3 · Inrättande av säkerhetszoner

1.I det följande avsnittet behandlas regleringen av inrättandet av säkerhetszoner. De aspekter som behandlas är de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att införa en säkerhetszon, vilken verkan ett beslut om införande har, vem som fattar detta beslut och förfarandet vid inrättande av säkerhetszoner. De förutsättningar eller rekvisit som gäller för att inrätta en säkerhetszon framgår av tre punkter i 22 b § PL. Dessa punkter är (1) påtaglig risk, (2) synnerlig vikt och (3) proportionalitetsavvägning.s. 170

2.Det första rekvisitet är att det med hänsyn till en konflikt mellan grupper finns en påtaglig risk för brottslig verksamhet som innefattar skjutning eller sprängning i området. Kravet på att det skall finnas en konflikt mellan grupper innebär kvantitativt sett att det skall vara fråga om minst två grupper med minst två medlemmar i vardera gruppen. Vidare betyder rekvisitet att det måste föreligga risk för viss typ av brottslighet, nämligen sådan som innebär antingen skjutning – att någon avlossar ett skjutvapen enligt 1 kap. 2 § vapenlagen (1996:67) – eller sprängning – att någon får ett sprängämne eller dylikt att explodera. Något närmare krav på vilka typer av tilltänkta brott det skall röra sig om ställs inte upp i lagtexten, men det kan exempelvis röra sig om mord, misshandel och vapenbrott. Däremot signalerar ordet påtagligt ett förhållandevis strängt krav på att det skall föreligga risk; i förarbetena nämns att det måste röra sig om faktiska omständigheter i form av exempelvis en tidigare skjutning, lindrigare våld eller hot som innebär risk för hämnd eller information som talar för en upptrappning av konflikten. Då det gäller exemplet risk för hämnd eller upptrappning efter en tidigare skjutning eller sprängning – som av utredaren framhålls som något av ett typfall då en säkerhetszon kan aktualiseras – torde det regelmässigt pågå eller komma att inledas en brottsutredning av det tidigare begångna brottet, och exakt hur de nya bestämmelserna är tänkta att tillämpas i förhållande till framför allt RB:s regler om tvångsmedelsanvändning vid utredning av brott är inte helt enkelt att slå fast.s. 170

3.Det andra rekvisitet är att säkerhetszonen skall vara av synnerlig vikt för att förebygga eller förhindra denna brottsliga verksamhet (som alltså framgår av det första rekvisitet) i området. Även begreppet synnerlig vikt signalerar ett högt ställt krav. Enligt förarbetena innebär rekvisitet att inrättandet av en säkerhetszon skall vara nödvändigt – antingen som enda åtgärd eller tillsammans med andra åtgärder – för att förebygga eller förhindra brottsligheten, d.v.s. andra åtgärder är otillräckliga eller väsentligen svårare att använda sig av. Beslutsfattaren måste således överväga och jämföra med alternativa åtgärder, men inte nödvändigtvis pröva dessa alternativa åtgärder innan ett beslut om att inrätta en säkerhetszon kan fattas. Detta rekvisit liknar behovsprincipens krav på påtagligt behov vid tvångsmedelsanvändning (se vidare avsnitt 4.1 nedan).s. 171

4.Det tredje rekvisitet är att skälen för åtgärden skall uppväga det intrång eller men i övrigt som den kan innebära för enskilda eller något annat motstående intresse (proportionalitetsavvägning). Detta rekvisit är detsamma som gäller för tvångsmedelsanvändning med den skillnaden att rekvisitet uteslutande gäller för beslutsfattandet och inte verkställigheten (se vidare avsnitt 4.1 nedan). Då det gäller avvägningar av dylika slag inställer sig tre frågor: mellan vilka olika intressen skall avvägningen göras, hur skall de motstående intressena prioriteras och vilka faktorer skall tillmätas betydelse för avvägningen. Då det gäller frågan om vilka som är de motstående intressena står i princip intresset av att bekämpa brott mot de intressen som framför allt enskilda har – i förarbetena nämns boende och näringsidkare i området – mot de intrång i integritet och andra grundläggande mänskliga rättigheter som tvångsmedelsanvändning innebär. Vilket intresse som bör prioriteras om det väger jämnt mellan skälen för respektive emot att införa en säkerhetszon framgår inte av lagtext eller förarbeten, men med tanke på att en säkerhetszon innebär utökade möjligheter till tvångsmedelsanvändning borde beslutsfattaren som utgångspunkt prioritera de intressen som enskilda kan ha mot att säkerhetszoner införs. Som faktorer av betydelse för intresseavvägningen nämns i förarbetena brottens allvarlighet, antalet människor som drabbas av säkerhetszonen och om det finns särskilt integritetskänsliga miljöer i området – i litteraturen har sjukhusområden eller kyrkokomplex nämnts som exempel.s. 171

