Hela artikeln

Inledning

1.Den fysiska miljön och utformningen av våra byggda miljöer har utan tvekan stor betydelse för barns och ungas livsvillkor och en medveten planering kan bidra till att ge förutsättningar för goda levnadsförhållanden för alla människor, inklusive barn. Tack vare historiska beslut har barn i Norden högre grad av individuell mobilitet, tillgång till grönområden och andra ytor för lek och rekreation än barn i andra delar av världen och den fysiska planeringen i de nordiska länderna beskrivs därför ofta som barnvänlig. I takt med att allt fler barn växer upp i urbana miljöer och att våra städer förtätas i högre grad än tidigare är situationen dock under förändring. Barn har under senare tid fått sämre förutsättningar för att självständigt röra sig i städer och dessutom har såväl grönområden som platser för lek och rekreation i bebyggda urbana områden minskat. Mot denna bakgrund pekade den svenska regeringen ut arbetet med barnvänliga städer som en prioriterad fråga i samband med att barnkonventionen inkorporerades i svensk rätt 2020. Att tillgodose barns rättigheter och behov inom den fysiska planeringen angavs som en central grund för att främja att alla barn får jämlika levnadsvillkor.s. 1

2.I samband med inkorporeringen av barnkonventionen betonades i förarbetena att inkorporeringen innebär ett generellt förtydligande om att rättstillämparen ska beakta barnkonventionen vid avvägningar och bedömningar som görs i mål och ärenden som rör barn. Inkorporeringen förväntades också skapa en grund för ett barnrättsbaserat synsätt i all offentlig verksamhet där rättigheterna ses utifrån ett helhetsperspektiv. Samtidigt betonades att det fortsatt fanns behov av vägledning, utbildning och samordning mellan olika aktörer på olika nivåer i samhället samt ett fortsatt systematiskt transformeringsarbete, det vill säga behov av att fortsätta att införa konventionens bestämmelser i svensk lagstiftning. I förarbetena lyftes särskilt Norge upp som ett gott exempel där inkorporeringen av barnkonventionen 2003 påverkat regelgivningen i allmänhet. Framför allt påtalades att arbetet med transformering av barnkonventionens bestämmelser har ökat och påskyndats av inkorporeringen i Norge. En förklaring angavs vara att barns rättigheter genom inkorporeringen fått en mer framskjuten plats i både den offentliga debatten och lagstiftningsärenden.s. 1

3.I ljuset av behovet av ytterligare vägledning gav den svenska regeringen i samband med inkorporeringen Boverket i uppdrag att kartlägga och analysera myndighetens, kommunernas och länsstyrelsernas praktiska tillämpning av barnkonventionen i arbetet med planering enligt plan- och bygglagen (2010:900). Boverket har utöver denna kartläggning också tagit fram en vägledning om barnkonventionen i fysisk planering. Sedan inkorporeringen av barnkonventionen har dock inte några lagstiftningsinitiativ att transformera barnkonventionens bestämmelser till plan- och bygglagen tagits. Barn och unga nämns inte i den svenska plan- och bygglagen och inte heller innehåller lagen några bestämmelser som särskilt tar sikte på att förverkliga barns rättigheter. Studier visar att det råder osäkerhet hos såväl kommuner som länsstyrelser om hur barns rättigheter ska tolkas och tillämpas i planeringsverksamheten.s. 2

4.En svårighet med att tillämpa barnkonventionen i den fysiska planeringen är att konventionens artiklar är allmänt hållna, inte skrivna för att tillämpas i enskilda ärenden och att konventionen inte innehåller några rättigheter som specifikt avser planering. Däremot kan, som visas i artikeln, flera av rättigheterna i konventionen ha betydelse för den fysiska planeringen. Exempelvis har beaktandet av barnets bästa (artikel 3) och barns rätt att komma till tals (artikel 12) särskilt betonats i förhållande till den fysiska planeringen. Exempel på rättigheter vars förverkligande i olika utsträckning därtill, åtminstone delvis, är beroende av fysisk planering är barns rätt till utveckling (artikel 6), rätt för barn med fysisk eller psykisk funktionsnedsättning att åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv (artikel 23), barns rätt till bästa möjliga hälsa (artikel 24), barns rätt till skälig levnadsstandard (artikel 27), barns rätt till utbildning (artikel 28 och 29) samt barns rätt till vila, fritid, lek och rekreation (artikel 31).s. 2

5.I den svenska plan- och bygglagen och dess förarbeten saknas ställningstaganden och en övergripande diskussion om barnkonventionens förhållande till plan- och bygglagstiftningen. I den norska plan- och bygningsloven har lagstiftaren i stället valt att införa bestämmelser om barns intressen med barnkonventionens artiklar som förebild. Därtill finns i Norge en rad bindande och icke-bindande riktlinjer och vägledningar som på olika sätt förtydligar statens krav och förväntningar på kommunerna. Detta väcker bland annat frågor om det finns behov av fortsatt transformering av barnkonventionens artiklar i den svenska plan- och bygglagstiftningen och om den norska regleringen kan fungera som inspiration för sådana reformer. Dessutom väcks frågor om hur barns rättigheter ska förverkligas och realiseras efter inkorporeringen av barnkonventionen. Den fysiska planeringen aktualiserar frågor om hur barns rättigheter ska beaktas i ärenden som rör både enskilda identifierade barn och grupper av barn eller barn i allmänhet. Hur barns rättigheter ska beaktas i ärenden och mål som rör enskilda identifierade barn har utvecklats i rättspraxis sedan inkorporeringen. Vägledning om hur barns rättigheter ska beaktas i ärenden och mål som rör grupper av barn eller barn i allmänhet saknas dock i hög utsträckning, vilket innebär särskilda utmaningar. Den fysiska planeringen är därutöver en verksamhet där många intressen behöver beaktas och vägas mot varandra och det är idag inte tydligt hur barns rättigheter förhåller sig till andra intressen som ska beaktas enligt den svenska lagstiftningen. Dessutom väcks frågor om barns demokratiska rättigheter i ljuset av om barn har rätt till delaktighet i planeringsprocessen.s. 3

6.Mot denna bakgrund undersöks i den här artikeln likheter och skillnader avseende förhållningssättet till barns rättigheter i den svenska respektive norska planeringslagstiftningen. Utöver att barnkonventionens ställning som rättskälla skiljer sig åt länderna emellan finns också vissa skillnader mellan svensk och norsk plan- och bygglagstiftning. I Sverige har kommunerna ett så kallat planmonopol och ansvarar för såväl översiktlig planering som detaljplanering. Även i Norge har kommunerna ett stort ansvar för planeringen men privata exploatörer kan utarbeta vissa planer. Vad gäller ansvaret att tillgodose och genomföra barns rättigheter har dock kommunerna ett särskilt utpekat ansvar i norsk rätt. En jämförelse mellan svensk och norsk rätt förväntas ge värdefulla insikter om såväl likheter som skillnader mellan de båda ländernas rättsliga reglering på området. Dessa insikter kan vara värdefulla i det framtida arbetet med att klargöra vad barnkonventionen kan betyda för den fysiska planeringen i Sverige.s. 4

