4 · Överklagande av beslut

1.Frågan om något är ett förvaltningsbeslut och om beslutet i så fall kan överklagas är både omfattande och komplicerad. Min utgångspunkt blir här HFD 2024 ref. 1: ”Skogsstyrelsens registrering av en nyckelbiotop har inte ansetts utgöra ett överklagbart beslut.” Prejudikatet utvisar att det endast är förvaltningsbeslut som kan överklagas och att bedömningen görs i två led. HFD fastslog först att Skogsstyrelsens registrering utgjorde ett förvaltningsbeslut (HFD p. 22–25), varpå HFD övergick till frågan om beslutet var överklagbart, vilket det inte ansågs vara (HFD p. 26–33). Ett förvaltningsbeslut brukar definieras som ett ”uttalande” varigenom myndigheten avser att styra enskilda personer eller andra myndigheter; uttalandet ska ha en ”handlingsdirigerande” effekt. Överklagbarheten bedöms med utgångspunkt 41 § FL, en kortfattad paragraf som väcker fler frågor än den besvarar (se avsnitt 4.2). Rune Lavin, som är väl förtrogen med praxis avseende både beslut och överklagbarhet, gav uttryck för en viss tvekan i sin senaste artikel i ämnet, benämnd ”Överklagbarheten i en ny tappning”. Han förklarade att det senaste prejudikatet som han känt sig ”riktigt hemtam i är HFD 2018 ref. 23”. Därefter har rättsutvecklingen tagit sig nya former, en ”överraskande omsvängning av rättspraxis”, som innebär att HFD har fjärmat sig från beslutens faktiska effekter. Det kan av olika skäl vara svårt att avgöra om ”något” är ett förvaltningsbeslut. I här granskat fall anknöt HFD till det ofta förekommande kriteriet ”handlingsdirigerande” effekt (HFD p. 22). HFD förklarade, att det var Skogsstyrelsens bedömning av ett skogsområdes naturvärden som avgjorde frågan om det skulle registreras som en nyckelbiotop (HFD p. 23–24). Kriterierna för en registrering motsvarade dem i 12 kap. 6 § MB om anmälan och samråd (dvs. inte om registreringen som sådan, se avsnitt 3.1). Registreringen innebar att ett område fick ett individuellt nummer, vilket möjliggjorde identifiering av nyckelbiotopen vid framtida anmälningar avseende planerade skogsbruksåtgärder Det anförda innebar, enligt HFD, att Skogsstyrelsens registreringar av nyckelbiotoper har en handlingsdirigerande effekt för dem som berörs och att registreringarna därmed utgör ”förvaltningsbeslut” (HFD p. 25).s. 556

2.Det kan bli fråga om vanskliga bedömningar som i det klassiska Olivoljefallet, RÅ 2004 ref. 8, där Livsmedelsverket genom ett brett upplägg hade ”informerat” om att vissa namngivna, italienska olivoljor skulle vara hälsovådliga. De italienska olivoljeproducenterna ville överklaga och krävde skadestånd av Sverige pga. inskränkning av den fria rörligheten inom EU. Livsmedelsverket menade att det var fråga om ”oförbindande uttalanden” som saknade direkta rättsverkningar” och därför inte kunde överklagas. HFD såg till de avsevärda effekterna av ”informationen”: Olivoljorna försvann ju från butikshyllorna. HFD undanröjde ”informationsbeslutet” och Livsmedelsverket uppgavs ha gått utanför sin kompetens. Prejudikatet har fått ett stort inflytande på senare rättspraxis.s. 557

