4 · Hur har svenska regler och praxis om talerätt påverkats av

1.konvention och EU-praxis? Vi lämnar nu resonemangen vid införlivandet av konventionen i svensk rätt och går över till att beskriva hur konventionen har kommit att tillämpas och vilka konsekvenser det har lett till.s. 386

2.Rättsutvecklingen i Sverige i fråga om tillgång till rättslig prövning av miljöbeslut följer den som sker på unionsnivå. Såväl enskildas som miljöorganisationers möjlighet att rättsligt utmana beslut som rör deras intressen har värnats av EU-domstolen. Möjligheten till prövning ger ett effektivt skydd mot att myndigheter till exempel feltolkar unionsrättsliga miljöregler. EUdomstolens avgöranden ger vägledning till nationella domstolar och dessa kan begära ledning i form av förhandsavgöranden i dessa frågor. EU-domstolen har i mål C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie VLK, angett att artikel 9.3 ska tillämpas såsom EU-rätt i medlemsstaterna, i den mån EU antagit materiell lagstiftning. Därmed är det inte heller upp till varje stat att bestämma innebörden av det folkrättsliga åtagandet i artikel 9.3, utan EU-domstolen har behörighet att tolka bestämmelsen med avseende på tillämpningen av materiell EU-rätt. Svenska domstolar har att följa EU-domstolens praxis. I texten fokuserar vi främst på rättsutveckling som rent konkret skett genom svensk domstolspraxis, vilken i sin tur styrs av EU-domstolens avgöranden. Miljöorganisationernas överklaganderätt skulle enligt förarbetena omfatta sådana typer av mål och ärenden som domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt MB. Bestämmelsen har sedan dess förtydligats och utvidgats till att omfatta ytterligare beslutstyper på miljöområdet. Den viktigaste miljölagen i Sverige är miljöbalken (MB), som utgör en ramlag som innehåller de övergripande bestämmelserna om miljöskydd. Miljöbalken innehåller bland annat allmänna hänsynregler, bestämmelser som rör naturskydd, kemikalier och avfall m.m. Det finns flera förordningar som preciserar MB:s innehåll, artskyddsförordningen är ett exempel. En stor del av miljölagstiftningen finns emellertid i regler utanför miljöbalken. Viktiga frågor om naturvård hanteras till exempel i skogsbrukslagstiftningen. MB innehåller som nämnts särskilda bestämmelser om talerätt, rätt till rättslig prövning för enskilda och för miljöorganisationer, i 16 kap. Skogsvårdslagen hänvisar inte uttryckligen till reglerna om talerätt i MB, men miljöorganisationerna har i praxis getts rätt att överklaga beslut på skogsvårdslagens område. När det gäller sektorslagstiftning som skogsvårdslagen, jaktlagen och minerallagen överprövas annars beslut av sektorsmyndigheterna av förvaltningsdomstolarna och i de fallen finns bestämmelserna om tillgång till rättslig prövning i den generella regeln om talerätt i 42 § FL.s. 386

3.Såväl FL:s regler om talerätt som 16 kap. 13 § MB har i flera avgöranden tolkats extensivt, i ljuset av Århuskonventionen, EU-domstolens avgöranden och EU-lagstiftningen. Med extensivt menas i detta sammanhang att FL och 16 kap. 13 § MB är ganska specifika med vad som gäller men att man i praxis tillåtit föreningar som inte har talerätt enligt ordalydelsen att ändå få det. Miljöorganisationer har även fått rätt att överklaga avgöranden som berör miljöfrågor men som inte regleras i MB eller andra lagar på miljöområdet. Genom SFS 2025:770 har miljöorganisationer även getts rätt att klaga på överklagbara beslut enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av MB där tillsynsmyndigheten har bedömt om en anmälningspliktig verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, 16 kap. 13 a § MB. Härigenom kan fall, där prövningen tidigare skett enligt Skogsvårdslagen komma att bli överklagbara även enligt MB.s. 387

