Några allmänna frågor

1.2.1 Betydelsen av traditionella rättskällors. 40

2.En väsentlig fråga är naturligtvis vilken vikt man allmänt sett bör fästa vids. 40

3.MB:s motiv. Förarbetena är vidlyftiga: efter ett ambitiöst förslag av miljö­s. 40

4.skyddskommittén (SOU 1993:27), som låg till grund för den sedermeras. 40

5.återkallade propositionen 1994/95:10, kom ett par utförliga betänkandens. 40

6.av miljöbalksutredningen (SOU 1996:103, SOU 1996:147,1997:32), vilkas. 40

7.dock som nämnt präglades av påtaglig brådska; det gällde att få fram balkens. 40

8.före 1998 års val. Efter departementsbehandling och ingående kritik avs. 40

9.Lagrådet lades i all hast fram propositioner som i vissa avseenden innebars. 40

10.en ny teknisk utformning av förslaget (prop. 1997/98:45 och 90). Riksdags­s. 40

11.behandlingen gav inte så mycket nytt på denna punkt.s. 40

12.Syftet med lagstiftningen har i stort sett varit oförändrat, att döma av des. 40

13.allmänna uttalandena i materialet; rättsreglerna skulle samordnas ochs. 40

14.reformeras i miljövänlig riktning, utan att man skulle gå ifrån miljölagstift­s. 40

15.ningens grundläggande uppbyggnad. Den allmänna internationella utveck­s. 40

16.lingen på området, t.ex. Riokonferensen och EG:s miljöpolitik1, har docks. 40

17.gett miljösynpunkterna ökad tyngd under arbetets gång. Både miljöbalks­s. 40

18.utredningen och propositionen gav uttryck för tanken att de nya princi­s. 40

19.perna skulle gälla all mänsklig verksamhet som kunde få menliga effekters. 40

20.för hälsa, miljö eller hushållningen med naturresurser.2 Hur man närmares. 40

21.såg på samordningen med annan lagstiftning och regleringen av verksam­s. 40

22.heter utanför den centrala miljölagstiftningens område har dock varierat pås. 40

23.olika stadier (se 1.2 ovan). Det är också oklart hur långt man tänkt sig ens. 40

24.verkan utöver den lagstiftning som diskuterades i förarbetena: i vad måns. 40

25.Betydelsen av traditionella rättskällor 41 skall domstolar och myndigheter också annars ändra sin praxis i miljörätts­ lig riktning?s. 41

26.Som redan antytts har inställningen knappast varit enhetlig till refor­ merna ens inom regeringen - något som för övrigt lär ha förekommit också vid annan miljölagstiftning. Man kan urskilja en linje hos miljödeparte­ mentet och en annan inom näringdepartementet rn.fi. mera ekonomiskt orienterade departement, och detta har synbarligen inverkat på propositio­ nens inställning till förslagets detaljer. Även principiellt utformade avsnitt förefaller ha ändrats undan för undan. I slutskedet av propositionsarbetet lär en överenskommelse med vänsterpartiet och miljöpartiet ha påverkat balkens utformning (se bl.a. nedan 2.4 om skälighetsregeln i 2:7). Resulta­ tet framstår delvis som en kompromisslösning, vilken knappast hunnit bli närmare genomtänkt. Som nyss påpekats möter man ofta en strävan i pro­ positionen att - på samma gång som man betonar det framsteg MB innebär från miljösynpunkt - göra lugnande uttalanden om att reglerna i stort sett stämmer med gällande ordning, eller liknande.s. 41

27.Hur som helst måste balkens tillkomsthistoria påverka behandlingen av det rättsliga materialet. Det finns knappast anledning att här söka detalj­ analysera nyanserna i olika uttalanden i MB:s och följdlagstiftningens motiv. Resonemangen om olika tekniska frågor, t.ex. om sammanhangen mellan skilda bestämmelser och deras förenlighet med annan lagstiftning, behöver inte vara så väl övervägda att de bör läggas till grund för mera långtgående slutsatser om regelsystemet; en annan sak är att systematiska hänsyn bör spela en roll för MB:s tolkning när man verkligen kan finna stöd för dem i balkens uppbyggnad. - Till detta kommer den allmänna benägen­ heten att frigöra sig från motiven som rättskälla som förekommer i senare års debatt och till någon del även i rättspraxis.3 Förarbetena har alltjämt stor betydelse för jäktade hovrätter och tingsrätter, och väl underbyggda motiv­ uttalanden följer man nog alltjämt också i högsta instans; däremot får man räkna med att en domstol som har tid att fundera på saken ser kritiskt på uttalanden som på något sätt ter sig mindre väl övervägda.s. 41

28.MB:s regler motsvarar ofta äldre lagstiftning, fast avvikelser kan ha skett i detaljer och beträffande det systematiska sammanhanget. En fråga blir då vilken betydelse man i rättstillämpningen bör fästa vid tidigare lagmotiv, när inte - som t.ex. beträffande hushållningsreglerna i 3 och 4 kap.- förar­ betena direkt hänvisar till dem.4 Enligt vad som utvecklas i fortsättningen 42 Några allmänna frågor (2.2,2.3) får man här beakta att miljöhänsyn på ett särskilt sätt präglar MB. Vad som sägs i äldre motiv om avvägningen mot motstående intressen kan därför ofta vara överspelat.5 Detta är naturligtvis en vanlig företeelse på rättsområden där samhällsutvecklingen går fort, men beträffande balken har som nyss framhölls (1.4 ovan) ett sådant synsätt särskilt stöd i både lag­ text och förarbeten. Vad som än kan sägas om de motsägande motivutta­ landena måste i vart fall den allmänna målsättningen spela en väsentlig roll i sammanhanget.s. 41

29.Något motsvarande gäller beträffande äldre prejudikat (jfr 2.3 nedan). T.o.m. när de aktuella rättsreglerna direkt överförts till MB får man hålla i minnet att den rättsliga bakgrunden inte är riktigt densamma och att avgö­ randena inte utan vidare kan läggas till grund för bedömningen - även bort­ sett från att miljörättsliga domar och beslut kan vara i hög grad beroende av geografiska förhållanden och andra omständigheter i det enskilda fallet.6 Beträffande regeringens avgöranden tillkommer att de kan ha påverkats av andra än rent juridiska bedömningar och dessutom inte har publicerats på samma sätt som andra prejudikat; vanligen blir de inte kända utanför en begränsad krets. Idag går tendensen mot att låta domstolarnas bedömning av rättsliga frågor bli avgörande, även om dessa kan ha ett politiskt inslag. Inte ens när MB ger regeringen sista ordet i tillåtlighets- eller överklagan­ deärenden (17 och 18 kap.) bör dess beslut normalt få någon vägledande betydelse (utom som ett tecken på dess allmänna inställning).s. 42

30.Viktiga är naturligtvis EG:s miljöregler, även när de inte direkt överförts till svensk lag. Delvis tar dessa regler visserligen sikte på ganska speciella frågor inom MB:s område och har därför begränsad betydelse för de pro­ blem som här skall diskuteras. Men det förekommer också direktiv som rimligen måste påverka rättsläget också utanför balken. De allmänna prin­ ciper som ligger till grund för reglerna måste också beaktas, även när de ger en ganska obestämd ledning för bedömningen; ett exempel är grundsatsen om förorenarens betalningsansvar i art. 174 i Romfördraget (se härom nedan i 2.6), ett annat den s.k. integrationsprincipen - alltså att miljöskyddshänsyn skall integreras i EG:s hela politik med syfte framför allt att främja hållbar utveckling (art. 6 i Amsterdamfördraget). Det bör framhållas att MB:s avgränsning av vad som utgör miljöfrågor givetvis inte behöver vara densamma som enligt EG-reglerna, och säkert inte heller är det; bl.a. kan man tänka sig att åtskillig speciallagstiftning faller inom EG-direkti-s. 42

31.Betydelsen av traditionella rättskällor 43 vens räckvidd fast inte MB är tillämplig ens analogt.7 Som tidigare påpe­ kats finns det bl.a. en tendens att sträcka ut miljöreglernas räckvidd ganska långt, åtminstone när det gäller områdesskyddet.s. 43

32.I övrigt är det knappt med rättskällor när det gäller MB:s återverkningar utanför balken. Lagstiftning och rättspraxis angående tillståndsprövning (t.ex. enligt PBL och FBL) eller andra rättsfrågor utanför miljölagstift­ ningen måste naturligtvis beaktas, men lagmotiven härrör i allmänhet från en tid då miljöfrågor inte beaktades särskilt i sådana sammanhang, och även äldre domstolsavgöranden kan av sådana skäl ha mist något av sin auktori­ tet. I den rättsvetenskapliga litteraturen har visserligen Staffan Westerlund i flera sammanhang behandlat problem som MB ger upphov till8, men i övrigt är diskussionen om läget efter balkens tillkomst än så länge ganska mager; här bortses då från en kommentar av traditionell typ, till stor del byggd på motiven.9 Rättspraxis i miljödomstolarna, och ännu mer i miljööverdomstolen, rör hittills huvudsakligen tillämpningen av äldre rätt. I alla händelser bör det finnas en viss frihet att inom ramen för tillämpliga lag­ regler utforma samspelet mellan MB och andra rättsregler på lämpligt sätt, bara man håller balkens övergripande syfte i sikte. Har domstolar och andra myndigheter följt med utvecklingen, kan man vänta sig åtskilliga avvikelser från äldre principer och tidigare rättspraxis.s. 43

33.Det sagda stämmer ju knappast helt med de tolkningsmetoder man vill tillämpas. 43

34.inom miljörättsvetenskapen.10 Men som tidigare framhållits anlägger jag här etts. 43

35.mera traditionellt synsätt. 44 Några allmännafrågor 2.2 Hållbar utveckling och andra miljömåls. 43

36.En allmän fråga av central betydelse för räckvidden av MB:s principer är naturligtvis vad som är hållbar utveckling, eller rättare sagt: hur detta begrepp skall uppfattas i konkreta fall. Dess innehåll är oklart och omstritt.11 I lagförarbeten och litteratur sägs åtskilligt om begreppets grundläggande betydelse, men i vilka situationer det kan åberopas är osä­ kert, inte minst när det gäller gränserna för dess tillämpningsområde. Här skall jag inte fördjupa mig i diskussionerna om dess allmänna innebörd; det som närmast intresserar är vad lagstiftaren lagt in i begreppet vid MB:s till­ komst. 12s. 44

37.Det finns dock anledning att beröra Staffan Westerlunds ingående diskussion oms. 44

38.betydelsen av kravet på hållbar utveckling utanför miljölagstiftningen i trängres. 44

39.mening, vilket aktualiserats av arbetet på MB.13 Särskilt detta krav skulle motiveras. 44

40.en omprövning av grundläggande rättsvetenskapliga principer och traditionells. 44

41.rättsvetenskaplig metod långt utanför miljörättens område; det juridiska synsättets. 44

42.måste präglas av det miljöparadigm som vedertagits i internationella sammanhangs. 44

43.och nu accepterats i balken. Westerlund utgår då från att rättsreglerna går att sor­s. 44

44.tera utifrån miljösyfte i flera kretsar med ett gemensamt centrum: två innerstas. 44

45.kretsar som motsvarar nuvarande MB (med tillägg av strålskyddslagen, skogs­s. 44

46.vårdslagen, lagen om skötsel av jordbruksmark, PBL, minerallagen, lagen om vissas. 44

47.torvfyndigheter), en tredje mera perifer krets med bl.a. väglagen, ellagen, expro­s. 44

48.priationslagen, rörledningslagen, luftfartslagen, järnvägslagen och anläggningsla­s. 44

49.gen, därutanför lagar med andra primära syften än att påverka miljöförutsättning­s. 44

50.arna för hållbar utveckling men vilkas tillämpning ändå kan medföra miljökon­s. 44

51.sekvenser - bl.a. kommunallagen, förvaltningslagen, RB; därutanför andra för­s. 44

52.fattningar som åtminstone tidvis men mycket indirekt kan få miljökonsekvenser;s. 44

53.och slutligen en yttersta krets som avser rättsgrundsatser och principer, vilka ocksås. 44

54.kan inverka på den materiella rätten. Som synes har också flertalet lagar i dens. 44

55.tredje kretsen uppmärksammats vid MB:s tillkomst, däremot inte ännu mera peri-s. 44

56.fera lagar (frånsett rent formella ändringar). — Westerlund menar nu, att när frågors. 44

57.om rättsligt målgenomförande aktualiseras, hela detta regelsystem måste tas meds. 44

58.i bilden (något som illustreras med den välkända diskussionen om innebörden avs. 44

59.2:18 RF och om RegR:s tillämpning av proportionalitetsprincipen). I sitt arbetes. 44

60.Hållbar utveckling och andra miljömål 45s. 45

61.utvecklar han hur man av sådana skäl är tvungen att ompröva också de mera peri-s. 45

62.fera delarna av systemet; för att det inte skall motverka strävandena mot en hållbars. 45

63.utveckling måste det anpassas till det nya miljöparadigm som hans resonemangs. 45

64.måste leda till. Målet hållbar utveckling är inte något som skall påverkas ochs. 45

65.modifieras av rättsreglerna utan ligger utanför rättsordningen - ett yttersta värdes. 45

66.som tar över ordinära rättsgrundsatser.14s. 45

67.Det är tydligt att Westerlunds tankegång, oavsett hur befogad den än kan verkas. 45

68.från miljösynpunkt, har begränsat stöd av lagstiftning och lagmotiv och ännu min­s. 45

69.dre av rättspraxis; som han själv framhållit talar RegR:s avgöranden från senare års. 45

70.närmast mot hans ståndpunkt (fast de inte rör MB och därför knappast är bin­s. 45

71.dande utan vidare).15 Med ordinär juridisk metod kan man svårligen komma tills. 45

72.Westerlunds resultat utan ny lagstiftning, och till någon del lär det krävas grund­s. 45

73.lagsändring för att åstadkomma ett så markant omslag i inställningen till traditio­s. 45

74.nella rättsprinciper.161 och för sig kunde mycket tala för att gå denna väg; här kans. 45

75.norsk och finländsk rätt i viss utsträckning tjäna som mönster, fast de relativt för­s. 45

76.siktiga grundlagsreformer som där har genomförts knappast når det mål Wester­s. 45

77.lund vill ställa upp. An mindre gäller detta den ännu beskedligare målsättningsre-s. 45

78.gel som föreslagits för Sveriges del (se 1.6 ovan).s. 45

79.Mera konkret tar Westerlund upp sådana frågor i sin analytiska kommentars. 45

80.till MB. Rörande tolkningen av begreppet hållbar utveckling framhåller han för­s. 45

81.delarna med vad han kallar en katastrofawärjande och en naturvetenskaplig linjes. 45

82.framför den »agnostiska» och den »pragmatiska» linjen, som inte erkänner gene­s. 45

83.rationernas skyldighet eller möjlighet att bevara resurserna för senare generatio­s. 45

84.ner. Detta bör läggas till grund för tillämpningen av miljöbalken. De enskildas. 45

85.reglerna i balken bör tolkas på det sätt som är bäst förenlig med hållbar utveck­s. 45

86.ling.17s. 45

87.Som framgår av det följande stämmer den ståndpunkt Westerlund här intars. 45

88.ganska väl med resonemangen i den fortsatta framställningen, fast denna soms. 45

89.sagt bygger på vedertagen juridisk metod utan några anspråk på originalitet. I dets. 45

90.följande skall civillagstiftningen och vissa delar av den materiella offentligrättsligas. 45

91.lagstiftningen granskas från denna synpunkt - däremot inte den processuella ochs. 45

92.kommunalrättsliga lagstiftning som Westerlund nämner i sin femte krets. Soms. 45

93.jag ser saken, kan det knappast komma i fråga att låta allmänna regler om förfa­s. 45

94.randet vid domstolar och myndigheter generellt påverkas av miljöhänsyn, soms. 45

95.ändå bara aktualiseras i en liten del av ärendena. Det borde räcka med att sådanas. 45

96.hänsyn påverkar handläggningen vid miljödomstolar och miljömyndigheter. I 46 Några allmänna frågors. 45

