Inledning
1.Detta kapitel är till för att ge avhandlingsämnet en förankring i tiden och innehåller en översiktlig beskrivning av hur den nuvarande lagstiftningen om polisens uppgifter och befogenheter vuxit fram under framför allt 1900-talet. Dessa regler har en central betydelse i ett rättssamhälle. Myndigheterna skall värna om rättssäkerheten genom att upprätthålla lag och rätt och själva hålla sig till lagen när de utövar makt över medborgarna.1s. 2
16 § 1809 års regeringsform
Allmänt
1.När det gäller de områden som behandlar maktbefogenheter är det 16 § i den gamla regeringsformen (GRF) som är av intresse. Där stadgades det bl.a. att ”konungen bör ingen fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och välfärd, utan han lagligen förvunnen och dömd är, och ingen avhända eller avhända låta något gods, löst eller fast utan rannsakning och dom i den ordning Sveriges lag och laga stadgar föreskriva”. Konungen och statsmyndigheterna var skyldiga att själva handla i överensstämmelse med lag och att iaktta likhet inför lagen och att undvika allt godtycke i sin verksamhet.2s. 2
2.Förbudet för konungen att fördärva någon till liv, ära etc. var inte absolut. Möjligheten till maktutövning kunde enligt Reuterskiöld ald34 rig helt uteslutas.3 Stadgandet sade att ingrepp i sådana intressen som det här handlade om fick ske om vederbörande var ”lagligen förvunnen och dömd”. Det räckte dock inte med att fördärvandet i det enskilda fallet kunde stödja sig på lag eller laga stadgar. Följden blev enligt Holm att konungen också som lagstiftare måste vara förpliktad att inte själv stifta eller medverka till att stifta lagar som ålade statsorganen att under andra omständigheter vidta sådana åtgärder.4 ”Förvunnen” betyder överbevisad om brott.s. 2
3.Ett processrättsligt institut som togs bort 1868 föreskrev i 17 kap. 37 § rättegångsbalken att i ”Grova brottmål må domaren försöka med svårare fängelse att få sanningen i ljuset där bindande omständigheter och liknelser finnas mot den, som anklagad är”. Institutet måste enligt Holm sägas stå tortyren nära. Nauman gjorde gällande att stadgandet stod i strid med 16 § GRF eftersom denna enligt hans mening förbjöd tortyr och fängelse på obestämd tid i fråga om en tilltalad som inte var lagligen förvunnen. Även enligt Holm och Malmgren hindrade 16 § sådana frihetsberövanden, medan andra fall, t.ex. internering av sinnessjuka, smittspridare eller alkoholister inte kunde anses täckas av 16 §.5s. 3
4.Holm skrev vidare att ”En så betydelsefull straffprocessuell säkerhetsåtgärd som häktningen ... icke gärna kan vara oförenlig med förbudet i 16 § att fördärva någon till den personliga friheten utan att denne är förvunnen och dömd”. Han hänvisade till historiska skäl och att grundlagsstiftarna inte kunde ha menat att avskaffa denna rätt.6s. 3
5.Enligt Petrén fick maktutövning användas i verkställande syfte även då regler saknades i skriven rätt. Han ansåg att man i allmänhet kunde utgå ifrån att avsikten med ett beslut om en åtgärd är att den skall genomföras och att nödvändig maktutövning fick användas för att nå ändamålet med beslutet. Om det krävdes avsevärt större tvångsmakt för att uppfylla ändamålet än vad man från början hade anledning att tro skulle däremot beslutet inte verkställas.7s. 3
6.Myndigheternas maktutövning var dock enligt Sundberg bunden av 16 § GRF. Varje angrepp i den medborgerliga frihet som beskrevs i 16 § GRF var enligt honom förbjudet. Det räckte inte att åberopa ändamålsenligheten av den åtgärd som vidtogs. Endast i kraft av lags. 3
7.35 eller laga stadga, dvs. författningar av Kungl. Maj:t och riksdagen gemensamt eller av Kungl. Maj:t ensam inom ramen för den administrativa och ekonomiska lagstiftningsmakten, kunde myndigheterna beröva medborgaren friheten, frånta egendom, störa hemfriden eller begränsa rörelsefriheten. Enskilda fick inte utsättas för fysiskt eller psykiskt tvång av något slag eller åläggas något handlande som ingrep i 16 §, om inte stöd av lag eller författning medgav detta. Presumtionen talade enligt honom i kraft av detta grundlags stadgande för enskildas okränkbarhet och mot förvaltningsmyndighetens tvångsmakt.8s. 3
Polisens uppgifter och maktbefogenheter
1.Före tillkomsten av 1925 års polislag återfanns såväl polisens uppgifter som polisens maktbefogenheter spridda i olika lagar och förordningar. Det fanns några allmänna stadganden som gällde hela riket som givits av Kungl. Maj:t eller av konung och riksdag samfällt. Exempel på sådana är ordningsstadgan för rikets städer, byggnadsstadgan för rikets städer och rusdrycksförordningarna. I författningarna var det dock i stor utsträckning överlämnat åt de lokala myndigheterna att meddela bestämmelser för orten.s. 4
2.På 1700-talet ankom överinseendet och huvudstyrelsen av polisväsendet i Stockholm på överståthållaren som hade att ”vidtaga nödiga mått och utvägar till förekommande av missbruk och oredor samt bibehållandet av det allmännas säkerhet”.9 Landshövdingen var i egenskap av Kungl. Maj:ts befallningshavande högsta polismyndigheten i länen. Han hade till uppgift att se till att allmän ordning och säkerhet upprätthölls och att begångna brott beivrades i laga ordning. Den makt som i det särskilda fallet användes skulle vara påkallad av de föreliggande omständigheterna. Om ordningen stördes hade landshövdingen befogenhet att vidta ”erforderliga åtgärder”.10 Landshövdingens uppgift flyttades 1918 till länsstyrelsen som fick samma uppgift och befogenhet som landshövdingen tidigare haft.11s. 4
