Hela artikeln

Inledning

1.Ekonomiskt bistånd enligt SoL är det svenska samhällets yttersta skyddsnät som ska säkerställa kommuninvånares grundläggande behov av mat, boende, medicin, tandvård, etcetera. Biståndet syftar till att en ”skälig levnadsnivå” för enskilda uppnås och att möjligheterna att leva ett självständigt liv stärks. Biståndet bedöms och administreras av socialtjänsten på delegation av socialnämnden i kommunerna med stöd av SoL.s. 1

2.Ett avslag på en ansökan om ekonomiskt bistånd kan överklagas till förvaltningsdomstol där enskilda och socialnämnden blir motparter. I förvaltningsrättsliga mål finns en känd resursojämlikhet mellan parterna och processen i förvaltningsdomstolen. Domstolen har enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291) (FPL) en utredningsskyldighet som ska utjämna resursojämlikheten mellan parterna vilket blir särskilt viktigt i de fall där resursskillnaden är stor. Eftersom utredningsskyldigheten ska fungera utjämnande mellan parterna i processen menar lagstiftaren att behov av ett juridiskt ombud inte finns i förvaltningsmål.s. 1

3.Den rättssociologiska forskning som finns om domar om ekonomiskt bistånd har undersökt rättigheter generellt, men vi har inte hittat några studier om resursojämlikhet, domstolens utredningsskyldighet eller rätten till en rättvis rättegång i mål om ekonomiskt bistånd. Kunskap saknas även om hur många mål enligt SoL som gäller ekonomiskt bistånd och hur många som får bifall av de som överklagar beslut om ekonomiskt bistånd. Då de som är i behov av ekonomiskt bistånd ofta lever i utsatta situationer och resursojämlikheten mellan parterna är stor är denna kunskap viktig.s. 1

4.Syftet med denna studie är att undersöka hur förvaltningsdomstolarna hanterar mål om ekonomiskt bistånd enligt SoL och hur principen om en rättvis rättegång uppfylls av förvaltningsrätten. För att uppfylla syftet kommer följande frågor att besvaras: 1. Hur stor andel av besluten om ekonomiskt bistånd enligt SoL överklaga-s. 2

5.des till de olika förvaltningsdomstolarna under åren 2013–2023 (överkla-s. 2

6.gandefrekvens) och hur många av dessa fick bifall (bifallsfrekvens)? 2. Finns det i förvaltningsrätten skillnader mellan mål som får avslag ochs. 2

7.bifall gällande egenskaper hos den klagande och domstolen, hantering avs. 2

8.domstolens utredningsskyldighet samt vad frågan i målet gäller som är avs. 2

9.betydelse för rätten till en rättvis rättegång? För att en domstolsprocess ska vara rättvis bör det inte ha betydelse vem som överklagar eller vem som dömer i målet. Hos den klagande undersöks egenskaper som kön och om barn finns i hushållet och om ombud finns. För domstolen undersöks domarens kön, typ av enhet som dömt i målet, om domaren är utbildad, samt om denne dömer ensam eller tillsammans med nämndemän. Utredningsskyldigheten undersöks genom att studera om parterna har getts möjlighet till eller förelagts att yttra sig, i vilken utsträckning klagande har yttrat sig, samt om bevisning finns från parterna, hur bevisningen värderas och vilken beviskravsnivå som används. Gällande barn undersöks särskilt hur deras behov utreds och om det finns någon skillnad efter barnkonventionens införande. Med frågan i målet avses vilken rättsfråga som domstolen ska avgöra, kopplat till de krav som ska uppfyllas för rätten till bistånd.s. 2

Domstolsprocessen

1.Inledningsvis beskrivs principen om en rättvis rättegång och teorin om resursojämlikhet. Därefter beskriver vi domstolsprocessen utifrån en indelning av rättvisebegreppet i formell och materiell rättvisa. De formella aspekterna vi redogör för är domstolens sammansättning, utredningsskyldighet och bevisning. Rättvisebegreppets materiella sida handlar bland annat om rättens innehåll och konsekvenser och här beskrivs lagstiftningen för ekonomiskt bistånd. Principen om ”en rättvis rättegång” är grundläggande i det svenska rättssystemet och framkommer i artikel 6 Europakonventionen och sedan år 2011 även i 1 kap. 12 § Regeringsformen. Principen innebär bland annat att en part inte får gynnas på bekostnad av en annan part och hänger samman med ett rättssäkerhetsperspektiv. Principen innefattar rätten att höras inför domstol, att parterna ska vara lika i en tvåpartsprocess och att domstolen ska vara opartisk. Processen i förvaltningsdomstolen är enligt rättspraxis utformad så att den ska uppfylla principen om en rättvis rättegång. Att principen verkligen uppfylls i förvaltningsmål har dock ifrågasatts eftersom möjligheten att få ombudskostnader ersatta är begränsad.s. 2