97.övrigt får man snarare inrikta sig på att reformera de materiella regler som påver­s. 46

98.kar miljön.18 Målsättningsregler står inte högt i kurs som rättskällor. Ofta är det fråga om välmenta uttalanden med så allmänt innehåll att de ger mycket litet led­ ning för bedömningen av enskilda fall, utom att de bekräftar lagens all­ männa syfte - något som ändå brukar framgå av dess text eller i varje fall av centrala förarbetsuttalanden. Beträffande MB är det dock meningen att den inledande paragrafen skall få större betydelse;19 över huvud taget kan det vara skäl att just inom miljörätten fästa vikt vid målsättningsparagrafer av denna typ, eftersom tillämpningen i så stor utsträckning bygger snarare på ändamålssynpunkter än på preciserade lagbestämmelser.20 Frågan är då vad man kan utläsa av bestämmelsen i 1:1 MB.s. 46

99.Viktigast är lagtexten. Där sägs till en början att hållbar utveckling inne­ bär att »nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö». En grundläggande tanke, som framhållits som den väsent­ liga nyheten i denna målsättning21, är just att kommande generationers intresse skall påverka miljöbesluten. Så långt råder ingen tvekan om synsät­ tet bakom balken; den skall »främja» en utveckling av detta slag. Det inne­ bär dock inte mer än att besluten allmänt sett skall ha en sådan inriktning. Det är ju inte dessa som skall »tillförsäkra» generationerna en god miljö, utan det är den hållbara utvecklingen som har sådan innebörd. Meningen tycks vara att man inte kan låta målsättningen bli utslagsgivande för varje enskilt beslut22, men summan av besluten skall ha detta resultat. Särskilt vid prejudicerande avgöranden, som påverkar domstolars och myndigheters allmänna praxis, skulle man hålla detta i sikte.23s. 46

100.En sådan granskning av ordalagen kan naturligtvis tyckas som en överloppsgärning när det gäller en paragraf av denna typ. Varför skulle man söka precisera ett begrepp, som bara avser att ge en allmän ledning för tolk­s. 46

101.Hållbar utveckling och andra miljömål 47 ningen av olika rättsregler och dessutom knappast har ett stabilt innehåll? Från lagstiftarens synpunkt kan begreppet naturligtvis verka användbart - det ger en antydan om en aktningsvärd inställning till miljöfrågorna utan att tvinga domstolar och myndigheter till några opraktiska eller politiskt obekväma lösningar. Men för rättstillämpningen i enskilda ärenden är dess värde begränsat.24 Vad som får anses som hållbar utveckling lär dessutom förändras med miljösituationen och ändrade värderingar i samhället. - For­ muleringen har dock såtillvida intresse som den föreslagits av Lagrådet med påpekandet att inte MB ensam kunde trygga en hållbar utveckling, något som lagrådsremissen hade uttalat.25s. 47

102.Vad som i fortsättningen av 1:1 1 st. sägs om den insikt som hållbar utveckling bygger på har knappast någon betydelse för MB:s tolkning; att naturen har ett skyddsvärde och människan ett förvaltaransvar ger inte stor ledning för konkreta beslut vid sidan av övriga regler i balken. Uttalandet om naturens skyddsvärde - som upprepas i motiven till 1:1 2 st.26 - kan vis­ serligen synas ha intresse bl.a. för frågor om miljöskadestånd, men eftersom den inte sägs ha ett ekonomiskt värde lär det få begränsad inverkan i det nuvarande rättsläget; möjligen kan det bli lättare att i vissa fall få ersättning utdömd för s.k. ekologisk skada (jfr 4.11 nedan).s. 47

103.Större betydelse har kanske 1:1 2 st., även om bestämmelsen kan synas innehålla åtskilliga självklarheter. Att MB skall tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett orsaken är inte överraskande; att hälsa och miljö nämns samtidigt är väl delvis en följd av att hälsoskyddslagstiftningen förts in i MB men kan även frånsett detta synas naturligt. Här gör motiven den kommentaren att skyddet gäller stör­ ningar som direkt eller indirekt påverkar människors välbefinnande, varmed endast avses sådant välbefinnande som »är avhängigt de frågor miljöbalken reglerar».27 Det kunde tyckas som en inskränkning av betydelse särskilt för balkens skadeståndsrättsliga verkningar, men bl.a. genom hänsynsreglernas vittgående tillämpningsområde måste välbefinnandet i de allra flesta sam­ manhang anses som ett intresse som MB skyddar.28 Möjligen kan motiv­ uttalandet avse en anknytning till ett visst område eller en viss lokal, exem-s. 47

104.48 Några allmännafrågors. 48

105.pelvis när det gäller bostadmiljön och arbetsmiljön (där dock det väsentligas. 48

106.skyddet följer av arbetsmiljölagstiftningen); bestämmelsen skulle inte kunnas. 48

107.åberopas mot störande förhållanden som varken påverkar hälsan eller berors. 48

108.av de lokala förhållandena, t.ex. spridning av produkter som väcker obehag.s. 48

109.Men denna gränsdragning lär inte ha stor betydelse för de frågor soms. 48

110.behandlas här. -1 varje fall bör det vaga motivuttalandet inte tillmätas större vikt för regelns räckvidd; också här är lagtexten det väsentliga.s. 48

111.När skyddet för hälsa och för miljö nämns samtidigt behöver det inte betyda att skyddet för dem är likställt; typiskt sett lär omedelbara hälsoris­s. 48

112.ker väga tyngre än miljöriskerna, antingen dessa är på längre eller kortares. 48

113.sikt. Miljörisker är ju också ett omfattande begrepp, som kan inbegripas. 48

114.också mera bagatellartade nackdelar t.ex. av estetiskt slag. - Men detta gäl­s. 48

115.ler bara typiskt sett: man kan anta att allvarliga hot mot hållbar utveckling,s. 48

116.t.ex. mot väsentliga naturresurser, i regel väger tyngre än mindre obehag förs. 48

117.människorna i omgivningen. Vikten av skyddet bör dock rimligen bero avs. 48

118.riskens storlek, här liksom annars: frågan blir dels hur pass sannolikt det ärs. 48

119.att en verksamhet alls inverkar på hälsan eller miljön, dels hur pass allvarligs. 48

120.en sådan tänkbar inverkan kan antas bli. Detta lär variera med de typsitua­s. 48

121.tioner där saken blir aktuell.s. 48

122.Att värdefulla natur- och kulturmiljöer skall skyddas och vårdas (2 p.)s. 48

123.kan man räkna ut oavsett målsättningsparagrafen; att den biologiska mång­ falden skall bevaras (p.3) är välkänt i varje fall internationellt men en nyhets. 48

124.för vår lagstiftning av visst principiellt intresse, vilken kan få betydelse vid regleringen av åtskilliga näringar; att genom användningen av mark, vattens. 48

125.och fysisk miljö i övrigt långsiktigt god hushållning skall tryggas (p.4) är ens. 48

126.naturlig konsekvens av balkens syfte, men också detta kan få betydelse vids. 48

127.sådana regleringar. Bestämmelsen att återanvändning, återvinning ochs. 48

128.annan hushållning med våra resurser skall främjas så att ett kretslopp upp­s. 48

129.nås har kanske mindre relevans för tillämpning av enskilda bestämmelser, i varje fall på det område som här behandlas; den kan dock åberopas i vissas. 48

130.speciella situationer (jfr bl.a. 4.7 nedan).s. 48

131.Allt som allt kan sägas att även detta andra stycke i målsättningsparagra­ fen måste få betydelse vid tolkning av MB:s regler, särskilt vid intresseav­ vägning i olika situationer.29s. 48

132.Ett allmänt problem är naturligtvis vad som närmare bestämt faller inom uttrycket miljö, liksom också vad som närmare bestämt är naturens skydds­s. 48

133.Hållbar utveckling och andra miljömål 49 värde. Det är välkänt att miljöbegreppet är både mångtydigt och missbrukat i olika sammanhang. Hur angeläget det än kunde verka med ett miljömäs­ sigt synsätt också utanför den traditionella miljörätten, finns det skäl att på olika sätt söka precisera och avgränsa innebörden av uttrycket. Den diskus­ sion om miljöbegreppets allmänna innebörd som förts på många håll skall dock inte redovisas; vad som här har intresse är vad MB avser med miljö.s. 49

134.Som redan framhållits syftar MB också till ett skydd för människors hälsa. Det innebär att man inte behöver avgränsa miljöbegreppet åt detta håll: för balkens tillämpning gör det detsamma, om en åtgärd avser att skydda det ena eller det andra. En annan sak är att skyddet för hälsa är besvärligt att precisera till sin räckvidd. Med MB:s synsätt måste sådana problem som smittskyddet rimligen falla inom balkens område, oavsett om man menar att det är fråga om skydd för den »sociala miljön».30 Det före­ faller som om på detta sätt sociala miljöhänsyn över huvud taget måste falla under MB:s reglering - i vart fall under dess 2 kap. - fast de inte närmare betonats i motiven. Att märka är att de i varje fall berörs i målsättningsparagrafen: 1:1 2 st. 4 p. talar ju bl.a. om att miljön skall användas så att en från social synpunkt långsiktigt god hushållning skall tryggas.31s. 49

135.Enligt vad som nyss framhölls tar vidare regeln i 1:1 2 st. 1 p. MB tar sikte också på ett skydd av människors välbefinnande och trevnad oavsett om man kan tala om ett hälsoskydd i vanlig mening, i den utsträckning för­ hållandena anknyter till ett visst område eller en viss lokal.32 Också djur­ skyddet torde ligga inom målsättningsregelns område; den speciallagstift­ ning som gäller - framför allt djurskyddslagen (1988:534) - lär dock knap­ past påverkas nämnvärt av denna regel.s. 49

136.Vad angår miljöbegreppet kan man vidare undra, om hållbar utveckling också innebär ett krav på kulturmiljön', den omtalas inte uttryckligen i 1:1 1 st., men enligt motiven berör bestämmelsen också den sidan av miljön.331 2 st. talas som sagt om skydd och vård av kulturmiljön. Även detta begrepp är emellertid oklart; med litet god vilja kan man få in alla möjliga mänskliga levnadsförhållanden under begreppet. Det ligger närmast till hands att utö­s. 49

137.50 Några allmännafrågors. 50

138.ver kulturpräglade landskap - alltså sådana miljöer som kan skyddas enligts. 50

139.bestämmelsen om kulturreservat i 7:9 MB - också anse kraven gälla värdens. 50

140.skyddade enligt lagstiftningen om kulturminnen.34 Om hållbar utvecklings. 50

141.även avser bevarande av rent estetiska värden kan diskuteras; i vart fall ärs. 50

142.det tydligt att dessa skyddas av MB, liksom tidigare bl.a. enligt NVL.35s. 50

143.När 1:1 och 2 kap. talar om skydd inte bara mot skador utan också mots. 50

144.»olägenheter» är det närliggande att uppfatta detta som om andra än eko­s. 50

145.nomiska värden avses. Hur långt detta skydd går kan naturligtvis diskute­s. 50

146.ras; gäller det värden av enbart estetiskt slag måste dessa rimligen uppskat­s. 50

147.tas av mer än en liten exklusiv krets. Frågan uppkommer bl.a. vid tillämp­s. 50

148.ning av en så ekonomiskt präglad lagstiftning som skogsvårdslagen ellers. 50

149.olika förvärvslagar. Också tyngden av hänsyn till landskapsbilden eller tills. 50

150.behovet av grönområden (bortsett från den biologiska mångfalden) kans. 50

151.aktualiseras. Hur man än får se på betydelsen av sådana synpunkter kan des. 50

152.inte gärna spela mindre roll idag än enligt äldre rätt.s. 50

153.En annan ganska väsentlig fråga är i vilken utsträckning naturresursers. 50

154.skyddas av MB. Genom att naturresurslagens regler införlivats med balken,s. 50

155.i stort sett oförändrade, har denna kommit att innehålla ett direkt skydd förs. 50

156.naturresurser som tas i anspråk av olika näringar - ett förhållande som bl.a.s. 50

157.diskuterades av Lagrådet vid balkens tillkomst.36 Men skyddet går längres. 50

158.än så. I varje fall i balkens målsättningsparagraf har miljöbegreppet en vid­s. 50

159.sträckt omfattning; 1:11 st. talar visserligen om balkens syfte att tillförsäkras. 50

160.nuvarande och kommande generationer »en hälsosam och god miljö» utans. 50

161.att nämna naturresurserna, men redan av 2 st. framgår att syftet inbegripers. 50

162.hushållning med dessa. Till synes betraktas allt i naturen som en naturre­s. 50

163.surs, och genom hushållnings- och kretsloppsprinciperna (se 2:5) utsträckss. 50

164.skyddet av resurserna till när de föreligger i bearbetad form eller som avfall,s. 50

165.förutsatt att inte det är fråga om ämnen som till sin art är skadliga för mil­s. 50

166.jön.37 Det avgörande blir då vilka resurser som man behöver hushålla meds. 50

167.- övriga saknar större intresse i miljörättsliga sammanhang.s. 50

168.Det är tydligt att det skydd MB ger för naturresurser kan väga mer ellers. 50

169.mindre tungt med hänsyn till deras betydelse för människors livsförhållan­s. 50

170.den. Att målsättningsparagrafen i 1:1 betonar de långsiktiga perspektivens. 50

171.måste rimligen påverka tillämpningen av reglerna i 3 och 4 kap. MB (ävens. 50

172.Hållbar utveckling och andra miljömål 51 om redan naturresurslagen anlade sådana perspektiv); men dessutom med­ för MB:s utformning att man långt utanför balkens område måste beakta inte bara skydd för värdefulla miljöer utan också hushållningshänsyn, i varje fall när det gäller markanvändning. I enlighet härmed bör allt som kan anses utgöra en naturtillgång i möjlig mån bevaras - odlingsbar jord, skog, renbetesmarker,vilt, fiske, mineraler, grus, torv etc. Sådana hänsyn skulle få större tyngd i förhållande till andra, mera kortsiktiga behov, t. ex. att tillgo­ dose turism och rekreationsintressen.s. 51

173.Som en jämförelse kan nämnas regeln i art. 174 (tidigare 130r) i Romfördraget,s. 51

174.där som ett av syftena med EG:s miljöpolitik anges »prudent and rational utiliza­s. 51

175.tion of natural resources»; som exempel har nämnts - utom naturmiljön - skog,s. 51

176.mineraler, vatten, olja, gas och kemiska substanser.38 Det är här fråga om utnytt­s. 51

177.jande av naturresurser, inte skydd av dem. Men för att man skall hushålla med dems. 51

178.krävs ju bl.a. att de skyddas mot förstörelse och utarmning. Ett fysiskt ingrepp soms. 51

179.försvårar utvinning av exempelvis mineraler eller vattenkraft är kanske förenligts. 51

180.med denna tankegång, och med MB:s syfte; däremot knappast åtgärder som ska­s. 51

181.dar eller förbrukar sådana naturtillgångar så att de inte kan utnyttjas ens på sikt.s. 51

182.MB saknar emellertid bestämmelser om sådan utvinning av naturresurser soms. 51

183.inte medför miljörisker (såvida inte 3:7 och 3:8 skall räknas dit39), och även en dels. 51

184.speciallagstiftning på området - t.ex. minerallagen - tar ganska ringa hänsyn tills. 51

185.hushållningssynpunkter.40 I diskussionen om MB frågas ibland i vad mån miljöskyddet avser enskildas egendom som inte kan räknas till natur- eller kulturmiljön eller utgör en naturresurs av något slag - t.ex. vanliga bostad- eller industribyggnader eller lös egendom. Att balkens regler tar sikte på miljön i byggnaderna är klart, likaså att de kan få betydelse för lös egendom som påverkar hälsan eller mil­ jön (jfr 2:6 MB); men är meningen också att skydda egendomen mot fysiska skador, som bara innebär ekonomiska förluster utan att påverka människors förhållanden i övrigt? Att skadeståndsreglerna i 32 kap. har bl.a. detta syfte är tydligt, men de utgör ju en mera speciell del avbalken som inte samordnats med dess regler i övrigt. Viktigare är att reglerna om miljöfarlig verksamhet i 9 kap. avser att motverka åtminstone vissa typer av egendomsskada, oavsetts. 51

