydelse. Det finns således en rad myndigheter vilkas verk­ samhet torde ha större värde för de enskildas rättssäkerhet än just JO:s tillsyn. Jag tänker då främst på olika kategorier av domstolar. JO:s existens förutsätter för övrigt förekomsten av dylika institutioner, och JO blir bara ett ytterligare skydd om det grundläggande rätts säkerhets systemet skulle visa sig otillräckligt. Det bör påpekas att kapitlet inte syftar till att problematisera kring rättsstatsbegreppet eller JO:s roll inom ramen för rättsstaten, utan kapitlet har främst en deskriptiv karaktär. Avsnitt 2.2 innefattar en utblick över den svenska rättsstatsdiskussionen så som den förts sedan ikraftträdandet av 1974 års RF. Jag har inte eftersträvat en uttömmande framställning, utan jag har medvetet valt ut vissa huvudlinjer. Utblicken motiveras av att den ger prov på en rad principiella resonemang som jag tror underlättar och vidgar förståelsen av de förutsättningar JO-ämbetet har att verka under. Jag har valt ut fyra författare - Frändberg, Berntson, Algotsson och Sterzel - vilka får representera den förda diskussionen. Författarna har olika sätt att definiera rättsstatsbegreppet och genom att lägga samman beskrivningarna erhålls en intressant mosaik. Gemensamt för flera av författarna är även att de explicit inplacerat JO-ämbetet som ett organ med viktiga kontroll­ funktioner inom ramen för rättsstaten. Det bör påtalas att författarnas resonemang bara skildras översiktligt. Den som vill ha en djupare och fylligare skildring av de olika frågor som behandlas hänvisas till respektive författares framställning. Avsnitt 2.3 inriktar sig närmare på JO-ämbetet, i motsats till det föregående avsnittets mer övergripande förhållningssätt, och innehåller en redogörelse för hur man i förarbetena till JO-instruktionen betraktat JO:s grundläggande funktion och plats inom det offentligrättsliga kontroll­ systemet. Kapitlet avslutas med en sammanfattning (avsnitt 2.4).s. 383

En utblick över den svenska rättsstatsdiskussionen i

ljuset av 1974 års RF

1.Jag väljer att inleda framställningen med Åke 'Frändbergs analys av rättsstaten.2 Hans syn på och beskrivning av rättsstaten har nått stort genomslag i den svenska diskussionen. Frändberg kan företrädesvis sägas vara inriktad på att beskriva det han benämner ”rättsstatsideologin”, och det är bara i vissa fall han direkt hänvisar till gällande svensk rätt. Han anger att ideologins kärna är att individen skall ha rättsskydd mot kränkningar orsakade av överhetens maktutövning.3 Rättsstaten uppställer regler om den enskildes skydd i olika avseenden mot den offentliga makten. Rättsstatsidén går ut på att staten med hjälp av rättsordningen skall skydda den enskilda individen mot statens eventuella missbruk av rättsordningen. Staten skall, med andra ord, skydda individen mot staten själv. Detta benämner Frändberg ”rättsstatens paradox”.4 5Han betonar även den grundläggande presumtionen bakom rättsstaten, nämligen att det är ”en evig erfarenhet, att varje människa, som har makt, är benägen att missbruka den och det ända tills han stöter på gränser”? För att motverka missbruk krävs att makt hejdar makt. Olika offentliga organ skall kontroll­ era varandra inbördes. Han anger också fyra grundvärden i rättsstatsideologin. Det rör sig om rättssäkerhet, rättslikhet, rättstrygghet och rättstillgänglighet.6 Rättssäkerhet^ som i Frändbergs definition innebär förutsebarhet i rättsliga ange­ lägenheter, uppställs som alternativet till godtycklig offentlig makt­ utövning.7 Sådan maktutövning kan ta sig flera former. Godtycke kan bli följd av bl.a. rättsbrist, d.v.s. brist på rättslig reglering, och rättspervertering, d.v.s. rättsregler finns men den offentliga makten iakttar dem inte.8 För att motverka detta måste den offentliga makten utövas under lagarna. Här uppställs alltså ett krav på en legalitetsprincip.9 I syfte att motverka att människor av myndigheter behandlas olika kan rättsstatsideologin sägas påbjuda rättslikhet. Med andra ord: lika fall skall behandlas lika.10 Häri ligger enligt Frändberg även ett krav på lika tillgång till domstolar och på likställdhet mellan parter i en rättegång. Vidare uppställer Frändberg ett krav på rättstrygghet. Detta innebär att våldshandlingar från den offentliga maktens sida endast får tillgripas för att avvärja att människor drabbas av ett ännu större ont, att vissa former av våld över huvud taget inte får förekomma och att den tillåtna vålds­ användningen skall ske under i lag angivna förutsättningar. Rättsstaten innefattar även ett krav på rättstillgänglighet. Härmed avser Fränberg att staten skall tillhandahålla rättsliga institutioner som opartiskt prövar och avgör tvister. En ytterligare förstärkning av rättstillgängligheten nås genom att enskilda skall ges tillfälle att vända sig till organ med kontrollfunktioner avseende myndigheternas maktutövning. Ett exempel på ett sådant organ är JO-ämbetet. Frändberg behandlar även ämnet hur en rättsorganisation bör vara beskaffad för att kunna säkerställa rättsstatsideologins genomslag i verkligheten. Han delar upp ämnet i tre frågor: Hur är myndigheternas interna struktur beskaffad? Hur är myndigheternas relationer till varandra utformade? Hur är myndigheternas externa relationer till allmänheten utformade? Vad gäller den första frågan anser Frändberg att myndigheter bör vara permanenta. RF 2:11 ger delvis uttryck för detta. Av stadgandet framgår att domstol inte får inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Frändberg för fram flera skäl för en sådan ordning. Erfarenhet säger oss att makthavare kan frestas att befolka tillfälliga organ med i saken partiska medlemmar. Inom ett permanent organ kan kunskap och erfarenhet byggas upp. Permanenta organ har även möjlighet att bygga upp myndighetspraxis, något som ökar möjligheten att förutse kommande beslut. Som ett annat krav nämner Frändberg behovet av intern kontroll. Det är av vikt att det finns en hierarki inom en myndighet, som leder till en effektiv kontroll av underlydande tjänstemäns handlande. Vad avser den andra frågan uppställer Frändberg ett krav på oberoende myndighetsutövning. Han betonar värdet av oberoende domstolar och förvaltningsmyndigheter och hänvisar till RF 11:2 och 7, vilka skyddar domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet. Som skäl för dessa stadganden anger han bl.a. att påverkan på en beslutande myndighet från andra myndigheter eller politiska församlingar kan rubba enhetligheten i rättstillämpningen, och leda till en ansvarsglidning från en formellt beslutande myndighet till andra. Frändberg nämner även ett krav på rättsfunktionernas separering som innebär att ett och samma organ inte skall utöva flera olika rätts funktioner, om detta kan leda till maktkoncentration. Här hänvisar han till RF 11:3, som anger att rättstvist mellan enskilda inte utan stöd av lag får avgöras av annan myndighet än domstol. Han betonar bl.a. värdet av att separera dels den normgivande och den dömande funktionen, dels den normgivande och den kontrollerande, lagprövande funktionen. Generellt uttryckt innebär idén om rätts funktionernas separering att rättsordningen skall ha inbyggda motvikter. Mellan det offentligas organ och deras funktioner skall av principiella skäl råda vissa spänningsförhållanden i syfte att garantera att enskilda medborgare ej utsätts för rättskränkningar. Detta är enligt Frändberg maktdelningsläran i dess yttersta konsekvenser.11 Frändberg påpekar att man måste kunna utkräva ett ansvar av tjänstemän, vilka begått olagliga handlingar i tjänsten.12 Härför krävs särskilda ansvarsregler, vilka knyter sanktioner till missbruk av offentlig makt och rättsliga institutioner, vilka har till uppgift att pröva ansvar, utdöma straff och verkställa sådana sanktioner. JO-ämbetet anges här som ett viktigt övervakande organ. Vad gäller den tredje frågan, vilken avser rättsorganens externa relationer till allmänheten, uppställer Frändberg krav på synlighet, tillgänglighet och yttre oberoende. En medborgare skall utan större problem kunna ta reda på vilka personer i en myndighet som utövar makt, vilka befogenheter myndigheten har och hur dess beslut kan överklagas. På detta sätt synliggörs myndighetens verksamhet. Tillgänglighetskravets kärna består av en rätt för de enskilda att kunna överklaga myndighetsbeslut och ha tillgång till olika kontrollorgan. Frändberg betonar även värdet av att myndigheterna hela tiden upprätthåller ett yttre oberoende gentemot krafter utanför rätts organisationen, exempelvis stora intresseorganisa­ tioner, företag och enskilda i hög samhällsställning. Härmed har grunddragen i Frändbergs beskrivning av rättsstaten skildrats och intresset kan vändas till näste författare: Lennart Bemtson. Även han analyserar ”rättsstatsideologin”. Hans resonemang är av stort principiellt intresse och en rad likheter föreligger med Frändbergs framställning. Berntson har emellertid en från Frändberg något avvikande definition av rättsstatsbegreppet. I en artikel riktad till en svensk läsekrets pekar Berntson på det inte oproblematiska förhållandet mellan rättsstat och demokrati. Han inleder med att konstatera att den politiska makten har sitt ursprung i kollektivets behov av ordning och säkerhet. Enligt Berntson handlar politik alltid om det som tjänar allas bästa, om de handlingar som i en värld fylld av konflikter och utmaningar är nödvändiga för att säkra samhällets fortbestånd och den enskildes trygghet. Han menar dock att politiken, oavsett tidsperspektiv, burit på en olöslig paradox. Kollektivets bästa kan bara tillvaratas av en stat som är mäktigare än dess enskilda medlemmar, men en stat tillräckligt stark för att skydda alla medborgare har också en potentiell styrka att bli alla till förtryck och ofrihet. Denna paradox har givit upphov till frågan om den offentliga makten skall stå fri och obunden för att uppfylla nödvändighetens krav (demokrati), eller vara underkastad rättsliga normer och etiska ideal. Ytterst rör det sig om konflikten mellan den fria kontra den bundna offentliga makten.13 Några sanna svar på hur denna konflikt skall lösas finns inte, men däremot finns det en lång tradition av erfarenheter och konstitutionella principer för att bäst hantera konflikten. Här nämner han en rad statsrättsliga principer som t. ex. folksuveränitetsprincipen, vilken han anser stå för en fri och obunden statsmakt.14 Här påtalas även legalitetsprincipen, idén om maktdelning och de medborgerliga fri- och rättigheterna. De tre sistnämnda hänför Berntson till rättsstatsbegreppet. Erfarenheterna av att kollektiv makt kan användas på ett sätt som står i skarp kontrast till allmänhetens bästa har bildat utgångspunkten för doktriner, vilka syftar till att begränsa och inordna den offentliga maktutövningen i bestämda former, och som sökt göra det politiska handlandet möjligt att förutse och vid behov korrigera. Han påtalar också att rättsstatsbegreppet inte har någon enhetlig karaktär utan är sammansatt av doktriner med skiftande historiskt ursprung och med olika ideologiska förtecken. En viktig doktrin är konstitutionalism, varmed han avser legalitetsprincipen och idén om maktdelning.15 Någon djupare analys av själva legalitetsprincipen sker ej, men han påtalar att den ger uttryck för idén att lagen skall vara överordnad staten. Som så många före honom beskriver han maktdelningstanken såsom Montesquieu uppfattade den med sin uppdelning i lagstiftande, verkställande och dömande makter. Berntson framhåller att Montesquieus viktiga bidrag var att han betonade värdet av en självständigt dömande makt på ett sätt som inte tidigare skett.16 Den rättsstatliga doktrinen innehåller även en mer liberalt förankrad föreställning, nämligen den om medborgerliga fri- och rättigheter. Fri- och rättigheter drar en gräns mellan stat och individ, mellan det gemensamma bästa och de privata intressenas sfar.17 Avslutningsvis påpekar han att det specifika med idén om rättsstaten är att den sammansmälter den konstitutionella traditionens koncept för ett ordnat och förutsebart styre med Montesquieus vision om en tredelad statsmakt och med de liberala kraven på absoluta rättigheter.18 Även statsvetaren Karl-Göran Algotsson har gjort en definition av begreppet rättsstat som det finns anledning studera närmare. Han gör en grundläggande indelning i formell och materiell rättsstat. Skillnaden ligger i att det formella begreppet innebär att staten är bunden av lagarna, medan det materiella innebär att staten är begränsad i olika avseenden. Rättsstaten kan sägas omfatta rättsregler avseende förhållandet mellan staten och de enskilda medborgarna, däremot inte dessa emellan.19 I det formella begreppet kan tre dimensioner urskiljas.20 Det centrala inslaget i den formella rättsstaten är kravet på förutsebarhet. Den enskilde måste kunna förutse konsekvenserna av sitt handlande, vilket förutsätter att rättsreglerna är precist formulerade, inte ges retroaktiv verkan och inte är föremål för alltför många ändringar. Den andra dimensionen utgörs av kravet på generalitet. Författningar får inte avse ett enskilt fall eller vända sig till en bestämd adressat. Enligt Algotsson har detta ett värde per se. Generellt utformade rättsregler skapar en form av jämlikhet i det att de hindrar godtycklig behandling och bidrar till den överblickbarhet som är den formella rättsstatens signum. Den sista dimensionen betecknas universialism och anses ha med implementering av lagar att göra. Det Algotsson synes mena är att lika fall skall behandlas lika och att några ovidkommande hänsyn inte får tas. Den idealtypiska formella rättsstaten implicerar enligt Algotsson den s.k. legalitetsprincipen, varmed förstås att inskränkningar i medborgarnas frihet till person eller egendom endast kan ske med stöd i lag. Den materiella rättsstaten består enligt Algotsson av ett antal med­ borgerliga fri- och rättigheter. Han går inte närmare in på detta område utan nöjer sig med att konstatera att man normalt avsett opinions friheter och äganderätten. Han avslutar med att påtala att rättsstat och demokrati avser två olika problem. Rättsstaten ger regler för hur statens makt över medborgarna skall få utövas. Demokratin ger svar på frågan vem som skall inneha makten över staten.21 Fredrik Stercel har i sin beskrivning av den svenska rättsstaten valt ett annat angreppssätt än ovanstående författare och han är dessutom den som mest utförligt applicerar begreppet på den svenska RF, vilket givetvis har ett viktigt pedagogiskt värde. Han nämner i en rad punkter kortfattat de inslag i RF som är av särskild betydelse för ett påstående om att Sverige är en rättsstat.22 Först nämner Sterzel legalitetsprincipen i RF 1:1 3 st, som uttrycks med orden att den offentliga makten skall utövas under lagarna. Formuleringen kan sägas ge uttryck för en formell légalitétsprincip. Enligt Sterzel vinner man dock htet med en sådan. Det motsvarande anglosachsiska begreppet - ”the rule of law” - förutsätter att vissa materiella värden och grundläggande principer läggs in i ordet. Så är ej fallet med den svenska principen. Sterzel tillägger att själva tanken att det fanns rättsprinciper som stod över RF var främmande för grundlagsstiftaren. Principens sakliga betydelse märks däri att den slår fast idén om maktutövningens normbundenhet.23 I RF 1:9 finns två andra viktiga principer. Den första benämns egalitetsprincipen och formuleras med orden: ”Domstolar samt förvalt­ ningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen. [kursivering tillagd] Här noterar Sterzel bl.a. att det inte finns några uttalanden i förarbetena som ger någon ytterligare konturskärpa åt principen, och att denna riktar sig till rättstillämpare, inte till normgivare. Det rör sig om likhet inför lagen, inte om likhet i lagen. Det senare kommer till vissa uttryck i RF:s kapitel 2, t.ex. 2:15 som förbjuder normgivning vilken missgynnar en medborgare på etniska grunder. Den andra principen som RF 1:9 ger uttryck för är objektivitetsprincipen, vilken uttrycks med orden att de rättstillämpande organen skall ”iakttaga saklighet och opartisk­ het. Inte heller här har innebörden närmare utvecklats i förarbetena, men principen är enligt Sterzel viktig och åberopas ofta både i överklaganden och hos JO.24 Av störst betydelse för vår rättsstat är ändå bestämmelserna i RF:s kapitel 2. Då denna materia är av mycket stor omfattning nöjer sig Sterzel med några kortare påpekanden. Reglerna motsvarar utan tvekan en god europeisk standard. Det märkliga är emellertid att RF inte främst ger regler om fri- och rättigheter som sådana, utan snarare regler om möjligheterna att begränsa dem.25 Sterzel tillägger också att förhållandena förändrats till det bättre i samband med att Europakonventionen införlivats med den svenska interna rättsordningen. I detta sammanhang förtjänar även handlingsoffentlighetsprincipen att nämnas. Denna är konstruerad som en medborgerlig rättighet, men den har dessutom tyngden av att vara en för hela förvaltningen grundläggande princip, som genom att garantera insyn och öppenhet är av stort värde för rättsstaten.26 Ett annat för rättsstaten viktigt område är reglerna om normgivningsmaktens fördelning i RF:s kapitel 8.27 Att ett system för kompetens­ fördelning finns på detta område är enligt Sterzel i praktiken ett gott kännetecken på en rättsstat. Särskilt intressant är här att inskränkningar i fri- och rättigheter enligt RF 8:1 måste ske med stöd av lag (jfr RF 2:12). Härigenom måste ett lagförslag passera en rättssäkerhetskontroll där bl.a. lagrådet har en viktig kontrollerande funktion. Sterzel nämner även i allmänna ordalag att RF:s reglering i kapitel 11 av domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas ställning har stor betydelse. Av vikt är givetvis självständighetsprinciperna i RF 11:2 och 7. Vad avser domstolarna ser Sterzel vissa problem. Domstolarna har gått långt i fråga om lojalitet gentemot lagstiftaren genom att lägga stor vikt vid förarbetena. Till detta kommer den nära personliga relationen mellan lagstiftare och domare.28 Det han menar synes vara att det inte är ovanligt att domare under en tid av sin karriär tjänstgör i bl.a. regeringskansliet, vilket torde kunna skapa i sammanhanget mindre lämpliga lojalitetsband mellan domare och lagstiftare. Slutligen påtalar han RF:s reglering av den konstitutionella kontrollmakten. Ur ett rättsstatsperspektiv är det främst KU:s och JO:s tillsyn som är av betydelse. Genom KU:s granskning öppnas möjlighet till en kontroll av statsrådens förehavanden. Denna kontroll har förvisso partipolitiska inslag, men det vore enligt Sterzel fel att döma ut institutet av den orsaken. Riksdagen är ju till för politik; att oppositionen försöker utkräva ett politiskt ansvar av regeringens ledamöter och har faktisk möjlighet att göra det är enbart positivt från rättsstatlig synpunkt.29 Avseende JO påpekar han bara kort att ämbetet möter vissa problem som bl.a. sammanhänger med den stora mängden klagomål, bristen på verkliga sanktionsmedel och en viss anonymitet. Detta fråntar emellertid inte institutionen ett väsentligt värde för rättsstaten.30 Det stora antalet klagomål visar också att det finns ett behov av en klagomur och en säkerhetsventil i det svenska samhället.31s. 384

Hur har man i förarbetena betraktat JO:s grund­

läggande funktion?

1.Hur har man då i förarbetena till JO-instruktionen resonerat kring frågan om JO:s grundläggande funktion? 1967 års KU1LU har påtalat att inrättandet år 1809 av JO-ämbetet otvivelaktigt skulle ses mot bakgrund av lagstiftarens strävan att mot bakgrund av erfarenheterna från frihetstidens ständervälde och det gustavianska enväldet söka säkerställa en maktdelning och en maktbalans. Genom senare utveckling hade JO-ämbetet väsent­ ligen förändrats både till funktion och verkningssätt. Som exempel nämnde utskottet att antalet åtal minskat betydligt, att kritiska uttalanden i skilda former ersatt beivrandet inför domstol och att förvaltnings­ myndigheterna istället för domstolarna blivit de viktigaste objekten för tillsynen. Utskottet angav vidare att samhällets snabba föränderlighet och de tilltagande svårigheterna för medborgarna att överblicka författnings­ regleringen och bevaka sina rättigheter hade medfört nya rättssäkerhetsproblem som motiverade JO-ämbetets existens. Utskottet gjorde även följande intressanta iakttagelse: ”Existensen av en utanför den offentliga förvaltningens hierarki stående, helt självständigt verkande institution, som har sin grund i folkrepresentationens förtroende och fria val och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myndigheterna, bidrar verksamt till att stärka medborgarnas förtroende för rättsordningen. Denna självständighet - som även gäller gentemot riksdagen, som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning av ärendena - är institutionens främsta kännetecken och grunden för dess betydelse.”32 3[3kursivering tillagd] JO:s grundfunktion enligt 1972 års JO-utredning var att förebygga olagligheter och fel i rättstillämpningen. Genom JO-ämbetets verksamhet fick riksdagen möjlighet att kontrollera att medborgarnas fri- och rättigheter inte träddes för när och att myndigheterna utövade sin makt under lagarna.^ JOämbetet tillfredsställde även riksdagens intresse av ett organ som förmedlade kunskap om hur lagarna verkade i samhället och om lagarna innehöll brister som behövde avhjälpas.34 1983 års JO-utredning skisserade JO:s roll i det övergripande systemet av institutioner i syfte att säkerställa rättssäkerheten på följande sätt.35 Genom en serie lagstiftningsåtgärder hade lagstiftaren sökt tillgodose rätts­ säkerheten inom olika områden. Utredningen nämnde här följande exempel: • Offentlighetsprincipen, som normalt medgav full insyn i myndig­s. 394

2.heternas verksamhet och tillgång till handlingar. • RB, som bl.a. genom sina klara regler om förfarandet och regler oms. 1983

3.öppna förhandlingar hade minskat behovet av kontrollinsatser fråns. 1983

4.JO:s sida på domstolsområdet. • FL och FPL, som lagt en minimistandard ur rättssäkerhetssynpunkt is. 1983

5.förvaltningsmyndigheternas och förvaltningsdomstolarnas före­s. 1983

6.havanden. • Den vidsträckta besvärsrätten, som möjliggjorde rättelse i högres. 1983

7.instans av felaktiga beslut. • Den tillsyn som överordnade förvaltningsmyndigheter hade att utövas. 1983

8.beträffande underlydande myndigheter och deras befattningshavare. • Möjligheterna att beivra redan begångna fel genom disciplinpåföljd,s. 1983

9.uppsägning och avsked. • Åtalsbefogenhetema hos främst de allmänna åklagarna. • SkL, med dess långtgående regler om rätt till ersättning från dets. 1983

10.allmänna i fall av oriktig myndighetsutövning. Det var mot bakgrund av detta system som man enligt 1983 års JOutredning hade att betrakta JO. Ämbetet var i jämförelse med ovan nämnda exempel bara en ytterligare garant av rättssäkerheten. Detta förringade emellertid inte JO-ämbetets betydelse. Av stor vikt var att medborgarna hade tillgång till en från den offentliga förvaltningen i övrigt fristående myndighet, som genom sin oberoende ställning och kompetenta personal kunde motverka fel i förvaltningen.36s. 1983

Sammanfattning och slutord

1.I avsnitt 2.2 har redogjorts för hur fyra författare uppfattat rättsstatsbegreppet. Frändberg har rättsstatsideologin till föremål för sina studier. Såvitt jag kan bedöma är det hans definition som fått störst genomslag i diskussionen. Han anser, vilket framgått av redogörelsen ovan, att rättsstaten består av fyra grundvärden: rättssäkerhet, rättslikhet, rättstrygghet och rättstillgänglighet. För att realisera dessa värden upp­ ställer han vissa krav på hur den offentliga organisationen bör vara be­ skaffad. En omständighet som utmärker Frändbergs framställning är att han inte tar upp medborgerliga fri- och rättigheter och hänför dessa till rättsstaten. I detta avseende torde han vara unik i doktrinen. Om man skall vara kritisk mot Frändbergs skildring kan sägas att han har en tendens att blanda hänvisningar till gällande rätt, t.ex. till RF:s legalitetsoch objektivitetsprinciper, med rent normativa påståenden. Detta är ägnat att skapa viss osäkerhet om rådande rättsläge. Berntson definierar rättsstaten som bestående av tre komponenter: legalitetsprincipen, idén om maktdelning och de medborgerliga fri- och rättigheterna. Han för även ett intressant resonemang om förhållandet mellan demokrati och rättsstat och det senare begreppets idéhistoriska bakgrund. Algotssons indelning mellan formell och materiell rättsstat har den pedagogiska fördelen att han därigenom tydliggör att vissa regelkomplex syftar till att binda det allmänna, främst legalitets- och objektivitetsprinciperna, medan medborgerliga fri- och rättigheter syftar till att även begränsa det allmännas handlingsutrymme, och upprätta en privat sfär dit det allmänna ej äger tillträde. Den författare som tydligast har knutit rättsstatsbegreppet till gällande rätt är Sterzel som i RF:s kapitel om bl.a. statsskickets grunder, de med­ borgerliga fri- och rättigheterna, normgivningsmakten och kontrollmakten finner explicita uttryck för idén om rättsstaten. Det som skiljer Sterzels framställning från de övrigas är att han till rättsstaten även hänför RF:s regler om normgivningsmaktens fördelning (kapitel 8), och att han på ett tydligt sätt inplacerar kontrollmakten i RF kapitel 12 i ett rättsstatligt sammanhang. Trots att själva definitionen av begreppet rättsstat skiftar mellan författarna hindrar inte detta förekomsten av många gemensamma nämnare. Det kan konstateras att det finns vissa rättsprinciper som samtliga hänfört till rättsstatsbegreppet. Det rör sig om legalitets-, objektivitets- och likhetsprinciperna samt maktdelningstanken. Sam­ stämmighet råder även angående uppfattningen att rättsstaten rör förhållandet mellan det allmänna och enskilda fysiska eller juridiska personer. Det kanske viktigaste påpekandet framförs av Frändberg och Bemtson. De avhandlar utgångspunkten för rättsstaten och den gemensamma nämnaren för alla de rättsprinciper som betecknas rättsstatliga, nämligen presumtionen om maktmissbruk. Frändberg anför att rättsstatsidén innebär att staten med hjälp av rättsordningen skall skydda den enskilda individen mot statens eventuella missbruk av rättsordningen. Detta benämner han ”rättsstatens paradox”. Berntson talar också om en snarlik paradox och menar att kollektivets bästa bara kan tillvaratas av en stat som är mäktigare än dess enskilda medlemmar, men att en sådan stat tillräckligt stark för att skydda alla sina medborgare också har en potentiell styrka att bli alla till förtryck och ofrihet. Att denna frågeställning är av en nästindll tidlös karaktär bekräftades i samband med utarbetandet av den amerikanska federala författningen. Alexander Hamilton, en av grundlagsfäderna, formulerade det grund­ läggande konstitutionella problemet sålunda:s. 1984

2.”If men were angels, no government would be necessary7. If angels weres. 1985

3.to govern men, neither external nor internal controls on governments. 1985

4.would be necessary7. In framing a government which is to be administreds. 1985

5.by men over men, the great difficulty7 lies in this: you must first enables. 1985