5.En iakttagelse som kan göras är att de rekvisit som måste vara uppfyllda för inrättande av säkerhetszoner är förhållandevis svårtolkade – påtaglig risk, synnerlig vikt och proportionalitet – vilket ger beslutsfattaren stort tolkningsutrymme. Om de nämnda rekvisiten är uppfyllda kan alltså beslut fattas om att inrätta en säkerhetszon, vilket innebär utökade möjligheter till användning av tvångsmedel inom det avgränsade område som utgör säkerhetszonen. Vilka förutsättningar som gäller för denna tvångsmedelsanvändning framgår av nästföljande avsnitt.s. 172

6.Frågan är hur pass geografiskt omfattande en säkerhetszon kan vara, d.v.s. vad som närmare avses med avgränsat område. Någon definition på omfattningen av detta avgränsade område ges inte i lagtexten, men enligt förarbetena utgörs en säkerhetszon typiskt sett av ett område där de som riskerar att drabbas av en skjutning eller sprängning bor eller uppehåller sig. Justitieminister Gunnar Strömmer påstås i media ha gjort gällande att en säkerhetszon ytterst kan omfatta en hel kommun, men i propositionen sägs att en säkerhetszon – om det inte föreligger mycket speciella omständigheter – som mest bör ”…kunna omfatta exempelvis en viss stadsdel i en större stad eller en annan avgränsad del av en sådan stad”.s. 172

7.Av rekvisitet synnerlig vikt följer att ett beslut om säkerhetszoner skall upphävas då det inte längre är nödvändigt med sådana zoner, vilket också följer av 22 e § PL. Ett upphävande skall ske även om någon annan förutsättning inte längre uppfylls – i förarbetena nämns som exempel att ny information kommer fram som medför att det inte längre föreligger påtaglig risk. I 22 b § PL stadgas att det är Polismyndigheten som fattar beslut om införande av säkerhetszoner. Av den nya lagstiftningen framgår dock inte på vilken nivå i beslutsorganisationen som beslut skall fattas, utan möjlighet finns att delegera till lägre nivåer.s. 173

8.I 8 § polisförordningen (2014:1104), PF, stadgas dock att det vid delegationsbeslut inom polisorganisationen endast får lämnas över uppgifter till en särskilt kvalificerad beslutsfattare – med den utbildning, erfarenhet och kompetens som krävs – om uppgiften innebär att grundlagsskyddade fri- och rättigheter kan komma att inskränkas. Då såväl kroppsvisitationer som husrannsakningar skyddas av grundlagsstadgandet i 2 kap. 6 § regeringsformen torde denna skrivning i polisförordningen vara tillämplig vid inrättandet av säkerhetszoner. Enligt förarbetena innebär detta att ett beslut om säkerhetszon som lägst bör kunna fattas på nivån polisområdeschef. Vilken närmare utbildning, erfarenhet och kompetens som krävs framgår dock inte av polisförordningen, vilket vissa remissinstanser har ansett ge Polismyndigheten själv alltför stort utrymme att avgöra på vilken nivå beslut skall fattas. De aspekter av förfarandet som regleras i PL är (1) varaktigheten, (2) verkställigheten, (3) beslutets utformning och publicering samt (4) möjligheten till överklagande.s. 173

9.Beträffande varaktigheten stadgas i 22 c § första stycket PL att beslut om säkerhetszoner gäller för viss tid men högst två veckor; någon minimitid finns däremot inte angiven. Inget hindrar dock att Polismyndigheten vid tvåveckorsfristens utgång fattar ett nytt beslut om säkerhetszon, och någon bortre gräns för hur många zonbeslut i rad som kan fattas finns inte. I förarbetena uttalas dock att bedömningen naturligen blir strängare med tiden. Som redan påpekats skall Polismyndigheten enligt 22 e § PL omedelbart häva beslutet om det inte längre finns skäl för det.s. 174