Syfte och metod

1.Syftet med artikeln är att undersöka och jämföra hur barns rättigheter reglerats i svensk och norsk plan- och bygglagstiftning. Fokus ligger på regelverket som avser kommunernas ansvar för den fysiska planeringen vilket innebär att frågor om bygglov samt regionala och statliga organs ansvar för exempelvis tillsyn inte undersöks. Som beskrivits ovan har några särskilda bestämmelser om barns rättigheter inte införts i den svenska plan- och bygglagen, medan så skett i Norge. Avsikten är att undersökningen och jämförelsen också ska leda till en diskussion om den svenska regleringen bör influeras av den norska regleringen. Studiens resultat förväntas även vara av intresse för den mer generella diskussionen om behovet av fortsatt transformering av barnkonventionens artiklar efter inkorporeringen.s. 4

2.Undersökningen utgör en komparativrättslig studie. Komparativrättsliga studier kan genomföras på olika sätt. I den här artikeln jämförs svensk och norsk rätt. Kärnan i den komparativrättsliga ansatsen i den här studien är att förstå likheter och skillnader mellan hur barns rättigheter reglerats i den svenska respektive den norska plan- och bygglagstiftningen. I problemformuleringen ovan är utgångspunkten svensk rätt, och jämförelsen har till avsikt att bidra med underlag för en djupare diskussion om svensk rätt bör inspireras av norsk rätt. Jag tar således avstamp i svensk rätt i undersökningen, men tyngdpunkt i undersökningen ligger på det jämförande momentet.s. 4

3.En grundläggande fråga för varje komparativ studie som bör motiveras särskilt är valet av jämförelseländer. I litteraturen om komparativrättslig metod har frågan om hur jämförelseländer väljs diskuterats utförligt och som utgångspunkt bör jämförelseländer väljas baserat på de problem som undersöks. Att Sverige inkluderas i studien baseras på problemformuleringen – idag råder oklarheter om hur barns rättigheter ska beaktas i den fysiska planeringen. I den svenska plan- och bygglagstiftningen nämns inte barn eller barns rättigheter men genom inkorporeringen av barnkonventionen har vikten av att barns rättigheter beaktas i alla ärenden som berör barn betonats. I norsk rätt har barns rättigheter införts i plan- och bygglagstiftningen, och därtill reglerats i andra bindande och icke-bindande riktlinjer. Såväl Sverige som Norge har inkorporerat barnkonventionen, men Norge gjorde det 17 år före Sverige. Vad gäller plan- och bygglagstiftningen i sin helhet finns såväl likheter som skillnader med det svenska systemet, men med den viktiga likheten att kommunerna har ett särskilt ansvar för planeringen i båda länderna. Norge bedöms sammantaget vara ett lämpligt jämförelseland eftersom både plan- och bygglagstiftningen och inkorporeringen av barnkonventionen innebär betydande likheter mellan de båda länderna samtidigt som den specifika regleringen om barns rättigheter i plan- och bygglagstiftningen skiljer sig åt.s. 5

4.Genomförandet av jämförelsen mellan svensk och norsk rätt har inspirerats av de tre faser som beskrivits av Kamba. Den tre faserna handlar om 1) deskription av rättsregler, begrepp och institutioner, 2) identifikation och kartläggning av likheter och skillnader mellan rättsordningarna och 3) analys av likheter och skillnader. Faserna hänger ihop och är delvis sammanflätade, men beskriver på ett övergripande plan hur studien genomförts. Undersökningen baseras i huvudsak på svensk och norsk lagstiftning (inklusive barnkonventionen), andra författningar, förarbeten, riktlinjer och vägledningar från myndigheter samt rättsvetenskaplig litteratur. De centrala lagarna som studeras är den svenska plan- och bygglagen och den norska plan- og bygningsloven. I Sverige kompletteras plan- och bygglagen med allmänna råd samt vägledningar från Boverket. Den norska plan- och bygningsloven kompletteras med såväl nationella riktlinjer (med såväl bindande som icke-bindande inslag) som vägledningar.s. 5

5.En fråga som aktualiseras av det sagda är vilken rättskällestatus de olika källorna som analyseras har. Barnkonventionen har status som såväl ratificerat folkrättsligt traktat samt som nationell lag i både Sverige och Norge. I Sverige har barnkonventionen status som vanlig lag, medan konventionen i Norge gäller före bestämmelser i andra lagar (med undantag för grundlagen). Plan- och bygglagarna utgör bindande föreskrifter i båda länderna. Förarbeten studeras för att synliggöra lagstiftarens intentioner med lagstiftningen samt tolkningsunderlag till hur lagstiftningen bör tolkas. De svenska vägledningar och allmänna råd som ingår i studien är inte bindande men syftar till att vägleda kommuner i hur de kan tillämpa lagstiftningen. Avseende norsk rätt studeras även rikspolitiske retningslinjer. Rättskällestatusen hos de rikspolitiske retningslinjerna är omdiskuterad i litteraturen. Av § 6-2 plan- og bygningsloven framgår att statlige planretningslinjer ska användas som underlag för planering enligt lagen samt för enskilda beslut som fattas med stöd av lagen eller annan lagstiftning. Av retningslinjernas ordalydelse framgår vidare att de innehåller skrivningar som är tänkta att vara både bindande och mer vägledande till sin karaktär. Slutligen inkluderas även vägledning från Kommunal- og moderniseringsdepartementet som är ansvarig statlig myndighet för planeringsfrågor i Norge.s. 6

6.Artikeln disponeras på följande sätt. Härnäst, i avsnitt 3, beskrivs den svenska och norska planeringslagstiftningens huvuddrag. Därefter undersöks i avsnitt 4 hur förhållningssättet mellan barns rättigheter och planeringslagstiftningen på ett övergripande plan ser ut i Sverige och Norge. Här ligger fokus på såväl ställningstaganden från lagstiftaren, uttalanden i förarbeten samt prejudicerande rättspraxis. I avsnitt 5 undersöks i stället innebörden av specifika bestämmelser i planeringslagstiftningen som tar sikte på beaktande av barns intressen. Barns och ungas rätt till delaktighet i planeringsprocessen undersöks sedan i avsnitt 6. Avslutningsvis sammanfattas studiens resultat och slutsatser i avsnitt 7.s. 7

Planeringslagstiftningens huvuddrag i Sverige och Norge

1.I Sverige har kommunerna huvudansvaret för att planlägga användningen av mark och vatten enligt 1 kap. 2 § plan- och bygglagen. Staten ansvarar framför allt för regelgivning, styrning genom allmänna råd och vägledningar samt tillsyn. Staten representeras av Boverket som arbetar med regelgivning, allmänna råd och vägledningar samt länsstyrelserna och regeringen som ansvarar för tillsyn. Staten ansvarar också genom domstolarnas verksamhet för att behandla överklagade beslut om planer av olika slag i enlighet med 15 kap. plan- och bygglagen. Den kommunala planeringen består i Sverige primärt av översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Varje kommun ska enligt 3 kap. 1 och 2 §§ plan- och bygglagen ha en aktuell översiktsplan där inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön anges. Därtill ska grunddragen om den avsedda användningen av mark- och vattenområden för hela kommunen redovisas samt hur kommunen anser att den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter eller enskilda men ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas, och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. I planen ska enligt 3 kap. 4 § plan- och bygglagen kommunen bland annat redovisa sådana förhållanden som med hänsyn till allmänna intressena i 2 kap. kan ha en väsentlig betydelse för beslut om mark- och vattenanvändning och den byggda miljön.s. 7