2.Vi utgår från teorin om resursojämlikhet, som bland annat handlar om parternas olika tillgång till resurser. I en klassisk text från 1974 menar Marc Galanter att den resursstarka parten i en domstolsprocess kan betecknas som en vaneaktör, och den enskilda parten som en sällanaktör. Resursstarka vaneaktörer har ett stort antal strukturella fördelar i en rättsprocess och empiriska studier har visat att de oftare vinner mål i domstol. Vaneaktörens resurser handlar bland annat om processerfarenhet, kunskap, ekonomiska resurser och syftet med processen.s. 3

3.Processerfarenhet gör att vaneaktörer har förhandsinformation om domstolsprocessen och kan ibland ha skapat manualer som beskriver hur ett överklagande bör handläggas. De kan ha byggt upp en erfarenhetsbank om hur domstolen tolkat lagstiftningen i tidigare mål, hur rättsutvecklingen ser ut och vilka argument som fungerar etcetera. Detta kan ge fördelar i en process mot den part som saknar denna erfarenhet och vars tidsåtgång, engagemang och kostnader därför blir högre under en process. Gällande kunskap har socialnämnden tillgång till juridisk expertis i form av kommunjurister och socionomer med utbildning inom socialrätt, samt ekonomiska resurser att vid behov anlita juridisk expertis.s. 4

4.Vaneaktören har ofta större ekonomiska resurser än en sällanaktör och kan driva mål även när det råder osäkerhet om hur utgången blir för att få vägledning i framtida liknande fall. Syftet med processen kan också ge vaneaktören en resursfördel i en domstolsprocess. Vid överklagande till högre instanser kan vaneaktören välja vilka ärenden som ska gå vidare, exempelvis de som kan antas leda till en skillnad ur dennes perspektiv eller mål som är av intresse för förtydliganden oavsett utgång. En sällanaktör, som i vårt fall är en enskild som överklagar beslut om ekonomiskt bistånd, agerar ibland för sin överlevnad och har akuta behov, medan vaneaktören, myndigheten, kan vänta längre på att en fråga avgörs.s. 4

5.Begreppet resursojämlikhet har använts som teoretiskt perspektiv i tidigare svenska studier. En studie kom fram till att myndigheten har nästan 6 gånger högre chans att få prövningstillstånd i kammarrätten jämfört med den enskilda parten. För mål enligt SoL fick endast 8 procent av de enskilda prövningstillstånd jämfört med myndigheten som fick det i cirka hälften av överklagandena. Resultatet diskuterades i relation till tre olika aspekter av resursojämlikhet; skillnader i partsförmåga, urvalseffekt och myndighetsbias hos domstolarna. Partsförmåga handlar om skillnader i de resurser parterna har, till exempel avseende processerfarenhet och kunskap, vilket kan påverka förmågan att argumentera för att prövningstillstånd ska beviljas. Urvalseffekten handlar om att myndigheten, till skillnad från den enskilde, överklagar utifrån en juridisk bedömning om att underinstansen dömt fel och att det därför oftare finns en grund för prövningstillstånd. Myndighetsbias innebär att domstolen är mer benägen att bevilja myndigheten prövningstillstånd. Om det är urvalseffekten som förklarar att myndigheten ges fler prövningstillstånd så är detta rationellt, men om partsförmåga och myndighetsbias förklarar skillnaden kan systemet vara orättvist. En annan studie kom fram till att det finns en ”ombudsfördel” i den förvaltningsrättsliga processen. Oddsen för en resurssvag att få bifall var närmare fem gånger högre med ett ombud i upphandlingsmål, LSS-mål och skattemål. Resultatet diskuterades i relation till urvalseffekten, dvs. att resursstarka jämfört med resurssvaga oftare överklagar beslut som inte är ”materiellt korrekta” och därmed har större chans att få bifall. Resursojämlikhet diskuterades också som en tänkbar förklaring till ombudsfördelen eftersom internationell forskning visar att tillgång till ombud ökar möjlighet till bifall. Domstolens sammansättning I förvaltningsrätten ska enligt huvudregeln domstolen bestå av en juristdomare och tre nämndemän. I mål av enklare beskaffenhet anses det vara tillräckligt att en domare dömer och nästan tre fjärdedelar av samtliga förvaltningsrättsmål dömdes av en ensam domare under åren 2019–23. Enkel beskaffenhet innebär att lagstiftning eller praxis lämnar ett begränsat utrymme för bedömningar, att underlaget entydigt talar i en viss riktning eller att det gäller upprepade prövningar.s. 4