6.the government to control the governed; and in the next place oblige its. 1985

7.to control itself. A dependence on the people is, no doubt, the primarys. 1985

8.control on the government; but experience has taught mankind thes. 1985

9.necessity^ of auxiliary precations.”37 Bakom paradoxen tycker jag mig kunna se att det finns en implicit föreställning om att den enskilda människan styrs främst av sitt egenintresse.^ Detta intresse kan till sitt innehåll vara högst varierande, men det viktiga är att detta egenintresse inte självklart försvinner då den enskilda medborgaren inträder i allmän tjänst eller tillträder ett politiskt uppdrag, och i samband härmed har att verka för allmänna intressen. Man kan kanske påstå att det föreligger en sorts presumlion om maktmissbruk. Varför skulle den svenska lagstiftaren annars lagt ned sådan möda på att formulera objektivitets- och likhetsprinciper, vilka syftar till att motverka godtycke i fria skönssituationer? Varför skulle lagstiftaren så klart markerat att det åligger olika kontrollorgan såsom t.ex. JO-ämbetet att särskilt tillse att dessa principer efterlevs av rättstillämparna? För att motverka diskrepansen mellan egen- och allmänintresse och förhindra offentligt maktmissbruk har alltså lagstiftaren funnit det nödvändigt att lägga ned åtskillig möda på att lagfasta allmänt accepterade rättsprinciper, utveckla nya sådana och inrätta olika kontrollorgan, vilkas syfte är att övervaka den offentliga maktutövningen. Avsnitt 2.3 har avslutningsvis visat att man i förarbetena till JOinstruktionen betraktat JO-ämbetet som ett organ av många för upprätt­ hållandet av medborgarnas rättssäkerhetsintressen. Detta förringar inte ämbetets betydelse, utan inplacerar det i sitt rätta perspektiv. Följande kapitel innefattar en historisk skildring av hur JO-ämbetet utvecklats från en liten myndighet med ett flitigt bruk av åtalsbe fogenheten till en väsentligt större myndighet där kritiska och rättsvägledande uttalanden ersatt åtal.s. 1985

JO-ämbetets tillkomst och utveckling

Inledning

1.”Det är ett bekant, af Hans Järta själf bestyrkt faktum, att 1809 årss. 1987

2.grundlagstiftare sökte åstadkomma en sammanjämkning af de principer,s. 1987

3.som legat till grund för 1720 och 1772 års konstitutioner. Den enas. 1987

4.författningen hade på konungamaktens bekostnad gifvit riksdagen alltförs. 1987

5.stor myndighet, den andra hade slagit om till en motsatt ytterlighet. Dets. 1987

6.gällde nu sålunda att finna den rätta medelvägen.”s. 1987

7.C. G. Melander1 I föregående kapitel har visats hur man i doktrinen uppfattat rättsstatsbegreppet och hur lagstiftaren via en rad konstitutionella regler sökt säkerställa detta ideal. Jag har även påtalat den grundläggande roll JOämbetet har atf spela inom ramen för rättsstaten. Härigenom har jag för läsaren inplacerat JO-ämbetet i ett större offentligrättsligt sammanhang i syfte att underlätta en mer allmän förståelse av de omständigheter som styr JO-ämbetets verksamhet. Därmed kan intresset vändas till JO-ämbetets genesis och framväxt. Förevarande kapitel kan sägas ha två syften. För det första skall här ges en historisk bakgrundsbeskrivning till dagens JO-ämbete. Sterzel har om JO-ämbetet träffande uttryckt sig så ”att dess nuvarande skepnad och arbetssätt inte kan förstås utan kännedom om den historiska bakgrunden”.2 En historisk skiss har således en viktig pedagogisk funktion. Det andra syftet är att delvis besvara den första inledningsvis ställda frågan', varför har JO-ämbetet trots förändrade konstitutionella och samhälleliga förut­ sättningar fortfarande ett existensberättigande? En analys baserad på ett antal historiska framställningar i ämnet kan delvis ge svar på frågan. Avsnitt 3.2 innefattar en kortfattad beskrivning av de historiska skeenden som brukar gå under beteckningarna frihetstiden och det gustavianska enväldet. Båda dessa epoker hade en avgörande betydelse för beslutet att inrätta JOämbetet. Avsnitt 3.3 beskriver omständigheterna kring tillskapandet av 1809 års RF (GRF) där JO-ämbetet intog en central ställning i makt­ balansen mellan konungen och riksens ständer (riksdagen). Följande avsnitt - 3.4 - skildrar JO-ämbetets utveckling från år 1809 fram till våra dagar. Jag avslutar med en sammanfattning och ett slutord (avsnitt 3.5).s. 1987

Bakgrunden till JO-ämbetets inrättande

Frihetstid

1.1700-talets idévärld, politiska liv och konstitutionella maktkamper utgjorde den mylla vari JO-ämbetets frö sakta började gro. Det synes därför lämpligt att kortfattat skissera huvuddragen i denna utveckling som blev den erfarenhetsbank 1809 års grundlagsstiftare hade att vända sig till när landet plötsligt stod inför en omfattande statsomvälvning, vilken påbjöd skapandet av en ny regeringsform. Karl XII:s död vid Fredrikshall år 1718 ändade abrupt det karolinska enväldets tid. Diskussioner i riksdagens fyra stånd3 4 5 om ny regent och ändringar av landets fundamentallagar4 påbörjades omedelbart. I det vakuum som inträffade efter Karl XII:s död tog riksdagen initiativet och införde något som lämpligen kan betecknas som ett ständervälde; den s.k. frihetstiden hade inletts. Konungamakten blev under denna tid avsevärt försvagad. De nya maktförhållandena kom att manifesteras i en ny RF från år 1720. 1720 års RF blev den fundamentallag som kom att gälla under hela frihetstiden, och som befäste den synnerligen starka ställning som riksdagen intog gentemot rådet och konungen.51 internationellt hänseende intog riksdagen en särställning, något som föranledde Voltaires uttalande om att Sverige åtnjöt mer frihet än något annat land och Rousseaus prisande av författningen som ett exempel på perfektionen själv. Det var bara i den anglosachsiska världen - England och några amerikanska kolonier - som man kunde finna någonting jämförbart med den faktiska och konstitutionella ställning som den svenska riksdagen intog.6 Helt i linje med de maktambitioner som riksdagen visade prov på vände sig dess intresse efter en tid mot bl.a. konungens JK. Det fanns från riksdagens sida ett intresse av att erhålla ett kontrollorgan som övervakade de under konungen lydande ämbetsverken. Följaktligen övertog riksdagen rätten att välja JK genom 1766 års förordning till främjandet av lagarnas behöriga verkställighet bland rikets ämbetsmän och övriga undersåtar.7 8 Härigenom förvandlades ämbetet till riksdagens förtroendeorgan. Denna nyordning varade fram till Gustaf III:s statskupp år 1772 då JK åter blev konungens och rådets förtroendeämbetsman. JK-ämbetet inrättades av Karl XII genom en kansliordning från år 1713, vilken innebar en genomgripande omvandling av den centrala myndig­ heten för riksstyrelseärenden: Kanslikollegiet. Detta uppdelades härmed i bl.a. sex särskilda expeditioner vari ingick en revisions expedition som ställdes under ledning av en högste ombudsman* Dennes huvuduppgift preciserades i 1713 års instruktion sålunda:s. 1988

2.”Först där uti at hafwa ett allmänt inseende, huru Förordningar wardas. 1989

3.efterlefwade samt hvar och en uti dess Embete efterkommer sins. 1989

4.skyldighet, hwilket han wärckställer dehls genom eget föranstaltande,s. 1989

5.dehls genom förfrågningars och förslags ingifwande till Kongl. Maj:t ochs. 1989

6.dehls genom befalningars utfärdande i Kongl. Maj:ts namn. För dets. 1989

7.andra att sielf wid wissa tillfällen föra talan emot dem som sig i högas. 1989

8.måhl förbryta.”9 Ombudsmannen skulle alltså tillvarata kronans och därmed det karolinska enväldets intresse av en lydig förvaltning. Några föreställningar om att ombudsmannen skulle tillvarata medborgarnas rättssäkerhetsintressen synes vid denna tid inte ha förelegat. Det bör även betonas att ombudsmannen inte hade någon från konungen fristående ställning utan kunde bli föremål för konungens direkta befallningar.10 I samband med en ny kansliordning, daterad år 1719, ändrades ämbetets namn till justitiœ canceller, men ämbetets befogenheter och uppgifter lämnades orörda. En viktig anledning till att riksdagen övertog JK-ämbetet var att riksdagens möjligheter att kontrollera förvaltningen ökade, vilket var av betydelse eftersom det vid denna tid fanns allvarliga brister avseende rättssäkerheten i myndigheternas beslutsfattande.11 Ur JK:s synvinkel måste vissa lojalitetskonflikter ha förelegat. Kanslern utsågs nu av riksdagen och hade att utöva tillsyn över den svårkontroll­ erbara förvaltningen och dess ämbetsmän. Samtidigt var många fram­ stående ämbetsmän ledamöter av riksdagen.12 Ständerväldet och den maktkoncentration som kännetecknade denna period var inte utan kritiker. Särskilt tydligt framgick detta hos riksdagsman Anders Nordencrantz som i sina politiskt inriktade skrifter framförde hård kritik mot bl.a. byråkratins dominerande ställning inom riksdagen. Detta förhållande var betänkligt, eftersom det stod för en sammanblandning av två olika statsfunktioner som borde hållas isär, nämligen den lagstiftande och den rättstillämpande. Sammanblandningen hade sin grund i att man inte gjorde urskiljning avseende de personer som tillhörde de olika maktsfärerna. Ämbetsmän kunde som medlemmar av riksdagen utarbeta och förklara de stadgar som de sedan tillämpade, och kunde därmed även gynna sig själva på folkets bekostnad.13s. 1989

Gustavianskt envälde

1.Ständerväldet var behäftat med en rad problem, vilka skulle få ödesdigra konsekvenser. Den styrande maktens svaghet, den bristande rättssäker­ heten och korruptionen inom riksdagen var några av bristerna.14 Riksdagspartiet Mössorna hade vid 1765/66 års riksdag vunnit majoriteten över motståndarpartiet Hattarna, och den stora politiska frågan blev den uppblossande ståndsstriden där adelns privilegier ifrågasattes av de övriga stånden. Denna konflikt skar rakt igenom partierna och undergrävde därigenom riksdagens handlingskraft och vilja till enighet gentemot konungamakten. Mössorna, som hade ett avgörande inflytande i riksdagen, kom snart att föra en politik som förutom att utmana Gustaf III även hotade den adliga företrädesrätten till högre ämbeten. Mössorna hade vidare en vana att driva igenom beslut i viktiga ärenden utan att därvid ta hänsyn till ridderskapet och adeln. Därigenom utmanades det ledande skiktet inom ämbets- och officerskretsarna. Till detta skall läggas att riksdagen beslutat om omfattande nedskärningar av krigsmakten.15 Alla dessa åtgärder låg förvisso inom riksdagens befogenheter, men Mössorna - och även det frihetstida statsskicket - hade genom denna politik skaffat sig övermäktiga fiender. Det var därför föga överraskande att Gustaf III, en regent med högt ställda maktambitioner, förberedde en statskupp riktad mot riksdagen. Konungen hade sedan en längre tid deltagit aktivt i författningsdebatten och varmt förespråkat maktdelningstankar i Montesquieus anda - ty konungamakten borde i enlighet härmed stärkas.16 Statskuppen genomfördes år 1772 och blev ett helt oblodigt företag. Riksråden och ledande riksdagsledamöter frihetsberövades för en kortare tid och kuppen mötte inget nämnvärt motstånd från krigs- eller ordningsmakterna. Inom några få dagar hade Gustaf III lagt fram en ny RF och riksdagen hemförlovades kort därefter. Det skulle ta närmare 40 år innan riksdagen ånyo innehade en betydande maktställning. Det var kännetecknande för konungens ambitioner att hans förut förespråkade maktdelningsideal snabbt ”glömdes” bort till förmån för en stark konungamakt. Genom 1772 års RF förklarades frihetstidens grundlagar upphävda.17 Någon ny riksdagsordning stiftades ej. Den nya grundlagen var inspirerad av maktdelningsdoktriner där en uppdelning av kompetensområden skulle ske mellan konungen och riksdagen till gagn för medborgarnas frihet och rättssäkerhet. Den genomförda maktdelningen avvek dock från detta ideal, eftersom konungamakten erhöll en ojämförligt starkare ställning än riksdagen.18 Konungen innehade nu makten över riksstyrelsen och han utövade denna i huvudsak oberoende av rådet, som förvandlades till ett rådgivande organ. Riksdagens inflytande över hur landet styrdes upphörde helt och kallelse till riksdag var något som konungen avgjorde. Riksdagen fick inte något inflytande på rådsvalen och rådets medlemmar var inte längre ansvariga inför riksdagen, vilket de varit under frihetstiden. Ämbetsmän och myndigheter ansvarade uteslutande inför konungen, och riksdagen kunde inte längre ge anvisningar till myndigheterna eller rätta deras beslut. JK blev åter konungens förtroendeämbetsman. Även frihetstidens omfattande utskottsväsende blev i stora drag avskaffat.19 Riksdagen behöll dock sin makt över bevillningarna och delade lagstiftningsmakten med konungen. Initiativ till ny lagstiftning20 kunde tas av både riksdagen och konungen. Till en början syntes det nya statsskicket ha omfattats med allmänt förtroende, men spänningarna mellan de båda maktsfärerna ökade, bl.a. till följd av försämrade statsfinanser och hela förvaltningens tilltagande maktfullkomlighet gentemot befolkningen.21 RF var behäftad med åtskilliga oklarheter, vilket passade konungen väl emedan det gav honom ett friare manöverutrymme. Detta sökte han sökte utnyttja till att stärka sin ställning på riksdagens bekostnad. Det var främst adeln som stod för oppositionen mot konungen,22 medan de övriga ståndens inställning var mer passiv.23 Gustaf III var väl medveten om den konflikt mellan adeln och de övriga stånden som förelåg i privilegiefrågan. Han utnyttjade detta skickligt och han genomförde försämringar i privilégié förhållandena för adeln mot att han erhöll de ofrälse ståndens stöd för genomförandet av den s.k. förenings- och säkerhetsakten. Denna akt, som antogs under kuppartade former vid 1789 års riksdag, befriade konungen från de band som RF pålade honom avseende styrelsens utövning och medförde bl.a. att rådet helt avskaffades. Gustaf III ägde ensam avgöra vilka frågor som riksdagen skulle behandla och han ägde även själv förklara anfallskrig.24 Därmed hade konungens makt avseende riksstyrelsen blivit så gott som obegränsad och riksdagen hade stora problem med att hävda sig inom sitt viktigaste kvarvarande maktområde - finansmakten. Den vagt skisserade maktdelning som förekom i 1772 års RF hade genom konungamaktens expansion helt förlorat sin betydelse. Oppositionen mot det gustavianska enväldet, särskilt bland adeln, kvarstod dock. Ett attentat mot Gustaf III genomfördes år 1792 och lämnade konungen dödligt sårad. Mordet på konungen ledde dock inte till några konstitutionella reformer och riksdagen inkallades inte förrän år 1800 efter kallelse av den nya regenten Gustaf IV Adolf. Aren därefter känne­ tecknades bl.a. av konungens ovilja att inkalla riksdagen, vilket i praktiken berövade den allt inflytande. Inte ens när Ryssland år 1808 ockuperade Finland med åtföljande prekära militära och stats finansiella läge inkallades riksdagen, vilket tillsammans med ett allmänt utbrett missnöje bland ämbetsmännen och officerskåren över enväldet lade grunden för den statskupp som genomfördes av ett antal officerare år 1809. Statskuppen sanktionerades -av den snabbt inkallade riksdagen som förklarade konungen avsatt och riket utan laglig konung. Initiativet låg nu helt i riksdagens hand.s. 1990

1809 års RF - tillkomst och grundläggande principer

1.Kort tid efter statskuppen tillsatte riksdagen ett konstitutionsutskott bestående av bl.a. ordföranden Lars August Mannerheim, som senare skulle bli den förste justitieombudsmannen, och sekreteraren Hans Järta. KU fick till uppgift att utarbeta ett förslag till ny RF.25 En ny konung skulle väljas av riksdagen efter det att en ny RF hade utarbetats och regenten godkänt styrelseskicket. Detta uppställdes som ett krav för att erhålla tronen. I samband med 1809 års riksdag framfördes olika förslag på ett nytt statsskick. Radikala röster höjdes för genomförandet av omfattande förändringar av hela samhällets sociala struktur. Under inspiration från den franska revolutionen krävde vissa att ståndssamhället skulle avskaffas.26 I KU hade dessa radikala idéer viss anklang och tog sig uttryck bl.a. i krav på en mycket stark ställning för riksdagen gentemot konungamakten. Det slutliga förslaget byggde dock inte på dessa idéer. Grundstommen i utskottets arbete utgjordes av ett förslag till RF som landshövding Anders af Håkansson författat.27 Efter två veckors intensivt arbete framlade utskottet sitt förslag inför riksdagen. Förslaget var då beledsagat av ett memorial vari förslagets grundläggande principer förklarades. Författaren var utskottets sekreterare Hans Järta. Memorialet kunde uppdelas enligt två linjer.28 Den ena bestod av ett försvar av enskilda stadganden som inom och utom KU varit föremål för olika meningar. Bl.a. försvarades inrättandet av ett JO-ämbete29 och en opinionsnämnd. Den andra linjen bestod av en redogörelse för grundtankarna i det nya statsskicket. Det har tvistats mycket bland forskarna om vilka inspirationskällorna till GRF var. Studerar man Järtas och KU:s memorial framstår klart att grundlagsstiftarna tagit till sig de maktdelningsläror som Locke och Montesquieu formulerat.30 KU förklarade på följande sätt de grund­ läggande principer som styrt arbetet med GRF:s. 1993

2.”Utskottet har sökt at bilda en Styrande Makt, werksam inom bestämdas. 1994

3.former, med enhet i beslut och full kraft i medlen at dem uföra; Ens. 1994

4.Lagstiftande Makt, wisligt trög til werfning, men fast och stark tils. 1994

5.motstånd; En Domare-Makt, sjelfständig under lagarne, men ejs. 1994

6.sjelvherrskande öfwer dem. Det har widare sökt at rigta dessa Magter tils. 1994

7.inbördes bewakning, til inbördes återhåll, utan at dem sammanblanda,s. 1994

8.utan at lemna den återhållande något af den återhållnas werknings-s. 1994

9.förmåga.”31 Detta avsnitt, som placerats i inledningen av memorialet, gav dock ett förledande intryck, eftersom själva grundlagen inte alls anknöt till denna form av maktdelning. Istället fanns en dualistisk maktdelning mellan konungen och riksdagen, där domstolsmakten av tradition sågs som en del av konungamakten. Själva den offentliga makten kunde sägas vara uppdelad på fem olika funktioner: den styrande, den dömande, den lagstiftande, den beskattande och slutligen den kontrollerande funktionen. Montesquieu räknade bara med de tre förstnämnda funktionerna. Beskattningsmakten betraktade han som en del av den lagstiftande makten och kontrollmakten fanns inte i dennes uppställning. Han betonade även att funktionerna inte fick delas utan skulle i sin helhet tillkomma ett offentligt organ.32 GRF bröt häremot, emedan den lagstiftande makten var delad mellan konungen och riksdagen.33 Syftet härmed var att uppnå en balans mellan dessa organ till den medborgerliga frihetens bästa. De slutsatser som kan dras avseende inspirationskällorna till GRF är följande.34 Det viktigaste inflytandet utövade de svenska erfarenheterna från frihetstidens ständervälde med godtycke och maktmissbruk, och det gustavianska enväldet med en i praktiken oinskränkt konungamakt.35 Grundlagsstiftarna drog slutsatsen att både en stark konungamakt och ett ständervälde kunde vara skadligt för medborgarnas intressen. Istället för maktkoncentration behövdes maktdelning och balans.36 Det kan inte uteslutas att grundlagsstiftarna påverkades av både Locke och Montesquieu - främst då den senare. Det område där påverkan sannolikt varit störst var avseende den högsta domstolsmak tens självständighet gentemot de övriga offentliga organen - en frågeställning där Montesquieu haft stort inflytande/7 Det framstår emellertid klart att den maktdelning som genomfördes var ”svensk” såtillvida att man bibehöll de tidigare svenska offentliga organen och dessutom tillskapade några nya, varav JOämbetet tämligen snart framstod som betydelsefullt. GRF disponerades enligt följande. I 1-15§§ avhandlades den styrande makten både som statsorgan och statsfunktion. I 16-27§§ behandlades den dömande makten med hänsyn till relationen till konungen, även om en rad andra frågor belystes. Förvaltningen avhandlades i huvudsak i 28-48§§ och först i samband med 49§ gavs regler rörande riksdagen. I nämnda stadgande och fram till 56§ gavs regler om riksdagsskicket, följt av beskattningsmakten i 57-80§§. De därpå följande 10 stadgandena av­ handlade lagstiftningsmakten och 91-95§§ gav regler för riksdagskallelse. Kontrollmakten fick sin reglering i 96-108§§. Dessa regler avsåg riksdagens kontroll av konungens ämbetsmän. De sista stadgandena fram till 114§ innehöll regler till ständermaktens skydd gentemot eventuella angrepp från konungamaktens sida. GRF gav således en rad stadganden om kontrollmakten, främst då riksdagens. En av innovationerna var KU. Detta utskott tillsattes i syfte att lägga fram förslag till ny RF och fortlevde sedermera med den viktiga funktionen att granska statsrådsprotokollen. Statsråden var enligt inspiration från ständerväldets ordning juridiskt ansvariga inför riksdagen för olagligheter, och KU kunde ställa statsråd till ansvar inför den s.k. Riksrätten som inrättats enligt 102§ och som dömde enligt en särskild år 1810 stiftad ansvarighetslag. Jämte denna kontroll etablerades även en politisk sådan. Om det ej var fråga om ett tjänstefel kunde riksdagen på KU:s förslag hos konungen hemställa om ett statsråds entledigande. Det var dock konungen som fattade beslut om entledigande. Vid sidan om KU:s kontroll gav GRF riksdagen andra kontrollorgan. En Ständerdelegation, benämnd opinionsnämnden, ägde rätt att utvotera de justitieråd som hade förverkat allmänhetens förtroende. För granskningen av statsmedlens användning fanns ett statsutskott och även enligt 1810 års RO av riksdagen utsedda revisorer. Såsom en ytterligare innovation, med inspiration från JK, inrättade man även JO-ämbetet att såsom riksdagens ombud ha tillsyn över lagarnas efterlevnad bland domare och ämbetsmän samt att inför domstol åtala dessa vid förekommande lagbrott.s. 1994

JO-ämbetets tillkomst och framväxt - utvecklingen

från år 1809 fram till 1975

JO-ämbetets tillkomst

1.När man ställs inför uppgiften att rekapitulera tankegångarna bakom JOämbetets inrättande stöter man omgående på problem, eftersom få anteckningar och tillförlitliga källor finns bevarade till eftervärlden. KU hade vid sitt konstituerande möte bestämt att inga diskussionsprotokoll skulle föras i de frågor där inga meningsskiljaktigheter förelåg. En sådans. 1997

2.fråga var just inrättandet av JO-ämbetet. En rad samtida källor och memoarverk finns dock som berör ämnet, men ytterst få som ger ett trovärdigt intryck. Historien har i ett flertal fall förvanskats av författares. 1997

3.som gjort anspråk på att vara ämbetets upphovsman.s. 1997

4.I de ledande konstitutionella kretsarna, där bl.a. landshövding af Håkanson rörde sig och vars arbete ledde till det tidigare berörda Håkansonskas. 1997

5.förslaget, nämndes inte något om ett JO-ämbete.38 I en frågepromemorias. 1997

6.som sekreteraren Järta författat till stöd för KU:s diskussioner upptogs en rad frågor som emellertid kan ha bidragit till att inrikta tankarna mot ett dylikt ämbete. I det femte och sista avsnittet av promemorian, betitlat ”Kontroll”, ställdes således en rad frågor:s. 1997

7.”Huru vidt bör utöfningen af den styrande Magten controlleras? Hvarests. 1997

8.skall Controllen därå läggas? Hos en Corps af Embetsmän, nämde afs. 1997

9.Konungen, eller hos Riksens Ständer, eller någon af dem förordnads. 1997

10.Corps?” Järta fortsatte med följande frågor:s. 1997

11.”Bör Justitae Cancelleren bibehålla den dubbla egenskapen af Actor is. 1998

12.mål, rörande allmän säkerhet och Kronans rätt, hvaruti Konungens talans. 1998

13.föres emot enskildta Personer eller Corporadoner, och af Väcktare öfvers. 1998

14.Lagarnes efterlefnad af Embetsmän?s. 1998

15.Eller bör dessa olika befattningar åtskiljas, och hvardera öfverlemnas åts. 1998

16.en särskild Person?s. 1998

17.I sådant fall, bör den, som skall controllera den Styrande Magtenss. 1998

18.verckningssätt uti alla därifrån utgående grenar, nämnas af Konungens. 1998

19.eller af Ständerne?s. 1998

20.Huru må denne Embetsmän erhålla kunskap om Styrelsen, och hurus. 1998

21.vercka?s. 1998

22.Huru skall Statsvercket granskas?”39 Redan efter blott en veckas arbete synes ledamöterna i KU ha enats om att svaret på ovannämnda frågor skulle vara att inrätta ett JO-ämbete. Som också framgick av Järtas frågeställning nämndes inget om att med förebild från frihetstiden återbringa JK-ämbetet under riksdagen. Förklaringen härtill fick sökas i maktdelningsläran där konungen såsom verkställande makt hade ett naturligt intresse av en högste ombudsman för övervakande av allmän säkerhet och tillvaratagande av kronans rätt. Det torde stå klart att förebilden för JO-ämbetet var frihetstidens ständervalda JK Orsakerna till JO-ämbetets inrättande var av skiftande natur. Bristande förtroende för JK:s vilja och förmåga att hävda lagens krav mot konungen var en viktig orsak till inrättandet av ett motsvarande ämbete som å riksdagens vägnar och helt fristående från övrig förvaltning kunde övervaka legalitetsprincipen. Det faktum att JK-ämbetet var ett förtroendemannaämbete och att innehavaren kunde avsättas när konungen så behagade gav knappast JK något större manöverutrymme i för konungen eller de högre ämbetsmännen känsliga frågor. Historier berättades bl.a. om JK Lode som på 1790-talet, därtill tvungen av fattigdom och beroende gentemot olika intressen, vid åtskilliga tillfällen tog lätt på lagen i sin ämbetsutövning.40 Att JK-ämbetet inte hade en helt tillfredsställande konstruktion fick anses bekräftat år 1810 vid det s.k. Fersenska-mordet. Greve von Fersen hade av en uppretad hop slagits ihjäl på Riddarhustorget mitt framför ögonen på en passiv gardesbataljon. När JK af Klinteberg sökte utreda det lagliga i myndigheternas passivitet blev af Klinteberg lägligt utnämnd till vice landshövding i Halland. Det förmodades att detta skedde för att bli av med honom. Utredningen om mordet upptogs dock av den ny tillträdda JK, men företaget stoppades snart av någon anledning av regenten Karl XIII personligen.41 Det var uppenbart att en från regenten inte självständig JK hade mycket svårt att spela rollen som lagens väktare i den händelse en sådan roll kunde tänkas strida mot regentens personliga intressen. En annan viktig förklaring till JO-ämbetets inrättande låg i den permanenta motsatsställning som sedan länge rådde mellan ämbets­ männen och allmänheten. Ett allmänt missnöje bland riksdagen och befolkningen fanns över den godtycklighet som härskade i förvaltningen, främst på lokal nivå. Berättelserna var många om hur enskilda medborgares frihet och egendom kränktes av allehanda smådespoter ute i landsorten. Broschyrlitteraturen var rikligt försedd med anklagelser om godtycke, mannamån och besticklighet bland ämbetsmän. KU-ledamoten Gahn, för att ta blott ett exempel, anförde i borgarståndet att en folkets väktare över lagarnas efterlevnad ansågs nödvändig inte blott för folkets säkerhet, utan även för dess övertygelse om sin säkerhet under lagarnas skydd.42 En ytterligare omständighet som kan ha bidragit till inrättandet av JOämbetet var att i KU:s förslag till GRF skulle de högre ämbetsmännens ställning ta formen av förtroendeämbeten. Detta ledde till stark kritik från de riksdagskretsar som i konungens rätt att avlägsna högre ämbetsmän såg en risk för otillbörligt inflytande från konungens sida över förvaltningen, och en risk för åtföljande opportunism från ämbetsmännens sida. Kritiken bemöttes på riddarhuset av G. G. Adlerberth. Han anförde följande:s. 1998