3.Polismakten utövades under ansvar för att den stämde överens med de uppgifter som ålagts myndigheten i lag.12 När det gällde polismyn36 dighetens underordnade som t.ex. polisbetjänter, fjärdingsmän och konstaplar hade de i huvudsak att utföra polismyndighetens befallningar enligt utfärdade reglementen och instruktioner. I vissa fall hade de dock i lag uttryckligen fått befogenheter att självständigt ge anvisningar eller vidta andra åtgärder, t.ex. anhålla fyllerister och lösdrivare. Spanings- och utredningsverksamheten var i någon mån reglerad, exempelvis när det gällde formerna för förhör13 men berodde mer på de verksamma polismyndigheternas omdöme.s. 4
Den första allmänna polislagen 1925
1.År 1918 avslogs en proposition med förslag om lag om polisväsendet. Detta var mest på grund av att det inte var klarlagt vem som hade skyldighet att bekosta den organisation som föreslogs. Frågan om en reform av polisväsendet hade då under en följd av år varit föremål för statsmakternas intresse. Meningsskiljaktigheten gällde främst polisens organisation och dess finansiering, men frågor om anställningstrygghet för polismän, disciplinförfarandet vid tjänstefel och gemensamma uniformer diskuterades också.14s. 5
2.Efter nya framställningar, bl.a. från JO och svenska polisförbundet, tillsattes en utredning som 1922 kom med ett betänkande som emellertid inte föranledde någon proposition.15 Socialdepartementet utarbetade ett nytt förslag som lades fram 1924. Detta ledde till att en proposition om förslag till polislag för polisväsendet antogs 1925.16 Senare samma år tillkom även ett polisreglemente. Det moderna polisväsendet fick således sin första utformning genom denna lagstiftning. Trots att polisväsendet i princip var en kommunal angelägenhet kunde Kungl. Maj:t som högsta polismyndighet i riket på olika sätt öva inflytande över organisationen, t.ex. genom att meddela föreskrifter om chefskapet över polispersonal och om polispersonalens rättigheter och skyldigheter.s. 5
3.I lagens 1 § 2 mom. fastställdes en legal definition av polisverksamhet: ”Med polisverksamhet förstås i denna lag, vad angår stad, upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, verkställande av spaning och annan undersökning angående brott ävensom den verksam-s. 5
4.37 het i övrigt, som på grund av särskilda stadganden eller hävdvunnet bruk åligger polispersonal i denna dess egenskap. Polisverksamheten på landsbygden omfattar därjämte enligt denna lag biträde vid åtgärd i utsökningsmål, vid indrivning av utskylder eller böter och vid annan handräckning”. Polisens maktbefogenheter reglerades varken i lagen eller i reglementet. Polispersonalens åligganden angavs i stället närmare i en normalinstruktion för polispersonal som chefen för socialdepartementet enligt 15 § polisreglementet fastställde den 12 december 1925. Utifrån denna instruktion utfärdades polisinstruktioner i de olika polisdistrikten. Enligt normalinstruktionen ålåg det polisen bl.a. att förhindra varje förfarande och att undanröja varje förhållande som medförde att den allmänna ordningen stördes (3 §). Den innehöll också särskilda bestämmelser för kriminalpolisavdelningen som hade till uppgift att bedriva spaning och annan undersökning angående alla de brott som krävde utredning av mera omfattande slag (82 §).s. 5
5.En polisman fick inte använda strängare medel än de som krävdes i det enskilda fallet för att genomföra en åtgärd. Ingripande mot någon skulle helst ske genom anmaningar och upplysningar. Våld fick tillgripas endast om det var oundgängligen nödvändigt (10 §).s. 6
1948, 1964, 1965 och 1972 års polisinstruktioner
1.I ett betänkande från 1942, som redogjorde för de olika innebörder begreppet polismyndighet fått i olika författningar, konstaterades att mångtydiga begrepp som polismyndighet och kronobetjänt inte var preciserade i lagstiftningen och att polisuppgifterna inte hade fördelats mellan de olika lokalorganen efter någon klar, enhetlig princip. Följden blev en synnerligen skiftande praxis och ibland också avvikelser från författningarnas anda och mening.17s. 6
2.För att avhjälpa detta och för att i övrigt revidera gällande föreskrifter tillsattes polisinstruktionsutredningen som 1947 kom med sitt betänkande Polisen och allmänheten. Utredningen ansåg det uppenbart att de föreskrifter som fanns led av brister som inverkade skadligt på förhållandet mellan polisen och allmänheten. Man såg det vidare som en allvarlig brist att det saknades allmängiltiga regler för de maktmedel som stod till buds för polisen när det gällde att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Avsaknaden av en sådan lagstift38 ning framkallade tvekan och ovisshet såväl för enskilda polismän som för allmänheten och det var angeläget att råda bot på dessa missförhållanden. Vissa generella regler om polisens maktbefogenheter borde därför fastställas.18s. 6
3.Ar 1948 kom den allmänna polisinstruktionen (1948:331) tillsammans med ett nytt polisreglemente (1948:332). Preciseringar av polisens uppgifter gjordes i instruktionens 1 §: ”Polisen skall upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Därvid åligger det polisen särskilt att förebygga brott samt hindra att den allmänna ordningen och säkerheten störes genom brott eller på annat sätt, att uppdaga brott, som höra under allmänt åtal, samt vidtaga erforderliga åtgärder, när den allmänna ordningen och säkerheten kränkts på annat sätt än genom brott, att i övrigt lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp. Polisen skall dessutom fullgöra den verksamhet, som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser, och biträda allmänheten med delgivning”. Huvuduppgiften för polisen gavs således ingen noggrann avgränsning utan beskrevs i mer allmänna ordalag.s. 7