186.52 Några allmännafrågors. 52

187.egendomens art; föroreningar eller skakningar som drabbar byggnader, ellers. 52

188.bilar och båtar i verksamhetens närhet, lär motarbetas även när skadeverk­s. 52

189.ningarna är av rent ekonomiskt slag. Vidare skall frågan om tillstånd till vat­s. 52

190.tenverksamhet enligt 11:6 MB bedömas efter en samhällsekonomisk avväg­s. 52

191.ning, där man får väga in alla egendomsskador på grund av verksamheten,s. 52

192.utan undantag för någon viss sorts egendom.41s. 52

193.Det finns alltså knappast skäl att tala om någon avgränsning av skyddets. 52

194.som gäller vissa typer av egendomsskada. I varje fall delar av balken omfat­s. 52

195.tar också sådana skador. Däremot får man säkert göra en skillnad mellans. 52

196.mer eller mindre allvarliga skadeverkningar: vissa skador är särskilt olyck­s. 52

197.liga från miljösynpunkt, andra kan till nöds accepteras (särskilt om den ska­s. 52

198.delidande kan räkna med ekonomisk kompensation).s. 52

199.Som framgår är miljöbegreppet enligt MB i hög grad oklart, och närs. 52

200.man talar om miljöhänsyn kan det innebära att en mängd olika ända-s. 52

201.målssynpunkter skall beaktas. Detta är ju inte så ovanligt när det gällers. 52

202.sådana allmänt formulerade hänsyn; på liknande sätt har exempelvis soci­s. 52

203.ala hänsyn av olika slag betonats i portalbestämmelsen i 1 § socialtjänstla­s. 52

204.gen, och vad som närmare går in under detta lär också vara tveksamt. Ens. 52

205.skillnad är dock att miljöbegrepp och miljömål avses på ett särskilt sätts. 52

206.prägla balkens juridiska tillämpning; det är inte en allmän målsättnings. 52

207.utan ett begrepp som man ständigt får hålla i sikte vid balkens tillämp­s. 52

208.ning - och, som framgår av det följande, också vid tillämpningen av vissas. 52

209.andra lagar.s. 52

210.2.3 Allmänt om hänsynsreglernas. 52

211.Delvis liknande resonemang som i 1:1 MB återkommer i fråga om hän­s. 52

212.synsreglerna i 2 kap. Deras innebörd som normer för riskabla verksamhe­s. 52

213.ter och åtgärder skall behandlas senare, bl.a. vid diskussionen av vissas. 52

214.skadeståndsfrågor (4 nedan). De bör emellertid översiktligt beröras redans. 52

215.här.s. 52

216.De allmänna krav på hänsyn till människors hälsa och till miljön soms. 52

217.ställs upp i 2 kap. - »aktsamhetsregler» enligt 1994 års proposition och is. 52

218.miljöbalksutredningens förslag - utgör som bekant en av de viktigastes. 52

219.nyheterna i MB. Vissa andra bestämmelser förekommer i balken om atts. 52

220.hänsyn skall visas i särskilda situationer (se t.ex. 7 kap. 1 §, som rörs. 52

221.Allmänt om hänsynsreglerna 53 umgänget med naturen42), men reglerna i 2 kap. har en generell räckvidd: flertalet gäller alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller företa en åtgärd.s. 53

222.Efter en allmän bestämmelse, som bl.a. rör bevisskyldigheten i frågan om de följande hänsynsreglerna iakttagits (2:1), följer en rad regler som kräver hänsyn i vissa avseenden: krav på behövlig kunskap (2:2), krav att vidta erforderliga försiktighetsmått och använda bästa möjliga teknik (2:3), krav på hänsyn vid lokalisering vid verksamheter och åtgärder (2:4), krav på hushållning med råvaror och energi (2:5), och krav att välja så ofarliga pro­ dukter m.m. som möjligt (2:6). I 2:7 modifieras dessa krav genom en skälighetsregel, som har en central betydelse i sammanhanget; den skall strax behandlas närmare. En särskild hänsynsregel förekommer i 2:8, som går ut på avhjälpande av skador och olägenheter för miljön. Intresseavvägningen enligt den regeln följer inte 2:7; i stället hänvisas till 10 kap. MB, vilket dock ger dåligt besked i vissa avhjälpningsfall.43s. 53

223.De sista paragraferna i kapitlet, som avser gränsen för vad som kan till­ låtas enligt MB, har en något annan karaktär. »Stoppregeln» i 2:9 kräver särskilda skäl för vissa hälso- och miljöfarliga verksamheter och förbjuder dem direkt i vissa särskilt allvarliga fall; 2:10 ger möjlighet för regeringen att göra undantag från förbudet.s. 53

224.Hänsynsreglerna kan läggas till grund för förelägganden och förbud enligt MB men utgör också allmänna handlingsnormer för envar - inte bara vid utövning av olika verksamheter utan också vid åtgärder i andra sammanhang. Resonemanget stämmer med den princip om integration av miljöhänsyn med regler på andra EG:s verksamhetsområden som är en vik­ tig del av dess miljöpolitik.44 Reglerna slår fast vissa riktlinjer för hur hälsooch miljörisker skall motverkas, varvid en avvägning skall ske mot andra all­ männa och enskilda intressen: krav som (bevisligen) är ekonomiskt orim­ liga får inte ställas, till synes med undantag för fall då en miljökvalitetsnorm skall upprättehållas (2:7 MB; jfr vidare 2.5 nedan). I motiven påpekas dess­ utom att kraven inte heller får medföra orimlig olägenhet och orimligt intrång i den personliga valfriheten. Vidare framhålls att även andra typer av avvägningar kan göras, t.ex. mellan å ena sidan kortsiktigt effektiva 54 Några allmännafrågor åtgärder för att förebygga olyckor, å andra sidan mera långsiktiga konse­ kvenser för den yttre miljön.45s. 53

225.Från hänsynsreglernas tillämpning görs ett undantag i 2:1 2 st. MB: med åtgärder avses i 2 kap. inte sådana som är »av försumbar betydelse i det enskilda fallet». Enligt motiven skulle avgörande vara åtgärdens effekt på människors hälsa och miljö, inte vem som vidtar åtgärden; i annat samman­ hang sägs att undantaget framför allt skulle avse åtgärder som vidtas av enskilda »där en korrekt miljökonsekvensanalys svårligen kan göras» - ens. 54

226.avgränsning som knappast framgår av lagtexten. Som exempel nämnss. 54

227.sådana ganska självklara fall som val av bostad och semestersysselsättning.46 På detta vis tycks bestämmelsen dels ta sikte på åtgärdens inverkan objek­s. 54

228.tivt sett, dels på möjligheten att förutse dess konsekvenser. Räckvidden är ganska oklar. Det är också tveksamt vilken betydelse undantaget får vids. 54

229.hänsynsreglernas tillämpning utanför MB; där kanske man ändå bortsers. 54

230.från åtgärder med ringa betydelse för hälsa och miljö.s. 54

231.När en verksamhet får tillstånd enligt MB kan villkor meddelas som bygger på hänsynsreglerna (16:2 2 st. MB). På detta vis preciseras kravens. 54

232.på verksamhetsutövaren; han behöver normalt inte befara att myndighe­s. 54

233.terna ingriper med stöd av 2 kap. och ställer ytterligare krav på honom (jfr 24:1, se dock 24:3 och 24:5 MB). Hans skyldighet att följa reglerna begrän­s. 54

234.sas alltså i vissa avseenden. När det gäller frågor som inte regleras av villko­s. 54

235.ren måste de dock alltjämt iakttas.47 Var gränsen här går kan ibland varas. 54

236.svårt att konstatera; ännu värre blir det när tillståndet inte meddelas enligts. 54

237.MB utan enligt annan lagstiftning (jfr kap. 3).s. 54

238.Reglerna är tillämpliga på en rad olika företeelser, och den avvägnings. 54

239.mellan miljöhänsyn och andra intressen som de ger uttryck för måste själv­s. 54

240.fallet variera, bl.a. med hänsyn till de miljörisker ett handlingssätt innebär.s. 54

241.Bestämmelserna skall visserligen beaktas både i det dagliga livet och is. 54

242.näringsverksamhet, men åtgärder i det förra fallet torde typiskt sett inne­s. 54

243.bära betydligt mindre påverkan på miljön än en industriell verksamhet ochs. 54

244.får bedömas därefter.48s. 54

245.Att märka är att hänsynsreglerna förefaller vara tillämpliga också pås. 54

246.offentlig verksamhet - inte bara på förvaltning av allmän egendom och all­s. 54

247.Allmänt om hänsynsreglerna 55 männyttig verksamhet av typen vägbygge eller renhållning, utan synbarli­ gen också på myndighetsutövning i olika sammanhang. Visserligen tar flera bestämmelser i 2 kap. knappast sikte på denna typ av verksamhet - det gäl­ ler exempelvis 4 och 8 §§ - och även 9 och 10 §§ verkar svåra att tillämpa i sådana fall. Men lagtexten gör inget undantag från sådana förhållanden, och motiven framhåller beträffande 2 kap. 2 § att paragrafen är riktad bl.a. till var och en som bedriver myndighetsutövning.49 Man bör ha rätt att utgå från att samma formulering har samma innebörd i de följande paragraferna. Detta stämmer också med tanken på ett sektorsansvar (jfr 1.2 ovan).50 Vägande ändamålsskäl talar för att man inte skall ställa lägre krav på det all­ männa med dess särskilda resurser än på enskilda verksamhetsutövare, frånsett att man vid en intresseavvägning enligt 2:7 MB får ta hänsyn till att myndigheten ofta har till uppgift att tillvarata också andra viktiga offentliga intressen. I vart fall kan 2:2 och 2:3 MB antas ha denna verkan vid myndighetsbeslut av olika slag, liksom vid försummelse att utöva myn­ dighet - något som kan få betydelse bl.a. beträffande skadestånd vid bris­ tande miljökontroll (jfr 4.3 nedan).51s. 55

248.Däremot är det inte troligt att uttrycket »verksamhet» har en lika vidsträckt inne­s. 55

249.börd exempelvis när det gäller avhjälpanderegeln i 2:8; det skulle leda till ganskas. 55

250.säregna resultat. Och utanför hänsynsreglernas område, t.ex. i fråga om tillsyn,s. 55

251.kan man knappast likställa myndighetsutövning med annan verksamhet. Motiven anger inte närmare hur hänsynsreglerna förhåller sig till äldre bestämmelser av denna typ. Delvis motsvarar reglerna 4, 5 och 6 §§ miljö­ skyddslagen, dock med vissa avvikande formuleringar som tyder på en viss skärpning av kraven.52 Ingenstans säger dock motiven klart att man kans. 55

252.56 Några allmänna frågors. 56

253.kräva mer av företag än enligt äldre rätt, något som lett till antagandet atts. 56

254.ambitionsnivån skulle vara densamma enligt MB som enligt miljöskydds­s. 56

255.lagen.53 Bl.a. har Westerlund ansett det mesta tyda på något sådant.54s. 56

256.Poängen med reglerna förefaller i så fall huvudsakligen bli att de dels skulles. 56

257.gälla för envar, dels utanför området för miljöfarlig verksamhet.s. 56

258.Det är onekligen en tankeställare att ledande miljöjurister, trots sin posi­s. 56

259.tiva inställning till miljöskyddet, inte uppfattat MB som någon skärpning is. 56

260.det aktuella avseendet: man tycks över huvud taget ogärna vilja frigöra sigs. 56

261.från miljöskyddslagens awägningsregler, som ju belyses av en omfattandes. 56

262.praxis och noga analyserats i litteraturen.55 Enligt min mening kan mans. 56

263.dock inte bortse från att att balkens regler skall tillämpas mot bakgrund avs. 56

264.målsättningsstadgandet i 1:1 MB, inte heller från den formulering som 2:7s. 56

265.slutligen fick: bestämmelsen, att ett företag skall visa att hänsynskravet ärs. 56

266.orimligt, går enligt ordalydelsen ett stycke längre än miljöskyddslagens skä-s. 56

267.lighetsregler. Även om vissa formuleringar i motiven kan tyda på annat56s. 56

268.får man också beakta det allmänna syftet med lagstiftningen att ge ett ökats. 56

269.skydd för hälsa och miljö, något som betonas i åtskilliga sammanhang.s. 56

270.Sådana synpunkter får naturligtvis ökad tyngd, om en regel om miljöskydds. 56

271.införs i RF.571 vart fall bör inte de delvis motsägande uttalandena i lagstift­s. 56

272.ningens förarbeten ta över klar lagtext till nackdel för miljöskyddet. Mans. 56

273.kan återigen erinra om den allmänna tendensen på senare år att framhållas. 56

274.betydelsen av lagens ordalag på bekostnad av motiven, något som bl.a. före­s. 56

275.kommit på ett så närliggande område som vid tillämpningen av bestämmel­s. 56

276.sen om nationalstadspark (nu i 4:7 MB).58s. 56

277.Liksom enligt miljöskyddslagen får man visserligen skilja mellan befint­s. 56

278.Allmänt om hänsynsreglerna 57 liga verksamheter, där inte man kan fordra samma anpassning till ny teknik och nya synsätt, och nytillkomna verksamheter. Men i båda fallen måste hänsynsreglerna betraktas som en inte obetydlig skärpning av kraven på företag och andra - låt vara att det är svårt att precisera vad detta närmare innebär.59 Som nyss framhölls innebär detta också att äldre myndighetspraxis och även äldre motivuttalanden om avvägningen enligt miljöskydds­ lagen numera skulle ha begränsad betydelse.60s. 57

279.Hänsynsreglerna gäller som nämnt oavsett om en verksamhet också reg­ leras av annan lagstiftning och även denna innehåller bestämmelser till skydd för miljön; MB och den andra lagen tillämpas parallellt. Jag åter­ kommer till deras innehåll och tillämpning i åtskilliga senare sammanhang.s. 57

280.Redan här bör emellertid framhållas att en riskbedömning av det slag som förut angavs (1.4 ovan) är särskilt naturlig vid tillämpning av dessa bestämmelser. Den hänsyn myndigheterna kräver vid prövning av en verk­ samhet eller andra beslut till miljöns skydd beror dels av sannolikheten för hälso- eller miljöskada, dels av den sannolika skadans storlek, och vad som utgör miljöpåverkan får bestämmas på det angivna sättet: också exempelvis estetiska värden och kulturvärden skall alltså väga med, och inverkan på allehanda naturtillgångar måste beaktas.61 Samtidigt får man ställa frågan, hur pass angeläget det är att just de aktuella värdena skyddas. Ofta anses det särskilt viktigt med ett skydd för områden som ingår i Natura 2000; EG:s art- och habitatdirektiv och dess fågeldirektiv bygger på sådana tanke­ gångar, liksom också EG:s vitbok om miljöskada. Det kan vidare finnas skäl att med dem likställa vissa andra områden med särskilt skydd enligt 7 kap. MB, framför allt nationalpark och naturreservat. Men bedömningen kan inte gärna vara bunden av sådana formella kvalifikationer som områ­ dets rubricering, särskilt som t.ex. ett reservat kan täcka mark med mycket varierande skyddsvärde. Riskbedömningen bör utgå från värdet av den den miljö som hotas i det särskilda fallet, inte från ett abstrakt miljövärde. - Det 5 8 Några allmän na frågor är naturligtvis fråga om ett teoretiskt resonemang beträffande faktorer vil­ kas storlek normalt inte går att närmare precisera, men det visar i varje fall bedömningens allmänna inriktning. Mindre troliga, icke typiska verk­ ningar av beslutet skall i allmänhet inte spela någon roll för bedömningen.s. 57

281.Vad som nu sagts gäller dock inte helt när lagen anger konkreta miljömål som måste uppnås eller konkreta missförhållanden som måste förhindras; ett exempel utgör reglerna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. MB. I så fall lär det avgörande vid prövningen bara bli sannolikheten för en överträdelse; om överträdelsen är stor eller liten spelar ingen roll, den är förbjuden ändå.s. 5