23.”... farhågan för Ämbetsmäns möjliga beredwillighet at bibehålla sig is. 1999

24.Regeringens ynnest, genom mindre aktning för Folkets rätt, börs. 1999

25.swårligen äga rum, då en sådan Ämbetsman icke utan samråd med Stats-s. 1999

26.Rådet kan af Konungen afsättas, och Ämbetsmannens åtgärder ej saknas. 1999

27.Controll af en allmän Tryckfrihet och af en Ständers Justitie­s. 1999

28.ombudsman.”43 Ridderskapet och adeln var det stånd där ämbetet mötte minst motstånd vid den ståndsdebatt som följde på KU:s förslag. I de övriga stånden var inrättandet av detta nya ämbete en av de mest diskuterade och ifrågasatta av grundlagsförslagets olika delar. I borgarståndet kom det till votering i frågan som utföll med 42 ja och 27 nej. Kritikerna ansåg att det räckte med en JK som skulle vara redovisningspliktig för riksdagen. Bondeståndet hade efter enskilda överläggningar enats om att det var nog med antingen en JK eller en JO. Argumentet till stöd för denna ståndpunkt var att en dubblering skulle onödigt betunga statsutgifterna, och kunna leda till kollisioner ämbetena emellan. Bondeståndet godkände förslaget till GRF, med det villkoret att inrättandet av JO-ämbetet skulle upptas till diskussion vid 1809 års riksdag. Frågan uppsköts dock till kommande riksdag. Då GRF antogs den 5 juni år 1809 var sålunda frågan om JO-ämbetets existens långt ifrån avgjord. Dagen därpå godkändes den nya författningen av regenten som samtidigt valdes till konung.44 Striden om JO-ämbetet hade emellertid bara börjat. Inrättandet av JO-ämbetet var tvivelsutan en av de märkligare innova­ tionerna. Med befogenheter och skyldigheter i stort sett parallella med JK tillskapades en folkets ombudsman och lagarnas väktare. GRF:s kontrollmakt som reglerades i 96-108§§ var helt fokuserad på riksdagens intresse av en sådan maktsfär. I de första fem stadgandena gavs regler rörande JO-ämbetet, följt av regler avseende riksdagens rättsliga och politiska kontroll av HD och statsrådet. Som forum för rättsEga aktioner mot dessa organ skapades en Riksrätt. Huvudbestämmelsen i GRF angående JO-ämbetet var 96§. I detta stadgande angavs följande:s. 1999

29.”Riksens Ständer skola widh warje Riksdag förordna en för lag-kunskaps. 2000

30.och utmärkt redlighet känd Man, at, såsom Deras Ombud, efter dens. 2000

31.Instruction de för honom komma at utfärda, hafwa tilsyn öfwers. 2000

32.Lagarnes efterlefnad af Domare och Embetsmän samt at wids. 2000

33.wederböriiga Domstolar i laga ordning tiltala dem, som uti sines. 2000

34.Embetens utöfning af wäld, mannamon eller annan orsak någons. 2000

35.olaglighet begå, eller underlåta at sine EmbetspEgter behörigen fullgöra.s. 2000

36.Ware dock han i all måtto underkastad samma answar och pEgt, soms. 2000

37.allmän Lag och Rättegångsordning för Actorer utstaka.” Av denna paragraf framgick tydligt att JO-ämbetets främsta uppgift var att agera som åklagare. I stadgandet nämndes inget om andra reaktioner från JO:s sida på mindre allvarliga ämbetsbrott eller åsidosättanden. Domares och ämbetsmäns maktutövning var föremål för en till 96§ korresponderande reglering i 47§. Detta stadgande ålade bl.a. domstolarna att döma efter gällande lag.4S För att JO skulle kunna fullgöra sin tillsynsverksamhet hade han rätt att närvara vid myndigheters överlägg­ ningar och få tillgång till protokoll och handlingar. Således stadgades i 99§ att:s. 2000

38.”Riksens Ständers Justitiä-ombudsman må, när han det nödigt anser,s. 2001

39.kunna öfwerwara Högsta Domstolens, Rikets Allmänna Ärenderss. 2001

40.Berednings, Nedre Justitiä-Revisionens, Hof-Rätternes, Collegiers ochs. 2001

41.alla lägre Domstolars öfwerläggningar och beslut, dock utan rättighet ats. 2001

42.sin mening derwid yttra, samt äga tilgång til alla Domstolars, Collegierss. 2001

43.och Embetswerks Protocoll och Handlingar. Konungens Embetsmän is. 2001

44.allmänhet ware skyldige at lemna Justitiä-Ombudsmannen lagligs. 2001

45.handräckning, samt alle Fiscaler, at medelst Actioners utförande honoms. 2001

46.biträda, då han det äskar.” I den JO-instruktion (8§) som trädde ikraft år 1810 kompletterades uppräkningen av myndigheterna i GRF 99§ till att även omfatta ”de genom regeringens tillförordnade med allmänna ekonomiska mål befatt­ ning ägande verk”. I 8§ nämndes också JO:s rätt att uppdra utförandet av åtal till allmänna åklagare, något som i stort sett alltid skedde. Val av JO reglerades i 97 och 98§§. Dessa stadganden angav att JO skulle väljas genom elektorer, lika många för varje stånd. Sedan en elektor genom loaning borttagits skulle votering via slutna sedlar ske. Uppkom därvid absolut majoritet för ett namn var denne vald. Om rösterna var delade mellan flera namn vidtog ny votering och det namn som då erhållit flest röster var förordnad till ombudsman. Samma förfarande skulle man tillämpa vid utseende av en ersättare. Av JO-instruktionen 25§ framgick att JO vid svår sjukdom eller annat laga förfall ägde inkalla ersättaren. För att riksdagen skulle beredas en realistisk möjlighet att kontrollera hur JO skötte sitt ämbete gavs regler i GRF 100§ om att det ålåg JO att till varje riksdag upprätta en ämbetsberättelse och att mellan riksdagarna årligen avge ett utlåtande. Detta stadgande ålade JO-ämbetet likaledes två andra uppgifter: dels att utreda rättskipningens allmänna tillstånd, dels att påtala av JO uppmärksammade brister i föreskrifterna och föreslå för­ bättringar därav. Uppgiften att utreda rättskipningens tillstånd kunde knappast betecknas som någon enkel uppgift och den förste innehavaren av JO-ämbetet - Mannerheim - avgav inte någon grundligare redogörelse härför till riksdagen, utan han nöjde sig med att i helt allmänna ordalag förklara tillståndet vara gott.46 Uppgiften att påtala brister i föreskrifterna och föreslå författnings­ ändringar var även den problematisk. Att utarbeta lagförslag tog naturligtvis tid i anspråk och krävde betydande utredningsresurser, något ämbetet inte hade. Det var därför föga överraskande att JO Mannerheim lade fram ytterst få reformförslag, och han synes från första början ha uppfattat sin uppgift som begränsad till de fall då hans tillsynsverksamhet gav anledning därtill.47 Ett annat område där JO:s verksamhet under den initiala perioden inte heller var omfattande rörde den i JO-instruktionen 18§ ålagda plikten att till riksdagen anmäla om han funnit en av HD avgiven lagförklaring enligt GRF 88§48 olämplig eller innebärande en lagändring. Mannerheim avgav under sin tid inte någon sådan anmälan. På det strikt konstitutionella planet hade JO-ämbetet en roll att spela såsom åklagare inom ramen för den rättsliga kontrollen av HD och statsrådet. Om HD eller något justitieråd hade gjort sig skyldig till felaktig dom och någon förlorat eller kunnat förlora liv, frihet, ära och egendom var JO skyldig att åtala den ansvariga domaren vid Riksrätten.49 Som en föregångare till dagens KU-granskning stadgade GRF att KU kunde besluta om åtal i den mån utskottet vid granskning av statsrådsprotokollen fann att medlem av statsrådet uppenbart brutit mot legalitetsprincipen.50 Forum var Riksrätten och JO var åklagare. Innehavaren av JO-ämbetet erhöll även ett ordförandeskap i den s.k. Tryckfrihetskommittén. Enligt GRF 108§51 skulle kommittén, bortsett från JO, bestå av sex personer utsedda av riksdagen. Kommitténs uppgift var att bedöma om ansvar för tryckt skrift enligt tryckfrihetslagen kunde komma ifråga. Författare eller boktryckare kunde innan en skrift gick till tryckning lämna in denna till kommittén för bedömning. Förklarades därvid att skriften fick tryckas övergick ansvaret från författare och boktryckare till kommittémedlemmarna. Detta institut fick dock inte den betydelse som grundlagsstiftarna hade tänkt sig. Anmärkningsvärt få författare lämnade in några skrifter till kommittén och den har beskrivits som en av grundlagens ”döda punkter”.52 Redan några dagar efter det att GRF antagits beslutade stånden att KU skulle få till uppgift att i enlighet med 96§ utarbeta en instruktion till JO. En instruktion förbereddes redan av regeringen avseende JK. Förslaget till JO-instruktion framlades i början av augusti år 1809. I stånden utspann sig omfattande diskussioner med anledning av förslaget. De politiskt fargade inslagen kom främst från motståndarna till ämbetsmannaväldet som förespråkade väsentligt utvidgade befogenheter och maktmedel för JOämbetet. Mest kontroversiella blev dock frågorna om vidden av JO:s åklagarfunktion och ämbetets förhållande till JK. KU:s första instruktions förslag rönte omfattande kritik, eftersom förslaget inte hade lyckats särskilja de båda ämbetenas åtalsområden åt, vilket ytterst kunde härledas till formuleringarna av GRF 2753 och 96§§. Båda dessa stadganden ålade generellt JK och JO att åtala ämbetsfel. Kritiken fick KU att utarbeta ett nytt förslag som också slutligen antogs av riksdagen. JO-instruktionens portalstadgande, dess 1§, hade ändrats till ett nästan ordagrant återgivande av GRF 96§. En tidigare formulering om att det ålåg J O att skrida till åtal om domare eller ämbetsmän begått någon synnerlig olaglighet eller med synbart uppsåt underlåtit fullgöra sina ämbetsplikter borttogs. JO skulle således åtala dem som i ämbets­ utövningen av väld, mannamån eller annan orsak begick någon olaglighet eller underlät att fullgöra någon ämbetsplikt. KU klargjorde i ett till JOinstruktionen åtföljande memorial att det var omöjligt att genom någon klassifikation av överträdelser fullkomligt skilja JO:s och JK:s befattningar åt, men att det ålåg JO att ha en allmän uppsikt över lagskipningens viktigaste delar medan detaljfrågorna kunde överlåtas åt JK.54 Vad avsåg enskildas klagomål menade KU att någon kollision mellan ämbetena inte torde uppkomma, eftersom en anmälare oftast torde vända sig till blott ett av de båda ämbetena. JO-instruktionen innehöll i övrigt ett återgivande av GRF:s bestämmelser om JO:s ämbetsuppgifter. Om JO beslutade att väcka åtal kunde JO förordna vem som helst som fick föra talan inför rätta. Riksrättsåtal ålåg det dock JO själv att utföra. JO-instruktionen ålade dessutom JO en rad uppgifter som inte fanns i GRF. JO skulle således i sina berättelser påtala brister och avge förslag inte blott beträffande författningar utan även avseende den allmänna hushållningen. Det ålåg även JO att hos riksdagen anmäla de lagförklaringar som HD sedan den senaste riksdagen gjort och därvid yttra sig över huruvida dessa innebar ny lagstiftning. Det faktum att JO-ämbetet hade fått sin rättsliga reglering bestämd i GRF och JO-instruktionen markerade dock inte på något sätt att motståndet mot ämbetet hade bedarrat. I ett memorial från november år 1809 redogjorde KU för ett antal punkter där kritik hade riktats mot utskottets förslag till GRF. En av de punkterna avsåg JO-ämbetet och utskottet hemställde att avgörande i frågan borde anstå till nästkommande riksdag då opinionsläget klarnat. Detta förslag vann bifall i alla stånden. Under 1809 års riksdag hade det visat sig att misstron och oviljan mot ämbetet varit utbredd bland riksdagsledamöterna. Denna misstro minskades inte av att Mannerheim valdes till ämbetets förste innehavare - en man som var känd från bittra partistrider inom den politiska världen. Från vissa håll ljöd tongångarna rent av förhatliga gentemot ämbetet. Avgörandet i frågan, huruvida JO-ämbetet skulle avskaffas eller ej, sköts upp både vid 1810 och 1812 års urtima riksdagar. Vid den senare planerades en kupp mot JOämbetet som dock misslyckades.55 Vid 1815 års riksdag väcktes förvisso en motion om ämbetets avskaffande, men p.g.a. formfel upptogs den ej till behandling och motionären återkom inte. Istället blev det vid denna riksdag som ämbetet fick sitt slutliga befastande. Frågan, eller snarare anmärkningen mot ämbetet, som varit vilande alltsedan år 1809 förföll i alla stånden utan någon debatt.56 Vid 1815 års riksdag gav KU riksdagen tillkänna sin uppfattning av vad som framkommit vid granskningen av JO:s verksamhet avseende åren 18121815.57 KU anförde följande:s. 2001

47.”Utskottet har deraf med tillfredställelse funnit att, Riksens Ständerss. 2006

48.Justitiæ-Ombudsman med utmärkt nit och värdighet sitt vigtiga Embetes. 2006

49.utöfvat, och har derjemte trott sig hos Riksens Ständer böra anmäla, atts. 2006

50.Utskottet genom denna granskning funnit nya öfvertygande bevis på dens. 2006

51.verkliga, fastän kanske ofta för mängden omärkbara, nytta detta Embetes. 2006

52.medförer.”58s. 2006

JO-ämbetets förste innehavare - Mannerheim

1.Det synes passande att uppehålla sig något vid JO-ämbetets förste innehavare - Mannerheim - emedan hans insats som ombudsman fick stor betydelse för ämbetets fortsatta utveckling. Efter studier i Uppsala avlade han år 1769 ”examen publicum till stora cancelliet”. Någon juristut­ bildning genomgick han dock ej. Samma år antogs han som kanslist i KM:s kansli där han efter ca ett decenniums tjänstgöring avancerade till den för denna tid tämligen höga befattningen förste expeditions­ sekreterare.59 Mannerheim förvärvade goda insikter i dåtidens handlägg­ nings förfarande. Såsom huvudman för sin ätt deltog han även i ett par riksdagar och gjorde sig där känd som en tämligen radikal ledamot, och som oppositionell mot Gustaf III. Denna opposition föranledde honom att ta avsked från sin tjänst som expeditionssekreterare. År 1792 blev han invald i det viktiga sekreta utskottet. Vid 1809-1810 års riksdag intog Mannerheim en central ställning i egenskap av ordförande i KU. Det första JO-valet blev påtagligt politiserat och föremål för en av de stormigaste kontroverserna under 1809-1810 års riksdag, främst i riddarhuset. Förklaringen härtill var att Mannerheim vid denna tid var en ledande person i den löst sammansatta grupperingen kallad ”1809 års män” bestående av konstitutionella liberaler och förespråkare för det frihetstida statsrättsidealet. Denna gruppering utgjorde en gemensam front mot de konservativa s.k. ”gustavianerna”, vilka var förespråkare av en stark konungamakt och motståndare till liberala maktdelningstankar.60 Mannerheim hade enligt gustavianerna gjort sig skyldig till flera oförlåtliga ”felsteg”, bl.a. hade han inför riksdagen framställt ett förslag om att Gustav IV och hela hans ätt skulle förlora arvsrätten till kronan. Trots gustavianernas motstånd blev emellertid Mannerheim vald till JO. Efter det att Mannerheim blivit vald påbörjades arbetet inom ämbetet omgående. Till sitt förfogande hade Mannerheim en expedition som endast bestod av en sekreterare och två kanslister. JO-instruktionen gav honom tillgång till alla handlingar hos myndigheterna och rätt att övervaka deras överläggningar. De informationskällor som stod honom till buds när han skulle övervaka att domstolar och andra myndigheter utövade sin makt under lagarna var bl.a. klagomål. 1810 års JO-instruktion gav envar rätt att hos JO anföra klagomål mot tjänstemän och domare. Klagomålen, som under Mannerheims tid uppgick till ett genomsnittlig antal av 56 per år, dominerades främst av klagan över långsam handläggning och en bön om ett snabbt avgörande av ärendet ifråga.61 Merparten av klagomålen riktade sig mot domstolarna, vilket var naturligt eftersom förvaltningen i övrigt vid denna tid var föga utvecklad. Klagomålen kom från alla samhällsgrupper och kunskapen om det nyinrättade ämbetet hade nått en relativt god spridning på kort tid. Kunskapen om de regler som styrde ämbetets handläggning var däremot ringa. Anförda klagomål lämnades utan åtgärd i märkbart större omfattning än vad som är fallet idag. Så t.ex. avskrevs klagomål med hänsyn till att en anmälare inte med handlingar och bevis styrkt sina påståenden. Stöd för detta agerande utgjorde JOinstruktionen 9§ som stadgade att en klagande skriftligen skulle författa sin talan och till sin anmälan bifoga fullständiga handlingar och bevis. Det var emellertid tveksamt att som Mannerheim utgå från att detta var ett oxillkorligt krav. Andra skäl till att Mannerheim regelmässigt avskrev ärenden kunde ligga i att klaganden var mentalt sjuk eller att ärendet redan varit föremål för prövning av HD eller JK. En annan informationskälla var de enligt JO-instruktionens 17§ till ämbetet insända jånglistoma från häkten och straffanstalter. Mannerheim hade att inhämta kunskap om anledningen till att personer häktats och tiden för deras frihetsberövanden. Många av JO:s initiativärenden föranleddes av granskning av dessa listor. Så skrev t.ex. JO den 30 januari år 1813 till rådhusrätten i Kristianstad att JO upptäckt att en av rätten den 26 juni år 1811 för förfalsknings brott häktad person alltjämt hölls frihetsberövad i avvaktan på dom.62 Åtskilliga från JO-ämbetet utgående skrivningar med förfrågningar i dessa spörsmål framställdes och många fall av olagliga frihetsberövanden åtgärdades efter JO:s påstötning. Mannerheim företog även då tillfälle gavs ämbetsresor i riket för att granska protokoll, diarier och domböcker. Han lät även enskilda personer komma till tals. De bristfälliga kommunikationsmedlen gjorde givetvis kontrollen besvärlig, men detta hindrade inte Mannerheim från att nästan varje år företa resor i riket som kunde sträcka sig upp till två månader. Vid dessa resor besöktes bl.a. stadsdomstolar, länsstyrelser, fängelser, lasarett, skolor och fattighus. Det synes inte som om Mannerheim genomförde någon systematisk genomgång av hur ärenden i materiellt hänseende avgjordes. Kontrollen var snarare inriktad på att dessa handlades korrekt och utan obehörigt dröjsmål. Till de ovan nämnda informationskällorna kan man lägga underrättelse i form av infordrade myndighetsprotokoll, och förklaringar från ansvariga ämbetsmän när så påfordrades. De protokoll som låg till grund för Mannerheims avgöranden ter sig i dag anmärkningsvärt knapphändiga, vilket kan förklaras av att skrivelserna var handskrivna och därmed kortfattat utformade. Den sista informationskällan var Mannerheims eget vittomspännande personliga kontaktnät som utnyttjades till att förhöra ämbetsmän angående ärenden som det ryktades allmänt om, och att förkorta myndigheternas handläggningstider. Det kan tilläggas att tidningspressen p.g.a. sin begrän­ sade omfattning spelade en blygsam roll som informationskälla vid denna tid. De åtgärder som JO kunde vidta efter konstaterade fel var främst att väcka åtal. Enligt 1810 års JO-instruktion 1§ ålåg det JO att ha allmän tillsyn över lagars, författningars och instruktioners efterlevnad av domare, ämbetsoch tjänstemän, och om de i sina ämbetens utövning av väld eller mannamån begick någon olaglighet, låta tilltala dem inför domstol. Enligt 2§ skulle JO beivra sådana av domare, ämbets- och tjänstemän begångna fel som härrörde från egennytta, vrångvisa, väld eller grov försumlighet eller bereda en allmän osäkerhet för medborgarnas rättigheter. Om ett culpöst åsidosättande kunde konstateras fick ärendet enligt 3§ överlämnas till JK. Det bör här påtalas att JO vid denna tidpunkt inte var utrustad med någon befogenhet att vid uppmärksammade fel eller försummelser framställa kritik. Istället var det ämbetsverk och domstolar som enligt fast praxis, såsom en ringare påföljd än böter, kunde kritisera den tjänsteman som gjort sig skyldig till ett mindre allvarligt åsidosättande av sin ämbetsplikt. Detta hindrade dock inte Mannerheim från att agera i dylika fall. Av bevarade protokoll framgår att det var vanligt att Mannerheim via personliga påstötanden försökte påskynda ärenden om dessa dragit ut på tiden och att detta i allmänhet gav avsett resultat. I sådana fall var det vanligt att frågan om straffansvar fick förfalla. Ärenden om dröjsmål med häktningsförhandlingar varigenom frihetsberövanden förlängdes blev som regel föremål för utredning och ledde inte alltför sällan till åtal.63 Det fanns farhågor för att endast de lägre tjänstemännen skulle bli föremål för kontroll och åtgärder från JO:s sida, medan de högre ämbetsmännen skulle undkomma ansvar. Så blev nu inte fallet. Av de av Mannerheim beslutade åtalen riktade sig 1 mot en överdirektör vid ett ämbetsverk, 32 mot landshövdingar, landssekreterare och landskamrerare, 14 mot andra lokala befattningshavare och 38 mot underrättsdomare. Till detta skall läggas ett av KU beslutat och av Mannerheim utfört riksrättsåtal. LSt tillhörde den myndighetskategori som JO-ämbetet vid flest tillfallen fick anledning att vidta åtgärder mot. Ett stort problem tycktes vara landshövdingarnas extensiva tolkningar av sina befogenheter. I detta sammanhang förekom en del olagliga beslut och även utfärdande av föreskrifter som stred mot innehållet i lag eller eljest vad som beslutats av KM. Det förekom också en del maktmissbruk på regional nivå av landshövdingar som ansåg sig kunna förfara efter eget tycke. Det allmännas inställning till medborgarna var inte präglad av någon större ödmjukhet. Så karaktäriserar exempelvis Bexelius den regionala förvalt­ ningen på följande sätt:s. 2006

2.”Den som tar del av JO-ämbetets handlingar i ärenden rörandes. 2010

3.länsstyrelsernas verksamhet kan knappast undgå att förvånas över hurs. 2010

4.liten hänsyn som förr togs till den enskilde individen. Man får ett starkts. 2010

5.intryck av att länsstyrelserna uppfattade sig själva mera som väktare avs. 2010

6.statens intresse än såsom organ för att tjäna allmänheten. Det förefallers. 2010

7.som om man utgick från att lag och ordning inte kunde upprätthållas,s. 2010

8.om ej den enskilde individen behandlades med fast hand.”64 Ett område av betydande rättssäkerhetsintresse var de s.k. försvarslösa, d.v.s. de som inte innehade tjänst eller drev egen verksamhet och som kunde befaras ägna sig åt lösdriveri. Enligt landshövdingeinstruktionen av den 4 november år 1734 ålåg det länsstyrelser att tillse att inga lösdrivare tilläts röra sig inom länet. De äldre eller fattiga som inte kunde finna ett hem skulle intas på närmaste sjuk- eller fattigstuga. Till förebyggande av kriminalitet bland de lösdrivande stadgade en förordning från den 27 februari år 1804 om att Överståthållarämbetet och LSt ägde på obestämd tid döma lösdrivare till vistelse på arbetsinrättning. Den som intagits på dylik inrättning fick sedermera inte frisläppas förrän han erhållit tjänst eller lovligt näringsfång. På detta sätt kunde frihetsberövandena bli utomordentligt långvariga, eftersom det av naturliga skäl var svårt att söka anställning när man var betagen friheten. Kvarhållningstider på 5-6 år var inte ovanliga och det gavs exempel på dylika tider upp till 10 år.65 Denna ordning ledde till att påföljderna för lösdrivare kunde vara strängare än för brottslingar; en ordning som knappast upprörde den tidens ämbetsmän, inte heller JO Mannerheim. Det hörde inte heller till ovanligheterna att dessa för lösdriveri dömda förvarades på fästningar tillsammans med * 6 3 grova brottslingar. De fånglistor som insändes dll JO-ämbetet upptog även de f.d. försvarslösa och dessa blev härigenom föremål för JO:s kontroll. Vid slutet av Mannerheims ämbetsperiod uppgick de f.d. försvarslösa vilka omhändertagits till ca 1 500 st.66 De försvarslösas minst sagt besvärliga situation kan åskådliggöras med följande fall:s. 2010

9.Sjömannen Sjöros och hans sambo, pigan Lisa, hade häktats och åtalatss. 2011

10.för förfalskningsbrott. Båda dömdes att mista äran och böta 13 daler.s. 2011

11.Domen överklagades och hovrätten frikände båda två i april år 1820 ochs. 2011

12.förordnade att de omedelbart skulle försättas på fri fot. Dens. 2011

13.polismyndighet där de båda satt frihetsberövade ignorerade emellertids. 2011

14.detta beslut. Sju månader senare, då de fortfarande var frihetsberövade,s. 2011

15.klagade de hos JO över det inträffade och en väntad förvisning tills. 2011

16.Finland där de fötts. Då JO begärde upplysning av polismyndighetens. 2011

17.gavs ingen egentlig förklaring till det fortsatta kvarhållandet, och man fårs. 2011

18.förmoda att polismyndigheten tog det för givet att Sjöros och hanss. 2011

19.sambo, p.g.a. att de saknade laga försvar, kunde kvarhållas tillsvidare.s. 2011

20.Någon formell dom om intagning på arbetsinrättning synes inte has. 2011

21.avfattats. Mannerheim lät sig nöjas med polismyndighets förklaring ochs. 2011

22.ärendet avskrevs.s. 2011

23.Ett annat fall rörde den olyckliga Hanna Bengtsson som häktades i majs. 2011

24.år 1812 tillsammans med sin man som misstänktes för en rad brott.s. 2011

25.Något bevis för att även Hanna varit inblandad i mannens förehavandens. 2011

26.framkom inte. Hon kvarhölls likväl i häktet och i september år 1813s. 2011

27.dömdes hon till 4 par spö för att hon vid tidpunkten för frihets-s. 2011

28.berövandet varit kringstrykande. Hon släpptes emellertid inte härefter,s. 2011