4.Polisens maktbefogenheter beskrevs i instruktionens 11 §: ”För att verkställa tjänsteåtgärd får polisman icke använda strängare medel än förhållandena kräva. Våld får tillgripas endast när tjänsteuppgiften icke kan lösas på annat sätt. Tillgripes våld skall den lindrigaste form som kan leda till det avsedda resultatet användas. Våld får ej brukas längre än som är oundgängligen nödvändigt”.s. 7
5.De påföljande polisinstruktionerna från 1964 (1964:764), 1965 (1965:686) och 1972 (1972:511, omtryckt 1981:735) upprepade med smärre redaktionella ändringar dessa uppgifter och befogenheter. Från och med 1965 flyttades uppgifterna till 2 §. 1972 hade uttrycket ”erforderliga åtgärder” bytts ut mot ”de åtgärder som behövs”.s. 7
6.Paragrafen innefattade inte bara en beskrivning av de uppgifter som lagts på polisväsendet. Den ansågs också ge ett allmänt bemyndigande för polisen att vidta åtgärder för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Det var emellertid osäkert hur långt polisens befogenheter sträckte sig. Denna s.k. generalklausul måste tolkas med försiktighet och fick bara undantagsvis användas som enskild grund för ingrepp.19 En begränsning av den makt som polisen kunde utöva grundad på generalklausulen ansågs följa av den konstitutionella karaktären hos bestämmelsen. Den beslutades av Kungl. Maj:t ensams. 7
7.39 med stöd av den normgivningsbefogenhet som enligt 1809 års regeringsform var förknippad med Konungens styrande makt. Enligt kon-s. 7
8.stitutionell praxis ansågs Kungl. Maj:t inte ha kompetens att före-s. 8
9.skriva mer djupgående ingrepp i medborgarnas frihet. Sådana ingrepp krävde samfälld lagstiftning.20s. 8
10.Polisens möjlighet att utöva makt upphörde att gälla eller inskränktes när en särskild bestämmelse berörde ett skyddsintresse som formellt omfattades av generalklausulen. Detta ansågs följa av allmänna principer för lagtolkning.21 Som exempel kan nämnas att ett omhändertagande av den som störde allmän ordning och säkerhet inte ansågs kunna grundas enbart på 2 § polisinstruktionen. Sådant omhändertagande reglerades nämligen särskilt i lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande.s. 8
11.I och med att den nya regeringsformen trädde i kraft den 1 januaris. 8
12.1975 ändrades förutsättningarna för polislagstiftningen.s. 8
1974 års regeringsform
1.I spåren av 1929 års världsomfattande depression följde politiska omvälvningar i många länder. Demokratiska statsordningar fick ge vika för diktaturer av olika slag. Enligt Petrén var det dessa påfrestningar som väckte opinion för en klarare markering av det svenska samhällets demokratiska och rättsstatliga ideal. Ar 1938 fick den s.k. tingstenska utredningen i uppgift att arbeta fram förslag på att föra in några fundamentala principer i grundlag, bl.a. förenings-, församlings- och yttrandefriheterna.22s. 8
2.Den tingstenska utredningen föreslog 1941 att 16 § GRF skulle bibehållas som en inledning på en ny paragraf som därefter skulle byggas ut med att slå fast att svenska medborgare var tillförsäkrade en rad friheter och rättigheter.23 Paragrafen fick på detta sätt karaktären av en rättighetskatalog i sak inte långt ifrån den första katalogen som nu finns i 2 kap. 1974 års regeringsform. Någon lagstiftning blev dock inte aktuell den gången.s. 8
3.Det nästa steget i arbetet mot en ny regeringsform togs 1954 då författningsutredningen tillsattes. Den fick till uppgift att se över demo40 kratins funktionsproblem och att genomföra en modernisering av den svenska författningen. Uppgiften utvidgades senare till att grundlagfästa rättigheterna. I utredningens slutbetänkanden från 196324 föreslogs ett nytt andra kapitel med rubriken ”Grundläggande fri- och rättigheter”.25 Förslaget ledde inte heller denna gång till någon proposition.s. 8
4.Regeringen tillsatte 1966 grundlagberedningen som skulle arbeta vidare med grundlagsfrågorna. Beredningens förslag från 1972 gick ut på att rättighetsreglerna fick formen av anvisningar till lagstiftaren om lagens innehåll.26 I propositionen som följde föreslogs dock ett kort kapitel om grundläggande fri- och rättigheter.27 Resultatet blev 1974 års regeringsform, med sitt andra kapitel med fem paragrafer där bland annat den personliga integriteten skyddades. Rättigheterna skulle enligt 4 § beskrivas närmare i vanlig lag.s. 9
5.På förslag av bland andra Högsta domstolen och JO bestämdes att grundsatsen om att den offentliga makten utövas under lagarna skulle grundlagfästas. Remissinstanserna ansåg att det borde nämnas att folkstyrelsen är bunden av lagarna. JO hänvisade till den gamla satsen om att land skall med lag byggas som han ansåg hade en fast förankring i det svenska rättssystemet.28 Grundsatsen om all maktutövnings lagbundenhet ansågs så viktig att den slogs fast i regeringsformens inledningsparagraf. Den kom då att gälla för alla offentliga organ, även riksdagen. Genom denna allmänna bestämmelse blev en tidigare föreslagen särskild föreskift om domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas bundenhet av rättsordningen onödig.29s. 9
6.Men arbetet med den nya regeringsformen gick vidare. Ar 1975 infördes på förslag av fri- och rättighetsutredningen30 en ny 2 § i regeringsformens första kapitel som innehåller målsättnings- och programstadganden. I paragrafen anges bl.a. att det allmänna skall ”värna den enskildes privatliv och familjeliv”. Detta är emellertid ingen rättsligt bindande regel.31 Den anger i stället ett mål för den samhälleliga verksamheten. Enskilda medborgare kan inte på grund-,s. 9