10.Då det gäller verkställigheten gäller ett beslut om säkerhetszon enligt 22 c § andra stycket PL omedelbart, om inte annat anges i beslutet. I förarbetena uttalas att det kan vara lämpligt att ange en senare tidpunkt i beslutet om det är möjligt att avvakta till dess att allmänheten har informerats om beslutets innehåll och orsak. Efter överklagande finns också möjlighet för domstol att med stöd av 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:219) förordna om inhibition, d.v.s. att beslutet tills vidare inte skall gälla.s. 174

11.Angående beslutets utformning finns en föreskrift i 22 d § första stycket PL. För det första skall Polismyndighetens beslut enligt 1 § vara skriftligt och innehålla uppgift om dagen för beslutet, beslutets innebörd, skälen för beslutet, vilka bestämmelser som har tillämpats, vem som har fattat beslutet samt möjligheten att överklaga beslutet – vilket enligt förarbetena innefattar både att beslutet går att överklaga och hur man går till väga för att överklaga. Med beslutets innebörd avses enligt förarbetena exempelvis att säkerhetsz onens geografiska (lämpligen medelst en karta) och tidsmässiga omfattning anges samt att det informeras om vilka lagliga befogenheter en polisman har i en säkerhetszon. Skälen för beslutet skall enligt förarbetena ge en tydlig bild av varför rekvisiten i 22 b § PL bedömts vara uppfyllda.s. 174

12.Rörande beslutets publicering stipuleras i 22 d § andra stycket PL att Polismyndigheten omedelbart skall publicera beslutet på sin webbplats och informera om det ”på annat verksamt sätt”. Som exempel på det sistnämnda uttrycket nämns i förarbetena information i lokala medier, skolor och trossamfund samt skyltning på plats och lappar på allmänna anslagstavlor.s. 174

13.Vad slutligen gäller möjligheten till överklagande regleras detta i 22 f § PL. Överklagandefrågan kan sönderdelas i fyra delfrågor: överklagbarhet, krets av klagoberättigade, instansordning och tid för överklagande. Överklagbara beslut är inte enbart beslut om att inrätta säkerhetszoner, utan även att begränsa eller upphäva sådana zoner (jfr dock vad som sägs om deserta måldoktrinen nedan). Klagoberättigad är den som beslutet angår – om beslutet har gått honom eller henne emot – vilket enligt förarbetena normalt sett både innefattar boende och näringsidkare i säkerhetszonen, i vart fall om beslutet får konkreta verkningar för dem. Beslutet överklagas till allmän domstol, d.v.s. i första instans till förvaltningsrätt och andra instans till kammarrätt (men till kammarrätt krävs prövningstillstånd enligt 22 f § andra stycket PL). Ett överklagande skall enligt 22 f § första stycket ha inkommit till Polismyndigheten inom två veckor från den dag då beslutet publicerades på Polismyndighetens webbplats; för överklagande till kammarrätt gäller istället överklagandefristen i 6 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) om tre veckor från det att klaganden har fått del av beslutet.s. 174

14.Möjligheten att överklaga beslut begränsas dock i praktiken av den s.k. deserta mål-doktrinen, d.v.s. att beslut som inte kan föranleda åtgärd inte kan vara föremål för överprövning. Detta innebär för säkerhetszoners del att ett beslut om att inrätta eller ändra ett beslut normalt sett inte kan överprövas om beslutet har upphört att gälla då beslutet skall prövas av domstol; Lagrådet har påpekat att så ofta torde bli fallet, då zonbeslut normalt sett gäller en kortare tid och en bedömning av klagorätten kan vara komplicerad. Vissa undantag från deserta mål-doktrinen har dock gjorts i HFD:s praxis, främst då målet kan ha ett prejudikatintresse eller då klaganden har ansetts ha ett befogat intresse av en prövning. Det är därför möjligt att det kan uppstå praxis från HFD i situationer då HFD ser ett behov av att vägleda rättstillämpningen, t.ex. då det gäller den närmare innebörden av rekvisiten påtaglig risk och synnerlig vikt. Någon regelmässig kontroll av beslut om säkerhetszoner eller rätt till domstolsprövning blir det dock inte fråga om, då det rör sig om undantagssituationer.s. 175