6.Det ska också vägas in vilken betydelse målet har för en enskild. Socialförsäkringsmål framhålls i förarbeten som exempel på mål som typiskt sett är av mycket stor betydelse för enskilda och möjligheten att avgöra mål av det slaget med ensamdomare ska utnyttjas restriktivt. Även mål om ekonomiskt bistånd är av stor betydelse för enskilda och med hänvisning till uttalandet om socialförsäkringsmål torde möjligheten att använda ensamdomare vara begränsad även i mål om ekonomiskt bistånd. Utredningsskyldighet och bevisning Domstolens utredningsansvar följer av 5 § och 8 § FPL. Handläggningen i förvaltningsdomstolarna är vanligen skriftlig, men muntlig förhandling får ingå om enskild part begär det och om det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Om myndigheten har brustit i sin utredningsskyldighet kan målet återförvisas till myndigheten eller så kan domstolen läka bristen genom sin utredning där ansvaret består i att leda skriftväxling, inhämta remissyttranden och ge anvisningar och frågor till part. Det är inte närmare reglerat i FPL vad en utredning ska innehålla och det är oklart hur utredningsskyldigheten förhåller sig till det kontradiktoriska förfarandet.s. 5

7.Utredning och bevisning i mål om ekonomiskt bistånd omfattar både formella och materiella aspekter. Utredningsansvarets innehåll och omfattning bestäms av den materiella rätten som för ekonomiskt bistånd regleras i 4 kap. 1 § SoL, parternas yrkanden och de omständigheter som anförs till stöd för yrkandena. Av förarbeten till FPL framgår att det inte kan ställas höga krav på enskilda parter gällande formuleringen av yrkanden då utgångspunkten är att enskilda själva ska kunna föra sin talan. Enligt 29 § FPL får rättens avgörande inte gå utöver vad som yrkats i målet om det inte föreligger särskilda skäl, men avsteg kan göras för att skapa materiell rättvisa om det ligger i enskild parts intresse. Domstolarna anvisar sällan hur en utredning bör kompletteras vilket kan bero på en rädsla att förlora sin opartiska ställning.s. 6

8.I den skriftliga processen får bevisning en stor betydelse. I olika typer av mål finns olika beviskrav, det vill säga hur stark bevisning som krävs, för att kunna konstatera att ett sakförhållande föreligger. Hur högt beviskravet är påverkar vilka krav som kan ställas på beslutsunderlaget och får därmed också betydelse för domstolens utredningsskyldighet. Oklarheter kring beviskravet kan bli negativt för den som har bevisbördan, som i mål om ekonomiskt bistånd är den enskilde. Om beviskravet ställs högt kan det bli svårare att bevisa sin sak. HFD har uttalat att beviskravet i förvaltningsmål ska bestämmas med hänsyn till ”sakens beskaffenhet”. Vissa forskare menar att ett normalkrav i förvaltningsmål inte går att fastställa och andra menar att normalkravet är ”sannolikt”. I SoL finns inget formulerat beviskrav, men i ett äldre förarbete står: ”i mål om beviljande av ekonomiska förmåner eller bidrag bör kraven ställas tillräckligt högt för att minska risken för obehörig åtkomst av förmånen”. I några kammarrättsdomar används beviskravet ”sannolikt”.s. 6

9.Domstolen ska vägleda parterna i processen och övervaka att brister åtgärdas. På grund av resursojämlikheten mellan parterna i förvaltningsdomstolarna i mål om ekonomiskt bistånd blir domstolens utredningsskyldighet extra viktig, domstolen har då ett särskilt ansvar att se till att den enskilde inte blir lidande. Därutöver ska barnets bästa särskilt beaktas i alla frågor som rör dem enligt 1 kap. 2 § i SoL. Vidare är ”principen om helhetssyn” grundläggande vid beslut med stöd av SoL och talar för att utredningsskyldigheten i mål om ekonomiskt bistånd är relativt omfattande.s. 7

10.Att parterna inte har rätt till ombud i förvaltningsdomstolar motiveras med att domstolen har en utredningsskyldighet. Detta trots att domstolen kan ha svårt att förse privatpersoner med samma stöd som ett ombud kan ge och att tillgången till ett ombud kan förbättra den svagare partens möjlighet att vinna ett mål då det kan vara svårt att för denne att förstå vad som krävs i en domstolsprocess. Eftersom rätt till ombud saknas blir domstolens hantering av utredningsskyldigheten och frågor om bevisning avgörande för att principen om en rättvis rättegång ska upprätthållas. Rättvisebegreppet har en materiell sida som bland annat handlar om rättens innehåll, hur domstolen tolkar lagen och konsekvenser av denna tolkning i relation till lagstiftningens syfte och mål. Rätten till bistånd regleras i SoL 4 kap. § 1 st. 1 som anger att ”(d)en som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt.”s. 7