3.Ännu ett fall värt att nämna är HFD 2020 ref. 12, som avsåg Skogsstyrelsens vägledning i samband med tillsyn. I likhet med vårt fall var det fråga om sådan skogsavverkning som inte förutsatte tillstånd men väl en anmälan till Skogsstyrelsen. Skogsstyrelsen hade lämnat ”råd och anvisningar” till en markägare om vad som ”borde” göras för att uppfylla naturvårdens intressen. Återigen undersökte HFD ifall det var ett ”uttalande” som avsågs att vara ”handlingsdirigerande”. Ett uttalandes ”yttre form” var inte avgörande utan det var uttalandets ”syfte och innehåll”. I praxis har ställts ”tämligen låga krav för att ett ställningstagande ska anses utgöra ett förvaltningsbeslut”. Mot bakgrund därav och då vägledningen inte utgjorde en form av service, utan hade tillkommit ”i samband med tillsyn och som en följd av ett författningsreglerat krav att underrätta myndigheten om en planerad avverkning” fick vägledningen anses ha en sådan ”handlingsdirigerande effekt” att den utgjorde ett förvaltningsbeslut. Resonemanget är gripbart. Skogsstyrelsen bedrev tillsyn enligt 33 § skogsvårdslagen (1979:429) och agerade med stöd av 14 §. Det fanns alltså ett ”förvaltningsbeslut” precis som i HFD 2024 ref. 1. I nästa led, dvs. avseende frågan om överklagbarhet, befanns dock inget av besluten kunna överklagas. Vad som krävs för överklagbarhet är vanskligt att uttala sig om i mer generella termer, då det är flera parametrar att väga in och särskilda omständigheter i ett enskilt fall kan försvåra jämförelser. Utgångspunkten för bedömningen är i vart fall 41 § FL: ”Ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.” Paragrafen ger som synes inte mycket information, utan vad som avses med ett ”inte obetydligt sätt” får bestämmas genom rättspraxis. Domstolarna har laborerat med kriterier som ”påvisbar effekt” och ”påtagliga rättsliga eller faktiska verkningar”. Sådana kriterier förekommer än idag, men tonvikten ska enligt lagmotiven numera läggas på beslutets ”faktiska verkningar”. Jag påminner om vad Rune Lavin ovan anförde, nämligen att HFD 2018 ref. 23 är det sista prejudikat som han känt sig ”riktigt hemtam i”. 4.2.1 En mall från 2018 för bedömning av överklagbarhet I HFD 2018 ref. 23 gjorde HFD en inventering av ett antal tidigare prejudikat och satte samman en ”mall” till stöd för den fortsatta bedömningen av överklagbarheten. Mallen finns att läsa i domen och jag återger bara sådant som är av intresse för min framställning. – Om en myndighet avger ett ”ställningstagandet” som faller inom myn-s. 558

4.dighetens kompetens men ”saknar påvisbara faktiska verkningar för dens. 559

5.som berörs”, uppkommer inget överklagbart beslut utan överklagandet skas. 559

6.avvisas. – Här kan Skogsstyrelsens registreringar passa in förutsatt att mans. 559

7.inte tillskriver dem några ”påvisbara faktiska effekter” för beslutsadressa-s. 559

8.ten, vilket jag i motsats till HFD dock menar att de har (se avsnitt 4.2.3). – Om en myndighet ”går utanför sin kompetens” och utformar ett ställ-s. 559

9.ningstagande så att det får – eller är ägnat att få – ”faktiska verkningars. 559

10.för någon” så uppkommer ett överklagbart beslut (se t.ex RÅ 2004 ref. 8,s. 559

11.avsnitt 4.1). Beslutet ska undanröjas, eftersom myndigheten inte har hafts. 559

12.rätt att fatta beslutet. – Vad Skogsstyrelsen har haft rätt till eller inte is. 559

13.här granskat fall är svårbedömt, men jag erinrar om legalitetsprincipen (ses. 559