7.41 val av ett sådant stadgande påkalla domstols ingripande gentemot det allmänna. Stadgandet kan i stället ha eller få politisk betydelse.32s. 9
8.2 kap. utökades från fem till 21 paragrafer utan att innehållet ändrades särskilt mycket i sak. Medborgarna tillförsäkras gentemot det allmänna en rad grundläggande fri- och rättigheter. De flesta av dessa fri- och rättigheter är relativa - de kan begränsas, men bara genom lag (2 kap. 12 §). Exempel på sådana relativa rättigheter är att enskild gentemot det allmänna är skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande (6 §). Motsvarande skydd finns också mot frihetsberövande (8 §). Till de absoluta rättigheterna, som alltså inte under några omständigheter går att inskränka (12 §), hör 2 kap. 4 § som förstärker skyddet mot dödsstraff.33s. 10
9.Ar 1977 tillsattes ännu en utredning: Rättighetsskyddsutredningen.34 Den hade till uppgift att främst syssla med rättighetsbegränsande lagstiftning och vilka krav som kunde ställas på sådan. På rättighets sky ddsutredningens förslag infördes 1979 tre nya stycken i 12 § 2 kap. med innehållet om särskilt förfarande som under vissa förutsättningar skall tillämpas vid behandling av förslag till rättighetsbegränsande lagstiftning.35s. 10
1984 års polislag
1.Den nya regeringsformen gjorde det nödvändigt att se över hur polisens befogenheter reglerades. Polisutredningen ansåg i sitt betänkande från 1979 att en regel som för ett allmänt angivet syfte medgav en befogenhet att vidta ”de åtgärder som behövs” eller liknande inte kunde uppfattas som ett självständigt stöd för ingrepp i de medborgerliga fri- och rättigheter som skyddades i den nya regeringsformen. Motsatt ståndpunkt skulle i realiteten innebära att lagstiftaren överlämnade åt myndigheterna att dra gränser kring rättighetsskyddet.s. 10
2.Det var för polisutredningen tydligt att syftet med kravet på lagstöd för intrång i rättigheterna var att sätta en gräns för vilka rättighets42 inskränkande befogenheter som kunde härledas ur ett lagbud. För det första följde av legalitetsprincipen att regler om rättighetsbegränsningar skulle vara så klara och tydliga att rena missbruk motverkades och att risken för att praxis kom på avvägar förebyggdes. För det andra borde en föreslagen rättighetsbegränsning ligga i så öppen dag att riksdagsledamöter, massmedia och allmänhet utan alltför stor svårighet kunde uppmärksamma den under lagstiftningsproceduren. I annat fall skulle incitament saknas till diskussioner inom och utom riksdagen.36s. 10
3.En utgångspunkt för utredningen var att en ny allmän regel angående polisens uppgifter inte borde få åberopas som självständigt stöd för ett ingrepp från polisens sida i de grundläggande fri- och rättigheter som tillkom medborgarna enligt regeringsformen. Befogenheten att utöva makt av sådant slag måste kunna härledas ur en särskild föreskrift. Betänkandet ledde till att en proposition med principbeslut om allmänna riktlinjer för en reform av polisväsendet antogs 198137.s. 11
4.Det ledde också till att polisberedningen tillsattes samma år. Den ansåg i sitt betänkande från året efter, 1982, att det var uppenbart att 1925 års polislag och 1972 års polisinstruktion inte svarade mot syftet med regeringsformens lagkrav. Beredningen såg det som en viktig uppgift att utforma ett förslag på ett sådant sätt att de brister från formell synpunkt som förelåg enligt denna gamla ordning undanröjdes. Avsikten var inte att polisens befogenheter skulle utvidgas utan att rättsläget skulle klarläggas. Polisberedningen fann det också från flera synpunkter önskvärt att föra samman de viktigaste bestämmelserna om polisverksamheten till en särskild polislag, dels på grund av kravet på lagform, dels på grund av den stora allmänna betydelse verksamheten har för medborgarna. Rättssäkerheten krävde att maktutövning mot medborgarna skedde likformigt och var klart förutsebar. Tvekan om vilka ingrepp som var tillåtna kunde hämma polisen i dess verksamhet. Det ansågs också som en fördel för polisen att i efterhand kunna hänvisa till klart lagstöd för en företagen åtgärd och undgå misstankar om maktmissbruk eller annan oriktig myndighetsutövning.38s. 11
5.En ny samlad polislag infördes 1984.39 Enligt dess 1 § är polisverksamhetens ändamål att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp, som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet.s. 11
6.43s. 11
7.En skillnad i förhållande till den tidigare regleringen i 2 § polisinstruktionen är att den grundläggande bestämmelsen om polisens upprätthållande av den allmänna ordningen och säkerheten togs in under rubriken polisverksamhetens ändamål. Nytt är också att den hjälpande polisverksamheten beskrivs som ett självständigt syfte och inte som ett led i uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Till polisens uppgifter hör enligt 2 § polislagen att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten. Den skall också övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat. Polisen skall vidare bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp och slutligen fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. Uppräkningen är inte fullständig. I propositionen understryks att en alltför snäv indelning bunden till verksamhetsindelningen i det praktiska polisarbetet kan vålla olägenheter. Gränsen mellan de olika grupperna av aktiviteter är ingalunda skarp. En helhetssyn på polisväsendets uppgifter måste eftersträvas.40s. 12
