3 · Insyn och offentlighet i privat aktörers verksamhet

1.Som utgångspunkt gäller att enskilda gentemot det allmänna är tillförsäkrade en långtgående yttrandefrihet och andra opinionsfriheter (2 kap. 1 § RF och 1 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen, YGL). I linje med detta gäller handlingsoffentligheten som bekant endast allmänna handlingar (2 kap. 1 § TF). Givet offentlighetsprincipens grundläggande betydelse för den offentliga verksamheten kan det ändå vara värt att påminna om vilka regler om sekretess som i någon mening gäller även för privat verksamhet. Det bör inledningsvis påminnas om att TF, YGL eller OSL – till skillnad från som vad gäller ifråga om objektivitetsprincipen – inte innehåller något stadgande som innebär att offentlighetsprincipen generellt ska iakttas även av andra aktörer som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter än domstolar och myndigheter. Tvärtom omfattas som bekant inte privata aktörer av offentlighetsprincipen, en huvudregel som dock innehåller en rad undantag. Ett exempel är skyldigheten för privata aktörer inom vissa områden att tillhandahålla handlingar till tillsynsmyndigheter. 3.1.1 Utbyte av handlingar mellan extern uppdragstagare och en myndighet Det finns dock situationer där det uppstår gränsdragningssvårigheter i fråga om TF:s räckvidd i förhållande till handlingar som skickas till eller från privata aktörer. Det gäller bland annat i vilken utsträckning handlingar som skickas mellan en extern (privat) uppdragstagare och en myndighet blir allmänna handlingar. Detta har prövats flera gånger i såväl rättspraxis som i JO:s tillsyn.s. 8

2.I en dom från HFD hade ett konsultbolag på uppdrag av dåvarande Riksrevisionsverket genomfört en granskning som resulterat i en rapport som gavs in till verket. HFD uttalade att bolaget enligt avtalet hade i uppdrag att göra en självständig och på dess särskilda sakkunskap grundad analys. Vid angivna förhållanden fick bolaget, trots att det samarbetat med tjänstemän hos verket under arbetets utförande, anses ha intagit en så fristående ställning i förhållande till verket att rapporten inte var att betrakta som framställd inom verket utan som en till verket inkommen handling. HFD har i ett annat mål ansett att ansökningshandlingar i ett anställningsärende som ställts till myndigheten men getts in till en rekryteringskonsult var att betrakta som inkomna till myndigheten.s. 9

3.I ett senare mål bedömde HFD att korrespondens mellan en kommun och dess advokat omfattades av sekretess. Handlingarna från advokaten innehöll rättsliga bedömningar av, och synpunkter på, avtal, men hade inte tillkommit eller inhämtats med anledning av någon pågående rättstvist. Domstolen uttalade sig egentligen inte i frågan om handlingarnas karaktär av allmänna dito, men utgångspunkten i den sekretessbedömning som gjordes var likväl att de aktuella handlingarna betraktades som inkomna hos kommunen. HFD har även i åtminstone ett annat mål prövat om handlingar som skickats mellan en advokat och en kommun var att betrakta som inkomna och därmed allmänna handlingar hos kommunen. Advokaten var anlitad som rättegångsombud i en pågående rättsprocess. HFD uttalade att ett sådant ombud inte agerar självständigt utan företräder sin uppdragsgivare inför domstolen, och kan därmed inte anses inta en fristående ställning i förhållande till kommunen (till skillnad från i målen ovan). De handlingar som rör processen var därför att betrakta som framställda inom kommunen. Det finns därutöver en rad kammarrättsavgöranden som gäller konsulters drag av självständighet.s. 9

4.Till ovanstående kan fogas ett JO-beslut, där en konsult som författat en rapport på uppdrag av en kommun har bedömts så fristående i förhållande till kommunen att ett rapportutkast bedömts som en inkommen handling hos kommunen. JO ansåg att konsultens förhållande till den uppdragsgivande kommunen var av central betydelse för frågan om rapportutkastets karaktär. I ett par andra ärenden har JO för övrigt uttalat sig om kommuner som använt advokater för att handlägga framställningar om allmänna handlingar. JO har varit kritisk till detta, inte minst då handläggning av sådana ärenden innefattar myndighetsutövning och då lagstöd saknas för att överlämna detta till annan.s. 10