282.Hänsynsreglerna liksom en rad andra bestämmelser i MB innebär att miljöhänsyn skall vägas mot motstående intressen - allmänna eller enskilda. Avvägningen mot enskilda intressen sker oftast i sista hand genom en dom­ stolsprövning. Sådana intressen kan i allmänhet uppskattas ekonomiskt: en markägare gör en förlust, som kan anges i pengar, genom att han inte kan få använda marken som hittills eller på det sätt han planerar. Ofta blir också denna uppskattning beroende av en sannolikhetsbedömning, exempelvis när man prövar hur pass troligt det är att avkastningen av marken sjunker och hur stor den troliga minskningen är; det är inte konstigare än andra bedömningar angående storleken av en ersättning inom skadestånds- eller fastighetsrätten. Men det gör inte avvägningen lättare: miljöintresset kan ju inte uppskattas i pengar, och därför blir en jämförelse med markägarintresset och andra enskilda intressen ändå väsentligen beroende av värderingar. Också hälsorisker kan vara svåra att väga mot andra hänsyn; men detta är redan ett välkänt problem i skadeståndstvister och hälsoskyddsärenden.s. 5

283.I andra fall är det allmänna intressen av annat slag som står emot miljö­ hänsyn. Då minskar domstolarnas inflytande, särskilt vid mera ingripande beslut. Såvitt angår 2 kap. MB, aktualiseras sådana bedömningar särskilt i 2:9 och 2:10, som innebär att man får väga olägenheterna med en verksam­ het mot de fördelar den kan innebära från samhällssynpunkt; i dessa fall är det bara regeringen som kan tillåta verksamheten. I 17:1 MB finns en mängd exempel på verksamheter där regeringen förbehållit sig en sådan avvägning, och enligt 21:7 2 st. skall en miljödomstol lämna avgörandet till regeringen också i andra fall där ett mål rör ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än miljöintresset.62 På detta sätt blir det ofta en politisks. 5

284.Proportionalitetsprincipen och liknande regler 59 instans att få sista ordet vid denna avvägning, låt vara efter yttrande av domstolen och med en möjlighet till rättsprövning av RegR.63s. 59

285.Också regeringen skall emellertid utgå från MB:s hänsynsregler och övriga tillståndsregler.64 Prövningen får ske efter samma linjer oavsett vil­ ken instans som företa den; man får göra en motsvarande prognos som vid avvägningen mot enskilda intressen. Frågan blir dels hur troligt det är att exempelvis kommunikationerna eller sysselsättningen blir lidande på ett miljöbeslut, dels hur pass allvarlig en sådan inverkan kan väntas bli. - Det kan vara skäl att särskilt understryka att båda dessa frågor skall prövas; det kan annars tänkas att en myndighet gör en mera oreflekterad bedömning av att det är ett viktigt intresse som står på spel utan att man tillräckligt uppmärksammar, att risken för en negativ inverkan i själva verket är relativt obetydlig.s. 59

286.Bedömningarna aktualiseras på detta sätt i två olika sammanhang: vid beslut som skall främja miljön och vid beslut som skall främja andra enskilda eller allmänna intressen. Men i båda fallen får man göra en lik­ nande jämförelse mellan de motstående intressena, och i båda fallen får man ta hänsyn till dels sannolikheten av en framtida utveckling, dels utvecklingens betydelse i och för sig. Det är inget konstigt heller i detta, och man kan vidare inte påstå att schemat ger några klara linjer för bedöm­ ningen; att det särskilt påpekats beror bara på att sannolikhetsbedöm­ ningen lätt kommer i skymundan vid en jämförelse av detta slag. Allmänt sett kan naturligtvis denna oklarhet inge bekymmer från rättssäkerhetssyn­ punkt, men förhållandet är vanligt inom miljörätten, och MB har knappast ökat just dessa problem. 2.4 Proportionalitetsprincipen och liknande regler Närmast skall jag ta upp vissa mera allmänna awägningsregler som begrän­ sar verkningarna av MB:s målsättning. Som nämnt förekommer tendenser i senare rättspraxis och lagstiftning att tvärtom minska vikten av miljöhän­ syn. Särskilt har man då åberopat den förut omtalade s.k. proportionalitetsprincipen, under hänvisning till Europadomstolens praxis på området. En något liknande princip finns dock uttryckt i 2:18 RF efter 1994 års grund­ lagsändringar; rimligen borde den svenska grundlagsregeln åberopas i för­ 60 Några allmännafrågor sta hand i dessa sammanhang. Som en bakgrund bör några ord sägas om denna bestämmelse, som ofta aktualiseras vid ingrepp i miljöns intresse.65s. 59

287.I 2:18 1 st. föreskrivs som bekant, att expropriativa ingrepp och inskränkningar beträffande användningen av mark eller byggnad är tillåtna bara »när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen». Sådana inskränkningar blir ju aktuella enligt åtskilliga regler både i MB och i annan lagstiftning. Vid MB:s tillkomst ansågs balkens bestämmelser om områdesskydd fullt förenliga med grundlagsregeln: miljöintresset var ett angelä­ get allmänt intresse.66 Formuleringen av 2:18 1 st. kunde ge anledning att tro att egendomen hade ett absolut skydd, oavsett hur bagatellartat ingrep­ pet var; kravet på angelägna allmänna intressen skulle ändå gälla. Smärre ingrepp av denna typ, ofta väsentligen i enskilt intresse, hade dock tillåtits enligt åtskilliga fastighetsrättsliga regler innan egendomsskyddet utvidga­ des på detta vis år 1994.67 Enligt ett HD-avgörande (NJA 1996 s. 110) rörande ändring av ett servitut skall grundlagsregeln inte påverka den tidi­ gare tillämpningen av fastighetsbildningslagen; rättsfallet tyder vidare på att några tyngre vägande skäl inte behövs för att ett tvångsingrepp skall till­ låtas. Visserligen kan man ifrågasätta hur pass motiverade HD:s tämligen svepande uttalanden egentligen är, men de talar i alla händelser mot att till­ mäta RF:s regel någon större betydelse för tolkningen av äldre lagtext - även utanför FBL:s område. Åtminstone bör domstolens resonemang få betydelse också beträffande ingrepp enligt annan fastighetsrättslig lagstift­ ning, t.ex. anläggningslagen och ledningsrättslagen.s. 60

288.Problemet har emellertid kvarstått även efter HD:s avgörande, särskilt när det gällt ny lagstiftning av MB:s typ. Under förarbetena till balken dis­ kuterades om man i lagtexten skulle ange att mera långtgående ingrepp av olika slag i annans egendom skulle förutsätta angelägna allmänna intressen, t.ex. enligt 28 kap. 3,4 och 10-12 §§ MB samt 2 kap. 8 och 9 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I propositionen framhölls emellertid att detta inte hade krävts för motsvarande ingrepp enligt äldre lagstiftning och inte heller behövdes när ingreppen var så föga betungande som de aktuella; farhågorna att regler av denna typ skulle strida mot grund­s. 60

289.Proportionalitetsprincipen och liknande regler 61 lagen framstod därför som obefogade, och någon särskild bestämmelse av den angivna typen behövde inte föras in i lagtexten.68s. 61

290.Uttalandena, som inte ifrågasattes av Lagrådet, ger onekligen stöd för att en intresseavvägning skulle ske också vid tillämpningen av 2:18 1 st., och kan på detta vis tänkas ha en mera allmän räckvidd. Det är dock tvek­ samt om några principiella synpunkter ligger bakom. Propositionen tycks över huvud taget ta ganska lätt på grundlagstextens ordalag - en inställning som framträder ännu tydligare när det gäller ersättningsregeln i paragrafens andra stycke (se 5.4 nedan). Bestämmelsen om angelägna allmänna intres­ sen ger ju inte uttryck för en proportionalitetsbedömning.69 Tolkningen måste ändå sägas leda till ett lämpligt resultat; en skälighetsprövning hin­ drar att egendomsskyddet får konsekvenser som knappast skulle vara rim­ liga och klart skulle avvika från tidigare rättsläge. - Samtidigt kan framhål­ las att uttalandet tar sikte på förfaranden som framstår som relativt oskyl­ diga också ur markägarens perspektiv. I fråga om mera långtgående ingrepp i en markägares (eller nyttjanderättshavares) rätt måste rimligen grundlags­ regeln beaktas - man kan inte helt bortse från att egendomsskyddet för­ stärkts genom 1994 års ändringar.s. 61

291.Exempelvis när det gäller bearbetningskoncession i minerallagen, som ju normalts. 61

292.beviljas enskilda företag, kan man emellanåt sätta i fråga om de nya arbetstillfällens. 61

293.som mineralbrytningen kan tänkas medföra och andra möjliga fördelar från sam­s. 61

294.hällssynpunkt räcker till för att motivera ingreppet i enskild rätt (vilket ju normalts. 61

295.också får negativa effekter för miljön och dessutom kan innebära en förbruknings. 61

296.av begränsade naturresurser).70 Över huvud taget förtjänar nog grundlagsregeln att uppmärksammas mer än som skett vid MB:s tillkomst, där den till synes uppfattats snarare som en besvärande juridisk petitess än som något rättighetsskydd av betydelse.71s. 61

297.I ett senare lagstiftningsärende märker man en liknande tendens att ta ganska lätts. 61

298.på kravet på angelägna allmänna intressen. Vid förarbetena till lagen (2000:592) 62 Några allmänna frågors. 61

299.om viltvårdsområden aktualiserades frågan, om en enskild fastighetsägare soms. 62

300.tvångsanslöts till ett sådant område skulle behöva tåla att denna sammanslutnings. 62

301.bestämde om jakten på hans mark. Enligt propositionen talade angelägna all­s. 62

302.männa intressen för detta när det gällde större vilt (älg m.m.), inte när samord­s. 62

303.ningen avsåg småvilt. Jordbruksutskottet hörde Lagrådet om denna begränsning.s. 62

304.Lagrådet fann att frågan var av mera politisk än rättslig natur men framhöll atts. 62

305.begreppet allmänna intressen inte borde ges en uttunnad innebörd och att reger­s. 62

306.ingens argumentation framstod som övertygande. Utskottets majoritet tog däre­s. 62

307.mot (självfallet) fasta på uttalandet om frågans politiska natur och konstaterades. 62

308.vidare att tidigare lagstiftning om jaktvårdsområden - som kunde avse allt jaktbarts. 62

309.vilt - ansetts förenlig med grundlagsregeln vid dess tillkomst; en samordning ävens. 62

310.av småviltjakten utgjorde därför inte något oproportionellt intrång. Metoden atts. 62

311.hänvisa till inställningen när RF:s regel antogs framstår visserligen som helt för­s. 62

312.svarlig72, men uttalandena tyder ändå på att begreppet angelägna allmänna intres­s. 62

313.sen ges en ganska vidsträckt tolkning.73 Också här möter man en tendens att upp­s. 62

314.fatta 2:18 1 st. som ett krav på proportionalitet.s. 62

315.Något annorlunda tycks man ha resonerat i den omdiskuterade domen oms. 62

316.stängning av kärnkraftverket i Barsebäck (RA 1999 ref. 76). RegR behandlade härs. 62

317.i ett särskilt avsnitt frågan om lagen om kärnkraftens avveckling var förenlig meds. 62

318.kravet på ett angeläget allmänt intresse i 2:18 1 st. RF och fann detta vara fallet,s. 62

319.utan att man gick in på verkningarna för enskilda reaktorägare.74 Senare i domens. 62

320.prövade man med denna utgångspunkt om kravet på proportionalitet var uppfyllts. 62

321.i det enskilda regeringsbeslutet.75 Av intresse är att domen understryker atts. 62

322.bedömningen inte ändrades av att frågan om kärnkraftsaweckling var politiskts. 62

323.kontroversiell och att det fanns olika uppfattningar om lämplighetsfrågan.76 -s. 62

324.Proportionalitetskravet framstår alltså som en komplettering till grundlagsregeln,s. 62

325.inte som en del av regeln - en bedömning som ju stämmer med lagtexten. Dens. 62

326.leder dock till att man vid tillämpningen av 2:18 1 st. inte kan ta hänsyn till att ens. 62

327.lagstiftning visserligen inte bygger på några vägande allmänna intressen men i allas. 62

328.fall innebär mycket obetydliga ingrepp mot enskilda, varför den får accepteras;s. 62

329.man kommer då aldrig in på proportionaliteten. Det är oklart, om lagstiftarenss. 62

330.eller RegR:s synsätt kan anses som gällande rätt; i vart fall kan man knappast räknas. 62

331.Proportionalitetsprincipen och liknande regler 63s. 63

332.med att lagstiftaren är så intresserad av frågan att han av sådana skäl låter se övers. 63

333.grundlagsregeln.77s. 63

334.En viss betydelse för tillämpningen av 2:18 1 st. kan det emellertid få om regelns. 63

335.om miljömål tas in i grundlagen (se 1.6 ovan). Det allmänna intresset kan ansess. 63

336.särskilt angeläget om det skall tillgodose de mål som anges i 1:1 MB. Vad sedan gäller den egentligaproportionalitetsprincipen, har RegR på senare år visat sig benägen att åberopa denna grundsats som en sorts motvikt till miljöintresset, utan att dra in 2:18 i resonemanget. Domstolen har då hän­ visat bl.a. till Europakonventionens regel om egendomsskydd, där dock principen inte framträder klart, och till Europadomstolens praxis, där den fastslagits i åtskilliga domar.78 Något klart belägg för att den tar över mil­ jöhänsyn är emellertid svårt att finna i Europapraxis. Det är inte så ofta som domstolens avvägning skett mot sådana hänsyn, och bara undantagsvis har ingreppet ansetts oproportionerligt; förhållandena har då varit ganska spe­ ciella.79 Inte heller EG-rätten tycks ge något stöd för att miljöhänsyn skulle kunna åsidosättas i större utsträckning; inställningen i fråga om art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet tyder snarast på motsatsen (jfr nedan 2.7). RegR har emellertid fäst stort avseende vid principen - något som framträtt särskilt i en rad avgöranden från 1996 om tillämpningen av natur­ vårdslagen (RÅ 1996 ref. 40, 44 och 56).80s. 63

337.De aktuella rättsfallen rör utvidgning av naturreservat (RÅ 1996 ref. 40; Örskär),s. 63

338.dispens från strandskydd (RÄ 1996 ref. 44; Mättinge), förbud mot visst arbetsfö­s. 63

339.retag - skogsplantering på odlad mark (RÄ 1996 ref. 56; Hedensberg) och dispenss. 63

340.från biotopskydd, varigenom man skulle tillåta att stenmurar togs bort (RÄ 1997s. 63

341.ref. 59; Mörbylånga). I samtliga fall har hänvisats till proportionalitetsprincipen,s. 63

342.som dock har fått varierande betydelse. I reservatfallet nämns den som vägledandes. 63

343.för intresseavvägningen enligt 3 § naturvårdslagen, men vid den slutliga bedöm­s. 63

344.ningen åberopades bara att fastigheten i fråga inte hade sådan märklig beskaffen­s. 63

345.het eller så väsentlig betydelse för allmänhetens friluftsliv att förutsättningar före­s. 63

346.låg för reservatbildning. Möjligheten till ersättning för ingreppet berördes inte. Is. 63

347.strandskyddsfallet, där någon ersättning till markägaren inte kunde bli aktuell,s. 63

348.64 Några allmännafrågors. 64

349.diskuterades principen utförligt, varvid domstolen framhöll att omständigheternas. 64

350.i det enskilda fallet alltid måste bli avgörande och att dispensinstitutet inte gavs. 64

351.myndigheten en handlingsfrihet som gick längre i sina verkningar än principens. 64

352.medgav. I skogsplanteringsfallet blev också proportionalitetsprincipen avgörande;s. 64

353.bl.a. anfördes som skäl för att företaget tilläts att förutsättningar inte förelåg förs. 64

354.ersättning vid ett förbud - det var inte fråga om avsevärt försvårande av pågåendes. 64

355.markanvändning. I biotopskyddsfallet, slutligen, diskuterades principens tillämp­s. 64

356.ning vid den speciella regleringen av biotopskyddet, också här ganska ingående;s. 64

357.RegR framhöll att man bör beakta försvårande av markanvändningen även oms. 64

358.ingreppet inte gick så långt som att ersättning skulle utgå samt att en möjlig rätts. 64