8.Allmänna principer för polisingripanden framgår av 8 §. De där stadgade s.k. behovs- och proportionalitetsprinciperna behandlas utförligt i kapitel 3.5 nedan. Polisens befogenheter att använda våld regleras i 10 §. Där framkommer att en polisman i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, får använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd om vissa där uppräknade situationer föreligger. I 24 kap. brottsbalken finns bestämmelser om att bruka våld i nöd- eller nödvärnssituationer.s. 12
Rättegångsbalken
1.I och med att den nya regeringsformen infördes 1974 måste regleringen av tvångsmedel ses över. Det saknades regler om den intressekollision som kan uppkomma mellan skyldigheten att utreda brott och de fri- och rättigheter som nu blivit grundlagsskyddade. En översyn med sikte på att åstadkomma en ändamålsenlig avvägning mellan samhällets behov av tvångsmedel och de motstående intressen som kan komma att beröras därav påbörjades 1978. En parlamentariskt sam44 mansatt kommitté tillsattes med uppgift att göra en fullständigt översyn av tvångsmedelsregleringen i 27 och 28 kap. rättegångsbalken.41s. 12
2.Det fri- och rättighetsskydd som kom till uttryck i regeringsformen skulle bilda utgångspunkt för de avvägningar som kommittén skulle göra vid utformningen av de materiella bestämmelserna om tvångsåtgärder. Ar 1984 lade tvångsmedelskommittén fram sitt slutbetänkande. Den baslag som föreslogs genomfördes aldrig, men betänkandet ledde till att vissa ändringar gjordes i rättegångsbalken och i andra lagar där tvångsmedel regleras.42s. 13
Europakonventionen
Inledning
1.När Sverige ratificerade Europakonventionen 1951 ansåg man att inhemsk rätt stämde överens med konventionens krav. Konventionen skulle huvudsakligen garantera sådana grundläggande normer som redan var självklara i ett land som Sverige. I den proposition som föreslog att konventionen skulle godkännas behandlades frågan om svensk rätts överensstämmelse med densamma endast översiktligt.43s. 13
2.Frågan om Europakonventionen och svensk rätt aktualiserades åter 1973 i samband med förslaget till ny regeringsform. I sitt remissvar över grundlagberedningens förslag påpekade Svea Hovrätt att det kunde övervägas att ge ett starkare skydd för grundrättigheterna genom att införa ett stadgande i grundlagen om att Europakonventionen skulle tillämpas nationellt. Departementschefen ansåg dock att konventionens främsta värde för den enskilde låg i själva konventionsinnehållet och i att Sverige genom att ansluta sig till konventionerna förpliktat sig att respektera dessa. Han påtalade också de praktiska och tekniska svårigheterna med att införliva Europakonventionen. Problemen skulle bestå i bristen på enhetlig juridisk terminologi, att lagstiftningsteknikerna i hög grad skilde sig åt, att de inte lämpade sig för en direkt tillämpning i enskilda tvister inför svenska domstolar eller myndigheter och ovisshet om vad som gäller i detalj på olika rättsområden. 44s. 13
3.45s. 13
4.Uppfattningen att svensk rätt stämde överens med Europakonventionens bestämmelser kom med tiden att framstå som inte alldeles korrekt, då Sverige vid ett flertal tillfällen fälldes för brott mot konventionen i Europadomstolen. Anledningen till detta var, enligt Fri- och rättighetskommittén, att Europadomstolen och den europeiska kommissionen genom tolkning givit vissa av konventionens artiklar en innebörd som knappast kunde förutses vid konventionens ratificering.45s. 14
5.Det förhållandet att Europakonventionen inte utgjort en del av den svenska rättsordningen har emellertid inte inneburit att den saknat betydelse i lagstiftningsarbete och i rättstillämpning.46 Sverige har vid ett knappt tjugotal tillfällen fällts i Europadomstolen. Detta har lett till flera effekter på den svenska lagstiftningen, exempelvis stiftandet av lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, ändringar i expropriationslagen (1988:211) och i rättegångsbalken (1987:1211).47 Lagrådet har i flera fall yttrat sig över tilltänkt lagstiftning utifrån vad man uppfattat vara konventionens krav.48s. 14
6.Högsta domstolens senare praxis har också visat att lagtolkning måste ske med utgångspunkt från Europakonventionens krav. Där markeras att en s.k. fördragskonform tolkning skall tillämpas också när svenska förarbetsuttalanden och tidigare svensk praxis talar i annan riktning.49s. 14
Inkorporering genom lag
1.Genom lagen (1994:1219) om inkorporering av Europakonventionen införlivades denna i svensk rätt den 1 januari 1995.1 förarbetena diskuteras inte innehållet i konventionens rättigheter. Fri- och rättighetskommittén ifrågasatte visserligen i sitt betänkande om vissa konventionsbestämmelser verkligen behövde inkorporeras, eftersom de redan hade motsvarighet i svensk rätt, men sade samtidigt att en sådan 46 selektiv inkorporering krävde en noggrann genomgång artikel för artikel som inte framstod som särskilt angelägen.50s. 14
2.Propositionen ligger när det gäller skrivningen mycket nära kommittéförslaget. I propositionen skrevs också uttryckligen att det framlagda förslaget var resultatet av en uppgörelse mellan företrädare för socialdemokraterna, moderaterna, folkpartiet och centern. Strävan efter breda politiska lösningar är också det synsätt som präglat arbetet med olika grundlagsfrågor och frågor om mänskliga rättigheter genom åren.51 Detta är troligen också förklaringen till frånvaron av ingående analys av innehållet i den materiella rätten.s. 15