14.avsnitt 1.2). Mallen utgjorde ett bra stöd för rättstillämpningen i denna komplicerade fråga. Den har åberopats frekvent av våra domstolar och gör så än idag (se HFD 2024 ref. 1 p. 20), fast nya situationer uppkommer och påfordrar nya bedömningar. På så sätt har en del, som jag finner det, mer eller mindre svårbegripliga moment tillkommit. 4.2.2 En förändrad mall med utgångspunkt i HFD 2019 ref. 21 Hur värdefull en mall likt den i HFD 2018 ref. 23 än är, så minskar dess betydelse allteftersom tiden går. Lavin får tolkas så att han inte är helt tillfreds med den utveckling som HFD 2019 ref. 21 innebar och vad som följde därpå. Jag uppfattar detta prejudikat som en slags ”negativ milstolpe” för bedömningen av vad som är ett beslut och om beslutet i så fall är överklagbart. Prejudikatet är både komplicerat och udda: Det gällde ett assistansbolag (X), vars tillstånd att bedriva verksamhet hade återkallats av IVO pga. ekonomisk misskötsel. Härefter hade Försäkringskassan beslutat att upphöra med utbetalning av enskildas ersättningar till X. IVO:s åtgärd påverkade givetvis X, men den påverkade inte de enskildas rätt till assistansersättning. Inte heller Försäkringskassans åtgärd, som avsåg formerna för utbetalning, påverkade denna rätt. Beslutet innebar att det bolag som de försäkrade hade valt (X) inte längre kunde ta emot utbetalningar, men de kunde göra nya val om sina utbetalningar. Försäkringskassans beslut att upphöra med utbetalningarna ansågs inte kunna överklagas. Det var enligt min bedömning ett fullt rimligt resultat, men det som lades till grund för beslutet är mer svårfångat. HFD angav att beslut regelmässigt får olika konsekvenser för enskilda, men beslutets påverkan måste vara av ”ett tillräckligt kvalificerat slag” för att kunna överklagas. Det ska göras en ”objektiv bedömning” av om beslut av ett visst slag ”typiskt sett medför att kraven på påverkan är uppfyllt”. Beslutet ska vara ägnat att ”påverka andra” än den som klagar.s. 559

15.Denna bedömning har HFD fortsatt hänvisat till. En variant återfinns i HFD 2023 ref. 36 avseende frågan om LSt:s beslut att inte vidta skyddsåtgärder var överklagbart. Ett bolag som förvaltade mark hade begärt att LSt skulle stängsla in marken runt övergivna gruvhål, vilket LSt inte gjorde. HFD utgick från en ämbetsskrivelse från 1956 om gruvhål och framhöll att LSt inte hade någon ”skyldighet” utan en ”möjlighet” att besluta om skyddsåtgärder, för vilka staten har ett kostnadsansvar. Bestämmelser som gav en enskild rätt att överklaga fanns inte, utan frågan fick avgöras utifrån de allmänna regler som har utvecklats genom praxis. Utifrån denna praxis kunde HFD konstatera, att beslut ska vara av ett ”tillräckligt kvalificerat slag” och avse att påverka även ”andras handlande”. Hänsyn skulle även tas till hur beslutstypen generellt brukar vara beskaffad och påverka rättsläget. En anteckning om att någon åtgärd inte kommer att vidtas saknar sådana faktiska verkningar som krävs för överklagbarhet.s. 560

16.Jag förstår att fokus ska fästas vid beslutet och inte vid den klagande, men varför ska existensen av ett förvaltningsbeslut – och i förlängningen därav överklagbarheten – vara beroende av om beslutet är avsett att påverka ”andra enskildas eller myndigheters agerande”? Lavin förklarar att sådana nya grunder har tillkommit som ”i själva verket radikalt förändrar prövningens karaktär och innebörd.” Den faktiska effekten ska inte längre knytas till det konkreta fallet utan till ”förhållanden som ligger helt utanför.” Jag delar Lavins åsikt och det är inte lätt att förstå ”hur de nya kraven rent faktiskt ska uppfyllas.”s. 561