29.och när JO vid granskning av fångförteckningar upptäckte hennes namns. 2011

30.i december år 1814 var hon fortfarande kvar i häktet. På JO:s förfrågans. 2011

31.angående Hanna, som alltså varit frihetsberövad i 2 x/i år utan dom,s. 2011

32.svarade häktningsmyndigheten att man hade ansett att det var lämpligts. 2011

33.att kvarhålla henne till dess hennes man slutligt rannsakats, vilkets. 2011

34.tydligen dragit ut på tiden. JO Mannerheim ingrep emellertid inte utan läts. 2011

35.sig även här nöjas med inkommen redogörelse.67 De försvarslösas förhållanden föranledde Mannerheim att ta initiativ till en den 23 januari år 1813 dagtecknad framställning till KM där problemet med de långa förvaringstiderna berördes. Han påpekade att gällande bestämmelser om arbetsinrättning tillämpades även på personer som inte beretts tillfälle att skaffa sig laga försvar, och att behandlingen av de försvarslösa, varav en del sattes på fästning, var lika som för brottslingar. Mannerheim föreslog bl.a. att de försvarslösas vistelsetider på olika sätt skulle tidsbegränsas. KM:s reaktion på denna framställning var inte alltigenom avvisande. I svaret framgick bl.a. att landshövdingarna uppmanats att inrätta arbetshus i länen genom enskildas försorg, något som även realiserades i många län och ledde till att avtjänande på fästning för de försvarslösa minskade. Detta var en klar förbättring, vilken får tillskrivas Mannerheim personligen. Han riktade även framställningar till KM om förbättringar av fångamas situation. Vid inspektioner uppdagades stundom omänskliga förhållanden. Mannerheim talade i sina protokoll om vatten med märkbart vidrig smak och bröd av undermålig kvalitet. Ett annat problem var kylan, fukten och den extrema trängseln. I rum dimensionerade för 20 fångar kunde upp till 50 förvaras samtidigt utan någon möjlighet till avskildhet.68 Det hörde även till vanligheterna att fångar var belagda med tunga fångsel, vilket ledde till olika skador. Dock synes det som om inga reella för­ bättringar genomfördes beroende på brist på offentliga medel härtill. Det befarades från vissa håll att Mannerheim i egenskap av JO skulle ta partipolitiska hänsyn i sin ämbetsutövning. Detta tycks emellertid aldrig ha blivit fallet. Han synes redan från början ha vinnlagt sig om oväld och självständighet, med några viktiga undantag; bl.a. det tidigare omnämnda mordet på riksmarskalk Axel von Fersen. I samband med att stoftet av den nyligen avlidne kronprinsen Karl August fördes till slottet i Stockholm spreds ett rykte om att von Fersen som färdades i sorgetåget giftmördat regenten. Ett uppretad folkhop överföll riksmarskalken och dräpte honom på Riddarhustorget inför en passiv gardesbataljon, utan att den ansvarige generaladjutanten Silfversparre eller den då tjänstgörande gardesbataljonchefen ingrep till von Fersens försvar. Det inträffade blev föremål för utredning av t.f. JK af Klinteberg och de inblandade gavs tillfälle att inkomma med rapporter. JK begärde efter mycket dröjsmål att rättsliga åtgärder skulle vidtas mot generaladjutanten, emedan styrkorna inte använts på ett korrekt sätt och ingripit till von Fersens beskydd, trots att så borde ha skett. Denna begäran tillstyrktes av konungens rådgivare men gillades inte av Karl XIII, vilket fick till följd att ärendet förföll hos JK. I samband med att Mannerheim fick del av detta beslut antecknades i JO:s diarium att så länge ingen målsägande eller någon annan hos JO anmält klagan över det inträffade fann JO inte anledning att ingripa. Det ålåg emellertid JO att ”wid wederbörliga Domstolar i laga ordning tiltala dem, som uti sine Embetens utöfning af wäld, mannamån eller annan orsak någon olaglighet begå, eller underlåta at sine Embetspligter behörigen fullgöra”. JO:s passivitet fick troligen ses mot bakgrund av att ämbetets ställning vid denna tid var ytterst osäker och att en konflikt med Silfversparre, och eventuellt även med regenten, skulle vara att ha utmanat ödet.69 En dylik tvekan hos Mannerheim inför en konflikt på hög nivå visade sig även därefter under Karl Johans regentperiod. Karl Johan var åtminstone under de första regentåren inte den som alltför flitigt iakttog den statsrättsliga legalitetsprincipen; han var van vid att den högsta verkställande makten var frigjord från författningars besvärande band och de materiella gränser RF uppställde. Han hade även en negativ inställning till JO-ämbetet, p.g.a. ämbetets från konungamakten självständiga ställ­ ning.70 Det förekom ett flertal fall då Mannerheim rimligen borde ha vidtagit åtgärder mot befattningshavare men där så inte skett p.g.a. att felaktigheten ifråga kunde härledas till ett beslut avkunnat av Karl Johan.71 Mannerheim utförde under sin tid som JO ett riksrättsåtal. Genom en skrivelse från KU i april år 1818 anmodades JO att inför Riksrätten åtala generaladjutanten för flottan Rudolf Cederström, eftersom han i kommandoväg ansvarat för handläggningen av en instruktion riktad till flottstyrkorna om bevakning av smugglare. Då instruktionen nödvändig­ gjorde ändringar i äldre föreskrifter borde ärendet ha avgjorts av KM i statsrådet och inte på kommandoväg. Cederström hade inte invänt mot att konungen på felaktiga grunder avgjorde ärendet på nämnda sätt. Ett handelshus hade till följd av instruktionen i juni år 1817 fått ett av sina fartyg infört till Landskrona och visiterat utan att några förbjudna varor påträffats. Detta tilltag hade åsamkat handelshuset ekonomisk skada. Mannerheim yrkade i riksrättsåtalet att Cederström skulle ådömas böter motsvarande ett års lön som generaladjutant, och förklaras skyldig att ersätta den skada som uppkommit p.g.a. instruktionens verkställande. Detta åtal betraktades dock av Karl Johan som en personlig kränkning och en rad dubiösa åtgärder vidtogs i syfte att påverka Riksrättens rättskipning i friande riktning.72 KM inriktade sig på att styra sammansättningen av Riksrätten. En ledamot, som antogs ha en mot Cederström ofördelaktig inställning, utnämndes till ett ämbete som inte medförde ledamotskap i Riksrätten och en annan av rättens ledamöter kommenderades hastigt till uppdrag i Norge. Vid rättens omröstning ansåg majoriteten trots KM:s ansträngningar att Cederström skulle ådömas böter för sitt fel. Vid den slutliga justeringen inträffade emellertid en ytterligare omständighet som förstärkte intrycket av manipulering: två ledamöter av majoriteten ändrade plötsligt uppfattning och sällade sig till dem som inte ville döma till någon straffpåföljd. Härigenom gick majoriteten förlorad, och det torde inte ha varit något tillfällighet att en av dessa ledamöter en tid senare förärades ett adelskap.73 I domskälen konstaterades att Cederströms agerande inte skett uppsåtligen eller av vårdslöshet utan bara av mindre försiktighet. Med hänsyn härtill ålades Cederström att ersätta den skada som drabbat handelshuset. I JO:s ämbetsberättelse av år 1819 uttryckte Mannerheim sin besvikelse över domen. Det kan vara på sin plats att säga några avslutande ord om Mannerheims insatser som den förste innehavaren av JO-ämbetet. Den bild som möter dagens betraktare måste givetvis sättas in i sin dåvarande rättsliga och historiska kontext. Kännetecknande härför var bl.a. resursknappheten hos det allmänna och JO-ämbetet samt de bristfälliga kommunikationerna, vilka var en viktig förklaring till de långa handläggnings tiderna hos myndigheterna. Mannerheims bristande juridiska skolning bidrog förmodligen till de svagheter som kännetecknade hans ämbetsutövning. Dessa bestod bl.a. i att Mannerheim undvek att motivera sina ställningstaganden i många rättsliga spörsmål, och att kontrollen av ärenden främst avsåg formella frågor, medan översynen över ärendenas materiella förenlighet med lag allt som oftast uteblev. Störst insatser torde Mannerheim ha gjort genom sina inspektioner på fängelser, häkten och arbetsinrättningar och han ansträngde sig för att förbättra förhållandena där. Vare sig krigsmakten, kollegierna eller övriga centrala ämbetsverk blev dock föremål för några inspektioner. Detta var trots allt befogat, särskilt avseende krigsmakten. Riksdagen hade under hela Mannerheims ämbetstid haft ett stort förtroende för hans sätt att sköta sin viktiga uppgift. Vid omvalen åren 1812, 1815 och slutligen 1817/18 hade han fått en mycket stor majoritet. Den sista granskningen av JO:s förvaltning skedde vid 1823 års lagtima riksdag och i samband härmed framfördes inom ridderskapet och adeln viss kritik mot Mannerheim. Han skulle inte i önskvärd utsträckning ha anmärkt på brister i lagstiftningen och föreslagit förbättringar häri. En kritiker - von Schwerin - synes ha utgått ifrån att JO skulle vara en sorts ställföreträdare för riksdagen när denna inte var samlad, von Schwerin ansåg att JO var mer än en åklagare och övervakare av ämbetsmän. Han var hela nationens ombud som skulle skaffa kännedom om alla de brister som riksdagen ägde åtgärda. Denna uppgift kunde Mannerheim, enligt von Schwerin, ha fullgjort på ett bättre sätt. Mannerheim bemötte kritiken effektfullt och förklarade bl.a. att det avsedda syftet med JO-ämbetet inte varit att ge detta en ställföreträdande position utan främst att övervaka lagligheten i myndigheternas förehavanden. Han avslutade så sitt försvar med att förklara sig se fram mot den stund då ämbetet överlämnades till en efterträdare.74s. 2011

Utvecklingen fram till år 1915

1.När jag beskriver ämbetets fortsatta utveckling efter Mannerheims tid som JO kommer jag inte att gå igenom ämbetsutövningen för respektive ombudsman, utan begränsa mig till att skissera några grunddrag i utveck­ lingen fram till år 1915. Vid detta årtal genomgick ämbetet vissa viktiga förändringar, vilka bör behandlas som en andra fas i ämbetets utveckling. I samband med valet år 1823 då en efterträdare till Mannerheim skulle utses framkom åtskilliga tecken på försök till politisering av valet. Bakgrunden var den hårdnande konflikten mellan konservativa och liberala krafter som kännetecknade 1800-talets politiska klimat. De mer liberalt sinnade krafterna hade som sitt förslag till ny JO expeditionssekreteraren J.G. Richert. Han hade gjort sig känd som en av liberalismens mer framstående talesmän i det offentliga livet. På motståndarsidan, där man hyste livlig antipati mot Richert, lanserades först häradshövdingen C.P. Törnebladh och sedan landssekreteraren C. Ehrenborg, som man bedömde ha större chanser att vinna än Törnebladh. Ehrenborg valdes men avled samma år. Den därefter valda efterträdaren - Richert - avsade sig dock JO-befattningen, vilket ledde till att Törnebladh till sist blev vald till ämbetet. Med Törnebladh fortsatte den noggranna granskningen av fånglistor och myndighetsprotokoll. Han förde en långdragen kamp om att få sådana listor sig tillsända från anstalter där detta tidigare inte varit brukligt. Problemet med orimligt utdragna rannsakningstider75 mötte även Törnedladh. Han fick anledning att vid åtskilliga tillfällen beivra detta. En rad grövre ämbetsfel föranledde åtal av JO varav ett kan nämnas i belysande syfte. Polismästaren i Norrköping - J.J. Pamp - hade i syfte att framkalla ett erkännande av en för mord anklagad tilldelat denne femtio prygelrapp i två omgångar, och därefter fastspikat honom i en fängelsevägg ett halvt dygn. Som om inte detta var nog hade Pamp även undanhållit en klagoskrift från den misshandlade och tvingat honom att underteckna en annan av Pamp författad skrift. Pamp blev sedermera dömd för dessa gärningar i Göta hovrätt.76 Törnebladhs åtalsremisser till allmän åklagare var som regel beledsagade av en enkel och summarisk genomgång av JO:s ståndpunkt i rättsfrågan, och åklagaren berättigades att yrka ansvar efter målets beskaffenhet. Under denna tid började JO i lindrigare fall framföra kritiska uttalanden (erinringar) istället för att väcka åtal under förutsättning att vissa villkor var uppfyllda: den kritiserade ämbetsmannen kunde undgå straffrättsligt ansvar om denne erkände sitt misstag och vidtog rättelse. Denna praxis skulle få stor betydelse för JO-ämbetets arbete för en säkrare rättskipning. Under Törnebladhs ämbetstid hade det politiska klimatet mellan liberaler och konservativa hårdnat och liberalerna sökte inom en mängd områden flytta fram sina positioner. Man önskade från detta håll bl.a. en JO som kunde utvecklas till en viktig bundsförvant i maktkampen mot de konservativa krafterna. Vid 1834 års riksdag kom den konservative Törnebladh inte ens i fråga för omval trots att LU givit hans ämbetsutövning gott vitsord. Det förtjänar att påpekas att Törnebladh, som var en nitisk ämbetsmannajurist, inte vid något tillfälle utmärkt sig för att ha intagit politiskt influerade ståndpunkter i egenskap av ombudsman. Hans efterträdare blev hovrättsrådet C. L. Landin som blev JO sedan den ursprungligt valde ombudsmannen, revisionssekreteraren Poignant, hastigt avlidit. Med Landin blev åtalsremisserna till åklagarna mer utförliga och klara avseende rättsfrågan. Åtalens föremål var av skiftande natur, men åtal för felaktig omvandling av böter till för högt eller till arten felaktigt frihetsstraff dominerade. Landin fortsatte även den av Törnebladh inledda utvecklingen med kritiska uttalanden istället för åtal. Förutsättningen för att JO skulle nöja sig med ett kritiskt uttalande var att ett ursäktligt lagtolknings fel begåtts och att detta erkänts av den felande ämbetsmannen samt att enbart försumbar skada vållats den enskilde. Även Landin skulle bli föremål för politisk ovilja, denna gång från konservativt håll där man hade ogillat den riksrättsprocess som genomförts åren 1840-1842, och där Landin agerat i egenskap av åklagare. Till detta kom det för de konservativa klandervärda i att Landin, i egenskap av ledamot av den stora representationskommittén, biträtt förslaget om allmänna val. Resultatet av dessa ageranden lät inte vänta på sig. Landin blev föremål för en kupp vid omröstningen till JO år 1848 och adelns och prästeståndets kompromisskandidat häradshövdingen S.L. Theorell, känd för sina konservativa värderingar, blev vald till ny JO. Theorells ämbetsutövning fick betecknas som påtagligt nitisk. Antalet åtal under hans tid uppgick till inte mindre än 186 eller ca 20 om året i snitt. Detta var mer än dubbelt så många åtal som företrädaren beslutat om. Atalen avsåg i princip samma områden som tidigare, d.v.s. oriktig straffbestämning eller straffverkställighet, obehörigt dröjsmål med rannsakning och olaga frihetsberövande. Det kan tilläggas att blott en mindre del av åtalen ogillades. Theorell fortsatte den inslagna vägen med kritiska uttalanden enligt samma regler som utvecklats av Landin. Theorell kan sägas vara den ombudsman som med särskild kraft hävdade JO:s rätt att kritisera en befattningshavare för åtgärder eller underlåtelser som inte var straffbara.77 Det föll på Theorells lott att utföra det sista riksrättsåtalet beslutat vid riksdagen 1853-1854. Det blev en tillställning som upprörde många i riksdagen. KU:s anmärkning var riktad mot regeringen och avsåg enligt utskottets anmärkningsmemorial bl.a. att regeringen inkräktat på riksdagens beskattningsmakt. Problemet var att Theorell var av en annan uppfattning än KU och han förklarade bl.a. att riksdagen rimligtvis inte kunnat mena att en kränkning av dess beskattningsmakt skett. Åtalet ogillades av Riksrätten och JO:s begränsning av åtalet till att inte avse frågan om grundlagsbrott kan ha haft betydelse för domstolens ogillande. I en ämbetsberättelse kort därefter gick Theorell till angrepp mot dem som kritiserat hans inställning och han påstod till och med att regeringen inte begått något grundlagsbrott, utan att detta begåtts av riksdagen själv. Denna händelse visade med all tydlighet vilken självständig ställning som JO Theorell intog i förhållande till riksdagen. Ett annat område där uppmärksamhet väcktes kring JO-ämbetets nitiska verksamhet avsåg granskningen av HD och rättskipningens tillstånd i riket. I ämbetsberättelserna upptog Theorell en ingående granskning av HD:s domslut i vissa mål. I kontrast till sina föregångare, som vid granskning av rättskipningen främst begagnat sig av rättsstatistik, intog Theorell en mer ”subjektiv” hållning. Hans grundläggande tes var att svensk rättskipning generellt kännetecknades av klen lagtolknings förmåga beroende på HD:s undermåliga ledning av rättspraxis. I syfte att bevisa detta granskades inte mindre än 32 domar och kontrollen utmynnade i mycket frän kritik av HD:s kompetens. Han ansåg det bekräftat att ledamöterna av rikets näst främsta domstol endast tillhörde andra klassens förmågor.78 Förklaringen härtill fann han i flera omständigheter:s. 2015

2.”1 afseende på måttet af arbete befinna sig Högsta Domstolenss. 2019

3.Ledamöter icke i den belägenhet, som tjensten rätteligen fordrar.s. 2019

4.Tjenstgöringstiden för hvardera öfverhufvud utgör väl icke mer än sjus. 2019

5.månader om året, och således saknas icke nödig ledighetstid; men arbetets. 2019

6.går deremot oupphörligen med för mycken brådska, och under de sjus. 2019

7.månader, hvarje Ledamot är tjenstgörande, öfverhopas han af mers. 2019

8.arbete, än som tillbörligen kan skötas.”79 JO fortsatte med att påpeka följande:s. 2019

9.”Jag har-förut antydt den menliga inflytelse på lagskipningen, som des. 2019

10.högre domstolarnes alltför knappa aflöning måste utöfva. Jag hars. 2019

11.anmärkt, att när, i följd af lönevillkoren, ledamotskapet i öfverrätter ellers. 2019

12.till och med Högsta Domstolen ej kan utan försakelse emottagas framförs. 2019

13.lägre domareplatser eller enskilda befattningar, det också icke kan väntas,s. 2019

14.att den öfverlägsna förmågan inom domarepersonalen skall komma pås. 2019

15.sin plats. Det är detta hinder, som måste undanröjas, derest icke dens. 2019

16.vigtigaste af all förbättring i domareväsendet skall förblifva omöjlig.”80 Hans kritik väckte utomordentligt stor uppståndelse och föranledde en anmärkning av LU vid riksdagen 1850-1851. Utskottet menade att JO förvisso ägde uttala sig om HD:s rättskipning, men att denna uppgift i framtiden borde kännetecknas av större varsamhet och grannlagenhet.81 Theorells analys av HD var också som Alexanderson påpekat av skiftande kvalitet.82 Ett rättsinstitut som under denna tid sakta hade börjat ta form var lagprövningen.83 Frågan hade uppmärksammats av flera riksdagsledamöter, vilka motionerat och krävt ett erkännande av institutets existens i svensk rätt. Theorell hade klart deklarerat sin ståndpunkt i frågan: Det var varje domares rätt och skyldighet att pröva huruvida en i laga form promulgerad författning tillkommit i grundlagsenlig ordning.84 Om så inte var fallet skulle författningen inte tillämpas. Denna syn delades dock inte av LU vid 1853-1854 års riksdag. Utskottet uttalade sig med en knapp majoritet mot lämpligheten av att domstolar tillerkändes en allmän, obegränsad prövningsrätt av lagstiftarens kompetens och betvivlade en sådan rätts överensstämmelse med grundlagen. Theorells uppfattning i lagprövningsfrågan blev dock rättfärdigad av framtida rättspraxis som successivt utvecklade institutet. Valet till ny JO år 1857 blev en mycket kännbar motgång för Theorell personligen. Av någon anledning erhöll han inte förtroendet att få fortsätta i sitt ämbete. Kanske förklaringen var hans väl nitiska och ibland något omdömeslösa granskning. De följande ombudsmännen tjänstgjorde endast korta tidsperioder. Den år 1857 valde ombudsmannen P. E. Bergfalk avsade sig omedelbart ämbetet, vilket ledde till att den valde suppleanten J. A. Södergren insattes. Han blev dock efter kort tid utnämnd till justitieråd och till ny JO valdes G. Lagerstråle, som även han lämnade ämbetet i samband med att han inträdde i Louis De Geers ministär. Här inträdde en suppleant vid namn K. Wester. Det kan konstateras att vid valen av ovannämnda ombudsmän trädde de politiska aspekterna för första gången i bakgrunden. Bergfalk var liberal, Södergren konservativ och Lagergren intog en mer moderat ståndpunkt. Wester framhöll följande i en ämbetsberättelse:s. 2019

17.”Det har af allt hvad jag om embetet funnit stadgadt velat synas migs. 2020

18.klart, att vårt statskicks grundare, då de tillsatte en väktare öfver rättvisan,s. 2020

19.ville ställa honom utom verkningskretsen af de politiska partier, dems. 2020

20.friheten alltid och allestädes alstrat och alstrar. Detta var ock utan tvifvels. 2020

21.en riktig tanke. Rättvisan bör aldrig blifva en partisak, likasom hon i visss. 2020

22.mening aldrig kan blifva det, emedan alla partier måste åtminstones. 2020

23.föregifva sig kämpa för henne. Hon är således allas sak.” Med en reprimand riktad mot partierna tilläde Wester:s. 2020

24.”Men om Justifie-Ombudsmannen sålunda står utom alla partier, vill dets. 2021

25.ock blifva en orättvisa, att ur partiåsigter bedöma hans verksamhet.”85 Westers önskan, att ombudsmännen borde stå utom de politiska partiernas verkningskrets, infriades inte av den kommande utvecklingen.86 Westers efterträdare N. A. Fröman var ledamot av första kammaren under tiden 1867-1882 och han stod lantmannapartiet nära. De två därefter följande ombudsmännen - L. W. S. Lothigius och E. Thomasson - var även de hämtade från riksdagens egen krets. Aven Thomasson stod lantmanna­ partiet nära. Vid denna tidpunkt gjorde LU ett viktigt uttalande, vilket även var en tillbakablick på de 50 år som förflutit sedan ämbetet inrättades. Uttalandet visade hur mycket man värderade JO-ämbetet och vilken funktion man ansåg att det hade. Utskottet anförde bl. a följande:s. 2021

26.”Om... föregående riksdagars Lag-Utskott ansett sig böra fastas. 2021

27.uppmärksamhet å betydelsen af Justitie-Ombudsmannens embete, sås. 2021

28.förefinnes dertill en ökad anledning nu, då embetet genomlefvat ett halfts. 2021

29.århundrade. Det blef årsbarn med den återinförda lagbundna frihetens. 2021

30.och skapades såsom ett af denna frihets säkraste värn. Varnadt afs. 2021

31.erfarenheten från förflutna tider, derunder så täta ombyten afs. 2021

32.styrelseformer egt rum, och öfvertygadt att all frihets yttersta grundval ärs. 2021

33.lagen, kunde fäderneslandet icke undgå att söka säkra garantier förs. 2021

34.beståndet af det nydanade samhällsskicket. En af dessa garantier blefs. 2022

35.tillsättandet af en justitieombudsman. Denna institution är således ett afs. 2022

36.uttrycken för den omsorg om lagarnas helgd, den ömtålighet förs. 2022

37.maktmissbruk, som är ett egendomligt karaktärsdrag hos det svenskas. 2022

38.folket.” Utskottet fortsatte med att konstatera:s. 2022

39.”Djup är därföre betydelsen af detta ämbete, högt det kall att vara etts. 2022

40.fritt folks ombud vid värnandet af dess heligaste rättigheter.” Härefter betonade utskottet JO-ämbetets preventiva betydelse i följande ordalag:s. 2022

41.’Ty, liksom tryckfriheten, verkar han redan genom sin blotta tillvaro. Jus. 2022

42.mindre anledningar för honom att gripa in med sin ämbetsmyndighet,s. 2022

43.desto säkrare är ändamålet med institutionen uppnådt. Hvarhelst lag ochs. 2022

44.rätt skipas af oväldige och samvetsgranna domare - hvarhelsts. 2022

45.förvaltningen går sin jämna gång, varsam att ej öfverskrida gränserna förs. 2022

46.sin myndighet - hvarhelst det fria ordet ostördt höjer sin stämma - därs. 2022

47.torde man ej kunna förneka ett, om ock ej synligt, inflytande af dets. 2022

48.ämbete, hvarom nu är ifråga. Dess historia ingår således i väsentlig mån is. 2022