2.Kommunerna reglerar vidare mark- och vattenområdens användning, bebyggelse och byggnadsverk med detaljplaner och områdesbestämmelser. Genom detaljplanering prövar en kommun ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk och reglerar bebyggelsemiljöns utformning. Detaljplaner ska tas fram för större förändringar i mark- och vattenanvändningen exempelvis för en ny sammanhållen bebyggelse med bygglovspliktiga byggnadsverk. En detaljplan är bindande och innebär skyldigheter och rättigheter för myndigheter och enskilda. I en detaljplan ska kommunen enligt 4 kap. 5 § plan- och bygglagen även bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden samt bestämma användningen och utformningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för och användningen av kvartersmark och vattenområden. I områden där detaljplan saknas får därtill kommunen enligt 4 kap. 41 § plan- och bygglagen med områdesbestämmelser reglera användningen av mark- och vattenområden.s. 8

3.I Norge är ansvaret för den fysiska planeringen delat mellan staten (med ansvar för den nationella planeringen), fylkeskommunerna (som är regional planmyndighet) och kommunerna (som ansvarar för den kommunala planeringen). Statlig myndighet för planeringsfrågor är Kommunal- og distriktsdepartementet. Statens deltagande i planeringen syftar till att tillvarata nationella eller regionala intressen i planeringen, § 3-5. Den regionala planeringen syftar enligt § 3-4 till att stimulera den fysiska, miljömässiga, hälsomässiga, ekonomiska, sociala och kulturella utvecklingen i en region. Den kommunala planeringen syftar vidare enligt § 3-3 till att underlätta utveckling och ett samordnat fullgörande av uppgifter i kommunen genom hushållning med mark och naturresurser i kommunen samt genom att ge underlag för genomförande av kommunal, regional, statlig och privat verksamhet.s. 8

4.Staten ansvarar på ett övergripande plan för regelgivning samt för att se till att nationella intressen iakttas i planeringen. Enligt § 6-1 plan- og bygningsloven ska staten vart fjärde år ta fram nationella förväntningar på regional och kommunal planering. Därutöver får staten enligt § 6-2 plan- og bygningsloven utfärda statlige planretningslinjer, som kan avse antingen ett geografiskt avgränsat område eller ett särskilt tema för landet som helhet, något som gjorts avseende barn och planläggning. Staten får också enligt § 6-3 plan- og bygningsloven besluta om statliga planbestämmelser. Staten får också om vissa utpekade intressen kräver det enligt § 6-4 plan- og bygningsloven rekommendera en kommun att utarbeta en plan i enlighet med kapitel 11 och 12 i plan- og bygningsloven eller självmant utarbeta och anta en sådan plan i kommunens ställe. Fylkeskommunerna ska enligt § 7-1 planog bygningsloven en gång per mandatperiod utarbeta en regional planeringsstrategi samt enligt § 8-1 plan- og bygningsloven utarbeta regionala planer i frågor som anges i planeringsstrategin. Statliga, regionala och kommunala organ ska lägga den regionala planeringsstrategin och de regionala planerna till grund för planeringsarbetet i regionen, i enlighet med §§ 7-2 och 8-2 plan- og bygningsloven.s. 8

5.Kommunerna ansvarar för vad som på svenska skulle kallas översiktlig kommunal planering och detaljplanering. Enligt § 10-1 plan- og bygningsloven ska kommunerna anta en kommunal planeringsstrategi en gång per mandatperiod. Därtill ska kommunerna enligt § 11-1 plan- og bygningsloven ha en kommunövergripande kommunplan som ska innehålla såväl en samhällsdel (samfunnsdel) och en arealdel. Samhällsdelen ska innehålla långsiktiga utmaningar, mål och strategier för kommunen som helhet och kommunen som organisation, § 11-2 plan- og bygningsloven. Arealdelen ska innehålla plankarta, bestämmelser och planbeskrivning som visar hur nationella mål och riktlinjer samt övergripande planer för markanvändningen säkerställs, § 11-5 plan- og bygningsloven. Arealdelen är juridiskt bindande för kommunen och för områden där reguleringsplaner inte gäller eller krävs ska arealdelen följas vid prövning av bygglov, § 11-6 plan og bygningsloven.s. 9

6.Utöver översiktlig planering ansvarar kommunerna också för detaljerad planering. Det görs genom reguleringsplaner som kan utgöras av områdesregulering (§ 12-2 plan og bygningsloven) eller detaljregulering (§ 12-3 plan og bygningsloven). Såväl områdesreguleringsplan som detaljreguleringsplan ska enligt § 12-1 plan- og bygningsloven innehålla en plankarta med bestämmelser som anger användning, skydd och utformning av områden och den fysiska omgivningen. Områdesreguleringsplan ska som huvudregel utarbetas av kommunerna, § 12-2 andra stycket plan- og bygningsloven. Förslag till detaljreguleringsplan får däremot tas fram av privata aktörer (exempelvis byggherrar), kommuner och andra myndigheter, § 12-3 plan- og bygningsl oven. Det är dock kommunen som beslutar om att anta detaljreguleringsplaner.s. 9

7.I praktiken går detaljreguleringsplaneprocessen till så att en privat aktör eller kommunen tar initiativ genom att ta fram en idé till en reguleringsplan. Därefter hålls ett uppstartsmöte med kommunen för att undersöka förutsättningarna för fortsättning på planarbetet, § 12-8 plan- og bygningsloven. Om kommunen i samband med uppstart bedömer att ett privat initiativ inte ska fortsätta ska kommunen besluta att arbetet ska avbrytas. Om arbetet fortsätter tar initiativtagaren fram ett förslag till reguleringsplan som sedan läggs fram till kommunen för beslut. När förslaget är färdigt ska det läggas fram för beslut hos kommunen som har tolv veckor på sig att besluta om att anta eller avslå planen, § 12-11 plan- og bygningsloven.s. 9

8.I såväl Sverige som Norge är planprocessen alltså lagreglerad och det huvudsakliga ansvaret för planeringen ligger på offentliga aktörer. I Sverige har kommunerna ett så kallat planmonopol medan planeringen i Norge är uppdelad i olika nivåer där staten, fylkeskommunerna och kommunerna deltar. En påtaglig skillnad mellan ländernas lagstiftning är att staten har en mer framträdande roll i planeringen. Den norska staten kan till skillnad från den svenska besluta om statliga planbestämmelser, nationella förväntningar samt nationella riktlinjer. Avseende den kommunala planeringen finns flera likheter i regelverken om översiktlig planering och detaljplanering. Den norska lagstiftningen innehåller dock bestämmelser om hur privata aktörer kan initiera och ta fram en detaljreguleringsplan, vilket exempelvis inkluderar att underlätta delaktighet i processen. Sådana regler saknas i Sverige, även om det i praktiken många gånger även i Sverige är privata aktörer som utarbetar förslag till detaljplaner. I båda länderna är det dock kommunerna som beslutar om detaljplaner.s. 10