5.Sammanfattningsvis får alltså den externa uppdragstagarens grad av självständighet och fristående ställning avgörande betydelse för om skriftlig kommunikation mellan myndigheten och uppdragstagaren ska betraktas som allmänna handlingar eller inte: ju mer fristående uppdragstagaren är, desto sannolikare att handlingar som utbyts mellan uppdragstagaren och myndigheten betraktas som allmänna. Den närmare beskrivningen av uppdraget till konsulten har ofta haft stor betydelse för bedömningen av konsultens självständighet – framför allt om det varit tydligt att konsulten haft särskild sakkunskap som myndigheten inte själv haft. Om det i stället varit tydligt att arbetet har utförts tillsammans av myndigheten och uppdragstagaren så har detta talat för att handlingen är att betrakta som upprättad inom myndigheten. 3.1.2 Sekretess för uppgifter i privata aktörers verksamhet OSL gäller som utgångspunkt för myndigheter (2 kap. 1 § första stycket OSL). Uppgifter som förekommer i privata aktörers verksamhet kan alltså som utgångspunkt överhuvudtaget inte omfattas av sekretess. Den ganska naturliga utgångspunkten för avgränsningen är att OSL endast ska gälla för sådana aktörer vid vilka det kan förekomma allmänna handlingar. Här bortses ifrån att vissa i en bilaga till OSL uppräknade privaträttsliga subjekt jämställs med myndigheter, se 2 kap. 4 § OSL. Bestämmelserna i OSL gäller dessutom för vissa bolag (med mera) där kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, se 2 kap. 3 § OSL.s. 10

6.Givet ämnet för denna artikel kan ett avsnitt om sekretess framstå som något apart: det är ju offentlighet som är det konstitutionella värdet, från vilket bestämmelser om sekretess utgör undantag. Förbudet enligt OSL att röja eller utnyttja en uppgift gäller emellertid också för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av uppdrag eller annan liknande grund (2 kap. 1 § andra stycket OSL). Bestämmelsen motsvarar 1 kap. 6 § i 1980 års sekretesslag (sekretesslag [1980:100]) och överfördes okommenterad till nuvarande lag. En viktig skillnad mot sekretessregler som träffar myndigheters verksamhet är som redan nämnts att det inte finns någon grundläggande rätt till insyn och yttrandefrihet i sådan privat verksamhet som kan komma att omfattas av sekretess med stöd av denna bestämmelse i OSL. Det kan mot denna bakgrund vara värt att understryka att sekretess med stöd av denna bestämmelse inte generellt gäller i sådan privat verksamhet utan endast för sådana uppgifter som uppdragstagaren fått kännedom om genom sitt uppdrag för den myndighet där sekretess gäller för uppgiften.s. 11