49.hela samhällsskickets historia under det senaste halfva århundradet.”87 Det kan knappast råda något tvivel om att utskottet vid denna tid såg JOämbetet som en viktig beståndsdel i det vi i dag brukar benämna rättsstaten. JO Frömans ämbetsutövning sträckte sig över hela 23 år. Han fick känna av de tilltagande politiska konflikterna som kännetecknade dåtidens Sverige. Fröman var inte allt för uppskattad inom den liberala eller radikala tidningspressen och fick vidkännas allehanda utfall från dess sida i samband med sitt agerande vid de ”poliskravaller” som förekom i 1860talets Stockholm. Mest välbekant var den kravall som ägde rum i samband med avtäckningen av Karl XII:s staty år 1868. I pressen uttalades oro över våldsamheten i sammandrabbningarna och de övergrepp av polisen som ansågs ha begåtts. Fröman såg sig tvungen att i sin ämbetsberättelse nyansera pressens verklighetsbeskrivning. Han konstaterade att det allt som oftast rört sig om spontana och inte planerade kravaller.88 Han såg sig även tvingad att ta polisen i försvar mot de anklagelser som pressen framfört. Han avslutade med att konstatera att efter hans uppfattning ”hafva sålunda dessa oroligheter icke varit så samhällsvådliga, ej heller åtgärderne för deras stillande på något så oroväckande sätt stört eller hotat den medborgerliga friheten och säkerheten, som det föregifvits”.89 Fröman hade således inte funnit något att ingripa mot, vilket hade skapat en fientlig inställning mot honom bland den mer radikala opinionen. Fröman vann dock även fortsättningsvis riksdagens förtroende, trots att vissa försök gjordes för att markera kritik. Han beviljades vid sin avgång år 1884 full pension. Frömans efterföljare var Lothigius och Thomasson. Den förstnämnda var JO bara kort tid då han efter blott två år blev utnämnd till landshövding. Även Thomassons tid som JO blev kort. År 1889 inkallades han till HD. Under de följande nio åren skiftade JOämbetet innehavare inte mindre än sex gånger. Av dessa sex var den första riksdagsman medan de andra fem samtliga var överrättsjurister utan anknytning till politiken. Fyra av dessa blev efter bara kort tjänstgöring som JO utnämnda till justitieråd. Detta var ett förhållande som, före­ trädesvis i riksdagens andra kammare, väckte vissa farhågor om att JOämbetet blott skulle bli ett trappsteg i en karriärstege, vilket inte gynnade ämbetsinnehavarnas självständighet. Man kan här också urskilja ett trendbrott. Det synes som om innehavarna av JO-ämbetet vid denna tid alltmer kom att hämtas från domarkåren. En viktig milstolpe i utvecklingen av JO:s befogenheter utgjordes av B. F. E. Hasselrots tillträdande av ämbetet år 1906. Under hans ämbetsperiod försköts tyngdpunkten från åtal till kritiska uttalanden. Han var även den förste ombudsmannen som regelmässigt i ämbetsberättelserna redogjorde för ämbetets praxis avseende de kritiska uttalandena. Denna utveckling föranledde Rudolf Kjellén att vid riksdagarna åren 1908 och 1911 uttala sin skepsis avseende JO:s åtals- och kritikpraxis. Hans uppfattning var att denna praxis stod i strid med JO-instruktionen i två avseenden. Enligt Kjellén ägde JO inte rätt att åtala ringare ämbetsfel utan hade att remittera dessa till JK. Kjellén hade också upprörts över att JO vid flera tillfällen utan stöd i JO-instruktionen uttalat allvarlig kritik mot myndigheter. Han avslutade med att fråga sig om JO verkligen hade befogenhet att framföra kritik.90 En reaktion häremot lät emellertid inte vänta på sig. Under ledning av Karl Staaff uttalade andra kammaren sitt stöd för JO:s praxis.91 Några invändningar mot JO:s kritikpraxis har jag efter Kjelléns uttalande inte kunnat finna. Tvärtom har t. ex. 1LU vid flera tillfällen uttalat sitt gillande av att JO ställd inför brister i rättstillämpningen gjort kritiska uttalanden.92 Antalet klagomål hade under Hasselrots tid nått en nivå på över 300 per år. År 1910 var siffran 347. Detta kan jämföras med att det under Mannerheims första år som JO, alltså år 1810, inkom endast 22 klagomål. Förhållandena hade således under ett sekel av ämbetets tillvaro väsentligen förändrats, något tabell 1 kan få illustrera. Tabell 1: Klagomålsärendenas utveckling under tiden 1810-1910: Under tidsperioden 1810-1910 uppgick det sammanlagda antalet klagomål till 7003 st.93 Den stora ökningen år 1890 förklarades av att 172 av de ingivna klagomålen härleddes från en och samma person. Ökningen år 1910 kan sannolikt förklaras av de tilltagande spänningarna i samhället under demokratins genombrotts tid med ökade konflikter inom både politiken och arbetslivet och en allt mer omfattande tidningspress, som kritiskt rapporterade om olika händelser i samhället.94 Antalet åtal var under motsvarande tidsperiod, alltså mellan 1810 till 1910, sammanlagt 1050. Det rörde sig om i genomsnitt 10-15 åtal per år. Av dessa var 649 riktade mot domare, 150 mot landshövdingar, landssekreterare och landskamrerare och återstående 251 åtal riktades mot andra befattningshavare inom rättsväsendet såsom kronofogdar, åklagare och polismän.95 Att så många åtalsbeslut riktades mot domare kan knappast förklaras av att de begick flera misstag än andra yrkeskategorier, utan beror på att JO:s tillsyn i hög grad var inriktad på domstolarna. Detta föranledde 1904 års LU att påtala önskvärdheten av att JO, som det angavs:s. 2022

50.”... måtte, i den mån öfriga ämbetsgöromål därtill lämna tillfälle, ägnas. 2025

51.sin uppmärksamhet jämväl åt de administrativa verkens och myndig­s. 2025

52.heternas ämbetsförvaltning, i hvilken händelse torde kunna förväntass. 2025

53.goda uppslag till för allmänheten nödiga och nyttiga reformer i nämndas. 2025

54.förvaltning.”96 Detta uttalande fick knappast avsett resultat. Även fortsättningsvis stod domstolarna i centrum.97 Detta förhållande skulle råda fram till mitten av 1950-talet då allt fler förvaltningsmyndigheter blev föremål för tillsyn. Den omständigheten att innehavarna av JO-ämbetet samtliga hade sin bakgrund i domstolsväsendet och bara hade begränsad kunskap i förvalt­ nings förfarandet, torde ha varit en bidragande orsak till nämnda för­ hållande. Härmed har jag i min skildring kommit fram till den stora reformen av år 1915 som inte bara förde med sig en ny JO-instruktion, utan även inrättandet av en ny myndighet - MO-ämbetet - med uppgift att övervaka rättstillämpningen hos de militära domstolarna och förvaltningsmyndig­ heterna.s. 2025

Reformer åren 1915,1941, 1957 och 1967

1.Det synes lämpligt att inledningsvis skissera bakgrunden till den omfattande reform som genomfördes år 1915. Det var några motioner av Karl Staaff skrivna runt sekelskiftet,98 med ett förslag om att skapa ett nytt kontrollerande organ över militära myndigheter, som blev inledningen på den process som 14 år senare skulle leda till inrättandet av MO-ämbetet, och viktiga förändringar i JO-instruktionen. Frågan om inrättandet av MO-ämbetet var sammankopplad med en i början av seklet förestående försvarsreform med förslag till nya krigslagar, vilka bl. a. innebar allmän värnplikt. I sin motion uttryckte Staaff farhågor för att en årslång allmän värnplikt kunde utveckla sig till en social fara. Det fanns risk för allehanda övergrepp från officerarnas sida gentemot de värnpliktiga. Det hade även uppdagats en rad missförhållanden inom försvarsmakten som hade upprört den allmänna opinionen.99 Därför behövdes det kontroll över de militära övningarnas genomförande, de militära anslagens användning och disciplinmaktens och utbildningstidens användning. Staaff formulerade en tänkt MO:s uppgifter enligt följande: MO skulle på riksdagens vägnar vaka över att missförhållanden inte bredde ut sig inom landets krigsmakt. Han skulle övervaka att den militära disciplinbestraffningsrätten brukades med oväld. Det skulle vidare åligga MO att pröva anmärkningar mot olämplig eller oriktig behandling av manskapet, otillräcklig föda, dålig utrustning och andra missförhållanden.100 Staaffs förslag vann emellertid ingen uppslutning bland de konservativa riksdagsledamöterna, vilket föranledde honom att under de kommande åren vid upprepade tillfällen återkomma med idén i riksdagen. De konservativa ansåg bl.a. att MO-idén gav uttryck för ett orättvist och obefogat misstroende mot officerskåren, och att det var en eftergift åt den vid denna tid florerande antimilitaristiska propagandan.101 Att ett behov av ett kontrollorgan var behövligt bekräftades emellertid av den av regeringen år 1908 tillsatta s.k. Civilkommissionen. Det var kommissionens uppfattning att försvaret skulle återfå sitt allmänna för­ troende om en kontrollmyndighet som stod utanför försvaret inrättades. Kommissionens verksamhet visade dock att den folkliga föreställningen om att de värnpliktiga var utsatta för trakasserier, övergrepp, misshandel och vanvård var överdrivna.102 Marken var emellertid förberedd för ett MO-ämbete och det ryktades att förutvarande JO Hasselrot som ett villkor för att ingå som justitieminister i ministären Hammarskjöld framställt ett krav på inrättandet av ett MO-ämbete.103 Båda kamrarna biföll förslaget, i FK med överväldigande övervikt.104 Att MO-ämbetet inrättades torde bl.a. ha grundats på rent taktiska och politiska överväganden. Den Hammarskjöldska regeringen som hade att driva igenom försvarsreformen i riksdagen upptog Staaffs plan på ett MOämbete närmast i syfte att blidka motståndet mot den förestående försvarsreformen.105 Reformen medförde en ändring av GRF 96§ som fick följande lydelse:s. 1967

2.”Varje lagtima riksdag skall förordna två för lagkunskap och utmärkts. 1968

3.redlighet kända män, den ene såsom justitieombudsman och den andres. 1968

4.såsom militieombudsman, att i egenskap av riksdagens ombud, efter dens. 1968

5.instruktion riksdagen för vardera utfärdat, hava tillsyn över lagars ochs. 1968

6.författningars efterlevnad, militieombudsmannen i vad de skola tillämpass. 1968

7.vid krigsdomstolarna samt ämbets- och tjänstemän med avlöning från des. 1968

8.till försvarsväsendet anslagna medel och justitieombudsmannen i vad des. 1968

9.eljest skola vid domstolarna samt av ämbets- och tjänstemän tillämpas,s. 1968

10.ävensom att enligt den fördelning nu är sagd vid vederbörliga domstolar is. 1968

11.laga ordning tilltala dem, som uti sina ämbetens utövning av väld,s. 1968

12.mannamån eller annan orsak någon olaglighet begått eller underlåtit atts. 1968

13.sina ämbetsplikter behörigen fullgöra. Ombudsmännen vare i all måttos. 1968

14.underkastade samma ansvar och plikt, som allmän lag och rättegångs­s. 1968

15.ordning för aktörer utstaka.” En tid efter riksdagsbeslutet lades det även fram ett förslag till MOinstruktion som mycket nära följde utformningen av ett nytt förslag till JO-instruktion som också ansågs nödvändigt.106 I centrum för den fortsatta skildringen står emellertid JO-instruktionen. Bakgrunden till att man ansåg en ny instruktion för JO behövlig var att man dels avsåg att anpassa instruktionen till den nya lydelsen av GRF 96§ och den därav följande trängre tillsynskretsen, dels avsåg att utmönstra föråldrade stadganden i instruktionen samt lagfästa en del viktiga inslag i den praxis JO utvecklat under det gångna seklet. JO-instruktionens portalstadgande var i stort en upprepning av GRF 96§. I portalstadgandet påtalades de nya inskränkningar i JO:s tillsyn som reformen föranlett. Således stadgades att krigsdomstolarna och ämbets- och tjänstemän med avlöning från de till försvarsväsendet anslagna medlen var undantagna från JO:s tillsyn. En viktig nyhet var att JO:s kritikpraxis skrevs in i JO-instruktionen. Av 3§ framgick följande:s. 1968

16.”Finner justitieombudsmannen någon domare, ämbets- eller tjänsteman,s. 1969

17.vars ämbetsutövning står under hans tillsyn, hava felat endast avs. 1969

18.ovarsamhet, utan vrång avsikt, må han låta bero vid vunnen rättelse ellers. 1969

19.avgiven förklaring eller vad eljest förekommit i saken.” JO Petrén meddelade i en ämbetsberättelse från år 1916 att han vid mindre allvarliga fel, om ej särskilda omständigheter påkallade strängare behandling, vanligtvis lämnat vederbörande tillfälle att medgiva felet, vidta rättelse och ersätta uppkommen skada. Då så skett hade ärendet avskrivits.107 I 4 och 5§§ angavs JO:s plikt att inför Riksrätten låta åtala felande ledamöter av HD och RegR och då KU så beslutat även åtala statsråd. Av 11§ följde att det ålåg JO att då riksdagen, dess bankoutskott eller RR beslutat att ställa fullmäktige i riksbanken, i riksgäldskontoret eller ledamöterna vid riksbankens avdelningskontor under tilltal, själv eller genom ombud åtala nämnda ledamöter. I 6§ gavs vissa grundläggande regler om JO:s åtalsrätt. Här betonades även ämbetsmännens skyldighet att ge JO den lagliga handräckning som de enligt GRF 99§ var skyldiga att lämna honom. Följande stadgande i JOinstruktionen avhandlade den situation då JO utan skäl tilltalat eller med obehöriga tillmålen förolämpat tjänsteman och domare. I sådana fall var JO i likhet med andra åklagare förfallen till ansvar härför enligt gällande rätt. Bland nyheterna märktes att JO:s skyldighet att i sina berättelser anmärka brister i den allmänna hushållningen fallit bort i 1915 års JO-instruktion. Detta var en naturlig följd av att denna kontrolluppgift inte hade fått någon betydelse i verkligheten, vilket kan ses som en följd av att innehavarna av ämbetet var jurister med begränsad ekonomisk kompetens. Likaså hade bestämmelsen om att JO hade att anmäla vilka äldre författningar som ej överensstämde med konstitutionen utmönstrats. En annan nyhet i förhållande till tidigare JO-instruktioner var att JO:s skyldighet att årligen företa inspektionsresor skrevs in i 12§. I 13-18§§ gavs JO ett antal uppgifter som hade det gemensamt att de var ett uttryck för främst riksdagens intresse av ett organ som kunde övervaka de olika skiftningarna i myndigheternas rättstillämpning. Här fanns således JO:s uppgift att till varje lagtima riksdag avlämna en allmän redogörelse för sin förvaltning samt att anmärka brister i lagar och författningar och avgiva förslag till deras förbättring. Skulle JO erfara att ett förfarande hos domstolar och andra myndigheter stod i strid med gällande rätt fick han anmärka detta i sin berättelse. JO skulle vidare hos riksdagen anmäla de lagförklaringar som HD avgivit och därvid tillkännage om han fann någon sådan förklaring vara olämplig. Ett stadgande som ur rättssäkerhetshänsyn fick betraktas som särskilt intressant var 19§. Av detta framgick att det ålåg JO att inhämta noggrann kännedom om anledningarna till att personer häktats och om tiderna för deras frihetsberövanden. Det var även JO:s uppgift att besöka fängelser för att där göra sig underrättad om fångarnas skötsel och underhåll. Avslutningsvis kan påtalas att det fortfarande tillhörde JO:s uppgifter att vara ordförande i Tryckfrihetskommittén och att iaktta vad som stadgades till skydd av tryckfriheten. Utvecklingen av JO:s kritikpraxis under 1930-talet beskrevs av Alexandersson enligt följande:s. 1969

20.”Under de båda senaste ämbetsinnehavarnas tid kan man iaktta ens. 1971

21.stegrad varsamhet och hänsynsfullhet mot den felande ämbetsmannen is. 1971

22.erinringspraxis. Hotet om eventuell åtalsåtgärd är mera undanskymt,s. 1971

23.hemställningen om ej JO:s rättsuppfattning godtages given i mjukares. 1971

24.form, det slutliga besked som sedan länge alltid gives efter skedds. 1971

25.skriftväxling är oftare begränsat till ett meddelande, under hänvisning tills. 1971

26.vad JO förut yttrat, att vidare åtgärd ej skall vidtagas - eventuellt meds. 1971

27.tillagt uttryck för en förhoppning att det gjorda påpekandet skall förs. 1971

28.framtiden vinna beaktande.”1118 En annan tendens var att innehavarna av JO-ämbetet efter ikraftträdandet av 1915 års JO-instruktion hämtades från hovrätt eller nedre justitierevisionen. Innehavarnas politiska åskådning hade inte någon märkbar betydelse vid riksdagens utseende av ny JO. Även innehavarna av MOämbetet var företrädesvis domare, vanligtvis med en bakgrund som revisionssekreterare. Denna tendens var enligt vissa riksdagsmäns förmenande inte helt lycklig. I mitten av 1930-talet hade vissa HD-domar väckt stor uppståndelse. Vissa handläggnings fel av HD hade varit så graverande att JO eller JK borde ha föranstaltat om riksrättsåtal. Enligt flera riksdagsmotionärer hade JO och JK inte förmått hävda sig gentemot de allvarliga olägenheter som förekommit inom HD.1 1009 8Förklaringen härtill angavs vara att JO-ämbetet blivit en språngbräda för högre ämbeten inom HD och RegR. För att motverka det förfall ämbetet var statt i borde till JO utses fritt verksamma jurister eller rättsvetenskapsmän. Vid följande riksdag återkom motioner som upptog samma problem, förvisso med betoning på JK-ämbetet.110 En motion innehöll en hemställan om att riksdagen borde besluta att till regeringen anhålla om utredning rörande vilka åtgärder som lämpligen borde vidtagas för att giva åt JO och MO en starkare ställning gentemot domare, ämbets- och tjänstemän.111 Resultatet blev att regeringen tillkallade en grupp sakkunniga som år 1939 avgav sitt utlåtande, vilket skulle utmynna i 1941 års reform.112 Enligt de sakkunnigas uppfattning hade ombudsmännen med bestämdhet gått fram mot orättrådiga eller försumliga ämbets- och tjänstemän, och detta trots att de haft högt uppsatta positioner.113 Argumentet att ombudsmannaämbetena var i förfall kunde de inte heller acceptera. Till ombudsmän hade under senare tid genomgående valts revisionssekreterare, eftersom de bedömdes utgöra en elitkår av landets jurister. De sakkunniga förnekade emellertid inte värdet av att exempelvis även advokater och rättsvetenskapsmän i större utsträckning kom att inneha ämbetet. Det anfördes vidare att det inte heller skulle vara lämpligt om JO- och MObefattningama regelmässigt blev slutpunkter i en karriär. Dessa ämbeten förutsatte att deras innehavare besatt en viss ungdomlighet och initiativkraft. Intresset och vaksamheten hos en ombudsman som under mycket lång tid innehaft ämbetet kunde lätt komma att avta.114 För att råda bot på ovannämnda problem föreslog de sakkunniga att JO:s och MO:s valperiod skulle övergå från att vara ett till fyra år. Fördelarna härmed var bl.a. att ombudsmannen gavs en mer tryggad ställning och även bättre arbetsro. Ett längre mandat gav vidare ombudsmannen tillfälle att visa sin förmåga och duglighet, vilket gav förutsättningar att i vidare kretsar förvärva förtroende och sympatier.115 Detta förslag vann riksdagens bifall och kom att lagfästas i RO 68§. De sakkunniga föreslog även förstärkningar i ombudsmännens ekonomiska förutsättningar, vilket innebar att JO och MO erhöll lika lön som justifie- och regeringsråd samt rätt till pension i sin egenskap av ombudsman.116 Som en ytterligare förstärkning av ämbetena infördes en möjlighet för ombudsmännen att enligt JO-instruktionen 21§ och MO-instruktionen 17§ uppdra åt sin ställföreträdare att under tid då ombudsmannen var tjänstgörande och sysselsatt med särskilt tidskrävande uppgifter överlåta övriga göromål på ställföreträdaren. Vid 1954 års riksdag väcktes motioner med krav på att riksdagen hos regeringen skulle begära tillsättande av en utredning med uppgift att lägga fram förslag på olika åtgärder, vilka syftade till en effektivisering av JOämbetet.117 Det hade även förts fram förslag om att JO:s tillsyn skulle utökas till att omfatta viss del av den kommunala förvaltningen. Ett sammansatt KU1LU accepterade motionernas hemställan, och en begäran till regeringen framställdes.118 Utskottet betonade att det borde utredas om inte JO:s tillsyn torde kunna utvidgas till att omfatta även delar av det kommunala området. Som svar på riksdagens framställning tillkallade regeringen en grupp sakkunniga, vilken avlämnade sitt betänkande i mitten av 1950-talet (1957 års reform).119 De sakkunniga konstaterade att under JO:s tillsyn hade sedan år 1809 stått domare och statliga ämbets- och tjänstemän. Vid ämbetets tillkomst fanns även vissa kommunalt anställda grupper, såsom polis- och åklagare, under JO:s tillsyn. I samband med att den kommunala förvaltningen sakta började växa fram under 1800-talet bedömdes enligt praxis att denna förvaltning inte var föremål för JO:s tillsyn, vilket emellertid inte hindrade att vissa kommunalt anställda som hade att utföra statliga uppgifter var föremål för JO:s tillsyn.120 Enligt de sakkunniga var den nämnda utvecklingen i praxis, alltså att JO inte kunde ingripa mot kommunala självförvaltningsorgan såsom barnavårdsnämnd, byggnads­ nämnd och valnämnd, inte rimlig. De föreslog att tillsynen skulle omfatta alla som var underkastade ämbetsansvar, alltså inte bara tjänstemän i de kommunala förvaltningsmyndigheterna, utan även ledamöter av de beslutande församlingarna.121 Förklaringen härtill var att de enskilda borde ha samma skydd mot övergrepp oavsett vilka myndigheter som var ansvariga för dem. Till detta kom att allt fler offentligrättsliga uppgifter hade hänförts till den kommunala sektorn. I frågan om frihetsberövanden uttalade de sakkunniga att all verksamhet på detta område borde vara underkastad JO:s tillsyn, oberoende av om ett frihetsberövande hade skett av en statlig eller kommunal myndighet.122 De sakkunniga förespråkade även en gemensam instruktion för JO och MO, vilket också blev fallet. Den till de sakkunnigas förslag anknytande propositionen framhöll att alla som utövade en offentligrättslig funktion av en inte alltför underordnad betydelse i princip borde stå under JO:s tillsyn. Kretsen av dem som fullgjorde en sådan funktion torde i stora drag sammanfalla med personkretsen för ämbetsansvaret. Det föll sig därför naturligt att på de sätt de sakkunniga föreslagit, och i likhet med vad som gällde för JK:s kontrollbefogenheter, anknyta till området för ämbetsansvaret.123 Från vissa remissinstanser hade framförts farhågor för att den föreslagna utvidgningen av tillsynsområdet skulle inkräkta på den kommunala självstyrelsen. En sådan uppfattning byggde emellertid enligt departe­ mentschefen på ett missförstånd. JO:s uppgift skulle vara att kontrollera att de offentliga organens beslut stod i överensstämmelse med gällande rätt. I den mån lagstiftningen överlämnat åt vederbörande organ att träffa diskretionära avgöranden, vilket i vid utsträckning skett på kommunal­ förvaltningens område, torde det inte tillkomma JO att granska beslutens lämplighet.124 Propositionen kom att behandlas av ett sammansatt KU1LU. Utskottet konstaterade inledningsvis att JO, i direkt motsats till den i propositionen framförda uppfattningen, ej borde utöva tillsyn över dem som var underkastade allenast partiellt ämbetsansvar (företrädesvis ledamöter av kommunala församlingar).125 Motivet var bl.a. att något praktiskt behov av kontroll inom detta område inte förelåg. Det var dock utskottets uppfattning att administrativa frihetsberövanden borde vara underkastade JO:s tillsyn oavsett vilken typ av myndighet som beslutat härom. Utskottet förordade att som vilande skulle antas en ändring av GRF 96§, vilken innebar att tillsynen endast omfattade dem med fullständigt ämbetsansvar. Kommunala myndigheter skulle alltså stå under JO:s tillsyn, men så skulle ej vara fallet avseende de kommunala församlingarna och deras ledamöter. GRF 96§ fick i utdrag följande lydelse:s. 1971

29.”Riksdagen skall förordna två för lagkunskap och utmärkt redlighets. 1941

30.kända medborgare, den ene såsom justitieombudsman och den andres. 1941

31.såsom militieombudsman, att i egenskap av riksdagens ombud, efters. 1941

32.den instruktion riksdagen för dem utfärdat, hava tillsyn över lagars ochs. 1941

33.författningars efterlevnad i vad de skola av dem, som i allo äros. 1941

34.underkastade ämbetsansvar, tillämpas samt vid vederbörliga domstolars. 1942

35.i laga ordning tilltala dem, som uti sina ämbetens utövning av väld,s. 1942

36.mannamån eller annan orsak någon olaglighet begått eller underlåtit atts. 1942

37.sina ämbetsplikter behörigen fullgöra.” Utskottet ansåg att regler om den nya tillsynskretsen och om respekt för den kommunala självstyrelsen borde införas i själva JO-instruktionen. Detta borde emellertid utredas separat och en ytterligare utredning bedömdes därför nödvändig. Regeringen tillsatte efter anhållan från riksdagen en kommitté för att utarbeta nämnda förslag till förändringar i JO-instruktionen. I sin allmänna motivering angav kommittén att det rådde enighet om att en tillsyn över kommunala myndigheter och befattningshavare inte fick utövas i strid med den kommunala själv­ styrelsen.126 Man var vidare överens om att JO:s tillsyn såvitt avsåg frihetsberövanden skulle vara oinskränkt. Således stadgades i JO-instruk­ tionen 3§ 2 st att ombudsmännen noggrant borde övervaka efterlevnaden av lagar och andra författningar angående frihetsberövanden, vare sig tillämpningen skedde av judiciell eller administrativ myndighet eller av annan som var underkastad ämbetsansvar. Kommittén framhöll att JO genom det framlagda förslaget erhöll avsevärd frihet att efter eget omdöme begränsa sin tillsyn på det kommunala området. Det var av vikt att JO i sin tillsyn iakttog varsamhet, emedan den kommunala verksamheten bedrevs i friare former än den statliga. Ingripanden inom det kommunala området borde i princip begränsas till mer flagranta fall.127 Vidare framhölls att det inte var meningen att JO skulle ingå i prövning av skälighets frågor och ej heller i frågor om den kommunala kompetensen, vilka RegR hade att slutligt avgöra. Kommittén avslutade med att påpeka att kommunala förtroendemän av bristande erfarenhet torde kunna göra sig skyldiga till fel. I dylikt fall syntes åtal sällan behöva tillgripas, utan ett kritiskt uttalande torde mestadels vara tillräckligt. Ett stadgande infördes också i JO-instruktionen som gav vissa riktlinjer för JO i sin tillsyn över det kommunala området. I 9§ angavs atts. 1942

38.’Tillsynen över kommunala myndigheter och befattningshavare skalls. 1942

39.ske med beaktande av de särskilda betingelser, under vilka den folkligas. 1942

40.självstyrelsen arbetar, och med iakttagande av att den kommunalas. 1942

41.verksamheten icke onödigt hämmas. I sådana fall, då fråga ej är oms. 1943

42.frihetsberövande eller uppenbart övergrepp, bör ombudsmannen ejs. 1943

43.ingripa innan möjligheten till rättelse genom hänvändelse till kommunals. 1943