359.till ersättning vid ingreppet bör väga med vid bedömningen av den skada ingrep­s. 64

360.pet innebar. I det aktuella fallet ansågs inte skada genom förbud mot åtgärden stås. 64

361.i missförhållande till det allmänna intresset. - Så sent som i juni 2000 har RegRs. 64

362.tydligen fäst stor vikt vid proportionalitetskravet i ett ärende om strandskyddsdis-s. 64

363.pens enligt äldre regler, om också majoriteten ansåg dispens böra avslås.81s. 64

364.Enligt vad RegR framhållit i ett annat sammanhang - i den nämnda domens. 64

365.om Barsebäck (RA 1999 ref. 76) - brukar man bl.a. i Europadomstolenss. 64

366.praxis anlägga tre olika aspekter vid proportionalitetsprövningen: Ar dets. 64

367.aktuella ingreppet lämpligt, alltså ägnat att tillgodose det avsedda ändamå­s. 64

368.let? Är ingreppet nödvändigt för att uppnå detta ändamål, eller finns dets. 64

369.mindre långtgående alternativ? Står den fördel som det allmänna vinner is. 64

370.rimlig proportion till den skada som ingreppet tillfogar den enskilde (»pro­s. 64

371.portionalitet i strikt mening»)?82 Det sista innebär en helhetsbedömning avs. 64

372.de förhållanden under vilka ingreppet företas, och RegR:s synsätt kan sägass. 64

373.särskilt betona denna sida av saken. Som förut påpekats framgår inte någots. 64

374.motsvarande av 2:18 1 st. RF, som bara ger uttryck för nödvändighetssyn-s. 64

375.punkten (»krävs») men inte föreskriver någon intresseavvägning - låt varas. 64

376.att i praktiken också sådana synpunkter lär inverka. Inte heller kravet pås. 64

377.angelägna allmänna intressen verkar särskilt starkt.83s. 64

378.I sammanhanget kan för övrigt framhållas, att nödvändighetsfrågan tydligen sam­s. 64

379.manhänger med hur det allmänna intresset bestäms. Om detta beskrivs tillräckligts. 64

380.vidsträckt - t.ex., för att anknyta till RÄ 1996 ref. 44, att allmänheten i en viss trakts. 64

381.skall ha rimlig tillgång till strandområden lämpliga för bad och annat friluftsliv -s. 64

382.Proportionalitetsprincipen och liknande regler 65s. 65

383.kommer ett ingrepp mot en viss enskild strandägare ytterligt sällan att framstå soms. 65

384.direkt nödvändigt; resultatet skulle bli att man i stor utsträckning bör dispenseras. 65

385.från strandskyddet.84 Men så kan inte gärna nödvändighetskravet uppfattas: dets. 65

386.måste ta sikte på det allmänna intresset av det enskilda ingreppet. I det angivnas. 65

387.exemplet blir då frågan, om förbud mot bebyggelse på den aktuella stranden är endas. 65

388.(lämpliga) sättet att tillgodose allmänhetens tillgång till stranden i fråga. - Natur­s. 65

389.ligtvis kan också det allmänna intresse som på detta sätt blir aktuellt väga förhål­s. 65

390.landevis lätt jämfört med markägarens intresse, men det blir då fråga om den tredjes. 65

391.omtalade aspekten på problemet, alltså proportionalitet i strikt mening: står för­s. 65

392.delen från allmän synpunkt i rimligt förhållande till olägenheten för den enskilde? RegR:s inställning i avgörandena om naturvårdslagen är emellertid knap­ past någon nyhet. Att man bedömer lämplighetsfrågan och därvid diskute­ rar vilket alternativ som är det minst ingripande för den enskilde är tradi­ tion bl.a. inom fastighets- och miljörätten (se t.ex. 2 kap. 12 § 1 st. ExprL och 4 § miljöskyddslagen). Vidare har åtskillig lagstiftning på området redan före MB:s tid byggt på en helhetsbedömning där enskilda och all­ männa intressen vägts mot varandra på liknande vis som i Europapraxis, t.ex. 5 och 6 §§ miljöskyddslagen, 3 § naturvårdslagen och 1 kap. 5 § PBL. Över huvud taget gäller ett krav på proportionalitet mellan behovet av en förvaltningsåtgärd och dess verkningar för den enskilde inom förvaltnings­ rätten.85 Snarast var det RegR:s sätt att tillämpa regeln i de aktuella fallen som kunde verka uppseendeväckande: de enskilda intressena tillmättes en särskild tyngd i rättsfallen från 1996.86 De principiella uttalandena lär ha fått betydande inverkan på myndigheternas praxis åtminstone vid tillämp­ ning av äldre lagstiftning.s. 65

393.Som framgår av RegR:s uttalanden skulle det för bedömningen om missförhållande föreligger mellan ingrepp och skada ha väsentlig betydelse om ersättning utgår till den enskilde - i och för sig ett naturligt resonemang i sådana sammanhang. Detta stämmer väl med Europadomstolens inställ­ ning.87 När nu en generell självrisk har införts vid rådighetsinskränkningars. 65

394.66 Några allmännafrågors. 66

395.(se 31:6 MB) får man räkna med möjligheten att RegR kan finna skäl atts. 66

396.ytterligare skärpa sin hållning eller åtminstone väsentligen hålla fast vid sins. 66

397.tidigare praxis.88s. 66

398.A andra sidan är det tydligt att man vid MB:s inkomst velat öka den rela­s. 66

399.tiva tyngden av hänsyn till miljön bl.a. vid tillämpning av proportionalitets­s. 66

400.principen. De allmänna hänsynsreglerna är ägnade att påverkä intresseav­s. 66

401.vägningar av det aktuella slaget. Inställningen framträder vidare klart när dets. 66

402.gäller områdesskyddet enligt 7 kap., där konflikten hittills har haft störstas. 66

403.betydelsen. I varje fall beträffande särskilda skydds- och bevarandeområdens. 66

404.(7:28 MB) är det tydligt att en så ägarvänlig inställning som framgår avs. 66

405.regeringsrättsavgörandena stämmer illa inte bara med MB utan också meds. 66

406.den europeiska aspekten (jfr 2.7 nedan). MB har gett ökad tyngd åt det all­s. 66

407.männa intresset vid avvägningar inom miljörätten. - Över huvud taget börs. 66

408.målsättningen rörande hållbar utveckling kunna påverka innebörden av pro­s. 66

409.portionalitetsprincipen; hänsyn till kommande generationer kan inte sällans. 66

410.vara svår att förena med ett strikt egendomsskydd.89 Däremot kanske MB:ss. 66

411.målsättningar och hänsynsreglerna får mindre betydelse när det gäller avväg­s. 66

412.ningar mot friluftsintresset, som ju inte betonas på samma vis.90s. 66

413.I 7:25 MB har man - i vart fall enligt motiven91 - velat ge uttryck förs. 66

414.denna princip, såsom RegR tillämpat den: vid prövning av frågor om skydds. 66

415.av områden enligt 7 kap. skulle »hänsyn tas även till enskilda intressen», ochs. 66

416.en inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten genom ens. 66

417.skyddsbestämmelse i kapitlet »får därför inte gå längre än vad som krävs förs. 66

418.att syftet med skyddet skall tillgodoses». På detta vis har emellertid princi­s. 66

419.pen fått ett så beskedligt uttryck att den blivit i stort sett tandlös: det ärs. 66

420.självklart att man inte skall bortse från enskilda intressen, och det är ungefärs. 66

421.lika självklart att - redan enligt allmänna förvaltningsrättsliga regler -s. 66

422.inskränkningen i egendomsskyddet inte får gå längre än syftet med skyddets. 66

423.påkallar.92 Enligt proportionalitetsprincipen skulle i stället frågan bli oms. 66

424.Proportionalitetsprincipen och liknande regler 67 syftet med skyddet i det enskilda fallet motiverar skadan för den enskilde. Man kan säga att paragrafen på detta vis bara tar sikte på nödvändighetsaspekten, medan den intresseavvägning bestämmelsen förutsätter inte på något sätt regleras. Inte heller gör lagtexten skillnad mellan ingrepp som grundar ersättning och andra ingrepp.93s. 67

425.I nästa paragraf, 7:26 MB, förekommer en särskild regel om dispens som synes ge ett avgjort sämre skydd för enskilda intressen än RegR:s tidigare praxis. Dispens från förbud eller föreskrifter enligt vissa paragrafer i kapitlet får ges »endast om det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte». Här kan man säga att det gäller en presumtion för att föreskriften etc. är både lämplig och nödvändig, och det är inte tal om någon avvägning mot den enskildes intresse. Till detta skall man bara »ta hänsyn» enligt 7:25.94 Från ägarsynpunkt kan naturligtvis regeln kritiseras. A andra sidan stäm­ mer den med en tankegång som framträder i en rad domar av Europadom­ stolen: just när det gäller dispenser för ett nyttjande måste den som inves­ terat i egendomen sägas ha tagit en risk, som gör att ingreppet ter sig för­ svarligt även utan att ersättning utgår. Bl.a. kan nämnas fallet Allan Jacobs­ son, som just rörde möjligheten till dispens.951 fråga om strandskyddet (jfr RÄ 1996 ref. 44) ter sig ett sådant resonemang särskilt realistiskt - dispens­ kravet har ju i princip gällt sedan 1950.s. 67

426.Redan vad som nu har sagts gör det tveksamt om proportionalitetsprin­ cipen idag kan tillämpas på samma sätt som tidigare inom MB:s område. Också när det gäller speciallagstiftningen kan läget ha påverkats, i vart fall där miljösynpunkter gör sig gällande.961 all synnerhet gäller detta om det förut berörda förslaget till grundlagsregel om miljöskydd blir verklighet (s. 1.6 ovan); även om den bara är en målsättningsregel, ger den ett stöd av högre dignitet än 1:1 MB för en miljövänlig tillämpning av lagstiftningen. - Över huvud taget är det anmärkningsvärt att den färska bestämmelsen i 2:18 1 st. RF här kommit i skymundan för proportionalitetsprincipen; såvitt angår miljöfrågor har den som sagt ganska svagt stöd i Europadom­s. 67

427.68 Några allmännafrågors. 68

428.stolens praxis, som huvudsakligen rör helt andra problem. Samtidigt kans. 68

429.sägas att inte heller grundlagsregeln ger någon klar ledning i fråga om egen­s. 68

430.domsskyddet.s. 68

431.Som framgår åberopas principen normalt när det gäller ett ingrepp mots. 68

432.enskildas egendom, särskilt vid inskränkningar i den enskildes rådighet.s. 68

433.Den allmänna principen om att ett offentligt ingrepp skall stå i proportions. 68

434.till det allmänna intresse som ligger bakom får naturligtvis betydelse ocksås. 68

435.vid andra miljöbeslut, t.ex. vid tillsyn över miljöfarlig verksamhet. Men härs. 68

436.kan man knappast åberopa RegR:s praxis som ett stöd för en tolerants. 68

437.inställning mot företagen.s. 68

438.Jag återkommer till dessa frågor efter en jämförelse med den allmännas. 68

439.regel om intresseavvägning som tagits in i 2:7 MB - alltså skälighetsregeln.s. 68

440.(Se 2.8 nedan.)s. 68

441.I detta sammanhang kan också nämnas den speciella regeln i 9 kap. 13 §, som baras. 68

442.gäller kommunala föreskrifter. Sådana bestämmelser till skydd för olägenheter förs. 68

443.människors hälsa får inte medföra onödigt tvång för allmänheten eller annan obe­s. 68

444.fogad inskränkning i den enskildes frihet. Regeln har överförts från 2 § hälso­s. 68

445.skyddslagen. Rimligen måste den också gälla statliga föreskrifter; om någon mot­s. 68

446.satstolkning blir inte fråga. Den utgör en ganska självklar påminnelse om att etts. 68

447.ingrepp i den enskildes rätt inte får gå längre än syftet påkallar - alltså sammas. 68

448.princip som tagits upp i 7:25. Lika litet som den bestämmelsen kan hälsoskydds-s. 68

449.regeln sägas uttrycka någon egentlig proportionalitetsprincip.s. 68

450.2.5 Skälighetsregeln m.fl. avvägningsreglers. 68

451.Också en mera allmän awägningsregel i MB bör särskilt tas upp i samman­s. 68

452.hanget: den förut omtalade skälighetsregeln i 2:7. Bestämmelsen drar ens. 68

453.gräns för tillämpningen av de grundläggande hänsynsreglerna i 2:2-2:6: dets. 68

454.skall ske en intresseavvägning vid bedömningen av den hänsyn som fordras,s. 68

455.genom att hänsynskraven gäller »i den utsträckning det inte kan ansess. 68

456.orimligt att uppfylla dem». Vid denna bedömning skall »särskilt beaktas»s. 68

457.nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostna­s. 68

458.derna för sådana åtgärder (samt, enligt andra meningen, också totalförsva­s. 68

459.rets intressen). Avvägningen får inte medföra att en miljökvalitetsnorm åsi­s. 68

460.dosätts (2 st.).s. 68

461.Att märka är att det är tillämpningen av de angivna hänsynskraven i 2:2­s. 68

462.2:6 som prövas på detta sätt; om dessa ställs lågt kan man inte höja dems. 68

463.med stöd av 2:7. Saken får betydelse framför allt om man under hänvisnings. 68

464.Skälighetsregeln m.fl. awägningsregler 69 till ekonomiska förhållanden vill lindra kraven på bästa möjliga teknik i 2:3, vilket som sagt har visst stöd i förarbetena till denna paragraf. Lagtexten i denna och andra hänsynsregler ger dock inte stöd för någon sådan lindring, och flera motivuttalanden tycks förutsätta att kraven kan modifieras först med tillämpning av skälighetsregeln.97 Det stämmer också bäst med kapit­ lets uppbyggnad. Paragrafens utformning bör på detta vis få en väsentlig betydelse för hänsynsreglernas innebörd.s. 69

465.Bestämmelsen i 2:7 MB har en något säregen förhistoria. I miljöbalksutredning-s. 69

466.ens betänkande formulerades bevisbörderegeln väsentligen på samma vis som is. 69

467.den slutliga lagtexten.98 Motiven ger intryck av att bevisbörderegeln tillkommits. 69

468.utan närmare överväganden eller i vatje fall i ett sent skede; varken allmänmotive­s. 69

469.ringen eller författningskommentaren motiverar bevisbördan eller uttryckets. 69

470.»orimligt».991 lagrådsremissen ändrades regeln på det viset att kraven på hänsyns. 69

471.skulle gälla i den utsträckning det kunde anses rimligt att uppfylla dem - alltså intes. 69

472.någon omkastning av bevisbördan. Sannolikt hade regeln ansetts för sträng förs. 69

473.företagen. Lagrådet diskuterade bl.a. vilka omständigheter som skulle få beaktass. 69

474.vid rimlighetsawägningen och föreslog viss omformulering, dock utan att ändras. 69

475.lagrådsremissens formulering av bevisbördan.1001 propositionen ändrade man åters. 69

476.denna formulering till den slutgiltiga, eftersom det med anledning av påpekandes. 69

477.av Lagrådet understrukits att även annat än nyttan och kostnaderna av skyddsåt­s. 69

478.gärder skulle beaktas vid avvägningen.101 Den ganska svårfatdiga motiveringens. 69

479.kan tyda på att det snarast varit politiska skäl som föranlett en återgång till dens. 69

480.ursprungliga avfattningen, fast man försökt hitta något slags sakligt argument förs. 69

481.ändringen. Varför skulle bevisbördan påverkas av en mera allsidig bedömning avs. 69

482.rimligheten?102 Hur som helst kan inte den slutliga formuleringen förklaras meds. 69

483.ett förbiseende. 70 Några allmänna frågor Skälighetsregeln innebär i varje fall enligt både lagtext och motiv103, att en betydande bevisbörda läggs på verksamhetsutövaren: det är tydligen han som skall visa att hänsynskravet är »orimligt», vilket språkligt sett är ett tämligen starkt uttryck. Att denna formulering avsiktligt valts i stället för den som lagrådsremissen använt måste få vikt i sammanhanget. Skillnaden kan sägas vara, att med lagrådsremissens regel miljömyndigheten kan välja mellan en skala av hänsynskrav efter vad den finner mest rimligt, medan enligt den slutliga bestämmelsen man bara kan välja bort vissa bevisligen orimliga krav i skalans ytterkant; i övrigt får man följa de stränga kraven enligt 2:2-2:6.104s. 69