7.Enligt förarbetena till 1980 års sekretesslag framstår möjligen räckvidden för denna sekretess som mer begränsad än lagens avfattning idag ger vid handen. Utanför den krets av utomstående aktörer som omfattas av sekretess på denna grund faller till exempel – enligt dessa uttalanden – uppdragstagare som är förordnade av myndighet men är uppdragstagare hos enskilda rättssubjekt eller som representerar enskilda intressen, och uppdragstagare som har fått uppgifterna anförtrodda av myndighet men som handlar i eget namn ”och som utåt framstår som utrustad med egen kompetens”. Vidare uttalades följande: ”Den som gentemot myndighet har åtagit sig tillverkning eller entreprenad eller liknande prestation får betraktas som uppdragstagare. Uppdragets samband med myndighetens egentliga verksamhet framstår emellertid enligt min mening i allmänhet som så löst att det skulle vara främmande att beteckna uppdragstagaren som offentlig funktionär. Inte heller kan han sägas utöva ”allmän tjänst”. De hithörande uppdragens affärsmässiga karaktär bestyrks av att uppdragstagaren i allmänhet är en juridisk person. Av anförda skäl bör nu åsyftade uppdragstagare som regel inte omfattas av sekretesslagens bestämmelser. Under dessa kommer inte heller att falla rena leverantörer; dessa är över huvud taget inte uppdragstagare. Något hinder för myndighet att i avtal om leverans eller entreprenad e. d. ta in en klausul om tystnadsplikt torde dock inte föreligga.” I ovan nämnd proposition framhölls att det saknar betydelse för bedömningen om deltagande sker på författningsreglerad eller civilrättslig grund, samt att om den uppgift som uppdragstagaren utför vanligen ankommer på tjänsteman eller annan befattningshavare vid myndigheten eller i varje fall naturligen skulle kunna handhas av en sådan befattningshavare. Vidare framgår att om en myndighet träffat avtal med ett enskilt företag så kan arbetstagare i företaget omfattas av sekretess om arbetstagaren ställs till myndighetens förfogande och deltar i dess verksamhet på samma sätt som om myndigheten hade ingått uppdragsavtal med vederbörande själv. JO har också framhållit att det endast är externa uppdragstagare som är fysiska personer som kan anlitas inom den egna verksamheten, och inte bolag. Mer konkret har uppgifter som förekommer hos olika kategorier av uppdragstagare ansetts omfattas av sekretess med stöd av denna bestämmelse. Några exempel på detta: • Experter som rådfrågas av en myndighet, även utan att något egentligts. 11

8.uppdragsavtal föreligger. • En tolk eller en översättare som anlitats av en myndighet. • Ordningsvakter, på grund av sitt förhållande till polismyndigheten. • Praktikanter som i utbildningssyfte delar i myndighetens arbete. Rättsläget kan med ledning av ovanstående sammanfattas enligt följande: Sekretessbelagda uppgifter som till exempel en upphandlad leverantör får del av inom ramen för uppdraget omfattas inte som utgångspunkt av sekretess hos leverantören på denna grund. Annorlunda kan det förhålla sig om en fysisk person i egenskap av upphandlad konsult deltar i myndighetens verksamhet. För egen del framstår inte gränsdragningen som självklar i dagens samhälle, där tiotusentals privata aktörer är involverade i det offentliga åtagandet på en mängd olika sätt. Detta gäller i synnerhet såväl företag som deras anställda som på civilrättslig grund utför offentliga åligganden utan att för den skull delta i en myndighets verksamhet på det sätt som beskrivs i ovan redovisade förarbetsuttalanden. Regleringen har varit oförändrad i över 40 år trots en omfattande utveckling mot att allt fler privata aktörer utför eller bidrar i den offentliga verksamheten. Den ursprungliga utgångspunkten – att offentlighetsprincipen ska gälla i alla allmänna angelägenheter, oavsett om det är myndigheter eller enskilda som driver verksamheten – framstår därmed inte som helt självklar. Även om frågor om sekretess som rör själva upphandlings- och affärsförhållandena är mycket vanliga i upphandlingssammanhang kan jag inte påminna mig att den aspekt som beskrivits ovan varit föremål för någon mer omfattande diskussion på senare år, även om det finns ett par äldre beslut av Justitiekanslern som rör sådana situationer. 3.1.3 Tystnadsplikt i privat verksamhet Med tystnadsplikt avses en skyldighet för personer inom viss verksamhet att inte obehörigen röja vissa uppgifter. Det bör framhållas att det finns en mängd stadganden om tystnadsplikt som uttryckligen även gäller uppgifter som förekommer i privat verksamhet. Bestämmelser om tystnadsplikt som även gäller för andra än myndighetsanställda finns bland annat i lagen (2020:914) om tystnadsplikt vid utkontraktering av teknisk bearbetning eller lagring av uppgifter, 15 kap. socialtjänstlagen (2001:453), 6 kap. 12 § patientsäkerhetslagen (2010:659) och i 7 § lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Stadganden om tystnadsplikt kompletteras ofta med en upplysning om att för personal i motsvarande allmännas verksamhet gäller i stället OSL.s. 12