17.Ännu ett fall och med särskilt intresse är HFD 2020 ref. 12, avseende frågan om huruvida Skogsstyrelsens vägledning var ett förvaltningsbeslut. Jag har redan omnämnt fallet vad avser existensen av ”ett beslut” (se avsnitt 4.1), men fokuserar nu på frågan om överklagbarhet. HFD konstaterade att förvaltningsbeslut regelmässigt får ”konsekvenser i skilda avseenden och i olika utsträckning för den som berörs.” En vägledning uppgavs kunna vara överklagbar under följande förutsättningar: – De ”beslutade råden och anvisningarna” måste i sig – om de följs – vara avs. 561

18.”tillräckligt ingripande karaktär” Det ska således vara fråga om en ”påver-s. 561

19.kan av någorlunda kvalificerat slag” (jfr HFD 2024 ref. 1 p om ”tillräckligts. 561

20.kvalificerat slag”). – Råden och anvisningarna ska ha ”utformats på ett sätt som gör att de ärs. 561

21.ägnade att uppfattas som bindande med följd att de kan förutsättas få verk-s. 561

22.ningar enligt sitt innehåll”. De ska hos dem som berörs ”skapa intryckets. 561

23.av att det är fråga om ett ingripande i det enskilda fallet och att de måstes. 561

24.agera i enlighet med vad myndigheten anger (jfr t.ex. RÅ 2004 ref. 8).” Så långt följer jag resonemanget utan problem, men sedan kärvar det. I vägledningen angavs vilka åtgärder som markägaren borde vidta med hänsyn till skogsvårdslagen (1979:429). Markägaren uppmanades bl.a. att tillse att skador inte uppstår vid vattendrag och att spara vissa skyddszoner samt att avstå från röjning. Därutöver hade Skogsstyrelsen upplyst markägaren om sina befogenheter i samband med tillsyn, dvs. att meddela förelägganden och förbud samt förena dem med vite (35 §; jfr avsnitt 1.2). Fråga uppkom om denna påverkan var av ”tillräckligt kvalificerat slag” för överklagbarhet. Nej, ansåg HFD. Råden och anvisningarna var visserligen av en ”sådan ingripande karaktär” som krävs, men de var inte utformade så att de var ”ägnade att uppfattas som bindande.” Av vägledningen framgick myndighetens uppfattning om vad markägaren ”bör vidta för åtgärder” (kurs. tillagd), men det kunde inte utläsas annat än att markägaren hade möjlighet att tillgodose naturvårdsintressena även på andra sätt. Med all respekt för HFD menar jag att det är problematiskt när en myndighet som Skogsstyrelsen först uttalar sig i termer av vad en markägare bör göra för att agera i enlighet med lagen, för att sedan redogöra för vilka ingripanden som kan aktualiseras om uttalandena inte realiseras. För gemene man torde ”vägledningen” med all sannolikhet ge intrycket av att de måste agera i enlighet med vad myndigheten uttalar. Jag påminner om registreringsbeslutens brokiga tillkomst (se avsnitt 3.2).s. 561