44.myndighet eller överklagande av sådan myndighets beslut prövats”. Härmed har 1957 års reform behandlats, och det finns anledning att påtala en intressant tendens som framträdde i JO:s tillsynsverksamhet i mitten av 1950-talet. I omfattande utsträckning började JO utveckla sina synpunkter även i ärenden som inte föranledde någon direkt kritik mot myndigheternas handlande. Härigenom togs ytterligare ett steg i utveck­ lingen bort från att vara ett åklagarämbete till att alltmer bli ett vägledande organ för myndigheterna. Bara tio år efter 1957 års reform var det dags för ännu en reform (1967 års reform). I motioner till 1963 års riksdag föreslogs olika åtgärder för att öka effektiviteten i ombudsmännens tillsynsverksamhet. Att problem förelåg kunde inte förnekas. Ärendetillströmningen till JO hade sedan år 1957 ökat alltmer, vilket lett till besvärande ärendebalanser. Detta fick 1963 års riksdag att hos regeringen begära en allsidig och förutsättningslös utredning angående ombudsmännens framtida organisation och verksamhetsformer. Riksdagens begäran föranledde regeringen att tillsätta 1963 års JO-utredning (SOU 1965:64). Utredningens förutsättningar framgår av tabell 2. Denna visar att JO:s arbetsbelastning under perioden från åren 1954 till 1963 ökat avsevärt. År 1954 inkom 521 klagomål och framställningar, 1963 var antalet uppe i 1224. Tabell 2: Antalet klagomål och inspektionsärenden hos JO under perioden Förhållandet under motsvarande tidsperiod för MO-ämbetet såg annorlunda ut. Som framgår av tabell 3 låg ärendemängden relativt konstant. MO:s tillsyn var dock utformad på ett, i förhållande till JO, avvikande sätt. Hos MO uppgick under aktuell period antalet klagomål till i genomsnitt ca 100 per år medan antalet initiativärenden låg en bit över 500 per år. Inspektionsverksamheten dominerade alltså MO:s verksamhet. Tabell 3: Antalet klagomål och inspektionsärenden hos MO under perioden 1954-1963. Några direkta problem i MO:s effektivitet och organisation kunde alltså inte konstateras. Dubblering genom ställföreträdare hade behövt tillgripas bara i begränsad utsträckning. Hos JO hade dock ställföreträdaren anlitats i sådan utsträckning att hans tjänstgöring motsvarade en hel årsarbetskraft för en ombudsman. JO-utredningens förslag till åtgärder byggde på två grundläggande tankegångar. Den ena var att en uppdelning av JO-ämbetet på flera ombudsmän helst inte borde ske. Det förelåg en risk för att det personEga momentet i ombudsmannainstitutionen skulle gå förlorat om flera ombudsmän utsågs. Den andra grundtanken var att den enskildes behov av rättsskydd borde tillgodoses i första hand genom de överinstanser och vardiga tillsynsorgan som fanns inom rättsväsendet och förvaltningen. Härav borde följa att ombudsmännens tillsyn företrädevis borde inriktas på angelägna rättssäkerhets frågor och befrias från befattningen med ärenden av bagatellartad natur. Mot bakgrund härav framlade utredningen en rad konkreta förslag. Som exempel härpå kan nämnas att ombudsmännens antal fortfarande skulle vara två.128 MO skulle från JO överta tillsynen över domstols- och åklagarväsendet, kriminalvården och lantmäteriet samt polisväsendet såvitt angick frågor som hade anknytning till brottsutredningar. MO skulle befrias från vissa uppgifter såsom skyldigheten att särskilt kontrollera den ekonomiska förvaltningen inom försvarsväsendet. Ombudsmännens skyldighet att pröva klagomål föreslogs bli begränsad genom att de fick möjlighet att överlämna klagomål till annan myndighet för handläggning eller att, utan prövning i sak, avvisa det.1-' Man önskade även en intensifierad inspektionsverksamhet över den specialreglerade kommunal­ förvaltningen. Tre av utredningens ledamöter förordade i en gemensam reservation att det vid sidan av JO och MO borde inrättas en särskild kommunal ombudsman.130 Bakgrunden till reservationen var den omfatt­ ande expansionen av den kommunala förvaltningen och därmed sammanhängande problem, t. ex. den inom området bristande förvaltningsrättsliga traditionen, som kunde tänkas inverka menligt på de medborgerliga rättsskyddsintressena. Utredningens förslag blev föremål för regeringens behandling. Enligt regeringen var huvudfrågan om en effektiv och i övrigt tillfredsställande ombudsmannaorganisation krävde två eller flera ombudsmän.131 Rege­ ringen avsåg dock inte att ta ställning i frågan med hänsyn till att JOämbetet var ett riksdagsorgan. Inom regeringskansliet hade emellertid ett förslag till ny JO-instruktion utarbetats och detta förelädes riksdagen.132 Regeringens proposition behandlades av ett sammansatt KU1LU. Enligt utskottet var det vid en reform viktigt att inte bara fokusera på den ökade klagomålstillströmningen utan även att klargöra ombudsmännens ställning och funktioner i dagens samhälle. Det konstaterades att JO-ämbetet inrättats mot bakgrund av erfarenheterna från frihetstidens ständerregemente och det gustavianska enväldet. Av vikt var att säkerställa en maktdelning och en maktbalans mellan den lagstiftande och verkställande makten. Misstro mot den styrande makten och dess underlydande förvalt­ ningsmyndigheter utgjorde en betydelsefull faktor vid ämbetets inrätt­ ande.13'1 Genom den senare tidens utveckling hade åtalsfunktionen kommit i bakgrunden och kritiska uttalanden hade ersatt beivrandet inför domstol. JO hade härigenom mer blivit en vägledare för myndigheterna än en åklagare. Samtidigt hade antalet klagomål ökat markant. Enligt utskottets uppfattning hade JO:s bevakning av de grundläggande medborgerliga fri- och rättigheterna mot övergrepp från myndigheternas sida kommit mer i bakgrunden.1 1334 *3Utskottet konstaterade vidare att man fick söka en ny grund för JO-ämbetets existens i dagens läge. Denna grund låg i samhällets snabba föränderlighet och svårigheterna för enskilda medborgare att överblicka författningsregleringen och bevaka sina rättigheter. Härtill kom de rättssäkerhetsproblem som låg i det förhållande att den offentliga sektorns snabba expansion medfört svårigheter att fylla alla de nya myndigheterna med kvalificerade tjänstemän. JO-ämbetet hade under dessa förutsättningar en viktig roll att spela såsom ett utanför den offentliga förvaltningens hierarki stående kontrollorgan. Utskottet övergick sedan till att kommentera den starka ökningen av antalet klagomål. Förklaringen härtill låg i att JO mer inriktat sitt arbete på tillsyn över förvaltningen och att han i stor utsträckning utvecklat sina ståndpunkter även i ärenden som enligt äldre praxis skulle ha lämnats utan åtgärd. Härigenom hade även JO:s verksamhet blivit mer tillgänglig för nyhetsförmedling och för allmänheten. Utskottet gjorde den bedömningen att man framöver inte behövde befara en lika stark ökning av klagomålen. Även andra faktorer hade haft betydelse för att forma och förändra JO:s arbetssituation. Ärendena spann över avsevärt större och mer komp­ licerade rättsområden än tidigare, vilket hade medfört ökade krav såväl på ombudsmännen som på handläggarna. Med hänsyn till JO:s arbetsbelastning var det utskottets uppfattning att det framöver skulle finnas tre ombudsmän och två ställföreträdare. Samtliga tre ombudsmän skulle ha titeln justitieombudsman, vilket innebar att MOämbetet i samband med reformen skulle avskaffas. Bakgrunden härtill var att utvecklingen inom försvaret sedan år 1915 otvivelaktigt minskat det ursprungligen föreliggande tillsynsbehovet. Klagomålen var nästan tio gånger fler hos JO än hos MO.133 Utskottet ansåg att de föreslagna reformerna borde föranleda en ny JOinstruktion och utskottet accepterade i allt väsentligt det förslag som utarbetats inom regeringskansliet. Riksdagen biföll utskottets förslag och JO-instruktionens portalparagraf erhöll följande lydelse i utdrag:s. 1943

45.”Riksdagens ombudsmän (justitieombudsmännen) har tillsyn över att des. 1947

46.tjänstemän och andra, som är underkastade fullständigt ämbetsansvar, is. 1947

47.sin tjänsteutövning efterlever lagar och andra författningar och i övrigts. 1947

48.fullgör sina åligganden. Ombudsmännen skall vidare verka för att bristers. 1947

49.i lagstiftningen avhjälpes och för att enhetlig och ändamålsenlig rätts­s. 1947

50.tillämpning främjas.” Härmed har huvuddragen i 1967 års reform redovisats. I det följande avsnittet framförs vissa avslutande reflektioner.s. 1947

Sammanfattning och slutord

1.Jag skall avslutningsvis sammanfatta vissa utvecklingslinjer i JO-ämbetets snart 200-åriga existens. Det är min förhoppning att jag härigenom även delvis kan ge ett svar på en av de i det inledande kapitlet ställda frågorna: varför har JO-ämbetet trots förändrade konstitutionella och samhälleliga förutsättningar fortfarande ett existensberättigande? GRF byggde på en dualistisk maktdelning mellan konungen och riksdagen och en rad organ inrättades för att upprätthålla denna maktdelning. KU hade att på riksdagens vägnar kontrollera konungens statsråd, och JO att kontrollera den under konungen lydande förvaltningen. JO:s konstitutionella funktion framträdde företrädesvis då JO utförde av KU beslutade riksrättsåtal, vilkas antal dock var begränsade. JO:s betydelse som statsrättsligt kontrollorgan skall inte överdrivas.136 I samband med att riksrättsåtalen upphörde förlorade JO i praktiken sin konstitutionella roll och kom alltmer att framstå som ett organ med uppgift att främst utöva tillsyn över domstolar och andra myndigheter. Som viktiga milstolpar i ämbetets historia kan följande nämnas. De kritiska uttalandenas framväxt från 1820-talet och framåt är givetvis central för JO:s verksamhet. I början av 1900-talet försköts tyngdpunkten från åtal till kritik. Som följande kapitel kommer att visa är det i dagens läge denna form av reaktion som helt dominerar. Under 1950-talet började JO utveckla sina synpunkter även i ärenden som inte föranledde någon direkt kritik mot myndigheternas handlande. Åtalsbefogenheten och möjligheten att göra anmälningar har kommit helt i bakgrunden och det förefaller alltmer avlägset att betrakta JO som den särskilde åklagare han enligt gällande rätt trots allt är. Allt sedan ämbetets tillkomst hade tillsynen varit inriktad på domstolarna och vissa andra statliga myndigheter. Vid mitten av 1950-talet då de kommunala myndigheterna kom att falla under JO:s tillsyn svängde pendeln definitivt. Härefter kom de statliga och kommunala förvaltnings­ myndigheterna att stå i centrum för tillsynen. Kännetecknande för JO-ämbetets utveckling har även varit en relativt påtaglig kontinuitet vad avser ämbetets grundläggande funktioner. En del av de stadganden som infördes i samband med 1810 och 1823 års JOinstruktioner förblev gällande under mycket lång tid, och kom att inflyta i följande instruktioner. Som den observanta läsaren uppmärksammat har jag inte berört de synnerligen omfattande konstitutionella förändringar som inträffade i samband med tvåkammarriksdagens införande genom 1866 års RO, demokratins genombrott via rösträttsreformerna av åren 1907-09 och 1918-1921, och parlamentarismens slutliga genombrott år 1917. Förklaringen ligger i att jag inte har bedömt att dessa stora reformer i något mer avgörande avseende har förändrat JO-ämbetets sätt att verka.137 Vissa följder bör dock påtalas. Regeln om att ett nytt val av JO skulle ske vid varje riksdag, vilket i princip innebar en femårig mandatperiod, fick en annan verkan då 1866 års RO trädde ikraft och mandatperioden minskades till endast ett år. Härigenom blev ombudsmännens tillvaro något osäkrare. Demokratins successiva genombrott ledde även till att klagomålsmängden ökade. En central omständighet som kan förklara JO-ämbetets långvariga existens är sannolikt att riksdagen alltsedan ämbetets tillkomst bara lagt fast grunderna för ämbetets verksamhet, och överlåtit det närmare och mer konkreta utformandet av ämbetets funktionssätt till ombudsmännens eget gottfinnande.138 Kanske har riksdagsledamöterna insett att det mänskliga förnuftet lagt naturliga gränser på deras förmåga att detaljreglera ett ämbete vars närmare och mer vardagliga förutsättningar de inte haft annat än ytliga kunskaper om. Genom att överlåta stora delar av ämbetets utveckling till JO:s praxis har ämbetet kännetecknats av en dynamik och en förmåga att anpassa sig till en ständigt föränderlig omvärld.139 Det är inte ägnat att förvåna att de särdrag som kännetecknar dagens ämbete - företrädesvis de kritiska och rättsvägledande uttalandena - inte utvecklats genom lagstiftning, utan genom JO:s egen praxis. Först i efterhand har de i praxis framvuxna reglerna lagfästs. Detta förhållande kan vara till lärdom även för framtiden. Den ovannämnda dynamiken kan förklara att JO sedan maktdelningen fått ge vika för parlamentarismen ändå funnit sin plats och detta såsom övervakare av en alltmer omfattande tjänstemannakår. Den anmärknings­ värda expansion som den offentliga sektorn genomgått alltsedan 1960talet och framåt har i dagens läge snarare ökat än minskat behovet av ett vid sidan om förvaltningen stående kontrollorgan, och torde vara den grundläggande förklaringen till varför JO-ämbetet fortfarande har ett existensberättigande. Även den ständigt ökande klagomålsmängden indikerar behovet av JO:s verksamhet. Denna utveckling har lett till en ökning av ämbetets personalstyrka som aldrig tidigare kunnat förutses. I dag tjänstgör närmare 50 personer inom ämbetet. På Mannerheims tid var han själv den ende JO:n och hade bara tre personer till sin hjälp. I följande kapitel analyserar jag gällande JO-instruktion och praxis inom JO-ämbetet. Här kommer i anknytning till respektive stadgande något att sägas även om utvecklingen från 1976 års JO-reform och framåt. På så sätt hålls det historiska skeendet samman.s. 1947

JO-ämbetet enligt gällande rätt

Inledning

1.I förevarande kapitel analyseras de regler som styr JO:s verksamhet och som finns i främst RF, RO och JO-instruktionen. Även central handläggningspraxis inom JO-ämbetet kommer att behandlas. Kapitlet kan sägas ha två grundläggande syften. För det första skall en allmän bild ges av det regelsystem som styr JO:s förehavanden. Insikt härom är av avgörande betydelse för den som vill förstå JO-ämbetet. För det andra skall kapitlet delvis ge svar på en av de två grundläggande frågeställningar som ställdes i det inledande kapidet. Frågeställningen lyder: varför har JO-ämbetet trots förändrade konstitutionella och samhälleliga förutsättningar fortfarande ett existens­ berättigande? Redan nu bör markeras att en mer mångfasetterad bild av svaret på denna fråga framträder i kapitel 6, där jag även tar hänsyn till uppfattningar som förts fram av remissinstanser och i doktrinen. Förevarande kapitel är strukturerat på följande sätt: I avsnitt 4.2 analyseras JO-ämbetets organisation, vilka funktioner de olika kategorierna av tjänste­ män har och hur reglerna om val av JO utformats. Avsnitt 4.3 behandlar JO:s tillsynskrets, m.a.o. vilka subjekt som JO har behörighet att utöva kontroll över. För att kunna beskriva denna krets måste man ta ställning till två centrala begrepp, nämligen ”myndighet” och ”myndighetsutövning”. Genom att analysera förarbeten, doktrin och JO:s egen praxis framträder en någorlunda tydlig bild av dessa båda begrepp. Avsnitt 4.4 innehåller vissa reflektioner avseende en reviderad tillsynskrets. Det har i doktrinen framförts förslag om att exempelvis utvidga kretsen till att omfatta fullmäktigeförsamlingar och regeringen. Bakgrunden till dessa förslag skildras. Följande avsnitt (4.5) fokuseras på allmänna handläggningsregler. En central fråga är huruvida FL är tillämplig på JO-ämbetet eller ej. Olika uppfattningar härom har gjorts gällande i doktrinen och i avsnittet utvärderas de argument som förts fram. Avsnittet skildrar även JO:s utredningsbefogenheter och vissa begränsningar avseende handläggningen som finns uppställda i JO-instruktionen. En grundläggande genomgång av de sekretessregler som styr JO:s handläggning görs i avsnitt 4.6. Generellt kan sägas att JO:s handläggning kännetecknas av stor öppenhet och sekretess råder endast om tungt vägande skäl talar för det. I centrum för JO-ämbetets verksamhet i dag står klagomålshanteringen, vilken avhandlas i avsnitt 4.7. Jag går igenom hur ett typiskt klagoärende handläggs från det att klagomålet når JO-ämbetet till dess ett slutligt beslut i ärendet fattas. Något sägs även om klagomålsmängdens omfattning och vilka begränsningar, uppställda i JO:s egen praxis, som gäller för klagomålsprövningen. Stora likheter med klagomålshanteringen uppvisar JO:s inspektions­ verksamhet, vilken analyseras i avsnitt 4.8. Inspektion kan i princip ske på förekommen anledning. Exempelvis kan intressant information ha framkommit i massmedia. I avsnittet skildras hur ett typiskt inspektionsärende handläggs, vilken trend som kan iakttas vad avser mängden inspek­ tioner och vilka typer av reaktioner i form av kritik, åtal eller fram­ ställningar som brukar följa på genomförda inspektioner. En viktig fråga är vilka befogenheter som står JO till buds om hans sakbehandling påbjuder vidare åtgärder. Som framgår av avsnitt 4.9 har JO två typer av s.k. sanktionsbefogenheter: han kan dels väcka åtal, dels besluta om anmälan. Avsnittet skildrar översiktligt JO:s allmänna och särskilda åklagaruppgifter och JO:s möjligheter att anmäla befattnings­ havare. En mer utförlig genomgång sker sedan av BrB:s stadgande angående tjänstefel, emedan detta har signifikant betydelse för JO i egenskap av åklagare. En analys utförs vidare av två kategorier av JOärenden. Den första kategorin avser ärenden där JO väckt åtal för tjänstefel och den andra kategorin avser ärenden där JO inte väckt åtal, trots att han kunnat konstatera olagligt handlande. Frågan uppkommer varför JO valt att inte åtala i dessa ärenden. Avsnittet avslutas med allmänna reflektioner angående JO:s åtalsbefogenhet. Den form av reaktion som i dag dominerar JO:s verksamhet är kritiska och rättsvägledande uttalanden. I avsnitt 4.10 redogörs närmare för de kritiska uttalandena och vilka gränser som uppställts härför i JO:s egen praxis. Jag påtalar även en rad problem som uppkommer i samband med denna typ av uttalanden. Följande avsnitt (4.11) tar upp JO:s rättsvägledande uttalanden. Jag delar in uttalandena i tre kategorier efter deras materiella innehåll, och anger även vilka gränser som uppställts i förarbeten och praxis för vilka frågor JO äger uttala sig om. Avsnittet avslutas med att vissa rättsområden påtalas där JO spelat en särskilt framträdande roll som rättsvägledande organ. Av JO-instruktionen 4§ framgår att det åligger ombudsmännen att verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Det framgår vidare att JO kan, om tillsynsverksamheten ger anledning därtill, hos riksdagen eller regeringen väcka fråga om författningsändring eller annan åtgärd från statens sida. Denna befogenhet skildras i avsnitt 4.12. Kapitlet avslutas med en sammanfattning och ett slutord (avsnitt 4.13).s. 1951

JO-ämbetets organisation och val av JO

1.För att underlätta förståelsen av den följande framställningen synes det lämpligt att redan här redogöra för JO-ämbetets organisation och nämna de olika personalkategorier som är anställda inom JO-ämbetet samt deras uppgifter. Något skall även sägas om val av JO. När Mannerheim tillträdde JO-ämbetet år 1810 bestod expeditionen endast av en sekreterare och två kanslister. När MO-ämbetet inrättades i början av 1900-talet hade riksdagen två ombudsmän till sitt förfogande, med var sin ställföreträdare. År 1967 avskaffades MO-ämbetet och istället utökades antalet ombudsmän till tre. Två ställföreträdare kunde väljas av riksdagen för att inträda i ombudsmans ställe då denne hade semester eller vid annat förfall. I samband med den reform som följde på 1972 års JOutredning avskaffades systemet med ställföreträdande ombudsmän och antalet ombudsmän bestämdes till fyra. En nyhet var även att en av ombudsmännen skulle vara administrativ chef med titeln chefsJO. Denna nyordning ifrågasattes av 1983 års JO-utredning, som såg flera svagheter med fyra ombudsmän. Utredningen förutsåg att ärende­ tillströmningen i framtiden skulle fortsätta öka och att behovet då fanns av att ytterligare utöka antalet ombudsmän. JO-ämbetet riskerade att alltmer framstå som ett anonymt ämbetsverk bland andra. En organisation med i praktiken flera chefer medförde även risk, för vissa spänningar, vilket kunde leda till att ombudsmännen avskärmade sig från varandra. Till detta kom faran med att det avseende ett rättsligt spörsmål kunde utvecklas olika praxis inom olika tillsynsområden. Om ombudsmännen uttalade mot varandra stridande åsikter i samma fråga kunde detta te sig förvirrande för allmänheten och myndigheterna och på sikt minska ämbetets auktoritet.1 Organisationen av JO-ämbetet var även enligt 1983 års JO-utredning något mindre flexibel. Ombudsmännen fungerade i praktiken som separata myndigheter och handläggarna var knutna till respektive ombudsman. Möjligheterna att omfördela handläggningsresurser var med hänsyn härtill begränsade, vilket ledde till outnyttjad kapacitet. Enligt utredningens uppfattning fanns det anledning att överväga grundläggande förändringar i organisationen. Man borde bl.a. återgå till ett system med en ombudsman. Fördelarna härmed var många: Det stämde väl med den traditionella uppfattning om JO som en till namnet känd riksdagens och folkets förtroendeman. Det skulle inte heller uppkomma några gränsdragningsproblem mellan ombudsmännen. Det KU som behandlade utredningens förslag delade emellertid inte utredningens uppfattning.2 Förslaget förutsatte omfattande beslutsdelegering från ombudsmannen till olika tjänstemän, vilket inte var acceptabelt. Utskottet ansåg även att arbetsbördan för en ombudsman skulle bli för omfattande. Resultatet blev således att huvuddragen av den ordning som rådde före tillsättandet av 1983 års JO-utredning består än i dag. Enligt RO 8:10 skall det finnas fyra JO, varav en chefsJO. Det anges att chefsJO skall vara administrativ chef och bestämma inriktningen i stort av verksamheten, vilket även bekräftas i JO-instruktionen 12§. I samband med KU:s behandling av förslaget om att inrätta en chefsJO-befattning anförde utskottet att en av ombudsmännen skulle ha vissa chefs­ funktioner. Häri ingick, förutom ansvaret för JO-ämbetets administration, att ge allmänna riktlinjer för verksamheten och att planlägga arbetet i stort, t.ex. inriktningen av inspektionsverksamheten.3 I förtydligande syfte stadgar JO-instruktionen 12§ att chefsJO i en arbetsordning skall meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och fördelningen av ärenden mellan ombudsmännen. Han ansvarar även för intern revision av myndigheten.4 Av RO 8:10 framgår att riksdagen får välja en eller flera stf JO. Denna möjlighet infördes år 1995 efter ett initiativ från chefsJO. Han anförde i en skrivelse till KU att ärendetillströmningen var i tilltagande, och mot bakgrund av att varje tillsynsärende måste avgöras av någon av ombudsmännen blev organisationen mycket sårbar vid frånvaro p.g.a. sjukdom.5 1972 års JO-utredning hade emellertid tidigare påtalat en rad nackdelar med ställföreträdarsystemet: Ställföreträdarna hämtades i regel från domstolarna och det kunde vara principiellt betänkligt att en person ena dagen var stf JO och andra dagen domare och således underkastad JO:s tillsyn. Till detta kom att stf JO i regel inte hade möjlighet att delta i JO-ämbetets långsiktiga planering.6 Dessa nackdelar kunde enligt chefsJO emellertid undvikas, om rekryteringen av stf JO skedde i kretsen av nyligen pensionerade och högt kvalificerade jurister, företrädesvis bland personer som tidigare varit verksamma som JO.7 Vid sin behandling av chefsJO:s skrivelse skärpte KU kravet för att kunna väljas till ställföreträdare till att uteslutande gälla sådana som tidigare varit JO. Av JO-instruktionen 15§ framgår att chefsJO beslutar om stf JO:s tjänstgöring som ombudsman. Stf JO får tas i anspråk för tjänstgöring, om någon ombudsman på grund av en längre tids sjukdom blir förhindrad att utöva sin tjänst eller det av annat särskilt skäl föreligger behov av stf JO:s tjänstgöring. Enligt JO:s arbetsordning 1§ är ombudsmännens tillsyn uppdelad i fyra ansvarsområden. ChefsJO ansvarar t.ex. för område ett, som bl.a. innefattar tillsyn över de allmänna domstolarna och polisväsendet.8 Det framgår vidare att ombudsmännen inom sina ansvarsområden skall ta de initiativ som de finner påkallade. Ombudsmännen skall samråda med chefsJO i fråga om inspektioner och andra undersökningar som de avser att genomföra. Även i övrigt skall samråd ske i den utsträckning som befinns nödvändigt. Av JO:s arbetsordning 2§ framgår bl.a. att om ett ärende berör mer än ett ansvarsområde handläggs detta av den ombudsman till vars område ärendet huvudsakligen hör. I tveksamma fall bestämmer chefsJO vem som skall handlägga ärendet. Chefs] O har även enligt JOinstruktionen 15§ befogenhet att oberoende av arbetsordning genom särskilt beslut föreskriva att visst ärende eller grupp av ärenden skall hänskjutas till honom eller någon annan ombudsman. Enligt JO-instruktionen 13§ 1 st skall till ombudsmännens förfogande finnas en ombudsmannaexpedilion. Vid denna finns en kanslichef, byråchefer och övriga tjänstemän enligt personalförteckning. I mån av behov får chefsJO anlita ytterligare personal och experter samt sakkunniga. ChefsJO tillsätter enligt JO-instruktionen 28§ tjänster vid expeditionen och antar personal i övrigt i den mån han inte överlåter dessa uppgifter på kanslichefen. Denna får dock inte besluta om anställande av byråchef. ChefsJO bestämmer vidare om personalens tjänstgöring. För arbetet inom ombudsmannaexpeditionen kan chefsJO enligt JO-instruktionen 14§ 1 st meddela de råd och anvisningar som behövs utöver instruktionen och vad som föreskrivs i arbetsordningen. I JO:s arbetsordning 4§ slås fast att för beredning av klago- och initiativärenden samt lagstiftningsremisser biträds ombudsmännen inte bara av kanslichefen och byråcheferna, utan även av avdelningsdirektörer, områdesansvariga föredragande och föredragande med tidsbegränsad anställning. ChefsJO biträds även av en administrativ enhet, som bl.a. har att handlägga ekonomi- och personaladministrativa frågor. Kanslichefen har att under chefsJO leda arbetet inom ombudsmanna­ expeditionen och i övrigt att lämna ombudsmännen erforderligt biträde 0O-instruktionen 13§ 2 st). Denna regel kompletteras av JO:s arbetsordning 5§, varav framgår att kanslichefen utför särskilda utred­ ningar efter beslut av chefsJO, bereder ärenden som tilldelats honom och biträder ombudsmännen i övrigt enligt chefsJO:s bestämmande. Kansli­ chefens befogenheter är emellertid begränsade. Han får t.ex. vad avser JOämbetets personal inte besluta om disciplinansvar, åtalsanmälan, avstäng­ ning eller läkarundersökning. Vid expeditionen finns även byråchefer (ca 8 st), vilkas uppgift är, förutom att bereda egna ärenden, att besluta om remisser och fördela ärenden bland de föredragande (JO:s arbetsordning 6§). Om ett ärende är av större vikt bör det handläggas av en byråchef. Denna innehar en ordinarie tjänst, medan handläggarna i allmänhet innehar tidsbegränsade arvodestjänster. Föredragandena får i de ärenden de tilldelats inhämta underhandsupplysningar, infordra de handlingar som kan finnas rörande saken och överlämna handlingar till klaganden för yttrande. Områdesansvariga före­ dragande får därutöver, efter särskilt bemyndigande av JO, besluta om remisser och annat utrednings förfarande samt på uppdrag av veder­ börande JO verkställa inspektion, dock utan rätt att framställa kritik. Antalet föredragande uppgår till närmare 20 st, och det är på denna nivå som merparten av det egentliga utredningsarbetet utförs. Byråcheferna och de övriga handläggarna rekryteras i regel från domstolsväsendet, även om det finns en handläggare från åklagarväsendet och minst en från polisväsendet. Dessa tjänster finns för att tillföra JO-ämbetet speciell kunskap i bl.a. -brottsutredande verksamhet. Möjligheter har även öppnats för att i utökad utsträckning tillsätta s.k. avdelningsdirektörstjänster. Dessa tjänster är inrättade för att JO-ämbetet skall kunna behålla vissa särskilt kompetenta föredragande under längre tid än vad en vanlig arvodestjänst medger.9 Nuvarande ordning med fyra ombudsmän, varav en chefsJO, förefaller vara lite av en nödlösning. I förarbetena till JO-instruktionen märks den starka anknytningen till idealet med en ombudsman, som förutsätts vara känd av både riksdagen och folket. Verkligheten, som främst manifesteras i form av en ständigt ökande ärendetillströmning, har dock tvingat fram en lösning med fyra ombudsmän och ett ställföreträdaresystem. Dagens organisation bär onekligen på vissa brister, som kan tänkas bli av allvarlig natur. Riksdagens och KU:s vision om en chefsJO med inte bara ett administrativt utan även ett övergripande planeringsansvar för tillsynen stämmer illa med de verkliga förhållandena. Det är min bedömning att vad gäller inriktningen av tillsynen - vilka klagomål eller inspektioner som skall tas upp till behandling eller när förundersökningar, åtal eller anmälningar skall beslutas - är ombudsmännen i princip fyra självständiga myndigheter och samordningen dessa emellan är av begränsad omfattning. Det finns således en risk för att ombudsmännen utvecklar något olika synsätt på samma prinåpiella frågeställning. Att detta förekommit vid ett tillfälle framgår av avsnitt 4.11 nedan. Hugo Henkow har även påtalat ett annat problem med flera ombudsmän. Han varnar för att flera ombudsmän kan leda till en ”värdeförstörande effekt” på ombudsmännens auktoritet.10 Risken för att ombudsmännen utvecklar mot varandra stridande åsikter i samma fråga har KU varit medveten om och därför förespråkat införandet av plenummöten. På dessa möten, som KU förutsatt skall komma till stånd, borde diskuteras frågor om lagtolkning, men även t. ex. problem med ombudsmännens arbetsbörda.11 KU:s intentioner har omsatts i JOämbetets interna praxis. Ett plenummöte hålls vanligtvis en gång i veckan. Syftet är att samordna JO:s verksamhet och därmed nå vissa av de fördelar som ett enmansämbete har. Mötena är informella till sin karaktär. Någon dagordning är ej uppställd och protokoll förs ej. Vilka frågor som helst kan i princip dryftas. Vad avser val av JO kan följande nämnas. För att en person skall kunna väljas till JO krävs enligt RF 11:9 3 st svenskt medborgarskap. Före ikraftträdandet av 1974 års RF gällde att JO skulle vara en för lagkunskap och utmärkt redlighet känd medborgare, vilket i princip innebar ett krav på juris kandidatexamen eller juristexamen. Numera finns dock inte några liknande formella kompetenskrav, vilket förvisso haft liten praktisk betydelse eftersom samtliga ombudsmän genom historien, bortsett från Mannerheim, ändå uppfyllt kraven på att vara lagfarna.12 Ombudsmännen rekryteras vanligen ur en relativt snäv krets av jurister där domare och chefstjänstemän i regeringskansliet helt dominerar, en omständighet som till och från kritiserats. Vissa kritiker har varnat för att detta förhållande kan leda till att ombudsmännen får problem med att värna sin oberoende ställning gentemot politiska organ som regeringskansliet.13 Enligt RO 8:10 2-3 st skall ombudsmännen väljas var för sig. Val genomförs i princip med acklamation. Om val skall ske med slutna sedlar tillämpas förfarandet i RO 8:1 2 st. Härav framgår att den är vald som får mer än hälften av de avgivna rösterna. Uppnås inte sådan röstövervikt, förrättas nytt val. Får ej heller då någon mer än hälften av de avgivna rösterna, förrättas ett tredje val mellan de två som vid den andra omröstningen uppnådde de högsta röstetalen. Vid tredje omröstningen är den vald som får flest röster. Detta stadgande torde emellertid i dag inte ha så stor betydelse. Av konstitutionell praxis följer nämligen att den grundläggande beslutsregeln vid val av JO är enhällighet. Det ter sig naturligt att samtliga riksdagspartier och den övervägande delen av riksdagsleda­ möterna kan enas om förslaget till JO, eftersom det rör sig om ett riksdagens förtroendeämbete. Av RO 8:10 framgår vidare att val av JO gäller för tiden från valet eller den senare tidpunkt riksdagen bestämmer till dess nytt val har genomförts under fjärde året därefter. Val av stf JO gäller för en tid av två år från valet eller den senare tidpunkt riksdagen bestämmer. På hemställan av KU kan riksdagen dock dessförinnan entlediga JO eller stf JO som ej åtnjuter riksdagens förtroende. Det bör tilläggas att det inte under modern tid förekommit att någon ombudsman entledigats på sådan grund. Däremot har det hänt att en ombudsman avgått på egen begäran, eftersom en risk förelegat att förtroendet för honom skulle kunna bli ifrågasatt i riksdagen.14 Avslutningsvis kan nämnas att det av RO 7:11 följer att det är förbjudet för en ombudsman att undandra sig uppdraget utan riksdagens medgivande. Enligt GLB är ett uppdrag som tillsätts genom val av riksdagen av sådan vikt att det i princip bör vara en medborgerlig skyldighet att åta sig det och att kvarstå i det till dess riksdagen beslutar annat.15s. 1953