9.I sammanhanget bör även möjligheten för en myndighet att lämna ut en uppgift till en enskild genom ett sekretessförbehåll nämnas. Om en myndighet bedömer att en uppgift omfattas av sekretess kan den ändå lämna ut uppgiften genom ett förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den (10 kap. 14 § OSL). Mottagaren av uppgiften kan till exempel vara en anställd hos en upphandlad leverantör. Ett sådant förbehåll medför en tystnadsplikt som inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter enligt TF och YGL (13 kap. 5 § andra stycket OSL). Överträdelse av den tystnadsplikt som uppkommer genom ett förbehåll är straffrättsligt sanktionerat såsom brott mot tystnadsplikt (20 kap. 3 § brottsbalken). Ett förbehåll är ett myndighetsbeslut som riktar sig till den som tar del av informationen och är inte ett civilrättsligt avtal. Förbehållet ska precisera vilka uppgifter som omfattas, och kan inte användas när det föreligger absolut sekretess för uppgiften. Vidare gäller tystnadsplikten endast den (fysiska) person som är föremål för förbehållet och inte en person som denne i sin tur vidarebefordrar uppgiften till (till exempel kollegor eller andra som deltar i viss verksamhet eller liknande).s. 14

10.Sammanfattningsvis kan en privat aktörs möjligheter att lämna ut uppgifter som den erhållit genom sitt deltagande i en myndighets verksamhet begränsas genom en tystnadsplikt, som antingen kan följa direkt av lag eller genom ett sekretessförbehåll. 3.1.4 Kommunallagens bestämmelser om överlämnande av uppgifter tills. 14

11.privata aktörer 10 kap. 7–9 §§ kommunallagen innehåller bestämmelser om överlämnande av kommunala angelägenheter till privata aktörer. Bestämmelserna motsvarar regleringen i den äldre kommunallagen. Enligt dessa bestämmelser ska när skötseln av en kommunal angelägenhet genom avtal har lämnats över till en privat utförare så ska kommunen eller regionen kontrollera och följa upp verksamheten. De ska även genom avtalet tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i den verksamhet som lämnas över.s. 14

12.Reglerna i KL om insyn motiveras av två olika principiella skäl: de möjliggör insyn för allmänheten i den överlämnade verksamheten och de ger brukare tillgång till information som underlättar valet mellan olika utförare. Regeringen anförde i propositionen att utgångspunkten ur ett medborgarperspektiv bör vara att allmänhetens möjlighet till insyn inte är beroende av på vilket sätt den offentliga verksamheten organiseras. Bestämmelserna är numera införda i 5 kap. 3 § KL. Detta ska inte bara vara en målsättning utan ett krav vid varje upphandling som rör överlämnande av vården av kommunala angelägenheter. Den information som begärs måste ha en koppling till föremålet för upphandlingen och får inte strida mot proportionalitetsprincipen. Vidare ska en intresseavvägning mellan å ena sidan den privata utförarens intressen och å andra sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs göras när omfattningen av allmänhetens insyn bestäms. I denna avvägning bör vägas in i vilken utsträckning medborgarna är beroende av verksamheten och hur mycket skattemedel som går till den upphandlade verksamheten. Det kan nämnas att kommunallagen ändrades i juli 2024 på så sätt att om skötseln av en kommunal angelägenhet har överlämnats till privata aktörer så ska kravet på antagande av program för uppföljning även omfatta motsvarande verksamhet i egen regi (eller genom ett kommunalt bolag).s. 14