484.Vid avvägningen enligt 2:7 kan man tydligen beakta inte bara kostnader och nytta med åtgärden utan också andra omständigheter, sannolikt även verksamhetens värde från samhällssynpunkt. Detta har visserligen bestritts i litteraturen105, men hänsyn av detta slag spelar en roll enligt 2:9 och 2:10, och det vore underligt om man då kan bortse från dem vid avvägningen enligt 2:7. Lagrådet har framhållit att angelägna samhällsintressen skall beaktas också vid denna avvägning, och regeringen har anslutit sig till denna mening.106 Vid prövning av offentlig verksamhet av olika slag är en sådan bedömning särskilt närliggande: en renhållningsanläggning borde rimligen bedömas mildare än en kosmetikafabrik när det gäller åtgärder mot luktstörningar.107s. 70

485.Till detta kommer den påfallande stränga undantagsregeln i 2 st., som till synes innebär att orimliga kravlar ställas om det gäller att upprätthålla en miljökvalitetsnorm - enligt författningskommentaren rentav så snart det finns risk att inte normen uppfylls.108 Vad detta kan innebära i praktiken är oklart. Att döma av motiven synes man närmast ha tänkt på produktions­s. 70

486.Skälighetsregeln m.fl. avvägningsregler 71 begränsning vid en tillåtlighetsprövning; vid omprövning skulle man, i enlighet med ett EG-direktiv, kunna ställa krav utöver vad som kan uppnås med användning av bästa möjliga teknik.109 En inskränkning till sådana situationer framgår dock inte av lagtexten. -1 litteraturen har man här tagit fasta på den allmänna gränsen för hänsynskraven att de inte får gå utanför vad ett normalföretag klarar ekonomiskt, vilket som sagt antyds i moti­ ven110 men inte framgår av lagtexten; denna yttersta gräns skulle inte påver­ kas av avvägningen i första stycket. Som ytterligare skäl för denna tolkning har åberopats att något annat skulle medföra en förändring av tidigare rättsläge som inte direkt framgår av MB:s motiv, vilka på denna punkt är motsägelsefulla.111 En sådan lösning stämmer dock mindre väl med förar­ betena och det åberopade EG-direktivet (IPPC-direktivet), och den skulle väsentligt minska betydelsen av bestämmelsen i 2:7 2 st. Också här bör lag­ texten bli avgörande, vare sig den är tillräckligt genomtänkt eller ej.112 Rättsläget måste anses ändrat - i vilken utsträckning beror på hur miljökva­ litetsnormerna kommer att utformas.s. 71

487.Det kan tilläggas att vid tillstånds- eller dispensprövning beträffande nya verksamheter en sådan begränsning av kraven i varje fall inte är möjlig; här tillämpas 16:5 MB, som inte lämnar utrymme för några avsteg från mil­ jökvalitetsnormerna. Regeln i 2:7 2 st. synes därför få självständig betydelse bara i andra situationer - framför allt vid utvidgning eller omprövning beträffande befintliga verksamheter och ingrepp mot sådana verksamheter i samband med miljömyndigheternas tillsyn.s. 71

488.MB innehåller också vissa andra awägningsregler för speciella situatio­ ner.s. 71

489.Av hjälp anderegeln i 2:8 hänvisar till en speciell skälighetsbedömning: den som sker beträffande efterbehandling av förorenade områden enligt 10 kap. De komplikationer denna regel medför skall beröras i ett senare sam­ manhang (2.6).s. 71

490.72 Några allmänna frågors. 72

491.Den s.k. stoppregeln i 2:9 innebär också en avvägning, där man skall bedöma om det finns särskilda skäl för att tillåta en verksamhet som medför väsentliga olägenheter för människors hälsa eller för miljön; i varje vid denna prövning skall man som sagt kunna sätta olägenheterna i relation till verksamhetens samhällsnytta.113s. 72

492.Beträffande täkttillstånd skall man enligt 12:2 väga materialbehovet mot de skador på miljön som täkten kan befaras orsaka, något som är väl fören­ ligt med regeln i 2:7; motiven framhåller att någon motsättning inte råder till hänsynsreglerna i 2 kap.114 Sedan föreskrivs emellertid ett absolut för­ bud att lämna tillstånd till en täkt som kan befaras försämra livsbetingel­s. 72

493.serna för någon djur- eller växtart som är hotad, sällsynt eller i övrigt hän-s. 72

494.synskrävande. Här hjälper det inte den enskilde markägaren att han åbero­ par att täktförbudet brister i proportionalitet eller innebär orimliga krav på hänsyn till flora och fauna; bestämmelsen går längre än stoppreglerna i 2:9s. 72

495.och 2:10.s. 72

496.Regeln har synbarligen påverkats av lagstiftarens önskan att anpassa reglerna efters. 72

497.EG:s fågeldirektiv och art- och habitatdirektiv, som ju siktar till att skydda arters. 72

498.av det angivna slaget, men ett så undantagslöst krav finns inte ens i direktivet. Intes. 72

499.heller motiven utvecklar varför skyddet för biologisk mångfald är speciellt starkts. 72

500.just i detta fall.115s. 72

501.Man kan fråga om detta kan få återverkningar vid bedömningen av andras. 72

502.arbetsföretag som hotar hänsynskrävande arter. Vi möter här ännu en av de mångas. 72

503.svårförklarliga inkonsekvenserna i MB som gör det så besvärligt att bestämmas. 72

504.dess räckvidd; regeln kan inte gärna avfärdas som ett olycksfall i arbetet, utan mans. 72

505.får försöka finna något rimligt skäl för den och på något sätt få in den i systemet.s. 72

506.Kanske kan täkter anses ha en viss särställning genom att de innebär ett ingrepp is. 72

507.miljön som aldrig kan helt återställas, men skillnaden är inte så stor mot exempel­s. 72

508.vis motorvägar och stora industrianläggningar; också bedömningen av dem bordes. 72

509.i så fåll kunna påverkas av resonemanget.116s. 72

510.Skälighetsregeln m.fl. awägningsregler 73 En annan speciell awägningsregel förekommer i 11:6 MB rörande tillstånd till vattenverksamhet, verksamheten får bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. Det är alltså fråga om en samhällsekonomisk avväg­ ning av samma slag som i tidigare 3 kap. 4 § vattenlagen. Förhållandet till de allmänna awägningsreglerna i 2 kap. är inte helt klart.s. 73

511.Som skäl för att sådan särregel skulle tas in i 11 kap. framhölls i motiven att dens. 73

512.var ett extra skydd för miljön, som inte står i strid med de allmänna hänsynsreg­s. 73

513.lerna i balken, och att det därför inte fanns »några uppenbara skäl för atts. 73

514.utmönstra regeln» (onekligen ett föga entusiastiskt försvar för bestämmelsen).117s. 73

515.Tydligen anses regeln ställa upp ett strängare miljökrav än 2:7 och 2:9, fast dens. 73

516.tycks ge större möjligheter än dessa paragrafer att väga in vissa fördelar med före­s. 73

517.taget från samhällssynpunkt - också andra än rent ekonomiska. En skillnad är is. 73

518.varje fall att man enligt 11:6 skall ta hänsyn även till sådana nackdelar av ett pro­s. 73

519.jekt som saknar betydelse enligt de andra awägningsreglerna, t.ex. anläggnings­s. 73

520.kostnader och skada på sökandens egen egendom.118 I detta fall kan emellertids. 73

521.bestämmelsens vattenrättsliga traditioner förklara dess särdrag. Det finns natur­s. 73

522.ligtvis även andra situationer där ett företag kan vålla sådana kostnader och skador,s. 73

523.men meningen tycks inte vara att en motsvarande princip skall tillämpas också då;s. 73

524.företagaren får själv väga sina ekonomiska nackdelar mot fördelarna med projektets. 73

525.utan att myndigheten lägger sig i denna bedömning. - En annan olikhet mot des. 73

526.allmänna reglerna är att 11:6 direkt hänvisar till den allmänna samhällsnyttan avs. 73

527.ett exploaterande företag, t.ex. en yt- eller grundvattentäkt för kommunal vatten­s. 73

528.försörjning eller åtgärder till förbättrande av miljövården, hälsovården eller fis­s. 73

529.ket.119 Sådana förhållanden kan sannolikt vägas in också enligt andra awägnings-s. 73

530.regler i MB, men de framträder särskilt klart i detta fall.s. 73

531.Möjligen kan också denna särregel motiveras med det särskilda ingrepp företa­s. 73

532.get innebär; vissa vattenföretag får ju liksom täkter långtgående och oåterkalleligas. 73

533.följder för miljön i en hel bygd. Motiven åberopar dock sådana konsekvenser sna­s. 73

534.rare som skäl för en samordning med annan miljölagstiftning än som argument förs. 73

535.särregler i vattenrätten.120 Inte heller här kan man tala om någon mera klar ochs. 73

536.genomtänkt ståndpunkt bakom awägningsregeln. Också hushållningsreglerna i 3 kap. och bestämmelsen om områden av riks­ intresse i 4:1 innebär speciella avvägningar som inte stämmer särskilt väl med 2:7 eller 7:25. Dessa bestämmelser, som alla överförts från naturre­ 74 Några allmänna frågor surslagen, blir tillämpliga vid beslut om markanvändning - inte i första hand beträffande skyldigheter för enskilda företagare - och de innebär att framför allt olika samhällsintressen skall vägas mot varandra.s. 73

537.I en rad bestämmelser i 3 kap. föreskrivs sålunda, att områden av bety­ delse från miljösynpunkt eller för olika näringar skall »så långt möjligt» skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas karaktär. Det gäller enligt 3:2 om områden som är i ringa grad påverkade av exploatering; enligt 3:3 om områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt; enligt 3:4 2 st. om skogsmark med betydelse för skogsnäringen; enligt 3:5 om områden av betydelse för rennäringen, yrkesfisket eller vattenbruk; enligt 3:6 om områden med betydelse på grund av naturvärden eller kultur­ värden eller för friluftslivet; enligt 3:7 om områden med värdefulla ämnen och material; enligt 3:8 om områden av betydelse för industri, energidistri­ bution, kommunikationer och liknande; och enligt 3:9 om områden av betydelse för totalförsvaret).s. 74

538.Den citerade formuleringen återkommer på detta vis i regler om vitt skilda förhållanden; ibland rör de miljön, ibland privata näringar, ibland offentlig verksamhet. Enligt motiven är avsikten att ge utrymme i det enskilda fallet för samhällsekonomiska hänsynstaganden, t.ex. hänsyn till regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen; även konsekven­ serna för berörda enskilda intressen skall vägas in. De ekonomiska övervä­ gandena skulle dock inte få äventyra de värden som bestämmelsen avser att skydda utom när en samlad bedömning visar att detta främjar en från all­ män synpunkt god hushållning.121s. 74

539.När det gäller område med riksintresse för vissa ändamål blir det däremot inte fråga om någon avvägning (se 3:5—3—9), såvida inte flera riksintressen kolliderar; då blir hushållningssynpunkter avgörande (3:10). - Den sär­ skilda awägningsregeln i 4:1, som ju bara avser sådana områden, skall tyd­ ligen tillämpas mot bakgrund av reglerna i 3 kap.s. 74

540.Tillämpningsområdet för 3 och 4 kap. är visserligen begränsat (se 1:2 MB). De gäller emellertid i en rad typiska awägningssituationer: utöver vid prövning av frågor om områdesskydd även när de viktiga tillståndsreglerna i 9, 11, 12 och 17 kap. skall tillämpas. Dessutom blir de, som framgår av uppräkningen i 1:2, aktuella vid en rad bedömningar enligt speciallagstift­ ningen.s. 74

541.Förorenaren betalar 75s. 75

542.Det sagda visar att de nu berörda speciella awägningsreglerna i hushållningskapitlen, som i och för sig kan vara svåra att tillämpa, inte kan jäm­ ställas med skälighetsregeln i 2:7 eller proportionalitetsprincipen. De tar inte särskild hänsyn till den enskilde, även om hans intresse skall beaktas - väl närmast när han företräder något av de allmänna intressen som bestäm­ melserna gäller. I stället skall en avvägning ske från hushållningssynpunkt. Liksom inom vattenrätten anläggs även samhällsekonomiska aspekter. Rimligen måste hänsynsreglerna i 2 kap. spela en roll, men det är svårt att säga hur de inverkar.122s. 75

543.Slutligen kan erinras om den förut omtalade speciella bestämmelsen i 9:13s. 75

544.MB om kommunala föreskrifter som meddelas till skydd mot olägenheter förs. 75

545.människors hälsa (se härom 2.4 ovan). Bestämmelsen tar inte sikte på rena miljö­s. 75

546.föreskrifter, men gränsen mot dem är flytande. Den framstår som sagt snarare soms. 75

547.en intresseawägnings- än en proportionalitetsregel. Problemet är här vad soms. 75

548.utgör »onödigt» tvång eller »obefogad» inskränkning; det står i varje fall klart atts. 75

549.det motstående intresset snarare är ideellt - närmast rörelsefrihet för den enskildes. 75

550.- än av ekonomisk art. Detta får vägas mot nyttan med en föreskrift.123 2.6 Förorenaren betalar En allmän grundsats som också präglar MB går ut på att förorenaren beta­ lar (polluter pays principle). Den är erkänd både i svensk rätt och interna­ tionellt; dess internationella aspekter skall dock inte beröras närmare, bl.a. med tanke på att de nyss har behandlats ingående i en nordisk doktorsav­ handling.124 Här skall bara framhållas att principen bl.a. är vedertagen i Romfördraget (art. 174, tidigare 130 r) och på detta vis har EG-rättslig sta­ tus. Den har beskrivits som en miljöpolitisk målsättningsprincip med varie­ rande innehåll; från att ha betonat vikten av att inte staten bar omkostna­ derna för lagstadgade miljöskyddsåtgärder har den gått över till en mera all­s. 75

551.7 6 Några allmän na frågors. 7

552.män princip om ekonomisk effektivitet inom miljöskyddet - miljökostna­ der skall läggas på den miljöskadliga verksamheten.125s. 7

553.Mera konkret har principen flera sidor: den anses utgöra en grund för etts. 7

554.strikt ansvar för miljöskador i omgivningen (a), den ger stöd för att ett före­ tag själv skall bekosta säkerhetsåtgärder för att hindra föroreningar genom dess verksamhet (b), den kan innebära att företaget får avhjälpa skador också på mark som det äger eller innehar (c), och den kan också tänkas påverka ersättningen till en markägare när det allmänna annars inskränker dennes rådighet över fastigheten (d). I svensk rätt ansågs regeln vedertagen i vart fall i miljöskyddslagen och miljöskadelagen, men den var ganska ofullständigt genomförd.126s. 7

555.I detta sammanhang har det särskilt intresse på vilket sätt principens. 7

556.anses komma till uttryck i MB.s. 7

557.Beträffande miljöskadereglerna i 32 kap. (a ovan) har den inte särskilt betonats, men på denna punkt innebar balken inte någon ändring, och det har inte funnits någon anledning att ta upp principen. Liksom tidigare får den anses ha kommit till uttryck i reglerna om strikt ansvar för miljöskadlig verksamhet.127s. 7

558.När det gäller kostnader förf örebyggande åtgärder (b) har sedan länge gällt en huvudregel med detta innehåll, och det förefaller ha ansetts tämligen självklart att balken skulle bygga på den; i hänsynsreglerna har den särskilt framträtt i försiktighetskravet (2:3 MB).128s. 7

559.Beträffande avhjälpande av skador (c) har tanken att förorenaren skall betala fått motivera den allmänna regeln i 2:8 MB. Enligt motiven kunde både avhjälpanderegeln och skadeståndsansvaret härledas ur denna princip.s. 7

560.Lagrådet hade emellertid, med anledning av en tidigare formulering av bestämmelsen, pekat på att båda dessa frågor lämpligen inte borde behand­ las i samma allmänna regel. I anledning härav skilde man i propositionen ut avhjälpanderegeln från övriga hänsynsregler och föreskrev en särskilds. 7