11.Bedömningen ska vara individuell och utgå från enskildas behov utifrån principen om helhetssyn, vilket innebär att hela den sökandes sociala situation ska beaktas för att uppnå målet om en ”skälig levnadsnivå”. Det finns också övergripande mål i SoL 1 kap. 1 § som innebär att beslutsfattandet ska främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktivt deltagande i samhället, och att verksamheten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.s. 8

12.Grundläggande krav för rätt till bistånd är att ansökan avser ett behov enligt SoL och att den sökande ”inte själv kan tillgodose sina behov” eller ”kan få dem tillgodosedda på annat sätt”. Behov enligt SoL innebär att det som ansökts om behövs för att uppnå en skälig levnadsnivå enligt SoL 4 kap. 1 § 4 st. Att ”tillgodose sina behov själv” innebär att den som har ekonomiska tillgångar först måste använda sig av dem, som exempelvis besparingar eller lätt realiserbara tillgångar. ”Tillgodose sitt behov på annat sätt” innebär att den sökande i första hand ska söka andra former av bidrag, såsom bostadsbidrag, studiebidrag eller a-kasseersättning.s. 8

13.Kraven på biståndssökande har genom åren successivt utökats via domstolspraxis. Exempelvis innebär det så kallade familjeförsörjningskravet att makar och sambos har ett försörjningsansvar för varandra och gör att bistånd kan nekas alla familjemedlemmar (inklusive barn), när någon av de vuxna i ett hushåll inte uppfyller något av de övriga kraven. Detta innebär att den individuella bedömningen som ska ske enligt förarbeten, genom rättspraxis har omvandlats till en hushållsbedömning där en makes/sambos/förälders beteende kan läggas till grund för avslag även för övriga familjemedlemmar. Föräldrars försörjningsansvar för barn upphör när barnet fyller 18 år eller slutar gymnasiet, längst till 21 års ålder. Om föräldern själv har försörjningsstöd har socialnämnden rätt att dra av hyresdelen för ett vuxet hemmaboende barn från förälderns bistånd till boendekostnad, oavsett om barnet kan betala boendekostnaden eller inte.s. 8

14.Ett annat krav är det så kallade planeringskravet, som innebär att en sökande måste ha planerat sin ekonomi redan före en ansökan om bistånd. Om den enskilde före en ansökan (i normalfallet tre, men i vissa fall upp till fyra månader) haft inkomster över försörjningsstödsnivån räknas dessa som normöverskott och biståndet minskas med motsvarande belopp, även om det i praktiken inte finns pengar kvar.s. 9

15.Arbetskravet etablerades tidigt och kodifierades år 2016 (SoL 4 kap. 1 § st. 2). Det innebär att arbetslösa måste stå till arbetsmarknadens förfogande och söka och vara beredda att ta arbete för att ha rätt till ekonomiskt bistånd. Under 1980-talet innebar kravet att en arbetslös person skulle vara inskriven på arbetsförmedlingen. Kravet har efter det genom rättspraxis utvidgats till att en person ska vara aktivt arbetssökande på olika sätt. År 1997 lades även till ett krav i SoL 4 kap. 4 § om delta i anvisad praktik, först endast för ungdomar, men kravet kom sedan att omfatta alla biståndssökande. Arbetskravet gäller endast arbetsföra och inte de som exempelvis är sjuka eller oförmögna att arbeta av andra orsaker. Kravet om att stå till arbetsmarknadens förfogande kan inte heller ställas om det finns godtagbara skäl som exempelvis sjukdom i familjen eller liknande.s. 9

16.Den som ansöker om ekonomiskt bistånd måste också medverka i utredningen. Även om utredningsplikten ligger på myndigheten kan krav ställas på enskildas medverkan i en utredning, annars kan ansökan avslås. Socialnämnden i Stockholms stad kräver exempelvis upp till 40 olika handlingar vid en förstagångsansökan, plus 20 till 30 arbetsansökningar.s. 9

17.Sedan år 1997 ska socialnämnden, enligt SoL 1 kap. 2 §, särskilt beakta barns bästa vid alla beslut som berör dem, vilket kan innebära att synliggöra barnen i en utredning samt beakta hur konsekvenserna av olika beslut påverkar det berörda barnet. Barnperspektivet beaktas dock sällan i utredningar av ekonomiskt bistånd till barnfamiljer och avslag motiveras ibland med att barnperspektivet har beaktats på ett sådant sätt att det förstärker föräldraansvaret. År 2020 blev barnkonventionen svensk lag vilket förstärkte barns position som självständiga rättighetsbärare i mål enligt SoL.s. 9