13.I såväl den bakomliggande utredningen som i propositionen redogjordes för två alternativa vägar att åstadkomma nödvändig insyn i den överlämnade verksamheten: att fullt ut låta även privata utförare omfattas av OSL eller införa en särskild lagstadgad skyldighet för utföraren att tillhandahålla uppgifter. Regering och riksdag anslöt sig i denna del som redan framgått till utredningens bedömning. I propositionen belyses dock frågan om förutsättningar för och konsekvenser av att införa offentlighetsprincipen i privat utförd men offentligt finansierad verksamhet. Det bör alltså understrykas att offentlighetsprincipen genom bestämmelserna i kommunallagen inte i egentlig mening har utsträckts till att även omfatta sådana privata aktörer som utför kommunala uppgifter. Ansvaret för att säkerställa allmänheten nödvändig insyn åvilar kommunen och insynen tillförsäkras på avtalsrättslig grund. Flera remissinstanser uttalade att den föreslagna skyldigheten för kommuner att genom avtal tillförsäkra sig insyn borde motsvaras av en lagreglerad skyldighet för de privata utförarna att lämna ut denna information. Regeringen ansåg dock att eftersom kommuner och regioner har ett bibehållet ansvar även för överlämnad verksamhet så är det rimligt att även ansvaret för att tillförsäkra allmänheten insyn fortsatt åvilar dem. 3.1.5 Meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet Meddelarskydd innebär förenklat en rätt att (anonymt) lämna uppgifter till sådana media som omfattas av TF och YGL. Meddelarskyddet är endast begränsad i vissa fall, bland annat om utlämnandet av uppgifter omfattar vissa grövre brott mot rikets säkerhet. Meddelarskyddet (liksom de sammanhängande efterforsknings- och repressalieförbuden) gäller dock endast gentemot det allmänna – inklusive i egenskap av arbetsgivare – och alltså inte för privata aktörer. Utöver en viss kritikrätt som följer av arbetsrätten och Europakonventionen åtnjuter alltså anställda hos privata aktörer inget grundlagsskyddat meddelarskydd gentemot sina arbetsgivare. Förslag om att utvidga meddelarfriheten till att även omfatta anställda hos (vissa) privata aktörer har lämnats vid flera tillfällen över åren men har inte lett till lagstiftning. Överväganden om anställdas yttrandefrihet i förhållande till privata arbetsgivare finns även i förarbetena till lagen (2018:558) om företagshemligheter (se även 4 § i lagen).s. 15

14.Den 1 juli 2017 trädde emellertid lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter – meddelarskyddslagen – i kraft. Lagen gäller endast inom skolväsendet, hälso- och sjukvården samt viss angiven omsorgsverksamhet (2 §). Lagen ger anställda och uppdragstagare med flera skydd mot efterforskning och ingripanden från verksamhetsutövaren när de lämnar uppgifter om verksamheten för offentliggörande i medier som omfattas av TF eller YGL, dvs. en meddelarfrihet modellerad på YGL. Detta lagreglerade meddelarskydd kan även sägas utgöra en kodifiering, förstärkning och utveckling av den kritikrätt som vuxit fram i Arbetsdomstolens rättspraxis. En fördel av införandet av denna lagstiftning är därmed att den gör rättspraxisen från bland annat Arbetsdomstolen och Europadomstolen mer lättillgänglig för de personer som överväger att utnyttja den rätt att kritisera sin arbetsgivare som redan följer av rättspraxis från dessa instanser. Införandet av lagen motiverades främst med att eftersom alltmer offentligt finansierad verksamhet inom t.ex. välfärdssektorn bedrivs i privat regi har möjligheterna till insyn i hur de offentliga medlen används minskat. Meddelarskyddslagen är alltså ett exempel på att utvecklingen mot allt fler privata aktörer inom det offentliga åtagandet medfört att lagstiftaren identifierat ett behov av att utsträcka en grundlagsskyddad rättighet till att även omfatta sådana privata aktörer.s. 16

15.Meddelarskyddslagen kom att uppmärksammas medialt med anledning av en polisanmälan mot omsorgsföretaget Attendo i maj 2021. Två tidigare chefer vid företaget dömdes därefter i oktober 2022 av Attunda tingsrätt för brott mot lagen. Såvitt jag känner till är detta det första målet enligt denna lag. Såväl Svea hovrätt som Högsta domstolen har fastställt domslutet.s. 16