3.Ett av de avgörande skälen för att införliva konventionen i svensk rätt var enligt propositionen att skapa rättslikhet mellan Europas stater på området för mänskliga rättigheter och att markera den värdegemenskap som ansågs råda. Det var därför givet att det var just den gemensamma konventionstexten som skulle ges rättsverkan i Sverige. Som en önskvärd och nödvändig följd av en inkorporering förväntades en ökad betydelse av och ett ökat intresse för såväl grundläggande fri- och rättigheter i allmänhet, som den europeiska utvecklingen i frågor som rör mänskliga rättigheter.52s. 15
4.I propositionen till ny regeringsform 1973 framhöll departementschefen, som nämnts, de stora tekniska svårigheter som han ansåg en inkorporering av Europakonventionen skulle medföra.53 I 1994 års proposition medgavs att det givetvis var förenat med vissa svårigheter att införliva en text vars utformning skilde sig från traditionell svensk lagstiftningsteknik och som dessutom var stadd i en fortgående utveckling genom konventionsorganens praxis. När det gällde dessa problem av renodlat teknisk natur var det emellertid regeringens bestämda uppfattning att de inte var av den vikt att de hindrade Europakonventionen att få full rättsverkan i Sverige.s. 15
5.Regeringen stödde Fri- och rättighetskommitténs förslag att inkorporering skulle ske på lags nivå. Båda menade att regler om mänskliga fri- och rättigheter visserligen var av sådan vikt att de hade sin naturliga plats i grundlag, men eftersom det redan fanns en omfattande reglering av fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen och då man ville undvika en dubbelreglering på samma konstitutionella nivås. 15
6.47 valdes inkorporering genom lag. Sedan Europakonventionen inkorporerats omfattas svensk rätt alltså av två skilda regelsystem angående fri- och rättigheter.54s. 15
7.Vid remissbehandlingen mötte förslaget att inkorporera Europakonventionen knappast några invändningar.55 Däremot ifrågasatte många remissinstanser att det skulle göras på lagnivå.56 Svea Hovrätt ansåg att det behövdes garantier för att rättstillämpande myndigheter alltid skall kunna tillämpa konventionen vid en konflikt mellan denna och annan lag. Detta kunde bäst uppnås om konventionen inkorporerades genom grundlag.57s. 16
8.För Högsta domstolen var detta inte bara en formell hierarkisk fråga. Den framförde i sitt remissvar att ”En konvention om mänskliga rättigheter, även om den i den inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig lag, bör ändå på grund av sin speciella karaktär ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska lagbestämmelser”.58s. 16
9.En verklig eller skenbar konflikt mellan konventionen och annan lag skall enligt propositionen lösas genom lagtolkning eller med hjälp av rättstillämpningsmetoder.59 Först måste rättstillämparen se om en normkonflikt inte kan jämkas ihop genom långtgående lagtolkning. Det finns enligt propositionen en allmän tolkningsprincip som säger att svenska författningar skall tolkas i fördrags vänlig anda, s.k. fördragskonform tolkning.60 Inom ramen för en fördragskonform tolkning kan det enligt Bernitz ske en ganska hårdhänt omtolkning av interna rättsregler. En sådan omtolkning kan ibland närmast få karaktären av en borttolkning. I denna situation kan de svenska förarbetena och svensk praxis åsidosättas och hänsyn i stället tas till Europadomstolens och kommissionens praxis.61s. 16
10.Om man inte tolkningsvägen lyckas sammanföra lagrummen har man en verklig konflikt. Propositionen framhöll att i den mån de två regelsystemen inte ger samma skydd, kommer den regel som går längst att bli den som avgör hur långt skyddet för fri- och rättig48 heterna sträcker sig. Var och en är alltså berättigad till det skydd som såväl grundlagen som konventionen ger och kan åberopa den regel som i varje given situation ger det starkaste skyddet.62s. 16
11.En ny regel, 2 kap. 23 § regeringsformen, infördes för att ”markera den betydelse konventionen har”. Enligt denna paragraf får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. Denna nya regel sades vara ägnad att ge domstolar och myndigheter möjlighet att sätta en konventionsstridig föreskrift åt sidan med stöd av 11 kap. 14 § regeringsformen om ”det osannolika skulle inträffa” att riksdagen i en framtid skulle välja att lagstifta i uttrycklig strid med konventionen.63 Enligt 11 kap. 14 § får en föreskrift som i något väsentligt hänseende står i strid med en överordnad bestämmelse inte tillämpas. När det gäller lag eller förordning gäller detta bara om felet är uppenbart. Denna regel om lagprövning åberopas när en norm som hör hemma på ett lägre hierarkiskt plan befinns vara oförenlig med en norm av högre konstitutionell valör.64s. 17
12.Lagrådet invände att det inte givits något belägg för att det fanns ett behov av den föreslagna grundlagsregeln i 2 kap. 23 §. Det hade svårt att se hur grundlagsregeln kunde öka konventionens genomslagskraft i svensk rätt. Högsta domstolen menade att den föreslagna grundlagsregeln bara skenbart skulle öka dess genomslag. Utan en sådan bestämmelse skulle en normkollision röra sig om en konflikt mellan två svenska lagar. Denna bestämmelse skulle leda till att eventuella konflikter med konventionen sågs som lagprövningsfrågor vilket till följd av uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 § regeringsformen skulle kunna medföra att konventionen tvärtemot intentionerna hos lagstiftaren fick en mera begränsad betydelse.65s. 17
13.Flera remissinstanser hade svårt att se hur 11 kap. 14 § över huvud taget kunde bli tillämplig vid en konflikt mellan konventionen som står på lags nivå och annan lag. Vid stridighet av normer med samma status får man åberopa antingen lex posterior-principen (yngre lag går före äldre lag) eller lex specialis-principen (specialregel går före en allmänt hållen bestämmelse, oavsett ålder). Vid sådana jämförelser kan, som Svea Hovrätt också framhöll i sitt remissvar, inte uppenbarhetsrekvisitet gälla.66 Carl-Axel Petri, som var ordförande i Fri- ochs. 17