4.Från år 2011 har talerätten för miljöorganisationer i stor utsträckning utvecklats genom domar från HD, HFD och MÖD. Efter hand har domstolarna blivit alltmer generösa med att ge talerätt i olika frågor med hänvisning till Århuskonventionen och EU-rätten. Då detta initialt främst rörde tillståndspliktiga och offentliga verksamheter, påverkades varken egendomsskyddet eller de gröna näringarna av utvecklingen. Ett exempel är MÖD 2012:47, där en kommuns verksamhet eventuellt ansågs påverka arten åkergroda. Länsstyrelsen hade behandlat frågan som ett 12:6-samråd enligt MB och föreskrivit ett antal försiktighetsåtgärder, vilket överklagades av en förening. Trots hänvisning till tidigare praxis (MÖD 2007:17) med annan bedömning ansåg MÖD att, även om beslut om tillsyn inte omfattas av formuleringen i 16 kap. 13 § MB, var sådana beslut inte heller uttryckligen undantagna. Domstolen anförde att den har ett eget ansvar för att, i den utsträckning det är möjligt, se till att Sveriges unionsrättsliga förpliktelser uppfylls. Mot den bakgrunden gjorde domstolen bedömningen att ärendet var att se som ett tillsynsärende som har en nära koppling till beslut om dispens, som direkt nämns i 16 kap. 13 § MB. Eftersom bestämmelser om artskydd finns i art- och habitatdirektivet som är genomförda i svensk rätt genom bestämmelser i 8 kap. MB och i artskyddsförordningen (2007:845) måste, menade MÖD, målet anses beröra en fråga som regleras i unionsrätten, och som medför både förpliktelser enligt Århuskonventionens bestämmelser om talerätt och en materiell EU-rättslig förpliktelse i enlighet med EU-domstolens dom i mål C-240/09. Vid en tilllämpning av bestämmelsen i 16 kap. 13 § miljöbalken tolkade MÖD därmed bestämmelsen i överensstämmelse med både artikel 9.3 och unionsrätten och slog fast att beslutet i anmälningsärendet skulle ses även som ett beslut om dispens enligt artskyddsförordningen. Föreningen hade därför haft rätt att överklaga länsstyrelsens beslut.s. 387

5.På liknande sätt resonerades rörande asfaltering av en flygplats i kommunal regi i målet MÖD 2012:48. Domstolen ansåg att förfarandet utgjorde ett tillsynsärende i miljöprocessuell mening och att miljö- och räddningsnämndens beslut hade en nära koppling till beslut om tillstånd, som nämns i 16 kap. 13 § MB. Den klagande miljöorganisationen gjorde gällande att den anmälda verksamheten krävde tillstånd enligt bestämmelserna om Natura 2000 då verksamheten kunde påverka ett område som skyddades enligt bestämmelser i art- och habitatdirektivet. Då Natura 2000-områden grundar sig på EU-rättsliga bestämmelser anser domstolen att målet berörde unionsrätten och medförde en förpliktelse i enlighet med EU-domstolens dom i mål C-240/09. Genom en tolkning av talerättsbestämmelsen i 16 kap. 13 § MB mot bakgrund av såväl artikel 9.3 som unionsrätten ansåg domstolen att beslutet i anmälningsärendet även ska ses som ett beslut om tillstånd i enlighet med MB:s bestämmelser om Natura 2000. Föreningen ansågs därför haft rätt att överklaga länsstyrelsens beslut. Andra frågor som aktualiserar miljöorganisationers talerätt är så kallade nollbeslut, mer om dessa nedan i 5.1. De typer av beslut eller åtgärder som funnits ha något samband med miljöeller unionsrätt har i ökande omfattning blivit möjliga att klaga på. Samma gäller synen på vilka organisationer som har talerätt.s. 388

6.Ett konkret avgörande från EU-domstolen som haft stor betydelse för den svenska rättsutvecklingen är mål C-263/08 Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening mot Stockholms kommun, där EU-domstolen slog fast det som Lagrådet misstänkt vid konventionens implementering i svensk rätt, nämligen att den svenska bestämmelsen som krävde att en miljöorganisation hade över 2 000 medlemmar inte var förenlig med EU-rätten, närmare bestämt artikel 10a i rådets direktiv 85/337/EEG, det så kallade MKBdirektivet. Därför vidtogs det åtgärder för att ändra bestämmelsen i 16 kap. 13 § MB som en följd av det och andra gemenskapsrättsliga avgöranden. Bestämmelsen ger numera miljöorganisationer, såväl ideella föreningar som andra juridiska personer, med minst 100 medlemmar, talerätt. Det ansågs att ett mindre strängt krav på antal medlemmar kunde behållas, och att ett medlemsantal på 100 personer som utgångspunkt kunde ses som ett lämpligt antal. Åtminstone 100 personer kunde krävas för att visa att organisationen hade god uppslutning hos allmänheten och kravet ställdes så att det inte skulle utesluta lokala organisationer. Det finns i MB 16 kap. 13 § även en möjlighet för en organisation att ”på annat sätt visa att den har allmänhetens stöd”, vilket kan visas till exempel genom ett stort antal bidragsgivare eller stödmedlemmar.s. 389

7.Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador och prop. 2006/07:95 föranledde ett utvidgande av miljöorganisationers talerätt till att även avse beslut i frågor om tillsyn enligt 10 kap. MB. Beslut om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. MB kom att omfattas genom prop. 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden. I 16 kap. 14 § MB infördes även en rätt för friluftsorganisationer att överklaga beslut i fråga om strandskydd.s. 389