Övergripande om förhållningssättet till barns rättigheter i

1.planeringslagstiftningen Inför inkorporeringen av barnkonventionen gav den svenska regeringen Boverket ett uppdrag att kartlägga och analysera den praktiska tillämpningen av barnkonventionen. Regeringen angav i sitt beslut att barnperspektivet är centralt för en hållbar utveckling och att barnvänliga och hållbara städer är en prioriterad fråga. Vidare betonades att barn och unga bör få komma till tals och bli hörda och att deras åsikter bör tillmätas betydelse i förhållande till deras ålder och mognad. Uppdraget resulterade bland annat i en rapport från Boverket, men de ställningstaganden som regeringen gav uttryck för i sitt uppdrag till Boverket har inte kommit till uttryck i några bindande rättskällor.s. 10

2.Som nämndes i artikelns inledning nämns inte barn i den svenska planoch bygglagen. Det har dock diskuterats om barn särskilt borde skrivas in i plan- och bygglagens portalparagraf som anger syftet med lagen. Enligt 1 kap. 1 § plan- och bygglagen syftar lagen till att ”med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer”. Syftet har varit detsamma sedan en ändring av den äldre plan- och bygglagen 1993. Frågan om huruvida barn skulle nämnas i paragrafen togs upp i Barnsäkerhetsdelegationens slutbetänkande 2003. Utredningen föreslog att ”människorna” i portalparagrafen skulle ändras till ”alla människor, såväl barn som kvinnor och män”. Syftet var att betona att plan- och bygglagen skulle tolkas utifrån ett barnperspektiv utan att ändra lagens konstruktion, och att i förlängningen ge barns och ungas rättigheter och behov större genomslag i den fysiska samhällsplaneringen. Ändringen genomfördes dock aldrig.s. 11

3.Förhållandet mellan barnkonventionen och plan- och bygglagen berörs också i den senaste statliga kartläggningen av hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med konventionen. Plan- och bygglagen lyfts som ett exempel på hur artikel 31 barnkonventionen om barns rätt till vila, fritid, lek och rekreation kan realiseras. I betänkandet anges att plan- och bygglagens reglering om parker och andra grönområden, lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse samt krav på friyta för lek och utevistelse i anslutning till bostäder, fritidshem, förskola och skola är exempel på reglering som kan bidra till att artikel 31 förverkligas. Mark- och miljööverdomstolen har vidare i ett fall prövat hur barnkonventionen förhåller sig till plan- och bygglagen. En fråga för domstolen gällde hur artikel 31 barnkonventionen förhåller sig till detaljplanering. Av domen, som i denna del är mycket kortfattad, framgår att artikel 31 enligt domstolen är allmänt formulerad och inte begränsar det vida handlingsutrymme som plan- och bygglagen ger kommunerna i att göra avvägningen mellan olika intressen i planeringen.s. 11

4.I sin vägledning om barnkonventionen och fysisk planering lyfter Boverket särskilt fram principen om barnets bästa (artikel 3) samt barns rätt att uttrycka sina åsikter och få dem respekterade (artikel 12). Enligt Boverket är det viktigt att barns och ungas rättigheter beaktas i samtliga skeden när ett ärende inom ramen för samhällsbyggnadsprocessen berör dem. Avseende barns rätt att komma till tals anser Boverket att det av förfarandereglerna i plan- och bygglagen framgår att alla medborgare, inklusive barn och unga när en åtgärd påverkar dem, har rätt att komma till tals. Sammanfattningsvis saknas i den svenska plan- och bygglagstiftningen tydliga ställningstaganden om hur barnkonventionen förhåller sig till plan- och bygglagen. Läget kan beskrivas som tvetydigt. Å ena sidan har regeringen och Boverket betonat vikten av att barns rättigheter beaktas i den fysiska planeringen. Å andra sidan har lagstiftaren inte tagit ställning hur barns rättigheter ska beaktas vid tilllämpningen av plan- och bygglagen.s. 12

5.I Norge har frågan om barnkonventionens betydelse för den fysiska planeringen fått större plats, inte minst i förarbeten till plan- och bygglagstiftningen. I den offentliga utredning som låg till grund för den nu gällande plan- og bygningsloven angavs bland annat att barnkonventionen kräver att barns och ungas intressen beaktas på ett lämpligt sätt i planeringen. I § 3-1 fjärde stycket plan- og bygningsloven framgår vidare att planer ska bidra till att genomföra internationella konventioner och avtal inom lagens verksamhetsområde, något som bland annat omfattar barnkonventionen. Precis som i Boverkets vägledning lyfter Kommunal- og moderniseringsdepartementet i sin vägledning om barn och unga i plan- och byggärenden särskilt fram barnets bästa (artikel 3) och barnets rätt att komma till tals (artikel 12) som relevanta för plan- och byggfrågor. Av vägledningen framgår bland annat att hänsyn till barnets bästa ska tas i planering och att det tidigt i processen behöver bestämmas hur barn och unga ska ges möjlighet att medverka i planeringsprocessen.s. 12

6.Av § 1-1 femte stycket den norska plan- og bygningsloven, som anger lagens syfte, framgår att hänsyn till barns och ungdomars uppväxtvillkor ska tas vid planering och byggande. Bestämmelsen infördes först i den äldre planog bygningsloven 1989 och är ett av de första exemplen på hur barnkonventionen påverkat norsk lagstiftning – redan innan konventionen ens ratificerades av Norge. Enligt bestämmelsen ska alla som vidtar åtgärder enligt lagen ta hänsyn till barns och ungas uppväxtvillkor. Att barn särskilt nämns i bestämmelsen motiveras av att barn skiljer sig från andra grupper. Utöver barn nämns inte i lagen att hänsyn särskilt ska tas till andra grupper, bortsett från att det i § 3-1 första stycket c framgår att planeringen ska värna om de naturliga förutsättningarna för samisk kultur, näringsliv och samhällsliv. Att barn särskilt nämns motiveras av att barn är omyndiga, har lite inflytande och är beroende av att vuxna tar tillvara deras intressen i planeringen. De vuxna som ansvarar för plan- och byggfrågor måste därför ta ställning till om de skapar en önskad utveckling för barns och ungas bästa.s. 13

7.Genom bestämmelsen i plan- og bygningslovens första paragraf tydliggörs att hänsyn till barns och unga uppväxtvillkor ska genomsyra tillämpningen av lagen. I förarbetena till den norska lagen framgår att intentionen bland annat är att barns intressen ska prioriteras högre än andra intressen vid exempelvis en konflikt mellan parkeringsplatser och grönområden. Därigenom kan den kommunala planeringen användas för att underlätta sammanhängande grönstruktur, inslag av grönområden i bostadsområden och korta avstånd till platser för lek och fysisk aktivitet. I förarbetena till den nuvarande plan- og bygningsloven diskuterades huruvida skrivelsen om barn och unga skulle vara kvar, eftersom det anförts att hänsynen till barns och ungas uppväxtvillkor följer av barnkonventionen som gäller som norsk lag. Skrivelsen blev dock alltjämt kvar i lagen.s. 13