14.49 rättighetskommittén, underströk utan vidare diskussion vid ett seminarium om betänkandet att det finns en lagprövningsrätt utan uppenbarhetsrekvisit för domstolar och myndigheter såvitt avser Europakonventionen.67 Hans uttalande går således tvärtemot meningarna i både betänkandet och i propositionen, som alltså menar att 11 kap. 14 § och dess uppenbarhetsrekvisit skall tillämpas.68s. 17
15.Eftersom en genomgång artikel för artikel i konventionen inte ansågs nödvändig, går det inte att säga säkert vilket materiellt skydd envar åtnjuter gentemot det allmänna i och med inkorporeringen av konventionen. Artikel 8 i Europakonventionen föreskriver skydd för enskildas privat- och familjeliv. Om artikeln ger ett starkare skydd än regeringsformen när det gäller skyddet för privatlivet medför det att innehållet i den materiella rätten ändrats i och med inkorporeringen. Detta ingår i avhandlingens undersökning.s. 18
EG-rätt
Allmänt
1.När EU-fördraget trädde i kraft den 1 november 1993 skapades den Europeiska unionen. Fördraget innehåller bestämmelser om att unionen skall upprättas och ändringar i de tre grundfördragen om den Europeiska ekonomiska gemenskapen, den Europeiska Kol- och stålgemenskapen och Euroatomgemenskapen.s. 18
2.Samarbetet inom EU brukar beskrivas som ett samarbete i tre olika pelare, dvs. tre relativt väl avgränsade kategorier av samarbetsområden. Till den första pelaren hör samarbetet inom grundfördragen. Här inryms t.ex. den gemensamma jordbrukspolitiken, de grundläggande friheterna och den inre marknaden i övrigt, transportpolitik och miljöpolitik. Hit förs också arbetet med att upprätta en ekonomisk och monetär union. Andra nya områden är bl.a. utvecklingsbistånd, kultur, utbildning och konsumentskydd. Denna första pelare har överstatliga inslag. På grundval av de fördrag som staterna slutit och genom praxis som utbildats i de institutioner som staterna skapat, har det utvecklats principer för samarbetet som uppvisar flera av den federala statens karakteristiska drag.69 50s. 18
3.EU-fördragets andra pelare utgörs av bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i EU-fördragets avdelning V. Bestämmelserna om samarbetet inom den tredje pelaren finns i EU-fördragets avdelning VI. Målen med den tredje pelaren, att utveckla ett nära samarbete i rättsliga och inrikes frågor, skall uppnås genom samarbete på nio olika områden (artikel K 1 EU-fördraget), bl.a. asylpolitiken, yttre gränskontroll för personer, kampen mot narkotikamissbruk och mot internationella bedrägerier samt tull- och polissamarbete. Som stöd för det internationella polissamarbetet finns en europeisk polisbyrå - Europol.70 Inom unionens andra och tredje pelare sker samarbetet i allt väsentligt på det sätt som är gängse i mellanstatligt samarbete. Det innebär t.ex. att staterna fattar beslut enhälligt och att besluten binder endast de deltagande staterna. Inom dessa områden har EG-domstolen i princip inte heller någon behörighet.71s. 19
EU och Europakonventionen
1.Redan genom EES-avtalet förband sig Sverige att tolka de bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på samma sätt som EGdomstolen tolkar dessa, dvs. i ljuset av bl.a. Europakonventionen. Konventionens ställning befästes ytterligare i och med Sveriges EUmedlemskap. I propositionen framhölls som ett ytterligare skäl för ett införlivande att det skulle vara olämpligt om Europakonventionen i och med Sveriges EU-medlemskap fick en särskild status inom de områden som motsvaras av EG-rätt.72 Eftersom konventionen införlivades i form av vanlig lag kvarstår emellertid denna statusskillnad.s. 19
2.Sverige förband sig alltså i och med medlemskapet att tillämpa konventionen på de områden som motsvaras av EG-rätt. Svenska domstolar och myndigheter är skyldiga att tillämpa den gemenskapsrättsliga konventionen framför svensk rätt vid en eventuell lagkonflikt. Den lagprövning som ankommer på svensk domstol när EG-rätten skall tilllämpas, skall göras utan hänsyn till kravet på att lag eller förordning som står i strid med överordnad författning bara får åsidosättas om konflikten är uppenbar. Resultatet blir, enligt Bernitz, att vissa delar av Europakonventionen - de som införlivats i EG-rätten - skall tilllämpas omedelbart framför svensk lag och att andra delar skall tillämpas först om ett ”uppenbart fel” föreligger. Bernitz menar alltså atts. 19
3.51 Europakonventionen vid en konflikt alltid går före regeringsformen på EG-rättens område. Utanför EG-området kan konventionen gå före regeringsformen endast om konflikten är uppenbar.73 Jag ansluter mig emellertid till Svea Hovrätts åsikt att konventionen kan gå före annan lag av samma dignitet utan uppenbarhetsrekvisit.74s. 19
Europol
1.Ar 1995 undertecknades Europolkonventionen som innebar att en europeisk polisbyrå, Europol, upprättades. Denna organisation har till främsta uppgift att vara ett kriminalunderrättelseorgan för medlemsstaterna i EU. Som sådan skall Europol vara en knutpunkt för utbyte av information och underrättelser mellan medlemsstaterna.s. 20
2.Senast vid Europolkonventionens ikraftträdande skall alla medlemsstater ha vidtagit sådana lagstiftningsåtgärder att den interna rättsordningen minst uppfyller den dataskyddsnivå som följer av dataskyddskonventionen, varvid hänsyn skall tas till Europarådets rekommendation om personuppgifter inom polisen (artikel 14). Vid insamling, behandling och användning av personuppgifter skall Europol iaktta de regler som följer av nämnda konvention och rekommendation. Detsamma gäller i de fall Europol behandlar icke datorbehandlade uppgifter i register, dvs. alla strukturerade samlingar av personuppgifter som är tillgängliga enligt bestämda kriterier (artikel 14.3).s. 20