561.awägningsregel i stället för den allmänna bestämmelsen i 2:7 MB: avhjäl­ pande skulle ske i den omfattning det kunde anses skäligt enligt 10 kap.s. 7

562.(som behandlar avhjälpande beträffande förorenade områden).129s. 7

563.Förorenaren betalar 11s. 11

564.Det är tydligt att man framför allt tänkt på föroreningar, inte andra typer av miljöstörningar; avhjälpanderegeln gäller dock enligt ordalagen varje åtgärd som skadar miljön, t.o.m. olika arbetsföretag på den egna fastighe­ ten och andra avsiktliga ingrepp i dess fysiska skick. Den som gräver upp ett botaniskt värdefullt område eller planterar skog på det skulle i princip vara skyldig att avhjälpa skada på naturmiljön och andra miljömässiga olä­ genheter. Hur en sådan regel förhåller sig till bestämmelserna i 7 kap. om områdesskydd, och till reglerna om samrådsområden i 12 kap. 6 §, är oklart. Inte heller verkar en sådan princip så lätt att förena med ersättnings­ reglerna i 31 kap. eller egendomsskyddet i 2:18 RF; jag återkommer till den frågan i ett senare sammanhang (5.2).s. 11

565.Den avvägning rörande efterbehandling av förorenade områden som lagstiftaren hänvisat till är utformad på annat sätt än skälighetsregeln i 2:7 MB. Efterbehandlingsansvaret innebär enligt 10:4 MB att »den ansvarige i skälig omfattning» skall utföra eller bekosta behövliga efterbehandlingsåtgärder. När ansvarets omfattning skall bestämmas skall beaktas hur lång tid som förflutit sedan föroreningarna ägt rum, vilken skyldighet den ansvarige hade att förhindra framtida skadeverkningar och omständighe­ terna i övrigt, och man skall också beakta om en verksamhetsutövare visar att han bidragit till föroreningen endast i begränsad mån. Det är naturligt att regeln på detta sätt tar sikte bl.a. på den ansvariges tidigare handlande, något som inte aktualiseras på samma vis vid bedömningen enligt 2:7. Vidare föreligger den skillnaden, att 2:7 tar sikte på åtgärder som skall före­ bygga skada, 2:8 däremot avhjälpande av redan inträffade skador (även om också detta kan ha förebyggande effekt). Man får därför anta att resone­ mangen inte blir helt desamma. Lagrådet har visserligen framhållit att man på liknande vis ofta fick göra en jämförelse mellan nyttan av ett avhjälpande och kostnaderna för detta; men då utgick man från en formulering av skä­ lighetsregeln som till skillnad från den slutliga versionen inte lade bevisbör­ dan på verksamhetsutövaren, och en annan lydelse av 2:8, som inte hänvi­ sade till 10 kap.130s. 11

566.Vad som egentligen gäller om den närmare avvägningen är alltså oklart. Det är i vart fall möjligt att bevisbördan även i detta fall kan läggas på verk­ samhetsutövaren, om han åberopar bristande ekonomiska förutsättningar att 78 Några allmänna frågor klara av avhjälpandet.131 - Ännu osäkrare är hur man skall bedöma en skyl­ dighet att avhjälpa andra skadetyper än föroreningar; sannolikt får man göra en speciell skälighetsbedömning, också här med viss ledning av 2:7 MB. Det är dock osäkert om den kan klara av alla de fall som lagstiftaren kommit att täcka med formuleringen i 2:8. Att t.ex. fylla igen ett uppgrävt område kanske inte medför någon oskälig kostnad, men sannolikt har det aldrig varit meningen att paragrafen alls skulle kunna grunda förelägganden om sådana åtgärder eller krav på utgifter för igenfyllningen.s. 11

567.I varje fall kan konstateras, att principen i fråga på denna punkt har fått en tekniskt otillfredsställande utformning, som ger ganska dålig ledning i fråga om dess innehåll. (Jfr vidare 4.9 nedan.)s. 78

568.Vad slutligen angår principens betydelse när fastighetsägarens rådighet inskränks (d) aktualiseras den närmast då han förhindras att skada miljön på den egna fastigheten. Det kan ibland vara fråga om föroreningar, men i dis­ kussionen har den sträckts ut till att omfatta även förbud mot andra miljö­ skadliga åtgärder. Det är oklart vilken betydelse den över huvud taget har i sammanhanget.132 Skall en ägare få ersättning i vissa sådana fall, kanske därför att den allmänna principen anses gälla bara skador i omgivningen? Riksdagen har tidigare uttalat sig för att en motsvarighet till principen skulle utformas, som skulle innebära att förvaltande av naturen och den biologiska mångfalden utgjorde ett normalt inslag i ägarens verksamhet och inte förutsatte statliga bidrag.133 En arbetsgrupp inom regeringskansliet konstaterade att principen inte gick att förena med de ersättningsregler som år 1987 fastslogs i samband med PBL:s tillkomst (jfr nedan 5.1).134 Miljö­ skyddskommittén fann emellertid, på oklara grunder, att någon ändring inte borde göra i dessa ersättningsregler utom att en generell självrisk (mot­ svarande den i 32:6 MB) skulle införas.1351 de fortsatta förarbetena till MB ansågs principen om förorenarens ansvar inte kunna läggas till grund förs. 78

569.Förorenaren betalar 79 reglerna om sådan ersättning; det framhölls att det utvidgade egendoms­ skyddet enligt 2:18 2 st. hindrade att principen genomfördes.136s. 79

570.Vid tillkomsten av MB blev emellertid grundsatsen aktuell när det gällde räckvidden av grundlagsregeln om ersättning i 2:18 2 st. RF; Lagrå­ det ifrågasatte om en bokstavstolkning av denna bestämmelse, som skulle ge ersättning även beträffande ingrepp av miljö- och hälsoskäl, var förenlig med principen om att förorenaren betalar sådan den kommit till uttryck i bl.a. Romfördraget art. 130r (numera art. 174).137 När regeringen avvisade en sådan bokstavstolkning åberopades inte detta argument, men jordbruks­ utskottet tog upp det; ett system som gav ersättning åt den vars verksamhet stoppades, därför att den utgjorde ett allvarligt hot mot människors hälsa eller mot miljön, skulle stå i strid med den internationellt erkända principen om förorenarens ansvar.138 Någon ändring av bestämmelsen lär inte bli aktuell de närmaste åren - Författningsutredningen misslyckades med att nå en kompromiss om denna fråga - men argumenten mot en bokstavstolk­ ning stärks om en regel om miljöskydd införs i RF (1.6 ovan; se vidare 5.3 nedan).s. 79

571.Också på denna punkt kan alltså MB anses bygga på principen, som i så fall skulle utsträckas att gälla alla möjliga miljöskadliga åtgärder. Att märka är dock att uttalandena närmast tar sikte på situationen när föroreningar och andra miljöstörningar får effekt utanför den fastighet där verksamheten bedrivs. När man vill hindra att markägaren skadar miljön på den egna fas­ tigheten, t. ex. genom ett förordnande om naturreservat, finns det däremot inget klart stöd för att principen påverkar ersättningsbedömningen. Möjli­ gen kan dockMB:s regel om markägarens självrisk (31:6) ses som ett utslag av samma tankegång. Dessutom kan sägas att ett sådant skadligt handlande kan strida mot hänsynsreglerna i t.ex. 2:3 eller 2:4 MB och därmed påverka gränsen för vad en markägare får tåla utan ersättning (se 5.2 nedan).s. 79

572.Frågan om betydelsen av principen om förorenarens betalningsansvar, i olika former, skall tas upp i skilda sammanhang i fortsättningen. Också beträffande denna grundsats gäller att dess innehåll blir ännu mera osäker när den aktualiseras på speciallagstiftningens område än när MB:s regler skall tillämpas.s. 79

573.80 Några allmännafrågors. 80

574.2.7 Områden skyddade enligt EG-direktivs. 80

575.I detta sammanhang bör några ord sägas om betydelsen av MB:s regler oms. 80

576.särskilda skyddsområden (7:28 1 st.) och särskilda bevarandeområden (7:28s. 80

577.2 st.) - båda ingående i nätverket Natura 2000. Bestämmelserna bygger pås. 80

578.direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) respek­s. 80

579.tive 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växters. 80

580.(art- och habitatdirektivet). Direktiven tar sikte på såväl områdes- som art­s. 80

581.skydd - alltså sådana frågor som berörs i 7 och 8 kap. MB samt, beträffandes. 80

582.däggdjur och fåglar, i jaktlagstiftningen. Såvitt angår områdesskyddct ärs. 80

583.det fråga om skyddsformer av annan typ än de som i övrigt regleras i balken;s. 80

584.några speciella bestämmelser gäller inte för områdenas del, utan det förut­s. 80

585.sätts att myndigheterna förordnar om ett skydd, närmast i enlighet meds. 80

586.andra regler i MB. Man kan exempelvis göra områdena till naturreservats. 80

587.(jfr 7:4 2 st.), nationalpark eller kanske biotopskydds-, djur- eller växt-s. 80

588.skyddsområden. Enligt 7 kap. 27 § förekommer vidare ett provisoriskts. 80

589.skydd bl.a. för områden av det aktuella slaget.s. 80

590.Direktiven har emellertid en räckvidd utanför MB:s regler. De ställers. 80

591.krav på långtgående skydd mot planer och projekt som enskilt eller i kom­s. 80

592.bination med andra planer och projekt kan påverka miljön på områdena;s. 80

593.därigenom kommer de att påverka tillstånds- och planbeslut av skildas. 80

594.slag.139 Sedan EG-kommissionen anmärkt att de svenska reglerna intes. 80

595.klart ger uttryck för en sådan princip, föreslogs i en departementsprome­s. 80

596.moria att en allmän bestämmelse av detta innehåll skall införas i MB ochs. 80

597.göras tillämplig vid beslut enligt en mängd olika lagar - utom i PBL i väg­s. 80

598.lagen, minerallagen, skogsvårdslagen m.fl.140 Inte heller detta förslag vanns. 80

599.dock kommissionens gillande, utan direktiven måste överföras närmasts. 80

600.ordagrant. En proposition (2000/01:111) med närmare anslutning tills. 80

601.direktiven har lagts fram för riksdagen.s. 80

602.Man far anta att lagstiftningen ändras i denna riktning enligt proposi­s. 80

603.tionens förslag. I vart fall innebär direktivens reglering ett genomslag förs. 80

604.miljöhänsyn också i sammanhang där de tidigare ofta fått vika för andras. 80

605.intressen. För att tilllåta skadliga verksamheter och åtgärder på de särskilts. 80

606.skyddade områden krävs ett väsentligt allmänt intresse, och när ett områdes. 80

607.innehåller en prioriterad typ av livsmiljö och en prioriterad art får baras. 80

608.beaktas människors hälsa, den allmänna säkerheten, skyddet för miljöns. 80

609.Områden skyddade enligt E G-direktiv 81 och, efter yttrande av kommissionen, andra förhållanden av synnerlig bety­ delse från allmän synpunkt. Tilllåtes ingreppet måste vidare förlorade mil­ jövården kompenseras; här föreskrivs alltså en obligatorisk regel, inte fakul­ tativ som i 16:9 MB, och det talas inte om kompensation i »skälig utsträck­ ning» som enligt 7:7 MB.s. 81

610.En jämförelse med proportionalitetsprincipen (jfr 2.4 ovan) visar, att hänsyn till miljön på det skyddade området i dessa fall får en speciell tyngd, som i allmänhet tar över den enskildes intressen. Direktiven innebär att det är huvudsakligen allmänna intressen utan anknytning till ägaren som kan medföra att skadliga verksamheter eller åtgärder tillåts. Agarens privateko­ nomiska intressen väger inte särskilt tungt. Här verkar alltså europeise­ ringen av rättsordningen till nackdel för egendomsskyddet, liksom också för exploateringsintressen över huvud taget. Att ett enskilt företag framstår som så väsentligt från allmän synpunkt som bestämmelsen kräver måste ses som ett undantagsfall. Direktivens hänsynskrav framstår också som stränga vid en jämförelse med skälighetsregeln i 2:7 MB; det gör detsamma om kraven ter sig orimliga från den enskildes synpunkt, han får finna sig i dem ändå om han inte kan åberopa tillräckligt vägande allmänintressen. Att märka är vidare att regeringen - eventuellt efter påstötning av naturvårdsmyndigheterna - kan ta initiativ till en förklaring enligt 7:28 1 eller 2 st.; på detta vis finns det möjlighet att trygga naturvårdshänsyn utan de hinder som hänsyn till den enskilda äganderätten annars innebär och minska verk­ ningarna av olika exploateringslagar. - Emellertid kvarstår markägarens rätt till ersättning vid avsevärt försvårande av pågående markanvändning (jfr 2:18 2 st. RF och 5 nedan); den berörs inte av direktiven, som i enlighet med EG:s principiella inställning inte ger sig in på frågor som direkt berör äganderätten. Det är framför allt exploateringsplaner man kan hindra utan kostnad för det allmänna.s. 81

611.Av allmänt intresse är vidare att direktiven omfattar alla möjliga planer och projekt som på ett eller annat sätt kan innebära ett hot mot naturmil­ jön. Även om bestämmelserna avser bara särskilt skyddade områden, ger det ett stöd för att även mera indirekta konsekvenser av en åtgärd eller verk­ samhet kan beaktas vid tillståndsprövning eller tillsyn, förutsatt att tillräck­ ligt stora miljövärden står på spel.s. 81

612.Om direktivens ordning blir tillämplig i alla de lagar som berör möjlig­ heten till ingrepp i de skyddade områdena, kommer detta att innebära en ganska betydande utvidgning av miljöreglernas räckvidd. Den berör visser­ ligen bara områden med särskilda naturvärden, men de är ganska talrika, och dessutom tar utvidgningen sikte också på verksamheter och åtgärders. 81

613.82 Några allmänna frågors. 82

614.utanför områdena om de medför risker för deras miljö. Här spelar värde­s. 82

615.ringar i den aktuella lagstiftningen en underordnad roll; oavsett de traditio­s. 82

616.nella avvägningarna inom exempelvis mineral- eller skogslagstiftningens. 82

617.kommer miljösynpunkter att i de allra flesta fall att ta över.141s. 82

618.Samtidigt bör framhållas att miljöreglerna här liksom i andra fall intes. 82

619.verkar enbart till nackdel för markägaren. På vissa punkter förstärks hanss. 82

620.skydd: som utvecklas i det följande (3.4, 3.5) kan möjligheterna minska atts. 82

621.exploatera marken för det allmänna (enligt t.ex. väglagen och lagen oms. 82

622.byggande av järnväg) eller för utomstående enskilda (t.ex. gruvföretag), ochs. 82

623.expropriation för olika syften lär bli svårare att genomföra.s. 82

624.De nu berörda reglerna utgör ännu en komplikation vid tillämpningens. 82

625.av MB:s principer. Avvägningen mellan miljöhänsyn och andra intressens. 82

626.blir en annan när skyddet för de aktuella områdena står på spel. Även oms. 82

627.MB:s system anpassas till EG-direktiven utgör dessa ett främmande inslags. 82

628.i balken - inte bara lagtekniskt utan också innehållsmässigt. Allmänt setts. 82

629.kan dock EG-rätten ses som ett argument för en liknande utveckling ocksås. 82

630.utanför direktivens område; det gäller både den höga värderingen av vissas. 82

631.naturmiljöer och de stränga kraven på planer och projekt med indirekt ver­s. 82

632.kan på miljön.s. 82

633.2.8 Awvägningsreglernasf örhållande till varandras. 82

634.Som framgår är det svårt att få klarhet om hur lagstiftaren egentligen tänkts. 82

635.sig samspelet mellan dessa awägningsregler av olika slag. Här kan till ens. 82

636.början den frågan ställas, hur skälighetsregeln förhåller sig till proportionali-s. 82

637.tetsgrundsatsen, när det gäller ingripanden i enskilda förhållanden.s. 82

638.De båda reglerna är av något olika typ. Proportionalitetsprincipen ärs. 82

639.som sagt generell och gäller avvägningar långt utanför miljöområdet. Skä­s. 82