8.Sammanfattningsvis skiljer sig förhållningssättet till barns rättigheter på ett övergripande plan åt mellan Sverige och Norge. I den svenska lagstiftningen nämns barn, barns rättigheter eller barns intressen inte alls. Av förarbeten och Boverkets vägledning hittas dock visst stöd för att barns rättigheter, inte minst barnets bästa och barns rätt till delaktighet, är viktiga för den fysiska planeringen. Lagstiftaren har däremot inte tagit ställning till hur barns rättigheter ska beaktas i planeringen och i rättspraxis har barnkonventionen inte ansetts begränsa kommunernas handlingsutrymme vid detaljplanering. I Norge har förhållandet mellan barnkonventionen och planeringslagstiftningen diskuterats i förarbeten och vägledningar från myndigheter. Genom att särskilt nämna att hänsyn ska tas till barns och ungdomars uppväxtvillkor i plan- og bygningslovens portalparagraf har den norska lagstiftaren tagit ställning till att barns uppväxtvillkor och barns rättigheter ska beaktas i den fysiska planeringen. Bestämmelsen är allmänt hållen men utgör ändå ett viktigt ställningstagande om att barns rättigheter ska beaktas i den fysiska planeringen. En liknande bestämmelse har föreslagits men inte införts i svensk rätt. Att endast ”förlita” sig på att detta gäller eftersom barnkonventionen är inkorporerad har förkastats av den norska lagstiftaren. Att barns rättigheter ska beaktas i planeringen är därmed på ett övergripande plan tydligare i den norska regleringen. Även om det därigenom är tydligt att barns rättigheter är relevanta för den fysiska planeringen i Norge, är det framför allt genom mer konkreta bestämmelser i plan- och bygglagstiftningen i båda länderna som barns rättigheter kan genomföras. I den fortsatta framställningen behandlas dessa bestämmelser.s. 14

Krav på beaktande av barns och ungas intressen i

1.planeringslagstiftning Fysisk planering innebär alltid avvägningar mellan olika intressen. Planeringslagstiftningen i såväl Sverige som Norge innehåller regler som innebär att intressen som berör alla människor, inklusive barn, ska beaktas. I 2 kap. den svenska plan- och bygglagen beskrivs ett antal allmänna intressen som ska beaktas i den fysiska planeringen. Exempelvis anges i 2 kap. 3 § att planläggning ska främja en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper. Även den norska plan- og bygningsloven innehåller liknande bestämmelser i §§ 3-1, 3-4 och 12-7. Utöver dessa uttryck för intressen som berör människor i allmänhet innehåller både svensk och norsk lagstiftning bestämmelser som på olika sätt berör intressen som är särskilt viktiga för barn. Exempelvis har flera av de allmänna intressena som anges i 2 kap. i den svenska plan- och bygglagen särskild betydelse för barn och unga. Det handlar om att planläggningen ska främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bland annat grönområden (2 kap. 3 §), att ta hänsyn till människors hälsa och säkerhet, möjligheterna att ordna trafik och samhällsservice (2 kap. 5 §) samt behovet av parker och grönområden och lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse (2 kap. 7 §).s. 14

2.Utöver dessa bestämmelser som ger uttryck för allmänna intressen som ska beaktas i planeringen finns exempel på bestämmelser som särskilt tar sikte på barns behov. En sådan bestämmelse är 8 kap. 9 § andra stycket plan- och bygglagen som stadgar att om en obebyggd tomt ska bebyggas med en eller flera bostäder eller lokaler för fritidshem, förskola, skola eller annan jämförlig verksamhet, ska det på tomten eller i närheten av tomten finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse. Av bestämmelsen följer också att om det inte finns tillräckligt utrymme för att ordna både parkering och friyta ska det i första hand ordnas friyta. Om tomten redan är bebyggd gäller kravet enligt 8 kap. 10 och 11 §§ i skälig omfattning. Boverket har tagit fram allmänna råd till bestämmelserna. Enligt de allmänna råden bör särskilt friytans storlek, utformning, tillgänglighet, säkerhet och förutsättningarna att bedriva ändamålsenlig verksamhet beaktas. Med ändamålsenlig verksamhet menas att friytan kan användas till lek, rekreation samt fysisk och pedagogisk aktivitet för den verksamhet som friytan är avsedd för. Friytan bör vara så rymlig att det går att ordna varierande terräng- och vegetationsförhållanden utan svårighet eller risk för omfattande slitage. Därtill bör friytan kännetecknas av goda sol- och skuggförhållanden samt god luft- och ljudkvalitet. De allmänna råden stadgar vidare hur friytan bör placeras i förhållande till byggnadsverket. Utöver de bestämmelser som här berörts saknas i hög grad bestämmelser som tar sikte på barns behov och intressen i den svenska lagstiftningen.s. 15

3.I den norska plan- och bygglagstiftningen finns däremot flera bestämmelser som särskilt berör barn. Av § 3-3 tredje stycket plan- og bygningsloven framgår att kommunstyret (motsvarande kommunfullmäktige i Sverige) ska se till att det inrättas en särskild ordning för att tillvarata barns och ungas intressen vid planläggning. Bestämmelsen preciserar att kommunerna har ett särskilt ansvar för att barns och ungas intressen beaktas i planeringen. Intentionen bakom bestämmelsen är att barns och ungas intressen ska synliggöras och beaktas i planeringen. Enligt Kommunal- og moderniseringsdepartementets vägledning ska kommunen meddela statsförvaltaren med kopia till fylkeskommunen om vem som är ansvarig. Personen som utses bör ha kompetens i barnfrågor eller erfarenhet av att jobba med barn och unga. Vidare bör denne ges rätt att delta och tala i de möten där planeringsärenden behandlas.s. 15

4.Därutöver finns ett antal bestämmelser som på olika sätt reglerar att intressen som särskilt berör barn ska beaktas. Enligt § 12-7 plan- og bygningsloven får kommunen i en reguleringsplan bestämma krav på byggnader, anläggningar och utomhusmiljöer, inklusive krav på barns särskilda behov av lek- och utomhusvistelseområden. I nödvändig utsträckning ska kommunen enligt § 11-7 och § 12-5 vidare planera för bland annat grönområden. Av förarbetena till lagen betonas att i en situation där kommunen har att välja mellan exempelvis parkering och grönområden ska hänsynen till barns intressen gå före andra intressen.s. 16

5.De rikspolitiska retningslinjerna för barn og planlegging preciserar vidare hur staten förväntar sig att kommunerna ska beakta barns intressen i planeringen. Kommunen har huvudansvaret för att retningslinjerna tillämpas i planeringen – oavsett vem som utarbetar planförslag. Enligt retningslinjerna ska kommunerna utreda konsekvenserna för barn och unga i ärenden enligt plan- och bygningsloven för att säkerställa ett bra beslutsunderlag. Genom att i varje enskilt fall bedöma planernas konsekvenser för barn och unga förväntas sakframställningen förbättras, barns och ungas frågor bli del av den politiska diskussionen samt öka medvetenheten om barns och ungas situation. Kommunerna ska också göra en samlad bedömning av barns och ungas uppväxtmiljö för att kunna föra in mål och åtgärder i det kommunala planeringsarbetet. Vidare ska kommunerna utarbeta riktlinjer, bestämmelser och författningar om omfattning och kvalitet på områden och anläggningar som är viktiga för barn och ungdomar och som ska säkerställas i planer där barn och ungdomar berörs.s. 16