18.En nödprövning ska alltid göras vid avslag på en ansökan om ekonomiskt bistånd. Även den som själv orsakat sin nödsituation kan ha rätt till nödbistånd.s. 10

19.I flera studier har SoL undersökts utifrån sin ramlagskonstruktion och karaktär av behovs- och rättighetslag. Studier av praxis för ekonomiskt bistånd från år 1988 och framåt pekar på att enskildas rättigheter enligt SoL inskränkts genom socialtjänstens och domstolarnas tillämpning av lagen, bland annat genom standardiserade bedömningar och att fokus har förskjutits från enskildas rättigheter till deras skyldigheter. Utrymmet för denna förskjutning skapades genom en ideologisk konflikt i socialutredningen inför 1982 års socialtjänstlag, som handlade om karaktären på den nya lagen. Lagstiftaren valde en både/och-lösning, som innebär att lagens karaktär blev målbetonad men också innehåller rättigheter för individen. Målen i portalparagrafen används ofta vid bedömningar av behov i förhållande till rekvisitet ”livsföring i övrigt” (exempelvis till skulder, äldreboende, etcetera), men inte alls i domar som fokuserar på den enskildes skyldigheter.s. 10

20.En studie kom fram till att SoL visserligen är en rättighetslag, men att den är svagare än exempelvis lag (1993:387) om särskilt stöd och service (LSS), genom att den inte definierar vare sig personkrets eller former för bistånd. Dubbelheten i SoL:s utformning har gett förvaltningsdomstolarna en politisk uppgift att fastställa biståndsnivån och därmed definiera kommunernas ansvar för sociala behov. Problemet har också identifierats vara att det inte är fastlaget vad behov och ”en skälig levnadsnivå” är och att SoL därför inte är en rättighetslag. Andra forskare menar att SoL är en rättighetslag på individnivå, men att den i praxis inte alltid hanteras som en rättighetslag. Överklaganderätten har framhållits av flera forskare som viktig för att vara en rättighetslag. En forskare menar att överklaganderätten endast består i att få sin ansökan prövad, för att vara en rättighet ska också den enskilde också ha möjlighet att få rätt i processen.s. 10

21.Svårigheter i beslutsfattandet av ekonomiskt bistånd kan göra att underförstådda principer kan påverka rättstillämpningen, bland annat egen ansvarsoch behovsprincipen. Bland prejudicerande domar finns exempel på att behovsprincipen överordnas egenansvarsprincipen och tvärtom. Det finns rättsfall från högsta instans som stödjer en egenansvarsprincip istället för en behovstolkning av SoL:s biståndsbestämmelse. Samtidigt finns ett flertal domar som ifrågasätter möjligheten att tillämpa biståndsbestämmelsen sanktionerande och som poängterar SoL:s karaktär av behovs- och rättighetslag.s. 11

22.Sammanfattningsvis är både domstolspraxis och forskning motstridig gällande både lagens karaktär och hur den ska tolkas och tillämpas.s. 11

Metod

1.Materialet i denna studie bygger på överklagande- och bifallsfrekvenser rörande ekonomiskt bistånd enligt SoL från samtliga förvaltningsdomstolar i Sverige samt analys av 169 domar med tillhörande dagboksblad från Förvaltningsrätten i Stockholm. Överklagande- och bifallsfrekvenser Information om överklagande och bifallsfrekvenser hämtades från juridikdatabasen Juno. Överklagandefrekvenserna söktes fram genom att välja en instans (förvaltningsrätten, kammarrätten eller Högsta förvaltningsdomstolen), samt rättsområdet socialrätt och ett år. Olika kombinationer av sökord prövades för att endast få med mål om ekonomiskt bistånd. Genom olika kombinationer av sökord prövades träffsäkerheten och resultaten kontrollerades genom stickprov. Sökorden med störst träffsäkerhet var ”ekonomiskt bistånd” ”bistånd enligt socialtjänstlagen” -återkrav -återbetalning.s. 11

2.För att få fram andelen överklaganden till förvaltningsrätten jämfördes antal avslagsbeslut för ekonomiskt bistånd per år i Stockholms stad med antal överklaganden i förvaltningsrätten i Stockholm från klagande i Stockholm stad. Detta gick inte att göra för andra förvaltningsrätter eftersom statistik om avslagsbeslut vanligen saknas i kommunerna.s. 12