640.lighetsregeln är en rent miljörättslig regel som bestämmer hur tungt justs. 82

641.hänsyn till hälsa och miljö väger i förhållande till enskilda intressen. Soms. 82

642.framgår av det föregående har reglerna såtillvida skilda tillämpningsområ­s. 82

643.den som proportionalitetsprincipen framför allt åberopats när det gällers. 82

644.beslut om områdesskydd och liknande inskränkningar i den enskildes egen­s. 82

645.dom, medan skälighetsreglerna närmast inriktar sig på beslut om tillåtlig­s. 82

646.heten av olika verksamheter och åtgärder. Men någon fast gräns går intes. 82

647.mellan de olika principerna; proportionalitet är ju ett allmänt krav på myn-s. 82

648.Avvägningsreglernas förhållande till varandra 83 dighetsutövning mot enskilda142, och skälighetsreglerna skall ju ha en generell tillämpning på MB:s område. Man kan tänka sig många situatio­ ner där båda kan få aktualitet.s. 83

649.Reglerna är inte heller uppbyggda på samma vis: grundsatsen om proportionalitet anses innehålla krav på lämplighet, nödvändighet och »proportionalitet i strikt mening» (2.4 ovan), medan skälighetsregeln går ut på en ren intresseavvägning. Något lämplighetsrekvisit blir det inte fråga om här; lagstiftningen utgår väl från att myndighetens miljökrav inte är olämp­ ligt utformat med hänsyn till sitt syfte, men den frågan ligger vid sidan om awägningsregeln. Inte heller fordrar 2:7 att ingreppet skall vara nödvän­ digt, men här också får man läsa paragrafen tillsammans med de tidigare reglerna i 2 kap.; exempelvis kraven på försiktighet i 2:3 och lokaliseringsregeln i 2:4 är väl förenliga med denna synpunkt. Syftet med t.ex. en inskränkning i enskild rätt får inte kunna nås på ett mindre ingripande sätt - i så fall får man välja detta alternativ.s. 83

650.Vad slutligen gäller den allmänna intresseavvägningen (respektive frå­ gan om »proportionalitet i strikt mening») förefaller den inte vara den­ samma enligt skälighetsregeln, även frånsett komplikationerna med miljö­ kvalitetsnormer. Att beskriva kravet på proportionalitet så, att det allmänna intresset av ett ingrepp tar över om inte ingreppet bevisligen är orimligt, avviker klart från RegR:s synsätt i varje fall i de berörda avgörandena. Däre­ mot verkar det ganska väl förenligt med proportionalitetsprincipen sådan den uttryckts i 7:25 MB. Den bestämmelsen kan uppfattas som en konse­ kvens av att miljöintresset fått större tyngd efter balkens tillkomst.s. 83

651.Som redan framhållits förefaller proportionalitetsprincipen inte ha fullt samma betydelse idag som enligt äldre rätt (se 2.4 ovan). Skälighetsregeln innebär att den enskilde får acceptera större olägenheter än tidigare när hälsa och miljö står på spel. Mot detta kan knappast åberopas Europakon­ ventionens eller EG-rättens inställning. Om proportionalitetsprincipen hade ett preciserat innehåll enligt Europadomstolens avgöranden, kunde det visserligen ligga nära till hands att låta detta påverka tolkningen av alle­ handa lagregler om konflikten med enskild rätt, och kanske kunde man då komma till ett mera ägarvänligt resultat än vad som framgår av MB. Men så är knappast fallet. Även om grundsatsen ansetts få betydelse bl.a. just i fråga om egendomsskyddet, har den mestadels åberopats vid mycket långt­ gående ingrepp, t.ex. vid egendomsberövande utan ersättning. Som nämnt är det svårt att finna klara motsvarigheter till RegR:s ståndpunkt i Europa-s. 83

652.84 Några allmänna frågors. 84

653.domstolens praxis i miljörättsliga frågor; över huvud taget tyder dess domars. 84

654.mera sällan på sådan hänsyn till den enskilde som RegR:s avgöranden tyckss. 84

655.ge uttryck för.143 -1 sammanhanget får man emellertid beakta att domsto­s. 84

656.len vid bedömningen av nationell lagstiftning varit noga med att ge veder­s. 84

657.börande land en »margin of appreciation», något som inte blir aktuellt pås. 84

658.samma sätt när man skall tillämpa den nationella lagstiftningen i det egnas. 84

659.landet. Men betydelsen av detta är tveksam.144s. 84

660.Det verkar alltså rimligt att i varje fall på MB:s område inte ge propor­s. 84

661.tionalitetsprincipen större tyngd i förhållande till miljöhänsyn än vad soms. 84

662.framgår av balkens regler - låt vara att det är svårt att precisera vad dettas. 84

663.innebär. När allt kommer omkring är det fråga om en avvägning som hars. 84

664.motsvarighet i andra europeiska länder, fast lagstiftaren genom MB hars. 84

665.gett den ett något mera preciserat innehåll. Det skulle knappast stämmas. 84

666.med Europadomstolens allmänna inställning om man skulle bortse fråns. 84

667.sådana nationella regler vid tillämpningen av konventionens egendoms­s. 84

668.skydd. Och EG-rätten tar som nämnt klart parti för miljöintresset i vart falls. 84

669.när det gäller biologisk mångfald (jfr 2.7 ovan).s. 84

670.Utanför balkens område kan det finnas större möjligheter att ta hänsyns. 84

671.till ägarens intressen vid en avvägning enligt proportionalitetsprincipen;s. 84

672.detta gäller också dennes rätt till ersättning vid tvångsingrepp av olika slags. 84

673.(jfr 5.4 nedan). Här får det dock betydelse hur pass tungt miljöhänsyn vägers. 84

674.enligt den aktuella lagstiftningen; dess art och syfte bör rimligen påverkas. 84

675.utrymmet för att tillämpa principen. Som framgår av fortsättningen (kap.s. 84

676.3) rör en rad speciallagar frågor av stor betydelse för miljön, något soms. 84

677.också beaktats när följ dlagstiftningen till MB utarbetades. MB:s målsätt-s. 84

678.ningsregler och allmänna hänsynsregler har en generell räckvidd. Sådanas. 84

679.förhållanden måste påverka tillämpningen av principen också på specialla­s. 84

680.garnas område.s. 84

681.Man får visserligen hålla i minnet, att RegR:s hållning till balkens reglers. 84

682.än så länge är oviss. Men enligt MB:s system kommer ju HD (eller miljö-s. 84

683.överdomstolen) vanligen att få sista ordet, utom då regeringen avgör frågan;s. 84

684.Avvägningsreglernas forhållande till varandra 85 RegR har då kvar sin möjlighet att påverka utvecklingen genom rättsprövning.s. 85

685.Också RF:s nämnda bestämmelse om egendomsskydd i 2:18 1 st. kan väntas bli åberopad från ägarhåll vid konflikter med miljöhänsyn. Kravet på »angelägna allmänna intressen» har ju ansetts ge uttryck för ungefär samma grundsats som Europakonventionens bestämmelse, fast det är tveksamt om det ger utrymme för en proportionalitetsprövning. Jfr härom 2.4 ovan.) I alla händelser lär bestämmelsen om allmänna intressen som sagt inte tolkas särskilt strängt, och det hindrar knappast att man tillmäter miljöhänsyn den vikt som framgår av MB:s båda inledande kapitel.s. 85

686.En annan fråga är vilken betydelse MB, eller kanske rättare sagt vad som förekoms. 85

687.vid dess tillkomst, i sin tur har för RF. Här är det dock snarare en annan bestäm­s. 85

688.melse, ersättningsregeln i 2:18 2 st., som kommer i förgrunden. I detta samman­s. 85

689.hang skall inte närmare beskrivas de komplicerade turerna vid balkens till­s. 85

690.komst;145 jag återkommer till regeln i ett senare sammanhang (5 nedan). I varjes. 85

691.fall har det sitt intresse att man för att kunna genomföra lagstiftningen funnit nöd­s. 85

692.vändigt att - i strid med Lagrådets mening - tolka RF inte efter ordalagen utans. 85

693.efter motiven till den senaste ändringen i grundlagsregeln. Man kan undra om etts. 85

694.sådant resonemang hade varit möjligt i en situation där andra offentliga intressens. 85

695.än miljöhänsyn stod på spel. Också detta kunde tyda på att sådana hänsyn skulles. 85

696.få en alldeles speciell tyngd i vart fall vid konflikter med äganderätten. - Det ärs. 85

697.emellertid ovisst om regeringens och riksdagens ställningstaganden i detta ärendes. 85

698.kan ges en sådan principiell innebörd; de kan lika gärna uppfattas som ett sätt atts. 85

699.i ett alldeles speciellt läge klara av en juridisk komplikation som inte minst fråns. 85

700.politisk synpunkt tedde sig besvärande.s. 85

701.Under alla förhållanden talar också MB:s förarbeten i denna del mot att avväg­s. 85

702.ningen mellan allmänna och enskilda intressen helt skulle följa proportionalitets­s. 85

703.principen i RegR:s tolkning.146 I detta sammanhang kan man erinra om att det ingalunda är säkert att mil­ jöhänsyn bara vägs mot enskilda intressen; även allmänna intressen kan ofta åberopas från den enskildes sida, exempelvis när hans verksamhet av något skäl framstår som värdefull från samhällets synpunkt. Man får t.ex. accep­ tera vissa luftföroreningar eller bullerstörningar från en anläggning för destruktion av miljöfarligt avfall. Som utvecklas i fortsättningen (kap. 3) kan ibland även den enskilde markägaren åberopa miljöargument mot exempelvis intresset av att marken exploateras för någon mer eller mindres. 85

704.86 Några allmänna frågors. 86

705.samhällsnyttig verksamhet - en praktisk situation just på den speciella fast-s. 86

706.ighetslagstiftningens område (jfr bl.a. om väglagen 3.4 samt om mineral-s. 86

707.och torvlagstiftningen 3.5 nedan). I sådana fall blir tillämpningen av pro­s. 86

708.portionalitetsprincipen betydligt mera invecklad än i de typiska fall där dens. 86

709.brukar diskuteras. RegR:s praxis ger ingen ledning för sådana bedöm­s. 86

710.ningar.s. 86

711.Också avhjälpanderegeln i 2:8 innehåller en awägningsregel med vissas. 86

712.speciella drag (se 2.6 ovan). Som framgått är det oklart, vad hänvisningens. 86

713.till 10 kap. kan betyda i olika situationer; i varje fall kan bedömningen intes. 86

714.bli helt densamma i en avhjälpandesituation som annars.s. 86

715.Principen om förorenarens betalningsansvar lär också på annat sätts. 86

716.påverka tillämpningen av proportionalitetsprincipen och skälighetsregeln is. 86

717.2:7. För proportionalitetsbedömningen måste det få betydelse om etts. 86

718.ingrepp avser att hindra den enskilde från att förorena eller annars fördärvas. 86

719.miljön; hela diskussionen kring MB:s regel om ersättning till markägarens. 86

720.utgår från något sådant. (Se 5 nedan.) Men hur pass allvarligt miljöhotets. 86

721.skall vara för att resonemanget skall aktualiseras är ovisst. - Vad skälighets­s. 86

722.regeln angår, är det tänkbart att motivens hänvisning till EG-rättenss. 86

723.bestämmelse om förorenarens ansvar kan få viss betydelse för vad som ärs. 86

724.rimligt också utanför avhjälpandefallen.s. 86

725.I det föregående har nämnts vissa speciella awägningsregler - om täkts. 86

726.i 12:2, om vattenföretag i 11:6, hushållningsbestämmelserna i 3 kap. , oms. 86

727.kommunala föreskrifter i 9:13 (se 2.5 ovan). I varje fall täkt- och vattenfö-s. 86

728.retagsreglerna framstår som modifikationer av skälighetsregeln, där det sys­s. 86

729.tematiska sammanhanget med denna och liknande bestämmelser inte ver­s. 86

730.kar så väl genomtänkt; möjligen kan man urskilja en tendens att fästa sär­s. 86

731.skild vikt vid att ett miljöingrepp framstår som omfattande och oåterkalle­s. 86

732.ligt, men till detta kan man nog komma fram redan genom en tillämpnings. 86

733.av mera allmänna miljörättsliga principer. Bestämmelsen i 11:6 bör åtmins­s. 86

734.tone teoretiskt kunna leda till att en vattenverksamhet blir otillåtlig trots atts. 86

735.den skulle godtas enligt 2:7.147s. 86

736.Vad angår hushållningsreglerna, innebär de i första hand en avvägnings. 86

737.mellan miljöhänsyn och olika samhällsintressen - något som är naturligts. 86

738.när de främst tar sikte på planeringssituationen. Den enskildes intresses. 86

739.kommer här i bakgrunden. I detta fall kan inte anses avgörande om resul­s. 86

740.tatet av en sådan avvägning innebär orimliga kostnader för en företagare,s. 86

741.inte heller om nackdelarna för exempelvis en markägare står i proportions. 86

742.Avvägningsreglernasf örhållande till varandra 87 till allmänintresset; sådana frågor får bedömas när det gäller prövningen av enskilda tillståndsbeslut och ingripanden i enskilda fallet. Också i det läget kan naturligtvis också hushållningsreglerna beaktas, närmast för att under­ stryka vikten av det allmänintresse som föreligger - t.ex. att en viss verk­ samhet förbjuds i en miljö av särskilt värde från samhällssynpunkt. Men det lär då närmast bli fråga om en modifikation av intresseavvägningen enligt 2:7 (eller, för områdesskyddets del, enligt 7:25 eller 7:26).s. 87

743.Slutligen bör framhållas att avvägningen helt förändras när den rör sär­ skilda skydds- och bevarandeområden eller andra områden som ingår i Natura 2000-nätet. Proportionalitetsprincipen får en annan innebörd: öns­ kemålen att skydda områdena i fråga väger långt tyngre än det enskilda intresset. Inte heller skälighetsregeln eller övriga awägningsregler lär kunna tillämpas på samma vis. Även om möjligheten till ersättning inte påverkas av EG-direktiven kommer miljöintresset att spela en särskild roll på dessa områden. (Se 2.7 ovan).s. 87

744.Sammanfattningsvis kan man konstatera att MB innehåller en rad awägningsbestämmelser som delvis går att tillämpa samtidigt men på det hela taget bildar ett förvillande och nära nog oöverskådligt mönster. Beto­ nar man att miljöbesluten skall vara någorlunda förutsebara - alltså en rätts­ säkerhetssynpunkt - måste detta system te sig otillfredsställande. Domsto­ lar och miljömyndigheter kan komma till vitt skilda resultat som ändå faller inom ramen för MB:s regelverk.s. 87

745.En sådan osäkerhet i rättsläget kan tyckas som ett ganska naturligt drag inom detta rättsområde, där en intresseavvägning framstår som ett ound­ vikligt inslag i bedömningen. Man kan emellertid invända mot lagstift­ ningstekniken, att lagstiftaren knappast ägnat awägningsreglernas förhål­ lande till varandra någon uppmärksamhet alls och i övrigt bara gett ytterst allmänt hållna riktlinjer för prövningen. Något bättre ledning för rättstil­ lämpningen kunde man begära. Brister av detta slag har som nämnt aktu­ aliserats genom EG-kommissionens anmärkningar mot genomförandet av art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet148 och kan väntas få ökad betydelse vid den fortsatta tillämpningen av MB. Det kan dröja innan rätts­ praxis skapar någorlunda klarhet hur man bör resonera i dessa situationer.s. 87

746.Vad som nu sagts kan vara en utgångspunkt, när man diskuterar hur bal­ kens principer skall tillämpas utanför dess speciella område - fast det kan medges, att denna oklarhet inte är så mycket att utgå från. Här tillkommer komplikationen att speciallagstiftningens syfte måste påverka den awäg-s. 87

747.88 Några allmänna frågors. 88

748.ning mellan olika intressen som möjligen kan framgå av MB. Det medförs. 88

749.att alla uttalanden måste bli ännu osäkrare än när man håller sig till tillämp­s. 88

750.ningen av balken.149s. 88