6.Därutöver anges i retningslinjerna krav på utformningen av områden och anläggningar. Bland annat anges att områden och anläggningar som ska användas av barn och unga ska vara skyddade från föroreningar, buller, trafik och andra hälsorisker. Vidare ska det i barns närmiljö finnas områden där barn kan utvecklas och skapa sin egen lekmiljö. För detta ändamål krävs att områdena är tillräckligt stora och lämpliga, ger möjlighet till olika typer av lek under olika årstider, kan användas av olika åldersgrupper och ger möjlighet till samspel mellan barn, ungdomar och vuxna. Kraven i dessa delar anges vara generella men allt viktigare i takt med att städer och tätorter förtätas. Särskilt lyfts vikten av att barn och unga ges goda möjligheter att ta sig till områden och anläggningar för daglig fysisk aktivitet och friluftsliv till fots eller med cykel. Vikten av trafiksäkra områden och vägar poängteras särskilt. Avseende förskolor anges att kommunerna ska avsätta tillräckligt stora och lämpliga områden för förskolor.s. 17

7.Slutligen anges i retningslinjerna att när områden som används för lek omdisponeras, ska de ersättas till fullo genom att nya områden för lek tillhandahålls. Syftet är att förhindra att lekmiljöer betraktas som ”reservområden” för utvecklingsändamål. Det är den faktiska användningen av platsen som har betydelse för denna norm – vilket innebär att det ofta är centralt att barn och unga ges möjlighet att delta i processen eftersom barn och unga är de som besitter kunskap om lekmiljöers användning. Att fullvärdig kompensation ska ges innebär att de nya områden som ersätter de äldre ska uppfylla kraven om att det finns områden där barn kan utvecklas och skapa sin egen lekmiljö som är tillräckligt stora och lämpliga, ger möjlighet till olika typer av lek under olika årstider samt kan användas av olika åldersgrupper och ger möjlighet till samspel mellan barn, ungdomar och vuxna. I retningslinjerna lyfts vidare fram att erfarenhet visar att risken för att barns och ungas intressen åsidosätts är särskilt stor i dispensärenden och vid mindre betydande planändringar. Planprocessen är förenklad i sådana mindre ändringar men i retningslinjerna lyfts att det saknas regler om vad som anses vara mindre betydande förändringar ur barns och ungas perspektiv.s. 17

8.Såväl svensk som norsk lagstiftning pekar ut intressen med relevans för barns uppväxtvillkor, exempelvis behovet av att planera för parker och andra grönområden samt platser för lek, fritid, motion och utevistelse. Därtill anges i både Sverige och Norge att det i anslutning till bebyggelse som ska inrymma exempelvis förskolor och skolor ska finnas områden för utomhusvistelse och lek (det som i svensk rätt kallas friytor). Undersökningen visar dock att den norska lagstiftningen i huvudsak innehåller en konkret bestämmelse som skiljer sig från den svenska regleringen, nämligen att kommunen ska inrätta en särskild ordning för att tillvarata barns och ungas intressen vid planläggning. Hur barns och ungas intressen ska tillvaratas har utvecklats i de rikspolitiske retningslinjerna där det bland annat framgår att kommunen ska utreda och bedöma planernas konsekvenser för barn och unga. Därtill ska vid omdisponering av ytor som används för lek fullvärdig kompensation erhållas.s. 18

9.Ytterligare en skillnad är att de norska rikspolitiske retningslinjerna kopplar samman vissa allmänna intressen, exempelvis trafikförsörjning, med barns behov och intressen. I retningslinjerna pekas barns specifika behov och intressen i frågor om trafik ut vilket konkretiserar barns intressen ytterligare i specifika frågor. I den svenska regleringen är intresset av god trafikförsörjning allmänt hållet och barns intressen i förhållande till trafikförsörjning är inte särskilt artikulerade. Sammanfattningsvis är det i huvudsak en bestämmelse som i den norska plan- og bygningsloven pekar ut att barns intressen ska beaktas. Denna bestämmelse kompletteras med rikspolitiske retningslinjer som konkretiserar hur kommunerna ska och bör beakta barns intressen i planeringen. En faktor som troligen har betydelse för utformningen av dessa retningslinjer är att staten har en större roll i planeringen i Norge än i Sverige. Både norsk och svensk rätt lämnar dock ett betydande handlingsutrymme till själva planeringspraktiken, men genom dessa konkretiseringar är de statliga förväntningarna på kommunerna i Norge betydligt tydligare än i Sverige. En viktig del av förverkligandet av barns rättigheter och beaktandet av barns rättigheter är barns rätt till och möjligheter att delta i planeringsprocesser, vilket behandlas i nästa avsnitt.s. 18

Barns och ungas delaktighet i planprocessen

1.Enligt artikel 12 barnkonventionen ska konventionsstaterna tillförsäkra barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Vidare ska barn särskilt beredas möjlighet att höras antingen direkt eller genom en företrädare eller annat lämpligt organ i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet. Som utgångspunkt kan artikel 12 alltså sägas innebära en rättighet i två led: dels en rätt att uttrycka sina åsikter, dels en rätt att får dem beaktade. FN:s barnrättskommitté har tolkat rätten till delaktighet i artikel 12 som en rätt både för individuella barn och för grupper av barn. Detta innebär enligt kommittén en skyldighet att se till att det finns rutiner för att möjliggöra delaktighet av tydligt definierade grupper av barn (såsom en skolklass), men också grupper av barn såsom barn med funktionsnedsättningar eller barn från ursprungsbefolkningar samt barn i allmänhet. Barn har inte rösträtt och ofta små möjligheter att påverka beslut som berör dem och barns rätt till delaktighet har därför beskrivits som en kompensatorisk åtgärd. Eftersom andra intressen än barns åsikter kan ligga till grund för beslut har barns rätt till delaktighet beskrivits som ”en bra sak” snarare än en nödvändighet. Fysisk planering innebär alltid en avvägning mellan olika intressen och genom att göra barn delaktiga i planeringsprocessen kan barns egna intressen bli en del av beslutsunderlaget. Artikel 12 stipulerar inte att barns åsikter ska vara avgörande i beslut som berör dem, men däremot att barns åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. En rimlig tolkning är vidare att barns åsikter bör tillmätas olika stor vikt beroende på i vilken utsträckning barn påverkas av beslutet i fråga.s. 19

2.Såväl den svenska som norska planeringslagstiftningen innehåller bestämmelser som på olika sätt reglerar hur åsikter ska inhämtas från bland annat berörda myndigheter och organisationer men också från berörda enskilda samt från allmänheten. I den svenska plan- och bygglagen framgår att samråd ska hållas när kommunen tar fram en översiktsplan, planprogram eller detaljplan. När kommunen tar fram ett förslag till översiktsplan ska kommunen enligt 3 kap. 8 § plan- och bygglagen samråda med länsstyrelsen, regionen och andra kommuner som berörs. Därtill ska kommunen ge kommunens medlemmar, andra myndigheter sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget tillfälle att delta i samrådet. Syftet med samrådet anges vara att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt samt att ge möjlighet till insyn och påverkan.s. 19