3.För att söka fram bifallsfrekvenserna i förvaltningsrätterna utvidgades sökfrasen med ”Förvaltningsrättens avgörande. Förvaltningsrätten bifaller” för att få med utfallet i domen. Bifallsfrekvenser i kammarrätterna och HFD, dit båda parter kan överklaga, granskades manuellt för att klarlägga vilken part som överklagat, fått prövningstillstånd samt fått bifall. Domar från förvaltningsrätten Ett urval av 169 domar gjordes från Förvaltningsrätten i Stockholm som rörde överklaganden om ekonomiskt bistånd från Stockholms stad. Att endast denna domstol valdes beror på att studien från början inkluderade jämförelser mellan avslagsbesluten från Stockholm stad och överklagandena. Därutöver saknas statistik om avslagsbeslut i andra kommuner. Dagboksbladen som tillhör domarna granskades också, där bland annat kommunikationen mellan domstolen och parterna framgår. Även informationsbrevet som skickades ut från Förvaltningsrätten i Stockholm till de klagande undersöktes. Studien har genomgått en etikprövning och godkänts av etikprövningsnämnden.s. 12

4.Urvalet gjordes genom Juno för åren 2018 och 2022, två närliggande år som möjliggjorde analys av om införandet av barnkonventionen i svensk lag år 2020 hade någon påverkan på hur barnets bästa beaktades av domstolen. Samma sökmetod som beskrevs ovan användes, med valen ”Förvaltningsrätten i Stockholm” åren 2018 och 2022 och sökorden ”ekonomiskt bistånd” ”bistånd enligt socialtjänstlagen” -återkrav -återbetalning ”Stockholm stad”, vilket totalt resulterade i 3533 domar (n=1701 år 2018; n=1832 år 2022). På grund av det låga antalet bifallsdomar, valdes samtliga bifallsdomar (n=50 år 2018; n=35 år 2022). Samma antal avslagsdomar valdes genom ett slumpmässigt urval bland samtliga avslagsdomar för respektive år.s. 12

5.Efter urvalet kontrollerades domarna så att de handlade om ekonomiskt bistånd och att de verkligen var avslag/bifall. Många av bifallen visade sig vara delvisa bifall och återförvisningar, men då bifallen var få användes ändå dessa. För år 2018 visade sig några av bifallen vara avslag eller handla om rådrumsbeslut och återkrav som inte skulle ingå i studien, vilket gjorde att det totalt blev 44 bifall. För år 2022 blev det 27 bifall kvar. Även bland avslagsdomarna fanns domar som inte matchade kriterierna. För att uppnå ett tillräckligt stort antal domar (n=170) lades ytterligare avslagsdomar till enligt ovan beskrivna urvalsmetod. Ytterligare en dom behövde exkluderas, och det slutliga urvalet bestod av 100 domar från år 2018 och 69 domar från år 2022. Överklagande- och bifallsfrekvenserna från de olika förvaltningsdomstolarna sammanställdes i tabellform.s. 12

6.De valda 169 domarna och tillhörande dagboksblad bearbetades genom en kvantitativ innehållsanalys där innehållet operationaliserades till variabler, vilka beskrivs nedan. Inledningsvis kodades 20 domar genom att texten i domarna analyserades och kategoriserades. Kodningen testades sedan ytterligare på tio domar. Därefter gjordes kodningen om för samtliga 30 domar för att säkerställa att de kategoriserades likadant. För att säkerställa tillförlitligheten av kodningen av domarna från år 2022, då två personer kodade, registrerades tio domar var för sig varpå kategoriseringarna jämfördes och justerades. Variablerna som ingår i studien är: Utfall av domen (den beroende variabeln) – U tfall (avslag, bifall). I vissa domar fanns flera beslut som kunde ha olikas. 13

7.utfall och där valdes alltid det först nämnda beslutet. Egenskaper hos den klagande parten och hos domstolen – D en klagandes kön (kvinna, man, par) – B arn finns bland de klagande (ja, nej) – O mbud finns (ja, nej) – D omarens kön (man, kvinna) – T yp av domare (utbildad domare och nämndemän, notarie och nämnde-s. 13

8.män, ensam utbildad domare) – T yp av enhet/avdelning som dömde (enhet för enklare mål, övriga enheter) Ekonomiskt bistånd bedöms för hushållet, därför kan en person, ett par och ett eller flera barn ingå i ett mål. De klagande vuxna parterna finns utskrivna med namn och personnummer på domens första sida, men inte barnen. ”Barn finns” innebär att det framgått av texten att barn finns i hushållet, oftast nämns barn i en bisats. Det innebär att fler barn kan finnas bland de klagande, men att det inte framgår. I ombud inkluderas alla ombud, även icke-juridiska.s. 13

9.Enhet/avdelning har kategoriserats utifrån om den hanterar mål av enklare beskaffenhet eller inte. Enligt Förvaltningsrätten i Stockholm hamnar målen vid denna enhet utifrån att ”ansvarig domare som mot bakgrund av sin erfarenhet plockar ut lämpliga mål av enklare karaktär”. Utredningsskyldighet – F öreläggande eller yttrandemöjlighet gavs till klagande (nej, ja yttrande, jas. 14