8.När det gäller vilka organisationer som har talerätt finns det fall där en viss restriktivitet kan urskiljas. Ett sådant är ett mål som avgjordes av Högsta domstolen, NJA 2012 s. 921. Målet rörde tillstånd för ett bolag att uppföra och driva 83 vindkraftverk ca 12 km från Åhus. Här ansåg domstolen att en förening inte uppfyllde kraven för att få överklaga, då den varken uppfyllde kriterierna för antalet medlemmar eller för verksamhetstid. Föreningen ansågs inte heller på annat sätt ha visat på allmänhetens stöd. Ett mål, där bedömningen var mer generös hänvisar tillbaka till 2012 års fall; I målet MÖD 5983-14, som gällde tillsyn och tillstånd för damm, hade länsstyrelsens tillsynsbeslut överklagats av Älvsräddarnas samorganisation. Området inom vilket dammen är belägen var ett Natura 2000-område. MÖD konstaterade att tillsyn inte omfattas av formuleringen i 16 kap. 13 § miljöbalken men inte heller var uttryckligen undantagna. Mot bakgrund av rättsutvecklingen på det unionsrättsliga området, ansågs därför att miljöorganisationer ska ges talerätt vad avser vissa tillsynsbeslut. Med hänsyn till NJA 2012 s. 921 och till det förhållande att organisationen ”företräder allmänna intressen” borde bedömningen av deras rätt att överklaga vara generös, menade MÖD, utan att gå djupare in på organisationen som sådan eller varför den ansågs uppfylla kriterierna i 16 kap. 13 § MB.s. 389

9.Även HFD har visat att det finns begränsningar avseende vilka organisationer som kan tillåtas företräda allmänheten. I målet 2018 not 40 ansökte en polsk miljöorganisation med säte i Warszawa om rättsprövning av ett regeringsbeslut. Organisationen menade att den var sådan som avses i 16 kap. 13 § MB och därför hade talerätt. HFD ansåg att det visserligen rörde en fråga där miljöorganisationer enligt Århuskonventionens artikel 9.2 och nämnda paragraf kan ha talerätt, men att det ålåg organisationen att visa att den uppfyllde kriterierna i paragrafen. Miljöorganisationen uppfyllde de två första kriterierna, ändamål och icke-vinstdrivande. Härutöver krävs minst 100 medlemmar eller att organisationen på annat sätt visar att den har allmänhetens stöd, vilket inte ansågs uppfyllt i målet. Organisationen hade inte gjort gällande att den hade några medlemmar. Två handlingar åberopades till stöd för att visa allmänhetens stöd; ett polskt upprop med samma ändamål som organisationens ansökan om rättsprövning och en skrivelse från Greenpeace Nordic som uttryckte stöd för ansökan om rättsprövning. HFD påpekade att det som ska visas, är att organisationen har allmänhetens stöd, inte allmänhetens stöd för en viss fråga eller ansökan, varför organisationen inte hade talerätt i målet.s. 390

10.Det behöver visas att organisationen har allmänhetens stöd, men att kravet på antal medlemmar inte nödvändigtvis behöver uppfyllas för att visa detta framgår av målet NJA 2020 s. 845 där HD anförde att bedömningen av om en förening eller annan juridisk person är en sådan miljöorganisation som avses i 16 kap. 13 § MB ska vara generös. Kriterierna ska ses som hållpunkter för bedömningen och inte som krav av självständig betydelse som i sig kan utesluta en rätt att överklaga. HD kom fram till att Kommittén Rädda Västerdalälven sedan dess bildande 1968 i enlighet med dess ändamål arbetat aktivt med bevarandet av miljön i berörda vattendrag vilket medförde att den ansågs ha visat att den har allmänhetens stöd för sin verksamhet, trots att den inte kunnat visa att mer än tio medlemmar varit aktiva i verksamheten sedan bildandet.s. 390

11.Högsta domstolen beslutade 8 april 2025 att en förening, som i MÖD nekats talerätt, ska erhålla talerätt med stöd av Århuskonventionen. Föreningen ska verka för information om jordbruksmarkens betydelse för samhället samt stoppa exploatering av åkermark, och har alltså enligt HD talerätt enligt MB 16 kap. 13 §. Domen öppnar för nya frågeställningar. Föreningen i fråga har under processens gång ändrat sina stadgar från tidigare formuleringen ”samla in och förmedla kunskap om den goda jordens betydelse för kommande generation. Föreningen ska arbeta för att stoppa urbaniseringen av åkermark” vilket inte medgav talerätt i MÖD, till dagens lydelse ”samla in och förmedla kunskap om den goda jordens stora betydelse för kommande generation. Föreningen ska arbeta för ett rikt odlingslandskap genom att stoppa exploateringen på jordbruksmark”. HD tar i sitt beslut inte upp något om den stadgeändring som föreningen genomfört mellan det att frågan prövades i MÖD och innan HD togs sig an målet. Här kan man fråga sig om kravet på viss verksamhet över tid vattnas ur. Hur mycket kan en förening ändra sina stadgar för att erhålla talerätt och saknar stadgeändringen betydelse i sak för HD:s prövning?s. 391