25.Genom HFD 2022 ref. 31 – avseende Arbetsförmedlingens avregistrering av en person som arbetssökande – tillkom ännu ett moment. Bedömningen ska, förklarade HFD, göras med utgångspunkt i det uppdrag och ansvar som den beslutande myndigheten har. Inte heller detta beslut var överklagbart (prejudikatet åberopades i HFD 2024 ref. 1, se HFD p. 30). Lavin ställde frågan om vi kan få ”en allvarlig försämring av rätten att gå till domstol”. Jag för min del har undrat om ”ribban” för överklagbarhet har höjts på ett sådant sätt att det blir alltför svårt att få tillträde till våra allmänna förvaltningsdomstolar, vilket i så fall kan utgöra ett europarättsligt problem (se avsnitt 1). 4.2.3 Bedömningen i HFD 2024 ref. 1 Överklagbarheten ska som, ovan framgått, bedömas med utgångspunkt i 41 § FL (om påverkan på ”ett inte obetydligt sätt”). Det har kommit att tolkas så att hänsyn ska tas till beslutens ”faktiska verkningar”, om än med successivt tillkommande moment. När jag ser till de skogsägande makarna B:s situation så menar jag att HFD:s bedömning i viss mån ”skaver”. För makarna B var beslutet helt omvälvande, även om det knappast var ägnat att ”påverka andra” (jfr avsnitt 4.2.2). De uppfattade de ”faktiska verkningarna” av registreringen i termer av en förstörd skog för att de inte fick avverka när granbarkborrar gick till angrepp. HFD däremot menade att verkningarna inte var av ”tillräckligt kvalificerat slag” (HFD p. 26). ”Det krävs att det är fråga om en påverkan av tillräckligt kvalificerat slag. Det ska då göras en objektiv bedömning av om ett beslut av ett visst slag typiskt sett medför att kravet på påverkan är uppfyllt. Bedömningen ska alltså inte göras utifrån konsekvenserna i det specifika fallet.” HFD:s bedömning av överklagbarheten blir begriplig, anser jag, först om man ser till hur de faktiska verkningarna fastställdes av HFD (p. 30–32). I det aktuella fallet utgjordes den faktiska verkan av att markägarna fick ”avsättningsproblem”, vilket Skogsstyrelsen inte ansvarade för utan det berodde på ”privata aktörer”. Dessa hade infört ett eget certifieringssystem (se avsnitt 1.2) med begränsningar av möjligheterna att sälja virke. Bedömningen av om ett beslut är överklagbart ska göras ”med utgångspunkt i det uppdrag och ansvar som den beslutande myndigheten har”, och något sådant fanns alltså inte. Registreringen utgjorde enbart en ”dokumentation av en inventering” och saknade i så måtto en ”självständig rättsföljd”. Ett sådant beslut kunde inte anses ha ”en sådan karaktär att det är överklagbart.” Jag är kritisk mot hur registreringarna etablerades och utvecklades (se avsnitt 3.2) och påminner om vad Skogsstyrelsen själv uppgav när registreringarna pausades, nämligen att de i praktiken innebar ”stopp för avverkning”. HFD reducerade emellertid beslutens ”faktiska verkan” till att makarna B hade fått ”avsättningsproblem” och att dessa berodde på att ”privata aktörer” hade infört ett certifieringssystem. Skogsstyrelsen hade inget ”uppdrag” och därmed inget ansvar. Jag är m.a.o. inte tillfreds med den beskrivning som HFD här gav av registreringarnas effekter, utan hävdar – med ett visst mått av pragmatism och forskarens frihet – att effekterna var mer långtgående än så (se avsnitt 1.2). Följande frågor kan resas: Kunde HFD inte ha breddat perspektivet utanför ”avsättningsproblemen”? Kunde inte det statliga ansvar som faktiskt fanns bakom registreringarna (se avsnitt 3.2) ha beaktats? Var det inte rimligt att se till hur ett beslut utan författningsstöd påverkade makarna B och att registreringarna sedermera upphörde med hänsyn till rättssäkerheten? (se avsnitt 3.2.2). Kunde inte hänsyn ha tagits till bevekelsegrunderna för att införa det kritiserade certifieringssystemet? Fast jag vet att sådana moment knappast låter sig infogas i den praxis som har etablerats om överklagbarhet (se avsnitt 4.2.2).s. 562

26.Jag menar att man inte bör bortse från vad som låg bakom att certifieringssystemet infördes. Detta – etablerat av skogsbranschen – hade medfört att det i princip blev omöjligt att sälja virke från biotopskyddade områden. Staten – eller Skogsstyrelsen – hade förvisso inget omedelbart ansvar för certifieringssystemet, men staten hade ju ett bakomliggande ansvar för registreringarna. Det var ju staten som genom regeringsbeslut initierade registreringarna (se HFD p. 1–6) och de ledde till ovan beskriven ”katten på råttan-lek” (se avsnitt 1.2 och 3.2). Skogsbranschens tog ett stort miljörättsligt ansvar och till förfång för skogsägarna. Som det nu blev kom detta system närmast att hållas emot makarna vid bedömningen av överklagbarheten (HFD p. 31).s. 563