10.föreläggande) – K lagande har yttrat sig (ja,nej) – F öreläggande eller yttrandemöjlighet gavs till nämnden (nej, ja yttrande, jas. 14

11.föreläggande) Variabeln skiljer sig åt för parterna. Eftersom överklagandet alltid först lämnas in till nämnden, kan nämnden yttra sig i samband med att överklagandet skickas till domstolen. Detta gjordes i nästan samtliga fall, och ofta skickades journalanteckningar och annat utredningsmaterial tillsammans med överklagandet in till domstolen. Domstolen avgör därefter om det är något från socialnämnden som den klagande ska ges möjlighet att yttra sig över, och den klagande informeras då om yttrandemöjligheten. För den klagande redovisas hur många som faktiskt yttrat sig, men inte för nämnden som oftast yttrade sig. Om den klagande yttrade sig fick ibland nämnden ytterligare en möjlighet att yttra sig och det är detta variabeln för nämnden avser. Föreläggande gavs till nämnden utan att den klagande parten först yttrat sig. Utredningsskyldighet rörande barn – B eskrivs barns behov (ja, nej) – B eaktas barns behov (ja, nej) Bevisning – B evis från klagande (framgår ej, finns men används inte/värderas lågt, finnss. 14

12.och värderas högt) – F inns bevis från socialnämnd (samma som ovan) – B eviskravsnivå (framgår ej, sannolikt) Det gick inte alltid att utläsa av domarna om bevis fanns och kategoriseringen utgår därför endast från det som framkom i texten. För att hamna i kategorin ”bevis finns och värderas högt” ska bevisen användas i domstolens motivering för utfallet. För beviskravsnivån gjordes kategoriseringen utifrån om ordet ”sannolikt” förekom i texten. Från början fanns också kategorierna ”visat/styrkt/konstaterat” men då det var mycket oklart om dessa ord avsåg beviskravsnivån, kategoriserades endast de mål där nivån ”sannolikt” användes explicit. Frågan målet gäller – F rågan målet gäller (behov, behovet kan tillgodoses, behovet kundes. 15

13.tillgodosetts). Vi undersökte den materiella aspekten av domarna genom att kategorisera målen utifrån vilken fråga målet gällde (rättsfrågan) vilken utgår från de rekvisit som ska uppfyllas för rätt till bistånd enligt SoL 4 kap. 1. Det finns två huvudkrav för rätt till bistånd, det ska finnas (1) ett behov som omfattas av SoL, och (2) behovet ska inte kunna tillgodoses själv eller på annat sätt.s. 15

14.Samtliga behovsmål avser mål där domstolen ska avgöra huruvida det som ansökts om är ett behov enligt SoL eller inte. Försörjningsstöd anses alltid vara ett behov, så dessa mål handlar vanligen om kostnaderna är skäliga eller inte, medan livsföring i övrigt bedöms i förhållande till om det som ansökts om behövs för att uppnå en skälig levnadsnivå.s. 15

15.Vi kategoriserade också rekvisitet ”kan” i biståndsbestämmelsen i ”kunde” och ”kan” genom att undersöka hur domstolen tolkar ”kan”. Ibland framgår det att den klagande faktiskt kan tillgodose sitt behov, genom exempelvis befintliga tillgångar. Ibland framgår det att den klagande kunde ha tillgodosett sina behov genom att ha agerat annorlunda, till exempel att ha sparat en inkomst från månaden innan. Även kategorierna ”medverkan i utredningen” och ”stå till arbetsmarknadens förfogande bygger på att den klagande kunde ha gjort något annorlunda. Gällande arbetskravet står det exempelvis att den som står till arbetsmarknadens förfogande har rätt till bistånd, men bedömningen görs vanligen utifrån om den klagande stod till arbetsmarknadens förfogande månaden innan ansökningsmånaden. Statistiska analyser Samtliga analyser av de 169 domarna är gjorda med hjälp av statistikhanteringsprogrammet Stata. Eventuella skillnader mellan åren, samt mellan bifallsoch avslagsdomar, testades genom chi-2 test. För att pröva om erhållna statistiskt signifikanta skillnader mellan avslags- och bifallsdomar i chi-2 testen håller kontrollerat för övriga variabler användes logistisk regression. Denna typ av regression valdes eftersom den beroende variabeln är binär och för att urvalet är gjort på olika sätt för avslags- och bifallsdomar. Avslagen är ett slumpmässigt urval av ett väsentligt större antal avslagsdomar medan samtliga bifall tagits med då de var så få.s. 15