3.Staterna tillhandahåller Europol uppgifter ur sina nationella polisregister. Dessa uppgifter sammanställs, bearbetas och kompletteras med uppgifter från annat håll och analyseras sedan hos Europol. Dessa analyser går därefter tillbaka till medlemsstaternas polismyndigheter som härigenom får underlag för sin operativa verksamhet. Arbetet kräver databaser och möjligheter till avancerad behandling av personuppgifter. Regler för denna registerhantering finns också i konventionen.75s. 20
Schengensamarbetet
1.I syfte att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer i enlighet med Romfördragets regler ingick Frankrike, Tyskland och Beneluxstaterna 1985 ett separat mellanstatligt avtal utanför EGramen om att successivt avveckla personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och att utveckla det polisiära och rättsliga samarbe52 tet mellan staterna. Detta avtal ingicks i gränsstaden Schengen i Luxemburg. Varje stat som är medlem i EU har rätt att delta i det som därför kom att kallas Schengensamarbetet. I juni 1995 överlämnade Sverige och Finland sina ansökningar om anslutning till samarbetet. Även Norge och Island gjorde klart att de var angelägna om ett nära samarbete med Schengenländerna.76s. 20
2.Alla personkontroller vid gränserna mellan de länder som deltar i samarbetet, dvs. de inre gränserna, skall avskaffas. Den fria rörligheten är inte inskränkt till Schengenländernas egna medborgare utan gäller för alla som lagligen vistas på deras område. För att kompensera för bortfallet av dessa personkontroller innehåller Schengensamarbetet ett långtgående polisiärt och rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna.77 Schengensamarbetet kräver tillgång till register i databaser och automatiserad behandling av information för att kunna vara effektivt. Personuppgifter inom ramen för datasystemet Schengens informationsystem, SIS, kan lämnas till andra Schengenländer och sådana uppgifter kan tas emot från dessa. Schengenkonventionen ställer upp vissa grundläggande krav på Schengenstaternas regler om säkerhet och om skyddsnivå för de personuppgifter som förs in i systemet. Staterna är skyldiga att ha en skyddsnivå för personuppgifter i sina nationella SIS-enheter som motsvarar nivån som krävs i Europarådets dataskyddskonvention.78 SIS beräknas komma i gång i mars 2001.79s. 21
S ammanfattning
1.Genom årens lopp har polisens huvuduppgift varit att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Detta uttryck infördes i den första polislagen 1925 såsom kompetensbegrepp för polispersonalen. År 1948 kom de första allmängiltiga reglerna om befogenheter att använda maktmedel för att fullgöra denna uppgift.s. 21
2.Enligt Petrén hindrade inte 16 § 1809 års regeringsform att maktutövning användes i verkställande syfte även då regler saknades i skriven rätt.80 Sundberg ställde högre krav på lagstöd för maktu töv-s. 21
3.53 ning.81 Regeln var svår att tolka och blev med tiden också omodern. Den nya regeringsformen från 1974 gjorde det nödvändigt att se över hur polisens befogenheter var reglerade. Befogenheten att utöva makt som inskränker de grundläggande fri- och rättigheterna som tillkom medborgarna enligt regeringsformen, måste kunna härledas ur en särskild föreskrift. I regeringsformen stadgas att den offentliga makten utövas under lagarna. Krav på lagstöd infördes för intrång i de relativa rättigheterna i rättighetskatalogen i 2 kap. En inskränkning måste numera kunna härledas ur ett lagbud. Rättighetsbegränsningar måste vidare vara så klara och tydliga att rena missbruk motverkas och att risken för att praxis kommer på avvägar minimeras.s. 21
4.Den gamla polislagen uppfyllde inte regeringsformens lagkrav. Den regel som fanns om maktbefogenheter var för allmänt hållen. Avsikten med den nya polislagen 1984 var inte att polisens befogenheter skulle utvidgas utan att rättsläget skulle klarläggas och reglerna preciseras. 1974 års regeringsform medförde också att reglerna i rättegångsbalken måste ses över på motsvarande sätt.s. 22
5.Genom lagen om inkorporering av Europakonventionen införlivades denna i det svenska rättssystemet den 1 januari 1995. Sedan 1995 finns alltså två olika regelsystem med rättighets skydd i svensk rätt. När Sverige ratificerade Europakonventionen 1951 ansåg man att den svenska rätten stämde överens med konventionens krav. Denna uppfattning kom att ändras sedan Sverige vid ett flertal tillfällen fällts för brott mot konventionen i Europadomstolen.s. 22
6.Sveriges inträde i EU har inte påverkat gränserna för polisens rättsliga befogenheter i någon högre grad. EU:s polisbyrå, Europol, och Schengensamarbetet har emellertid i viss mån medfört att polisens uppgifter internationaliserats.s. 22
7.Polisens rättsliga befogenheter att utöva makt har under 1900-talet preciserats och i och med detta också inskränkts. Reglering har undan för undan krävts för allt större del av polisens verksamhet. Rättssäkerhet i form av förutsebarhet har ökat, både för den enskilde polismannen och medborgarna. Den vidare undersökningen skall visa om och i så fall i vilka situationer det krävs ytterligare precisering av polisens befogenheter, antingen på grund av kraven i Europakonventionen eller regeringsformen, eller på grund av mer allmänna rättssäkerhetskrav. 54s. 22