3.Vid framtagandet av planprogram och detaljplaner gäller enligt 5 kap. 11 § plan- och bygglagen att kommunen ska samråda med länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs, kända sakägare och kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs, kända organisationer av hyresgäster som har avtal om förhandlingsordning för en berörd fastighet eller, om någon förhandlingsordning inte gäller, som är anslutna till en riksorganisation inom vars verksamhetsområde en berörd fastighet är belägen, och de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. Formerna för samrådet är inte reglerat, och det framgår inte heller av lagen hur exempelvis boende ”som berörs” ska förstås eller vilka enskilda i övrigt som kan ha ett väsentligt intresse av förslaget. Vare sig av lagen eller förarbetena ges en uttalad intention om att barn ska göras delaktiga genom samrådet. I Barnsäkerhetsdelegationens slutbetänkande från 2003 föreslogs att en bestämmelse om barns delaktighet skulle införas i den dåvarande bestämmelsen om samråd vid framtagandet av detaljplaner och planprogram. Utredningens förslag, som inte genomfördes, innebar att kommunen aktivt skulle verka för att även barn ges möjlighet att delta och att deras åsikter tillmäts betydelse. Tanken från utredningens sida var att ta ett steg mot att förverkliga barns rättigheter i den fysiska planeringen.s. 20

4.Plan- och bygglagen innehåller alltså inget krav på att kommunerna ska göra barn och unga delaktiga i den fysiska planeringen, men det finns inget hinder mot att kommunerna samråder med barn under planprocessen. Av Boverkets vägledning framgår att reglerna om samråd innebär att ”alla medborgare oavsett ålder har rätt att komma till tals, det vill säga även barn och unga när en åtgärd påverkar dem”. Av vägledningen framgår dock inte att kommunerna aktivt bör verka för barns delaktighet. Däremot anges att barn i lägre åldrar och barn med funktionsnedsättning ”som inte kan delta i formella samrådsprocesser kan få särskilda möjligheter att uttrycka sina åsikter”. Vidare skriver Boverket att ”[r]iktade insatser mot lägre åldrar och utsatta och marginaliserade grupper av barn kan behövas”. Därutöver ges i vägledningen ett antal exempel på hur kommuner kan göra barn delaktiga. Boverket kommer således inte med något tydligt ställningstagande om huruvida barn ska eller bör göras delaktiga i planeringen.s. 20

5.Den norska plan- og bygningsloven innehåller liksom den svenska regleringen bestämmelser om samråd. Enligt § 5-1 plan- og bygningsloven ska alla som tar fram ett planförslag möjliggöra för deltagande. Kommunen ansvarar för att se till att detta är uppfyllt i planprocesser som genomförs av andra än kommunen. Därtill framgår av bestämmelsen att kommunen har ett särskilt ansvar för att säkerställa aktivt deltagande för grupper som kräver särskilda förutsättningar, däribland barn och unga. Enligt förarbetena är bestämmelsen ett uttryck för barns rätt till delaktighet enligt barnkonventionen. Enligt förarbetena kan även andra grupper omfattas av bestämmelsen, såsom personer med olika funktionsnedsättningar. Därtill kan kommunerna även behöva överväga att organisera särskilt deltagande med minoriteter med andra modersmål än norska samt enskilda som driver exempelvis renskötsel eller fiske. Barn som grupp har enligt förarbetena en sådan särställning att de särskilt bör nämnas i lagen.s. 21

6.Grupper som inte kan delta direkt ska tillförsäkras goda möjligheter att delta på annat sätt. I de rikspolitiske retningslinjerna for barn og planlegging utvecklas statens förväntningar på kommunen. Enligt riktlinjerna ska kommunen organisera planeringsprocessen så att barns synpunkter som berörda parter hörsammas och att olika grupper av barn och ungdomar ges möjlighet att delta. Vikten av att barn och unga involveras tidigt i planeringsprocessen framhålls för att säkerställa ett reellt deltagande, eftersom erfarenhet visar att det är svårare att bli hörd och få sina synpunkter beaktade om deltagande sker sent i processen. Därtill anges att det är viktigt att personer, grupper eller organisationer som kan representera barns och ungas intressen också ges möjlighet att uttrycka sina åsikter – men detta får inte ersätta barns och ungas egen möjlighet att delta. Slutligen anges i riktlinjerna att barns delaktighet också är ett krav enligt artikel 12 barnkonventionen.s. 21

7.I sin vägledning från 2021 anger Kommunal- og moderniseringsdepartementet att lagkraven i plan- og bygningsloven innebär att planförslag ska anpassas och presenteras på ett sätt som är begripligt för barn och unga. Vidare anges att det tidigt i planprocessen behöver bestämmas hur barn och unga ska göras delaktiga baserat på om deras intressen berörs. I vägledningen lyfts att barns och ungas delaktighet är viktig av flera skäl. Det ger barn och unga rätt och möjlighet att inse att deras röster tas på allvar, vilket i sin tur enligt erfarenhet leder till engagemang vad gäller utvecklingen av bostadsområden och närmiljöer. Barn och unga har enligt departementet förstahandsinformation om hur det är att växa upp och vara barn eller ung i ett område. Delaktighet för barn och unga leder också till ett bättre beslutsunderlag vilket kan bidra till mer träffsäkra lösningar. I vägledningen ges exempel på hur barn och unga kan göras delaktiga, exempelvis genom kommunala ungdomsråd eller andra medverkansorgan. Slutligen tas också upp att i det fall barn och unga inte beretts möjlighet att vara delaktiga kan berörda statliga och regionala organ enligt § 5-4 plan- og bygningsloven göra invändningar mot planen.s. 22

8.En slående skillnad mellan Sverige och Norge är att den norska lagstiftaren tagit ställning till att barn ska ges möjlighet till aktiv medverkan i planeringsprocesser. Detta har i sin tur påverkat utformningen av de statliga riktlinjerna och vägledningarna. Utöver lagregleringen har den norska regeringen och Kommunal- og moderniseringsdepartementet tagit fram såväl riktlinjer som vägledningar som preciserar hur barn och unga bör göras delaktiga i planeringen. I den svenska lagstiftningen saknas motsvarande ställningst agande och Boverket har inte uttryckt sig tydligt om huruvida barn bör göras delaktiga – troligen till följd av otydlighet från lagstiftarens sida om vilka förväntningar som staten har på kommunerna. Transformeringen av barns rätt till delaktighet i den norska lagstiftningen tycks således även innebära att regering och myndigheter har ett större mandat att vägleda om hur barn och unga ska göras delaktiga än i Sverige.s. 22

Slutsatser och avslutande ord

1.I den här artikeln har regleringen om barns rättigheter i svensk och norsk planeringslagstiftning undersökts och jämförts. På ett övergripande plan finns många likheter i de båda länderna. Ramarna för den fysiska planeringen är lagreglerad men i stor utsträckning har den faktiska avvägningen mellan olika intressen överlämnats till kommunerna. I både Sverige och Norge har därmed kommunerna ett relativt stort handlingsutrymme. I båda ländernas lagstiftning framhålls att intressen som är särskilt relevanta för barn, såsom vikten av parker och grönområden, platser för lek, fritid och utomhusvistelse (särskilt i närheten av exempelvis förskolor) samt trafiksäkerhet, ska beaktas i planeringen. En väsentlig skillnad mellan svensk och norsk rätt är dock att i Norge har lagstiftaren tydligt tagit ställning för att barns intressen och barns rättigheter är en viktig del av den fysiska planeringen. Detta har inte gjorts i Sverige.s. 23

2.Det är i huvudsak fyra bestämmelser som på ett övergripande plan pekar ut att barns intressen och rättigheter ska beaktas i den norska plan- og bygningsloven: • § 1-1 femte stycket om att hänsynen till barns och ungas uppväxtvillkors. 23