16.En senare utredning har föreslagit att meddelarskyddslagen utökas till att även omfatta verksamhet inom bland annat socialtjänsten, kollektivtrafik och färdtjänst. Förslaget har remitterats men i skrivande stund inte lett till lagstiftning. 3.1.6 Genomförandet av visselblåsardirektivet EU beslutade 2019 ett direktiv som avsåg att skydda personer som slår larm om överträdelser av unionsrätten. Syftet med direktivet är att stärka kontrollen av efterlevnaden av unionsrätten och unionspolitik på särskilda områden genom att fastställa gemensamma miniminormer som tillgodoser en hög skyddsnivå för personer som rapporterar överträdelser av unionsrätten (artikel 1). Tillämpningsområdet bestäms främst genom hänvisning till en rad unionsrättsakter (artikel 2 och bilagan till direktivet).s. 17

17.Direktivet föreskriver att medlemsstaterna ska säkerställa att personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten under vissa förutsättningar ska vara skyddade mot repressalier. Inom både privat och offentlig sektor ska det därför inrättas särskilda interna funktioner för rapporteringen. Vidare ska medlemsstaterna utse myndigheter som ska ha funktioner för rapportering av överträdelser inom annan offentlig eller inom privat verksamhet.s. 17

18.Den 1 januari 2017 trädde lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Lagen blev dock kortlivad och kom redan efter några år att ersättas med den lag som genomför visselblåsardirektivet. Förarbetena till den upphävda lagen rymmer dock en del uttalanden av intresse för ämnet för denna artikel. Regeringen uttalade bland annat att det finns ett allmänintresse av att missförhållanden inom företag, organisationer och myndigheter kommer fram och åtgärdas. Ett förstärkt skydd kan bland annat medföra att offentliga medel och verksamhetens resurser används mer effektivt, men även till en sundare konkurrens mellan företag eftersom det blir svårare för företag att skaffa sig konkurrensfördelar genom otillbörliga metoder. Remissvaren och propositionen visar också på den utmaning som ligger i att skapa en reglering som gäller parallellt med grundlagarna, som i sin tur innebär olika förutsättningar för de som omfattas av kraven.s. 17

19.Som nämnts har lagen redan ersatts med den lag som genomför visselblåsardirektivet, lagen (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden. Lagen gäller generellt inom all privat och offentlig verksamhet och innebär en medveten överimplementering av det bakomliggande direktivet, som endast gäller vissa angivna överträdelser av unionsrätten. Som grund för detta vägval anges i propositionen att en avgränsning i enlighet med direktivet skulle medföra i en svårtillämpad reglering. Förarbetena ger därmed inte uttryck för någon mer principiell ambition att jämställa privat verksamhet med offentlig dito avseende möjligheten att rapportera missförhållanden. Även i fråga om tillämpningsområdet och olika lagtekniska vägval har inspiration hämtats från andra regelverk än grundlag, såsom det bakomliggande direktivet och lagen om företagshemligheter. Propositionen rymmer i och för sig en jämförelse med befintligt skydd enligt annan lagstiftning (inklusive våra grundlagar), men i princip endast i syfte att klargöra att den föreslagna lagen inte inskränker skyddet enligt sådan annan lagstiftning. 3.1.7 Utredningen om ökad insyn i välfärden År 2015 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att utarbeta ett förslag om hur offentlighetsprincipen kan införas i offentligt finansierad privat utförd vård och omsorg samt utbildning inom vissa skol- och utbildningsformer. Uppdraget redovisades i betänkandet Ökad insyn i välfärden (SOU 2016:62). Utredningen föreslog att offentlighetsprincipen i princip ska införas i offentligt finansierad, privat utförd välfärd. Förslaget medför att sådana enskilda juridiska personer ska iaktta reglerna i OSL ifråga om hanteringen av allmänna handlingar. Anställda och uppdragstagare i sådan verksamhet skulle även omfattas av meddelarskydd, och de berörda privata aktörerna skulle även tillämpa arkivlagen. Utredningen remitterades men har (i skrivande stund) inte lett till lagstiftning. Frågan om insyn i privat driven skolverksamhet har utretts och debatterats under åtminstone tio års tid. Den dåvarande regeringen gav år 2014 en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag om hur offentlighetsprincipen kan införas i fristående skolor. Den därigenom tillsatta Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor lämnade 2015 också ett sådant förslag. En lagrådsremiss baserad på utredningens förslag föredrogs för Lagrådet, som bedömde att förslaget inte kunde tillstyrkas utan en fördjupad analys av hur det förhåller sig till reglerna om informationsgivning som gäller för börsnoterade bolag. Regeringen uttalade därefter att den avsåg lämna ett förslag om att offentlighetsprincipen ska införas i fristående förskolor och skolor samt i privat anordnad vuxenutbildning först efter en förnyad analys om hur offentlighetsprincipen kan införas i fristående börsnoterade skolor vars huvudman är börsnoterad eller om ägarbolaget till huvudmannen är börsnoterad. En sådan fördjupad analys verkställdes därefter inom regeringskansliet och publicerades i februari 2019.s. 18