Tillsynskrets

Inledande anmärkningar

1.Avsnitt 4.3 avhandlar den tämligen komplexa frågan om JO:s tillsynskrets. Framställningen har till syfte att för läsaren klargöra vilka typer av organ och befattningshavare som enligt gällande rätt anses falla innanför JO:s tillsyn. Begreppet myndighet är inte entydigt definierat i lagstiftningen, vilket skapar vissa problem. I avsnitt 4.3.2 görs en genomgång av hur myndighetsbegreppet tolkats inom ramen för RF, TF och FL. Jag påtalar också att man i doktrinen uppställt ett antal rekvisit som skall vara uppfyllda för att ett organ skall kunna räknas till myndighetskategorin. Avsnitt 4.3.2 innefattar även en analys av hur JO tolkat myndighetsbegreppet inom ramen för JO-instruktionen. Man kan konstatera att JO:s tolkning uppvisar en rad likheter med hur begreppet bestämts i de tre ovan nämnda författningarna. Under )O:s tillsyn faller även befattningshavare vid myndigheter. Inte heller detta begrepp är helt klart till sin innebörd. JO har dock i sin praxis närmare försökt inringa det. Av JO-instruktionen 3§ framgår vidare att JO vid sin tillsyn över kommunala myndigheter skall beakta de former under vilka den kommunala självstyrelsen utövas. Vilka konkreta begränsningar av JO:s tillsyn detta medför tas upp till behandling. I avsnitt 4.3.3 skall JO-instruktionens myndighetsutövningsbegrepp klargöras. I samband med att begreppet fördes in i JO-instruktionen anfördes i förarbetena att inspiration för tolkningen skulle hämtas från hur begreppet tolkats i FL och RF. Framställningen inleds därför med en analys härav, följt av en genomgång av begreppets tolkning inom ramen för JO-instruktionen. Den viktigaste rättskällan är även här JO:s egen praxis. I avsnitt 4.3.4 tas avslutningsvis frågan upp i vilken mån tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk faller under JO:s tillsyn när de fullgör uppdrag i till verket knutet aktiebolag. Efter denna inledande genomgång av strukturen på avsnitt 4.3 skall något sägas om hur man i JO-instruktionen närmare har bestämt JO:s tillsynskrets. I 2§ 1 st stadgas följande härom: Under tillsynen faller 1. statliga och kommunala myndigheter, och 2. tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter, 3. annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighets­s. 1959

2.utövning, såvitt avser denna hans verksamhet, samt 4. tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk, när de för verkenss. 1960

3.räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten genom verkens. 1960

4.utövar ett bestämmande inflytande. En begränsning i tillsynen anges i 2§ 2 st: i fråga om befattningshavare vid försvarsmakten omfattar tillsynen dock endast befäl av lägst fänriks grad och dem som innehar motsvarande tjänsteställning. Bakgrunden till JO-instruktionen 2§ 1 och 2 st är i korthet följande. JO:s tillsyn avsåg förr den kategori av offentligt verksamma som omfattades av det s.k. fullständiga ämbetsansvaret. I samband med att detta ansvar borttogs och en ny lagstiftning trädde ikraft den 1 januari år 1976 var lag­ stiftaren tvungen att finna andra kriterier för att avgränsa JO:s tillsynskrets. 1972 års JO-utredning, som erhöll denna uppgift, var bunden av den yttre gräns RF 12:6 stipulerade. Här angavs att tillsynen skulle avse rätts­ tillämpning i offentlig verksamhet. Utredningen förde ett resonemang kring tillsynens avgränsning och stannade till slut för en tillsynskrets som kunde sägas ge uttryck för en kombination av organisatoriska och funktionella tillsynskriterier. Det organisatoriska kriteriet innebar att tillsynen inriktades på statliga och kommunala myndigheter samt tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa, vilket motsvarar dagens 2§ p 1-2. Begreppet myndighetsutövning fick motsvara det funktionella kriteriet. Enligt utredningen var det myndighetsutövningen som typiskt sett var den offentliga verksamhet som mest påtagligt berörde de enskilda med­ borgarna, och det var självklart att var och en som utövade offentlig myndighet skulle stå under JO:s tillsyn.16 Så borde det vara oberoende av om vederbörande var anställd hos en myndighet eller var ett enskilt rättssubjekt. Kriteriet har lagfästs i 2§ p3. Det författnings förslag avseende tillsynen som utredningen lade fram lämnades utan erinran av remissinstanserna17 och godtogs i allt väsentligt av KU.18 1983 års JO-utredning fann ingen anledning att frångå den gällande bestämningen av tillsynskretsen.19 I samband med utarbetandet av den s.k. verksledningspropositionen genomfördes år 1987 en utvidgning av JO:s tillsynskrets. Till första stycket lades en fjärde punkt, som stadgade att under JO:s tillsyn stod även tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk när de för verkets räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten genom verken utövar ett bestämmande inflytande. Tilläggets syfte var att klargöra hur långt tillsynen sträckte sig över tjänstemän i affärsverken när de agerat för aktiebolagens räkning. Denna fråga hade tidigare varit föremål för osäker­ het.20 I JO-instruktionen 2§ 3 st förekommer en enumeration av ett antal organ, varav flertalet statliga myndigheter, som faller utanför tillsyn. Ombuds­ männens tillsyn omfattar ej: 1. riksdagens ledamöter, 2. riksdagsstyrelsen, riksdagens valprövningsnämnd, riksdagenss. 1960

5.besvärsnämnd eller kammarsekreteraren, 3. riksbanksfullmäktige samt ledamöter av direktionen i Riksbankens. 1962

6.utom såvitt avser deltagande i utövning av Riksbankens beslutanderätts. 1962

7.enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering, 4. regeringen eller statsråd, 5. justitiekanslern samt 6. ledamöter av beslutande kommunala församlingar. Bakgrunden till detta stycke är följande. Enligt 1972 års JO-utredning borde självfallet riksdagen och enskilda riksdagsledamöter, såvitt avsåg deras verksamhet i denna egenskap, falla utanför JO:s tillsyn. En slutsats härav är att när riksdagsledamöter ingår i offentliga utredningar, som drivs i form av en statlig myndighet, faller de innanför JO:s tillsyn, eftersom de då ej agerar i egenskap av ledamöter av riksdagen. Även sådana organ inom riksdagen som intimt hörde samman med riksdagsarbetet borde vara undantagna tillsyn. Utredningen nämnde här bl.a. utskotten, talmännen, krigsdelegationen och RR. Alla dessa organ bestod enbart av riksdagsledamöter.21 På senare tid har ändringar i 2§ genomförts som innebär att även den nyinrättade riksdagsstyrelsen faller utanför. Denna styrelse har till uppgift både att planera riksdagsarbetet och att ansvara för administrativa frågor inom riksdagen.22 I RO 9:8 har getts särskilda åtalsregler avseende ledamöter av vissa organ, där antingen FiU eller KU agerar som åklagare. Det rör sig om kammar­ sekreterare, fullmäktige i Riksbanken, ledamot av Riksbankens direktion, RR, ledamot av riksdagsstyrelsen, ledamöter av riksdagens valprövningsnämnd samt besvärsnämnd. På grund av de speciella åtalsreglerna faller dessa organ ej under JO:s tillsyn. Det framgår dock av RO 9:8 att de speciella åtalsreglerna avseende ledamot av Riksbankens direktion inte skall tillämpas i fråga om brott begånget i utövningen av Riksbankens beslutanderätt enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering. Som framgår av J O-instruk­ tionen 2§ 3 st står ledamöterna i detta avseende under JO:s tillsyn.23 I och med att inga speciella åtalsregler gäller i detta avseende är det rimligt att JO kan agera som åklagare.24 Enligt 1972 års JO-utredning följde det av RF att regeringen eller statsråd inte skulle stå under JO:s tillsyn. Så borde ej heller vara fallet avseende JK och de kommunala församlingarna.s. 1962

Tillsynen över myndigheter och tjänstemän samt andra

befattningshavare

1.4.3.2.1 Något om myndighetsbegreppet i RF, TF och FL Till JO:s tillsynskrets hör i dag statliga och kommunala myndigheter samt tjänstemän och befattningshavare vid dessa myndigheter. Då man ställs inför uppgiften att närmare söka förklara myndighetsbegreppet visar det sig snart att tolkningen härav kan skifta mellan olika författningar. Det förefaller klart att JO-instruktionens myndighetsbegrepp starkt påverkats av hur begreppet uppfattats i främst RF, TF och FL. En kortfattad genomgång av begreppets tolkning i dessa författningar är därför befogad. Utgångspunkten för ett försök att inringa myndighetsbegreppet tar lämpligen sin början i RF, eftersom det är här lagstiftaren angett grund­ dragen i myndighetsorganisationen. Därefter berörs myndighetsbegreppet i TF och Ekheter påtalas med motsvarande begrepp i RF. Något skall även sägas om att det finns vissa organ som utgör ett sorts mellanting mellan myndighet och privat rättssubjekt. Dessa organ har av Strömberg benämnts särskilda offentligrättsliga subjekt.75 Jag påtalar även vissa bedömningspunkter som uppställts i rättspraxis och doktrin för att kunna avgöra huruvida ett organ med osäker ställning skall hänföras till myndighets­ kategorin. Avslutningsvis redogörs för begreppet förvaltningsmyndighet inom ramen för FL. Begreppen domstol och förvaltningsmyndighet förekommer i RF i det inledande kapitlet för att klargöra att för rättskipning finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltnings­ myndigheter (RF 1:8). Av RF 1:9 framgår att lagstiftaren genom uttrycket ”Domstolar samt förvaltningsmyndigheter” gör en klar åtskillnad mellan dessa båda typer av organ och av RF 2:9 framgår att domstolarna tillhör myndighetskategorin. RF kapitel 11 klargör att till myndighetsbegreppet hänförs inte de politiska församlingarna; riksdagen och de kommunala representationerna (jfr RF 11:2 och 7). I RF 11:6 dras även en skiljelinje mellan myndigheter som lyder under regeringen, t.ex. JK, RÅ, centrala ämbetsverk och LSt, och myndigheter som lyder under riksdagen, t. ex. Riksbanken. En slutsats av det ovan nämnda är att RF synes utgå från att det finns två typer av offentliga organ: politiska församlingar och myndigheter. Den senare kategorin indelas i regering, domstolar och förvaltningsmyndigheter. Utanför myndighetsbegreppet faller rättssubjekt som är organiserade i privaträttsliga former.2 265 Begreppet synes definierat utifrån organisatoriska utgångspunkter. Frågan om vilka funktioner organen utövar har inte varit bestämmande för RF:s definitionsförsök.27 Ett problem med RF:s myndighetsbegrepp är att det är svårt att utläsa hur grundlagsstiftaren betraktar de s.k. särskilda offentligrättsliga subjekten, vilka har inslag av både myndighet och enskilt rättssubjekt. Man har i förarbetena till RF inte uppställt några kriterier som skall vara avgörande för om ett sådant organ skall anses vara en myndighet, och detta har vållat betydande gränsdragningsproblem i verkligheten. Ett exempel på ett sådant subjekt är de allmänna försäkringskassorna, vilkas ställning dock numera synes klarlagd. RegR har i flera rättsfall klargjort att de allmänna försäkringskassorna betraktas som statliga myndigheter enligt TF och SekrL.28 Även i vissa förarbeten och i doktrinen har en liknande bedömning gjorts.29 Försäkringskassorna hänförs av Petrén och Ragnemalm till kategorin förvaltningsmyndigheter.30 Strömberg påpekar i frågan att de allmänna försäkringskassorna, i olika sammanhang, betraktats som jäm­ ställda med statliga förvaltningsmyndigheter.31 Vad gäller andra typer av särskilda offentligrättsliga subjekt är bedömningen mer vansklig att göra. Härmed har begreppet myndighet behandlats inom ramen för RF. Det kan finnas skäl att undersöka grunddragen i myndighetsbegreppet inom annan central offentligrättslig reglering vid sidan om RF, emedan det från lagstiftarens sida funnits en strävan att harmonisera innebörden av begreppet i olika sammanhang. Äldre TF (2:2 i sin lydelse från år 1948) stadgade att allmänna handlingar var alla hos stats- och kommunal­ myndighet förvarade handingar. TF (2:3 i sin lydelse från år 1948) använde sig av en metod som innebar att lagstiftaren, för en närmare definition av stats- och kommunalmyndigheter, nyttjade sig av en enumeration av de myndigheter varpå handlingsoffentlighetsprincipen skulle vara tillämplig. Då denna uppräkning efter en tid inte längre ansågs kunna vara uttömmande, och då det även ansågs att grundlagarna skulle verka med ett enhetligt begrepp, borttogs denna uppräkning i samband med att 2 kapitlet i TF i sin nuvarande lydelse trädde ikraft år 1978, utan att man försökte sig på ett nytt försök att närmare definiera begreppet. Tanken var att begreppet myndighet i TF nu skulle korrespondera med motsvarande begrepp i RF.32 Av TF 2:3 framgår bl.a. att en handling är allmän om den förvaras hos myndighet och enligt TF:s mening anses som inkommen till eller upprättad hos myndighet. I förtydligande syfte stadgas nu i TF 2:5 att med myndighet likställas riksdagen och beslutande kommunal församling. I rättspraxis finns ett intressant rättsfall - RÂ 1984 2:101 - angående ett särskilt offentligrättsligt subjekt, där RegR synes komplettera det organisa­ toriska myndighetsbegreppet, som främst RF ger uttryck för, med en mer funktionell syn, där organets funktioner läggs till grund för en bedömning om det är att betrakta som en myndighet. I rättsfallet fick RegR anledning att ta ställning till huruvida löntagarfonderna var att betrakta som myndigheter enligt TF 2:3. Rättsfallet, och däri ingående överväganden, är av intresse inte bara ur TF:s och SekrL:s utgångspunkter, utan även i ett större sammanhang, eftersom resonemanget har viss bäring även på RF och JO-instruktionen.33 Löntagarfondstyrelserna inrättades genom lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden (AP-fonden). Fonden skulle, genom fyra fondstyrelser och fem löntagarfonder, förvalta till fonden inbetalda tilläggspensionsavgifter, tillfällig vinstskatt och vinstdelningsskatt. Av förarbetena framgick följande rörande AP-föndens rättsliga ställning: Denna var att betrakta som en särskild institution, vars organisation och verksamhet var exklusivt reglerad i dess reglemente. Dess tillgångar utgjorde i konstitutionellt hänseende statliga medel, som i lag avsatts till särskild förvaltning (jfr RF 9:8).34 Om löntagarfonderna uttalades att de borde knytas till AP-fonden och ges formen av särskilda fondstyrelser.35 Dessa ingick alltså som beståndsdelar i själva AP-fonden. I rättsfallet i fråga begärde en journalist att få ta del av tredje löntagarfondens diarium, en begäran som nekades på den grund att styrelsen dit han vänt sig inte ansåg sig vara en myndighet och därför inte förde diarium. Journalisten anförde besvär hos KamR över beslutet. KamR nämnde i sitt domskäl fyra omständigheter som talade för att löntagarfonderna var att betrakta som myndigheter i nu nämnda mening. I motiven till bl.a. SekrL 6:1 omtalade departementschefen AP-fonden i sådant sammanhang att därav framgick att han betraktade den som en myndighet.36 Härtill kom att styrelsen hade att uteslutande förvalta statliga medel av skattenatur avsatta till särskild förvaltning, att styrelserna inte tillkommit i civilrättslig utan offentligrättslig ordning och att ledamöterna i styrelserna och revisorerna förordnats av regeringen. Med hänsyn härtill fann KamR att styrelserna var att betrakta som myndigheter. I besvär till RegR yrkade löntagarfondstyrelsen att KamR:s beslut skulle upphävas och gjorde därvid gällande att styrelsen inte var en myndighet. RegR gjorde emellertid samma bedömning som KamR avseende fondernas rättsliga ställning. Av avgörande betydelse för RegR:s ställningstagande synes ha varit att AP-fondens medel var statliga och domstolen anförde följande:s. 1963

2.”Att pensionsmedlen från tidpunkten för överföringen - som skers. 1967

3.formlöst - till fonden från riksförsäkringsverket intill tidpunkten förs. 1967

4.återbetalningen - som likaledes sker formlöst - från fonden till verkets. 1967

5.skulle med bibehållen karaktär av statliga medel stå under förvaltning avs. 1967

6.ett privaträttsligt organ (låt vara med offentligrättsligt reglerads. 1967

7.kompetens och verksamhet) vore en så ovanlig ordning att den intes. 1967

8.gärna skulle ha tillskapats utan att närmare ha motiverats ochs. 1967

9.kommenterats av lagstiftaren. Sådana motiveringar eller kommentarers. 1967

10.saknas. De ursprungliga fondstyrelserna kan med hänsyn härtill och tills. 1967

11.deras funktion i tilläggspensionssystemet inte betraktas som annat äns. 1967

12.statliga myndigheter för förvaltning av statens medel. De har också is. 1967

13.sekretesshänseende behandlats som sådana, när 1937 års sekretesslags. 1967

14.gällde, och i förarbetena till den nya sekretesslagen har lagstiftaren intagits. 1967

15.samma ståndpunkt.s. 1967

16.Varken vid inrättandet av fjärde fondstyrelsen eller avs. 1967

17.löntagarfondstyrelserna har lagstiftaren antytt att de nytillkommandes. 1967

18.förvaltningsorganen skulle ha en annan rättslig status än de tidigare. Dens. 1967