3.ska tas vid planläggningen, • § 3-1 fjärde stycket om att planer ska bidra till att genomföra internatio-s. 23

4.nella konventioner och avtal inom lagens tillämpningsområde, • § 3-3 tredje stycket om att kommunstyret ska inrätta en särskild ordnings. 23

5.för att tillvarata barns och ungas intressen vid planläggning, och • § 5-1 andra stycket om att kommunen har ett särskilt ansvar för att säkras. 23

6.aktiv medverkan av barn och unga i planeringsprocessen. Dessa fyra bestämmelser är alla allmänt hållna men genom att ta in bestämmelserna i plan- og bygningsloven har den norska lagstiftaren tydliggjort att barns intressen och rättigheter ska beaktas i den fysiska planeringen. I Sverige saknas motsvarande ställningstaganden från lagstiftaren. Barnkonventionen är dock svensk lag och en fråga som väcks är om det räcker att barnkonventionen inkorporerats eller om det finns behov av fortsatt transformering av konventionens artiklar i svensk planeringslagstiftning. I Norge har det inte bedömts vara tillräckligt att endast inkorporera barnkonventionen. Tvärtom har barnkonventionen kommit att influera och bidra till transformering av barns rättigheter i norsk planeringslagstiftningen. På ett övergripande plan visar studien att det råder otydligheter om hur barns rättigheter och intressen ska beaktas i svensk planering. Genom regleringen i den norska planeringslagstiftningen har lagstiftaren i stället tagit ställning till att barns rättigheter och intressen ska beaktas i planeringen.s. 23

7.Ett antal skäl talar för att Sverige bör överväga att införa bestämmelser om barns rättigheter och intressen i planeringslagstiftningen. Regleringen i norska plan- og bygningsloven är allmänt hållen men den har lett till att vägledningar och riktlinjer om barns intressen tagits fram. Till skillnad från den svenska vägledningen från Boverket konkretiserar de norska riktlinjerna hur barns rättigheter ska och bör omsättas i planeringsprocessen. Lagregleringen samt riktlinjerna och vägledningarna lämnar visserligen ett handlingsutrymme för de norska kommunerna men förväntningarna på kommunerna avseende barns rättigheter är tydligare än i Sverige. Att införa reglering i den svenska plan- och bygglagen skulle tydliggöra statens förväntningar på kommunerna vad avser beaktandet av barns rättigheter i den fysiska planeringen. Även om statens roll i planeringen skiljer sig åt mellan Sverige och Norge skulle detta i sin tur kunna motivera ytterligare vägledning från exempelvis Boverket.s. 24

8.Även en allmänt hållen reglering inspirerad av norsk lagstiftning har dock potential att göra skillnad. En sådan reglering skulle ligga i linje med planoch bygglagens övergripande karaktär. En sådan reglering har som visats i Norge motiverat ytterligare vägledning och riktlinjer från statliga myndigheter. En undersökning från 2006 visar vidare att de norska rikspolitiske retningslinjerna haft en betydande effekt på kommunernas arbete med barns och ungas intressen i planering och därmed fungerar väl. Med en sådan reglering skulle det helt enkelt inte råda någon tvekan om att barns rättigheter och intressen ska beaktas i den fysiska planeringen, vilket är ett viktigt första steg för att sedan ytterligare kunna utveckla hur barns intressen ska beaktas. Att undersöka den faktiska tillämpningen faller utanför syftet med artikeln, men i sammanhanget bör nämnas att studier visat att norska kommuner de facto inte beaktar barns och ungas intressen i enlighet med internationerna bakom lagstiftningen och att andra intressen än barns intressen i vissa fall prioriteras. Den norska regeringen har därför bland annat anfört att retningslinjerna bör tillämpas mer strikt.s. 24

9.Behovet av tydligare ställningstaganden från lagstiftaren motiveras även av plan- och bygglagstiftningens karaktär. På vissa andra rättsområden, exempelvis migrationsrätten, utsökningsrätten och straffrätten, har prejudicerande rättspraxis kommit att ge vägledning om barnkonventionens betydelse trots att transformering av konventionens innehåll inte skett. Till följd av att kommunerna ansvarar för den fysiska planeringen, att planeringen alltid kräver en avvägning mellan olika intressen samt den begränsade domstolsprövning som aktualiseras vid överklagande av planer är det mindre sannolikt att vägledning kan väntas från domstolarna.s. 24

10.Undersökningen aktualiserar även frågan om barns rätt till delaktighet som en rätt till deltagande i demokratiska processer. Barn har inte rösträtt och är sällan sakägare eller rättighetsbärare i formell mening vid tillämpningen av plan- och bygglagstiftning. Detta har i Norge motiverat att införa särskilda bestämmelser som pekar ut ansvar för kommunerna att sörja för att barn och unga medverkar i planeringen. I norsk rätt finns även andra exempel på barns rätt till deltagande i kommunala processer. I den norska kommuneloven regleras att kommunerna ska inrätta rådgivande ungdomsråd som har rätt att uttala sig i ärenden som berör unga. Någon motsvarighet finns inte i Sverige men det finns skäl att överväga om reglering på detta område bör införas även i svensk rätt. Att lagstifta om barns rätt till delaktighet i planeringsprocessen skulle härvid kunna vara ett första steg.s. 25

11.I sammanhanget kan nämnas att under senare år har många förslag och initiativ tagits till att på olika sätt förenkla planprocessen. Även kriterierna för riksintressen, alltså sådana intressen av nationell betydelse som behöver beaktas i planeringen, har setts över. Ytterligare reglering om barns rättigheter i plan- och bygglagen skulle kunna gå emot ambitionerna om en förenklad och snabb planprocess. Det är naturligtvis upp till lagstiftaren att avgöra hur denna avvägning och eventuella förändringar ska se ut.s. 25

12.Barns rättigheter i den fysiska planeringen väcker slutligen en rad frågor av mer principiell och övergripande karaktär som inte berörts i detalj i denna artikel. Det handlar om hur barns rättigheter ska beaktas i ärenden som berör grupper av barn eller barn i allmänhet. Svårigheten ligger i att beslut om fysisk planering kan beröra ett stort antal barn som kan ha olika behov och intressen. Exempelvis kan hänsyn till yngre barns behov och intressen tala för en viss lösning, medan äldre barns intressen talar för en annan. Hänsyn till barn med funktionsnedsättning kan vidare kräva särskild hänsyn som inte nödvändigtvis gäller för alla barn. Det finns således behov av att nyansera diskussionen om barns rättigheter i den fysiska planeringen ytterligare samt behov av ytterligare kunskap och vägledning om hur sådana ärenden ska hanteras.s. 25

13.Sammanfattningsvis visar undersökningen att den norska lagstiftningen innebär tydliga ställningstaganden om att barns rättigheter och intressen ska beaktas av kommunerna i den fysiska planeringen. I Sverige råder större oklarhet om och hur barns rättigheter ska beaktas vid tillämpningen av plan- och bygglagen. Den svenska regleringen framstår som otydlig och beaktande av barns rättigheter näst intill som något frivilligt för den fysiska planeringen. Om staten menar allvar med att barns rättigheter och intressen är viktiga för den fysiska planeringen bör det övervägas att lagstifta om detta. Inspiration kan med fördel hämtas från Norge.s. 26