20.Såvitt jag förstår underkastades aldrig lagstiftningsärendet på nytt Lagrådets granskning. Anledningen till detta är sannolikt att det var tveksamt om regeringen hade stöd i riksdagen för ett sådant förslag. Den förra regeringen tillsatte dock i oktober 2021 en utredning – Skolinformationsutredningen – som bland annat skulle lämna förslag till ökad insyn i fristående skolor. I utredningens ursprungliga uppdrag låg att utredningen skulle lämna två alternativa förslag, varav ett var att införa offentlighetsprincipen i sådana skolor för att lösa tillgången till skolinformation. Uppdraget utvidgades av samma regering till att även gälla fristående förskoleverksamhet och privat anordnad skollagsreglerad vuxenutbildning. I februari 2023 beslutade den borgerliga regeringen att förlänga utredningstiden till den 31 maj 2023. Därefter gav regeringen, mot bakgrund av det så kallade Tidöavtalet, utredningen i uppdrag att utreda och föreslå en särskild lag som ger allmänheten en rätt till insyn i verksamheten hos fristående förskolor, skolor och fritidshem. Uppdraget innefattade nu att utreda reda och föreslå en särskild lag som ger allmänheten en rätt till insyn i verksamheten hos fristående förskolor, skolor och fritidshem, inklusive vilka handlingar som denna rätt ska omfatta.s. 19

21.Uppdraget slutredovisades i april 2024 i betänkandet Offentlighetsprincipen eller insynslag – Allmänhetens insyn i enskilda aktörer inom skolväsendet (SOU 2024:28). I korthet föreslår utredningen att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter, i tillämpliga delar ska gälla också handlingar hos huvudmän för fristående skolor, förskolor och fritidshem, och viss annan utbildning. Detta gäller endast handlingar som hör till den offentligt finansierade delen av verksamheten. Utredningen föreslår som alternativ en ny lag om rätt till insyn hos enskilda huvudmän och anordnare komvux på entreprenad (kallad ”insynslagen”). Kort efter att slutbetänkande publicerade Utbildningsdepartem entet en promemoria som kompletterar betänkandet. Båda underlagen remitterades under sommaren 2024, och i skrivande stund är således sista ordet knappast sagt om, och i vilken form, möjligheten till insyn i privat anordnad skolverk kommer utvidgas.s. 20

22.Turerna kring offentlighetsprincipen i fristående skolverksamhet visar tydligt på såväl den juridiska som politiska komplexiteten kring frågor som sammanhänger med privata aktörers utförande av välfärdstjänster. Den politiska debatten tyder i och för sig på en generell vilja att öka insynen i sådan verksamhet, men att framför allt den administration (och medföljande merkostnader) som förknippas med offentlighetsprincipen synes åtminstone i debatten vara det primära argumentet däremot. Professor Joakim Nergelius har även framhållit att en utvidgning av offentlighetsprincipen till privata aktörer kan leda till oklarhet kring var gränsen för offentlig insyn går, och förespråkar införandet av en specifik insynslag.s. 20