19.omständigheten att fråga är om förvaltning av statliga medel i sammas. 1967

20.allmänna pensionsfond som inrättades 1959 är däremot ett starkt stöds. 1967

21.för att anse att alla fondstyrelserna har samma rättsliga status.” RegR synes främst ha tagit hänsyn till löntagarfondernas funktion när de hänförs till myndighetsbegreppet. Fonderna skall förvalta statliga medel och det förefaller inte sannolikt att denna uppgift överlämnats till ett privat­ rättsligt organ, utan närmare kommentarer från lagstiftaren. Bohlin har påpekat att RegR i ovannämnda fall bara tagit ställning till huruvida styrelserna ansetts vara myndigheter enligt TF och SekrL. Rättsfallet kan alltså ej läggas till grund för antagandet att de är myndigheter också i andra sammanhang, t. ex. vid tillämpningen av FL.37 Marcus son synes inte helt dela Bohlins syn på denna fråga. Hon betonar förvisso att rättsfallet gällde TF, men att det finns starka skäl att hävda vikten av ett enhetligt myndighetsbegreppet. Som skäl anger hon fördelar ur rättssäkerhetssynpunkt och värdet av möjligheten till systematisk överskådlighet i rättssystemet.38 Om intresset vänds till FL och dess myndighetsbegrepp kan följande kort påpekas. I samband med 1986 års förvaltningsre form förklarade lag­ stiftaren explicit att begreppet förvaltningsmyndighet har samma innebörd i FL som i RF.39 Detta begrepp överensstämmer tillika med TF:s och SekrL:s myndighetsbegrepp, med den skillnaden att domstolarna och regeringen inte hör till förvaltningsmyndigheterna.40 4.3.2.2 JO-instrukdonens myndighetsbegrepp Förevarande avsnitt syftar till att ge svar på följande fråga: i vilken utsträckning föreligger överensstämmelse mellan JO-instruktionens myndighetsbegrepp och motsvarande begrepp i RF, TF och FL? Avsnittet inleds med en kort genomgång av vad förarbetena till JO-instruktionen har att säga angående myndighetsbegreppet, följt av en genomgång av JO:s praxis. Vad gäller JO:s praxis nämns organ som av JO ej ansetts vara myndigheter och varför JO gjort denna bedömning. Därefter följer en motsvarande genomgång av organ som JO ansett vara myndigheter. Avsnittet avslutas med ett svar på den ovan ställda frågan. Vad har förarbetena till JO-instruktionen att säga om myndighets­ begreppet? 1972 års JO-utredning beskrev tillsynsområdet som omfattande statliga och kommunala myndigheter och inrättningar. Begreppet myndighet behövde enligt utredningen ingen närmare för­ klaring. Ordet inrättningar41 hade lagts till för att det inte skulle vara någon tvekan om att t.ex. museer, bibliotek, skolor, sjukvårdsinrättningar, laboratorier, kommittéer och nämnder stod under JO:s tillsyn, under förutsättning att de kunde räknas till den offentliga förvaltnings­ organisationen. Som ett förtydligande tillädes att de båda begreppen i huvudsak torde motsvara de organ som täcktes av TF:s begrepp stats- och kommunalmyndighet (TF 2:3 enligt lydelsen från år 1948). Organ som betraktades som ett mellanting mellan statliga och kommunala skulle också omfattas av tillsynen. Så ansågs också vara fallet med vissa särskilda offentligrättsliga subjekt som de allmänna försäkringskassorna p.g.a. deras nära anknytning till den statliga förvaltningen genom centralstyrning och statlig finansiering.*2 Utanför myndighetsbegreppet föll bolag, stiftelser och andra organ som var organiserade i privaträttsliga former, även om staten eller kommunerna hade ett avgörande inflytande i dem. Utredningens ståndpunkt avseende myndighetsbegreppet delades av KU, som även betonade att utredningens förslag innebar en bättre precisering av tillsynsområdet än tidigare.43 1983 års JO-utredning hade inget ytterligare att tillägga i frågan, utan man fann den gällande tillsynskretsen väl avgränsad.44 Det bör påpekas att samtidigt med att JO:s tillsynskrets bestämdes med utgångspunkt bl.a. i myndighetsbegreppet, skedde motsvarande förändring avseende J K: s tillsyn. I förarbetena till JK-lagen angavs explicit att begreppet myndighet skulle ha samma innebörd i JK-lagen som i RF.43 Härmed har en genomgång gjorts av vad som framkommer i förarbetena och intresset kan vändas mot JO:s egen praxis. Jag kommer här gå igenom denna praxis med början i mitten av 1970-talet, då JO:s tillsynskrets reviderades och begreppet myndighet infördes i JO-instruktionen, och fram till år 2000. Utanför JO:s tillsyn föll statliga och kommunala aktiebolag och stiftelser, t.ex. Statens anläggningsprovning AB, Sveriges Radio, AB Storstockholms Lokaltrafik och kommunala bostadsstiftelser (JO 1976/77 s. 205ff). Så var även fallet med Värdepapperscen trålen AB, Kommundata AB, Svenska Tobaks AB och Kungliga Teatern AB (Operan) (JO 1986/87 s. 188ff). Organ med en mer tveksam ställning, som inte heller ansetts vara myndigheter, var folkhögskola i egenskap av privat stiftelse (JO 1976/ / 77 s. 209), enskilda vårdhem och sjukhem, då hemmen inte ägdes av sjukvårdshuvudman utan drevs enskilt (JO 1988/89 s. 210 Z),* 46 enskild vårdanstalt för missbrukare med kommunal huvudman (JO 1977/78 s. 248). Även Korrisionsinstitutet föll utanför myndighetsbegreppet. Så var tillika fallet med stiftelsen svenska institutet (JO 1977/78 s. 248f), student­ kårer (JO 1977/78 s. 197), Nordiska museet, även om dess stadgar fastställts av regeringen (JO 1979/80 s. 316), samt Skogs- och lantbruks­ akademin (JO 1979/80 s. 318). Stockholms fondbörs och dess styrelse ansågs inte heller vara en myndighet. Börsen var i grunden konstruerad som ett privaträttsligt subjekt, vars existens var beroende av dess medlemmar. Lagstiftningen angående börsen hade dock starka offentlig­ rättsliga drag (JO 1991/92 s. 452). I ett klagomål riktat mot en biskop framhöll JO att Svenska kyrkan sedan årsskiftet 1999/2000 inte längre var en del av det allmänna, dvs. de kyrkliga myndigheterna hade upphört och ersatts av nya organisationsformer. Svenska kyrkan står framöver under JO:s tillsyn bara till den del dess verksamhet innefattar myndighets­ utövning (JO 2000/01 s. 585). Utanför myndighetsbegreppet föll även styrelse för häradsallmänning eller hushållningssällskap (JO 1982/83 s. 222), Patientskadenämnden, vars ord­ förande utsågs av regeringen och vars arbetsordning fastställts av Lands­ tingsförbundet och Svenska Kommunförbundet (JO 1980/81 s. 355}, svenska udands skolor, som var privata skolor men erhöll statsunderstöd (JO 1983/84 s. 221}, Läkemedelsinformationsrådet, som utgjorde ett samarbetsorgan mellan företrädare för bl.a. svenska staten, Apoteksbolaget AB och Läkemedelsindustriföreningen (JO 1983/84 s. 223}, Riksmarskalksämbetet och underlydande Ståthållarämbetet, vilka förvaltade kunglig egendom (JO 1987/88 s. 180}. Inte heller mellanfolkliga organisa­ tioner, såsom den Finsk-svenska gränsälvskommissionen, föll innanför JO:s tillsyn (JO 1997/98 s. 425}. Avseende en del organ har JO en något utförligare motivering som förtjänar att återges. Ett exempel är Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN) (JO 1979/80 s. 317fy. Förbundet utgjorde en sammanslutning mellan svenska, riksomfattande organisationer som förklarat sin anslutning till förbundets syfte, vilket var att bedriva saklig upplysning om verkningar på individ och samhälle av alkohol- och narkotikabruk. JO ansåg ej att CAN var en myndighet, trots att organet uppvisade påtagliga likheter med en myndighet. I CAN:s styrelse ingick en av regeringen utsedd ledamot, tillika ordförande, och ersättare för denne samt tre ledamöter och ersättare som utsågs av bl.a. Skolöverstyrelsen och Socialstyrelsen. Vidare utgick statsbidrag till verksamheten och förbundet stod tillika under Socialstyrelsens tillsyn. Personalen vid CAN var även uppförda på Skolöverstyrelsens personalförteckning och ansågs som anställda där, med placering vid CAN:s kansli. Ett annat fall rörde klagomål mot Industritjänstemännens erkända arbetslöshetskassa (JO 1977/78 s. 245}. De erkända arbetslöshetskassornas verksamhet var reglerad i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring.47 Enligt lagen hade kassorna till uppgift att bl.a. utbetala arbetslös­ hetsersättning till dem som uppfyllde kraven härför. Enligt JO framstod kassorna som självständiga juridiska personer med stadgar, styrelse, föreningsstämma m.m. De regler som gällde för kassorna var delvis identiska med dem som gällde för ekonomiska föreningar. JO kunde därför inte finna att kassorna var myndigheter i JO-instruktionens mening. Med anledning av en fråga till JO huruvida de s.k. riksprovplatserna som var organ för den officiella provnings- och kontrollverksamheten i landet fick anses falla inomJO:s tillsynskrets upprättades en promemoria av JO. Härav framgick att riksprovplatserna på ett opartiskt och sakkunnigt sätt bl.a. skulle avgöra om en produkt eller anläggning överensstämde med de krav som statlig myndighet uppställt till skydd för liv, hälsa och egendom. Dessa riksprovplatser kunde vara antingen statliga myndigheter eller bolag eller stiftelse, vari staten hade ett bestämmande inflytande. De sistnämnda stod ej under JO:s tillsyn (JO 1978/79 s. 194fy. Även regionala utvecklingsfonder har varit föremål för JO:s ställningstagande (JO 1984/85 s. 260 fy. Ärendet gällde klagomål mot utvecklingsfonden i Stockholm med anledning av att fonden hade avslagit en begäran om lån. JO uttalade att fondema juridiskt sett var konstruerade som stiftelser och som sådana enskilda, inte offentligrättsliga, rättsubjekt. Fonderna, som efter en reform år 1978 ersatte företagarföreningarna, skulle enligt förarbetena till reformen genom stiftelseformen inta en självständig ställning gentemot det allmänna och ha stat eller lands­ tingskommuner som huvudmän.48 Landstingen utsåg styrelserna och fondema tillfördes medel ur statsbudgeten. Fonderna ansågs dock inte vara myndigheter. Exempel på organ som däremot hänförts till myndighetsområdet var Dramatiska Institutet (JO 1978/79 s. 198), Naturvetenskapliga forsk­ ningsrådet, Närradiokommittén och Nämnden för energiproduk­ tions forskning (JO 1980/81 s. 354), Statens konstråd (JO 1991/92 s. 452), Kommerskollegium (JO 1990/91 s. 431) och Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet (JO 1991/92 s. 452). Löntagarfondstyrelsernas rättsliga ställning var under viss tid efter deras tillkomst år 1983 osäker. I ett beslut den 8 november år 1984 uttalade JO att dessa styrelser, med hänsyn till en helhetsbedömning, föll utanför JO:s tillsyn (JO 1985/86 s. 310fy. Vissa skäl talade förvisso för att styrelserna var myndigheter: Statsmakterna hade beslutat att de skulle inrättas och föranstaltat regler om deras verksamhet och finansiering. Regeringen tillsatte även styrelsernas ledamöter. En rad skäl talade emellertid för motsatsen: Regeringen disponerade inte fondernas medel och fond­ styrelserna löd inte under regeringen. Styrelsernas ledamöter behövde inte heller vara svenska medborgare och de regler som gällde för och under anställning i statens tjänst var inte tillämpliga. Då JO vägde samman samtliga omständigheter fann han att fondstyrelserna föll utanför myndighetsbegreppet. Efter det att RegR i RÂ 1984 2:101, skildrat i föregående avsnitt, prövat frågan om löntagarfondstyrelsernas rättsliga ställning enligt TF och SekrL fick JO, i samband med en anmälan, ånyo anledning att ta ställning till frågan (JO 1985/86 x 312). I samband härmed upprättade JO en promemoria vari följande avsnitt förtjänar att återges:s. 1967

22.”Begreppet myndighet är som i många sammanhang har framhållits intes. 1973

23.entydigt definierat i lagstiftningen. Det är därmed inte a priori givet atts. 1973

24.begreppet har samma innebörd i t.ex. TF som det har i lagen meds. 1973

25.instruktion för riksdagens ombudsmän. Samtidigt är det ju uppenbart atts. 1973

26.det är i högsta grad olämpligt (för att använda ett milt uttryck) oms. 1973

27.innebörden av begreppet varierar. Till ombudsmännens viktigastes. 1973

28.skyldigheter hör att se till att medborgarnas grundläggande fri- ochs. 1973

29.rättigheter inte träds för när. Tryckfriheten är en sådan rättighet. Dettas. 1973

30.utgör i sig ett starkt skäl för att begreppet myndighet i de båda nämndas. 1973

31.författningarna bör ha en och samma innebörd. Jag utgår alltså från atts. 1973

32.det organ som anses vara myndighet enligt TF:s och sekretesslagenss. 1973

33.regler också är det enligt JO-instruktionen.”49 Med hänvisning till ovan behandlade regeringsrättsdom ändrade JO, om än något motvilligt, sin uppfattning och styrelserna fick härefter räknas som myndigheter. Ett annat ärende föranledde JO att i mer resonerande termer utveckla frågan om Allmänna reklamationsnämnden fick anses höra till kategorin statlig myndighet och därmed falla innanför JO:s tillsyn (JO 1976/77 s. 207f). JO tog förvisso inte slutlig ställning i spörsmålet, men resonemanget förtjänar ändå att nämnas. För antagandet att nämnden var en statlig myndighet talade bl.a. att dess verksamhet var statligt finansierad och att nämnden var knuten till Konsumentverket, som tillhandahöll föredragande och kanslipersonal. Verket hade också stadfäst nämndens stadgar och utsåg ledamöterna däri. Moi antagandet talade att nämnden tillkommit som ett resultat av överläggningar med näringslivet, inte genom statsmakternas beslut, och att dess verksamhet inte innefattade myndighetsutövning utan byggde på i princip frivillig partsmedverkan. Som en ytterligare omständighet påtalade JO att det i förarbetena till ÄFL framhållits att nämnden stod fri från den statliga organisationen och därmed inte torde kunna betraktas som myndighet.50 JO avslutade sitt resonemang med att påtala att han inte tänkte ta slutlig ställning i frågan, men att JOinstruktionens begrepp ”statlig myndighet” rimligen hade samma innebörd som begreppet ”statsmyndighet” i TF kapitel 2. I ett ärende som upptogs i följande ämbetsberättelse ansåg sig JO nödgad att ta ställning i frågan om Allmänna reklamationsnämndens ställning (JO 1977/78 s. 245). JO påtalade nu några nya omständigheter. En ytterligare omständighet, vid sidan om de ovan nämnda, som talade för att nämnden var en statlig myndighet var det faktum att nämndens existens förutsattes i lagen (1974:8) om rättegång i tvistemål om mindre värden och däri getts en slags officiell ställning. När JO vägde skälen för och mot att nämnden var en statlig myndighet fann han att övervägande skäl talade för att så var fallet. I JO 1980/81 x 353 f fick JO anledning att ta ställning till huruvida Sjöfartens haverikommission var en myndighet. Kommissionen var inrättad med stöd i sjölagen 314§. Av detta stadgande framgick att regeringen vid allvarligare olyckor kunde förordna om tillsättande av en särskild undersökningskommission. Sjöfartens haverikommission tillsattes i mars år 1978. JO konstaterade inledningsvis att bakom kommissionen fanns en särskild grupp av personer med ett för varje tillfälle specifikt utredningsuppdrag grundat på ett beslut av regeringen. Enligt JO:s uppfattning kunde det, med hänsyn till det ovan nämnda, förvisso betraktas som tveksamt om kommissionen kunde anses utgöra myndighet i strängt formell mening. Någon instruktion som reglerade kommissionens verksamhet fanns t.ex. inte. JO framförde sedan två skäl som talade för att kommissionen var att betrakta som myndighet. Dels var det brukligt att vanliga kommittéer var myndigheter, dels ansåg JO att ett rättssäkerhetsintresse talade för ett i detta sammanhang inte alltför snävt myndighetsbegrepp. JO:s helhetsbedömning utmynnade i ställningstagandet att kommissionen föll under hans tillsyn. Avslutningsvis skall några sammanfattande reflektioner av avsnittet göras. Det är förenat med ibland betydande problem att avgöra om ett organ är en myndighet eller ej. De skönsmässiga bedömningar JO gör i frågan är relativt svåra att förutse, vilket speglas med all tydlighet avseende löntagarfondstyrelserna. I detta fall gjorde JO och RegR diametralt motsatta bedömningar angående styrelsernas offentligrättsliga ställning. Man har uppenbart lagt olika tyngdvikt vid de rekvisit som torde konstituera en myndighet. Osäkerheten kan emellertid minskas om man i JO-instruktionen och övrig offentligrättslig reglering i möjligaste mån harmoniserar innebörden av begreppet myndighet, vilket också skett i JO:s egen praxis. Av denna får nu anses klart att JO utgår från att begreppet myndighet i JO-instruktionen skall ha samma betydelse som i RF, TF och FL. 4.Ö.2.3 Begreppet befattningshavare Detta avsnitt skall belysa begreppet befattningshavare och inleds med en genomgång av hur detta tolkats i förarbetena till JO-instruktionen. Därefter följer en genomgång av hur JO i sin praxis närmare sökt bestämma begreppet. Under JO:s tillsyn står alltså tjänstemän och andra befattningshavare vid de statliga och kommunala myndigheterna. Uttrycket befattningshavare avser att täcka tre kategorier: anställd, vald förtroendeman och uppdragstagare.51 Enligt 1972 års JO-utredning var det för frågan om en befattningshavare skulle falla innanför JO:s tillsyn av underordnat intresse vilken typ av befattning det rörde sig om. Avgörande borde vara om vederbörande tog befattning med myndighetens verksamhet och utåt framstod som en del av denna.52 Statliga och kommunala tjänstemän skulle enligt utredningen stå under JO:s tillsyn. Så var även fallet avseende ledamöter av styrelser, verk, nämnder, kommittéer eller andra sådana inrättningar som hörde till stat eller kommun. Utredningen gav ett par exempel inom denna grupp: ledamöter av ämbetsverkens styrelser, förtroendemän som var ledamöter i kommunala nämnder och styrelser, och även jurymedlemmar.53 54Den sistnämnda kategorin hade tidigare fallit utanför JO:s tillsyn. En begränsning i JO:s tillsyn över tjänstemän i regeringskansliet har uppställts av JO själv i JO 1986/87 s. 1907' JO konstaterade att regeringens och enskilda statsråds verksamhet föll utanför hans tillsyn. Tillsynen omfattade dock de delar av ett regeringsärende där en enskild tjänsteman i regeringskansliet hade agerat. Men det låg i sakens natur att de former under vilka regeringsarbetet bedrevs, med ett politiskt ansvar inför riksdagen, gjorde att utrymmet för JO-ingripanden mot enskilda tjänstemän i praktiken var begränsat. JO har också i JO 1985/86 s. 313 påpekat att denna begränsning i tillsynen inte fick kringgås genom att en undersökning som formellt var riktad mot en departementstjänsteman rent faktiskt kom att avse vederbörande statsråds eller regeringens åtgärder. I en artikel i FT har Ragnemalm betonat att JO:s tillsyn över departementstjänstemän omfattade handläggningen fram till tidpunkten för föredragning inför den från tillsynen undantagna ministern.55 Ett särskilt problem utgörs av den heterogena kategorin uppdragstagare, eftersom det från fall till fall kan vara svårt att avgöra om de bör falla innanför JO:s tillsyn. I förarbetena till JO-instruktionen angavs att utanför JO:s tillsyn borde till en början hänföras sådana uppdragstagare som trots att de hade sina uppdrag reglerade i författningar och var förordnade av offentliga organ var att anse som uppdragstagare hos privata rättssubjekt eller som fick anses representera enskilda intressen. Utanför tillsynen borde även hänföras t.ex. uppdrag inom associationsrätten, som visserligen berodde av myndighets förordnande, men som avsåg helt privata rättsförhållanden.56 1972 års JO-utredning diskuterade också vissa generella gränsdragningsproblem avseende uppdragstagare. Om man å ena sidan stadgade att varje uppdrag som var reglerat i författning skulle falla under JO:s tillsynsområde skulle detta bli för stort. Om man å andra sidan förde dit uppdragstagare som valts till uppdraget eller som inte ägde undandra sig detta blev det för snävt. Det väsentliga var snarare huruvida uppdrags­ tagarens verksamhet hade nära anknytning till de statliga och kommunala myndigheterna. Utredningen stannade vid uppfattningen, som KU lämnade utan invändning, att under JO:s tillsyn borde stå sådana uppdragstagare som var så nära knutna till den statliga eller kommunala myndighetsorganisationen att de kunde sägas ha någon slags befattning vid myndigheternas Som exempel angavs av myndighet anlitad tolk. Utanför tillsynen föll då t. ex. notarius publicus, i den mån hans verksamhet inte innefattade myndighetsutövning. I JO:s praxis har gränsdragningen getts ett mer konkret innehåll. Innanför tillsynen föll delgivningsman vid polisens delgivningscentral, konkurs­ domare, rättens ombudsman, av domstol anlitad tolk, förrättningsman vid Statens trafiksäkerhetsverk, överförmyndare (JO 1977/78 s. 242), jury i tryckfrihetsmål (/O 1978/79 s. 198). Följande subjekt har bedömts falla utanför ]O:s tillsyn: privatpraktiserande advokater och läkare, övervakare enligt nyktervårdslagen och god man enligt samäganderättslagen (JO 1976/77 s. 209 Jl), konkursförvaltare, god man och skiljenämnd vid skiljemannaförfarande i samband med konkurs, övervakare, förmyndare, boutredningsman, testamentsexekutör (JO 1977/78 s. 242), förtroendeläkare vid statens vägverk, interims förvaltare, likvidator i aktiebolag, övervakare vid villkorligt upphörande av samhällsvård, bouppteckningsförrättare och skiftesman i samband med bodelning vid skilsmässa (JO 1978/79 s. 193). Utanför tillsynen föll även styrelseledamöter i anläggningssamfällighet för värme (JO 1979/80 s. 318 f), notarius publicus (JO 1981/82 x 280 f), god man enligt FB 18:3 och fosterföräldrar, av TR förordnad personundersökare som inte är anställd inom skyddskonsulentorganisation (JO 1982/83 s. 221 f), av myndighet för ett särskilt fall anlitad tolk (free-lancetolk), av myndighet enligt lag utsedd ledamot i samfällighetsförening (JO 1984/83 s. 259 f), honorärkonsul i form av ett oavlönat hedersuppdrag, av statens invandrarverk anlitad översättare (JO 1985/86 s. 313 Jf) och av länsrätt, enligt FB kapitel * 21, utsedd medlare i mål angående verkställighet av umgängesrätt med barn (/O 1991/92 s. 451). 4.3.2.4 Begränsningar i JO:s tillsyn över myndigheter med hänsyn till det kommunala självstyret Om föremålet för JO:s tillsyn är en kommunal förvaltningsmyndighet är JO:s prövningsmöjligheter i viss mån begränsade, med hänsyn till det kommunala självstyret. Det stadgas i JO-instruktionen 3§ 2 st att vid tillsyn över kommunala myndigheter skall ombudsman beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas. Vilka begränsningar detta stadgande föranleder skall skildras i detta avsnitt. I framställningen analyseras förarbetena till JO-instruktionen och JO:s egen praxis. Den kommunala kompetensen eller befogenheten att befatta sig med olika angelägenheter finns reglerad dels i kommunallagarna, dels i de statliga speciallagarna.S8 5 K9ommunerna har en allmän kompetens som fått sitt uttryck i KomL 2:1, där det anges att kommuner och landsting själva får ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Denna kompetens kompletteras med de s.k. kompetensutvidgande lagarna™ vilka ger kommunerna möjlighet att agera inom områden vilka de enligt den allmänna kompetensen inte skulle ha ägt befatta sig med. Härtill kommer en mängd statliga speciallagar som ålägger kommunerna att ombesörja en rad angelägenheter. I samband med en grundlagsreform och en förändring i JO-instruktionen fördes år 1957 den kommunala verksamheten in under JO:s tillsyn. I förarbetena framhölls vikten av att tillsynen utövades med varsamhet så att den kommunala verksamheten inte hämmades. Denna verksamhet bedrevs under något friare former än den statliga förvaltningen, vilket var helt naturligt med hänsyn till det lokala självstyret. JO:s ingripanden borde begränsa sig till mer flagranta fall, och det var inte meningen att JO skulle ingå i prövning av skälighets frågor. JO borde inte heller pröva den kommunala kompetensens gränser, eftersom denna uppgift tillkom RegR.60 Denna reform tillkom inte utan viss turbulens. Olika uppfattningar om det lämpliga i att underkasta den kommunala verksamheten JO:s tillsyn hade förts fram. De kommunala förbunden hävdade att detta skulle kunna hota den kommunala självstyrelsen. Halvar Sundberg var dock föga imponerad av dylika argument, och i anknytning till förändringen i JO:s tillsyn vädrade han sitt missnöje med att tillsynen över kommunerna begränsats med hänsyn till självstyrelsen. Han kunde inte finna några avgörande skäl till varför tillsynen över kommunala myndigheter skulle ske på ett annat sätt än tillsynen över statliga.61 1972 års JO-utredning fick anledning att ta ställning till stadgandet i JOinstruktionen om att JO skulle beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövades. Utredningen motiverade denna regel med att JO borde beakta den folkliga självstyrelsens villkor och ej onödigt hämma den kommunala verksamheten. Eftersom beslutande kommunala församlingar var explicit undantagna från tillsynen följde att beslut och åtgärder som kommunala nämnder och tjänstemän vidtog i enlighet med församlingarnas direktiv och som var lagenliga gick fria från JO:s kritik. Om de vidtog åtgärder i annat fall som var till men för en enskild, t. ex. oriktigt tillämpade ett beslut om kommunala avgifter, syntes JO oförhindrad att påtala detta.62 1983 års JO-utredning anslöt sig till ovan förda resonemang och påpekade att bakgrunden till JO-instruktionen 3§ 2 st var att när de kommunala förvaltningsmyndigheterna vidtog åtgärder för verkställighet av församlingarnas beslut eller eljest utförde åtgärder i enlighet med direktiv därifrån föll detta utanför JO:s tillsyn.63 Ett klagomål rörande detta skulle alltså avvisas. Men rörde det sig om dessa myndigheters föifattningstillämpning föll det under JO:s tillsyn. Utredningen påtalade även det något otillfredsställande faktumet att JO:s tillsyn hittills varit inriktad på övervägande delen statliga myndigheter, medan den offentliga sektorns expansion under de senare decennierna legat inom det kommunala området. Utredningens slutsats, vilken delades av KU,64 var att en ökad tillsyn över kommunala organ som handhar uppgifter enligt statlig special­ lagstiftning var önskvärd.65 När JO uttalar sig om sin tillsynskrets påtalas ofta den begränsning i tillsynen som den kommunala självstyrelsen innebär. I JO 1977/78 s. 248, angående tillsyn över en kommuns nykterhetsvårdande institutioner, kunde JO konstatera att denna verksamhet i allmänhet föll inom området för det kommunala självstyret. Kommunen hade m.a.o. rätt att själv bestämma omfattning och inriktning för vården. Som en allmän regel uttalade JO att tillsynen är begränsad inom det kommunala området. Bara om det förekom allvarliga fel vid ett ärendes handläggning eller om det förelåg andra särskilda skäl hade JO anledning att ingripa. I ett annat ärende, JO 1976/77 s. 207, som också rörde en fråga som föll inom den kommunala självstyrelsen, uttalade JO att det fordrades särskilda skäl, såsom att någon begått ett påtagligt fel eller att en prindpiellt betydelsefull fråga avtecknade sig, för att JO skulle inleda en undersökning. I JO 1988/89 s. 395 anförde JO följande: De begränsningar i JO:s tillsyn över kommuner som förelåg medförde att överväganden av lämplighetskaraktär o.d. i regel inte kommenterades av JO. Tillsynen avsåg främst en rättslig kontroll med utgångspunkt i de offentligrättsliga regler som direkt styrde den kommunala verksamheten. En kommunstyrelse hade tillsammans med andra kommunala myndigheter ett självständigt ansvar som organ för beredning och verkställighet i ärenden vari fullmäktige hade att fatta beslut. Även i ärenden där beslutsrätten tillkom fullmäktige kunde JO alltså utföra viss granskning, men denna måste i så fall inskränkas till nämndernas särskilda befattning med saken: m. a. o. de berednings- och verkställighetsåtgärder som vidtagits på nämnd- och tjänstemannanivå. Tre andra JO-ärenden skall nämnas i syfte att spegla det kommunala självstyrets påverkan på JO:s tillsyn. JO 1979/80 s. 316 avsåg ett klagomål mot kulturnämnden i Borlänge kommun för att bibliotek inom kommunen låtit urgallra undermålig litteratur. JO uttalade att folkbiblioteksverksamheten i allt väsentligt var oreglerad kommunal verksamhet och föll inom självstyret och att medieurvalsprinciperna vid biblioteken åvilade de kommunalt förtroendevalda, inte JO. I JO 1988/89 s. 212 hade en anmälan inkommit till JO angående en utrikes tjänsteresa som några befattningshavare i en kommun hade företagit i syfte att studera en badanläggning. JO kunde även här konstatera att frågan föll inom området för den kommunala självstyrelsen, med följd att JO:s möjlighet att ingripa var begränsad. Kontrollen av förevarande ageranden ålåg främst kommunens revisorer, som hade att pröva om verksamheten utövats på ett ekonomiskt tillfredsställande sätt. Det var sedan kommunfullmäktiges sak att ta ställning i frågan om ansvarsfrihet. JO avskrev ärendet från vidare handläggning. Avslutningsvis skall JO 1986/87 s. 191 f. nämnas. Ärendet gällde en kommuns handläggning av ett upphandlingsärende. Vid upphandling tillämpades regler som kommunen själv antagit och som hade två grundläggande syften. Dels skulle upphandlingen ske på ett ekonomiskt godtagbart sätt, dels skulle intresserade leverantörer garanteras saklighet och opartiskhet. Enligt JO borde tillsynen över det första syftet tillkomma kommunens revisorer, medan kontrollen över sakligheten kunde ge JO anledning att ingripa. Men med hänsyn till självstyrelsen borde JO:s åtgärder även i detta sammanhang vara begränsade. Ingripande skulle dock självklart ske om något brottshgt förekommit.66 Det kan också tilläggas att JO, hörd såsom remissinstans över förslaget om förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109), utvecklat sin syn på vilken betydelse det kommunala självstyret haft för hans tillsyn. Detta yttrande får även tjäna som en sammanfattning av avsnittet. JO anförde att beträffande frågor som rörde ”frivillig” kommunal verksamhet som grundades på allmänna kompetensregler tillämpade JO stor restriktivitet med att ta upp saker till utredning. I den mån det inom ramen för självstyret förekom individuella partsbetonade ärenden, togs sådana upp i den utsträckning JO fann det motiverat med hänsyn till den enskildes rättsskyddsbehov. Beträffande interna förhål­ landen, exempelvis förhållandet arbetsgivare - arbetstagare, tillämpades större restriktivitet. Inom områden där kommunerna enligt särskild lagstiftning utförde obligatoriska uppgifter som innefattade myndighets­ utövning mot enskild tillämpades däremot inte några restriktioner. Det förhöll sig tvärtom så att ärenden av detta slag - vare sig de hänfördes till den stadiga eller den kommunala sektorn - tillhörde det område som prioriterades i JO:s tillsynsverksamhet. Slutsatsen var enligt JO att begränsningsregeln i JO-instruktionen (3§ 2 st) med hänsyn till det kommunala självstyret egentligen inte hade någon tillämpning i enskilda ärenden av exempelvis socialtjänstnatur.67s. 1973

Tillsynen över annan, som innehar tjänst eller uppdrag,

varmed följer myndighetsutövning