16.Resultaten redovisas genom oddskvoter (OR), vilket visar förhållandet mellan två odds. Den neutrala punkten för en oddskvot är 1, som innebär att det inte finns någon skillnad i odds för att utfallet ska hända. Desto högre oddskvot (över 1) för en oberoende variabelkategori, desto högre skillnad i odds för att utfallet ska inträffa jämfört med referenskategorin i den oberoende variabeln. Varje sannolikhet har ett motsvarande odds, vilket är lika med sannolikheten för att något ska inträffa, exempelvis att få avslag, dividerat med sannolikheten för att det inte inträffar, alltså att få bifall. Det hade varit enklare att förstå skillnaderna om de redovisats i form av risker. Om risken för utfallet exempelvis är 1 i en grupp och 1,60 i en annan, skulle det innebära att risken är 60 procent högre i den senare. Det är svårare att tolka oddskvoter jämfört med relativa risker. Oddskvoter är dock det enda möjliga alternativet i detta fall där urvalet för grupperna är olika, eftersom relativa risker skulle ge ett felaktigt resultat.s. 16

17.P-värdet visar om skillnaderna är statistiskt signifikanta eller hur sannolikt det är att resultatet beror på slumpen. Vi har valt gränsvärdet 5 procents risknivå (p-värde <0,05) för att anse ett resultat som statistiskt signifikant.s. 16

Resultat

1.Resultatet visar att mellan åren 2013 och 2023 överklagades i genomsnitt knappt två procent av avslagsbesluten gällande ekonomiskt bistånd i Stockholms stad till Förvaltningsrätten i Stockholm (Tabell 1). Tabell 1. Antal avslagsbeslut för ekonomiskt bistånd från Stockholm stad och andel av dessa som överklagades till Förvaltningsrätten i Stockholm under åren 2013–2023. ÅrAntal avslagsbeslutAntal överklagandenAndel (%)s. 17

2.överklaganden 201375 39012871,7 201477 06014241,8 201568 50015962,3 201668 06011881,7 201773 15014382,0 201879 94017012,1 201973 68314392,0 202089 33017602,0 202190 93014881,6 202285 34010671,3 202383 82010491,3 Medelvärde/år78 655 14031,8 Tabell 2 visar att i förvaltningsrätterna utgörs ungefär hälften av målen enligt SoL av mål rörande ekonomiskt bistånd och andelen har ökat över tid, år 2023 handlade 61,5 procent av målen enligt SoL om ekonomiskt bistånd (Tabell 2). Bifallsfrekvensen under samma period var i genomsnitt knappt tre procent för mål om ekonomiskt bistånd.s. 17

3.Till kammarrätten kan både den enskilde och socialtjänsten överklaga och för att ett överklagande ska behandlas krävs prövningstillstånd. Av tabell 3 framgår att av de mål som fick prövningstillstånd var hälften överklaganden från nämnden och hälften från enskilda. Vi vet inte hur många överklaganden som gjordes av parterna som inte fick prövningstillstånd. men enligt en tidigare studie fick endast 8 procent av mål enligt SoL som överklagades av den enskilda parten prövningstillstånd medan cirka hälften av kommunens överklaganden fick det. Tabell 2. Antal avgjorda mål enligt SoL och andel avgjorda och bifallna mål om ekonomiskt bistånd i alla förvaltningsrätter under åren 2013–2023. ÅrAntal avgjorda mål Antal och andel (%) Andel (%) bifalls. 17

4.enligt SoLavgjorda mål om i mål om ekono-s. 18

5.ekonomiskt biståndmiskt bistånd 201325 69712 159 (47,3)2,7 201425 98313 191 (50,8)2,7 201525 47613 205 (51,8)2,9 201623 17011 125 (48,0)3,0 201724 86413 142 (52,9)3,0 201826 97915 505 (57,5)3,0 201929 71017 320 (58,3)3,4 202034 11719 957 (58,5)2,8 202127 96117 101 (61,2)3,2 202225 21415 355 (60,9)2,8 202324 89415 311 (61,5)2,8 Medelvärde/år26 73314 852 (55,3)2,9 Tabell 3. Antal avgjorda mål om ekonomiskt bistånd i kammarrätterna under åren 2013–2023. ÅrAntal mål Andel (%) Andel (%) Andel (%) Andel (%)s. 18

6.som fick mål – mål – bifall för bifall förs. 18

7.prövnings-enskild nämnd enskildnämnds. 18

8.tillståndöverklagadeöverklagade 20137549,350,745,354,7 20148943,856,242,757,3 20156848,551,533,866,2 20165648,251,839,360,7 20179552,647,435,864,2 20189350,549,537,662,4 201913044,655,438,561,5 202011247,352,741,158,9 202113850,749,342,857,2 202211743,656,444,455,6 20237643,456,631,668,4 Medel/år9747,952,140,159,9 Av tabell 3 framgår också att socialnämnden oftare gavs bifall, i 60 procent av fallen, jämfört med 40 procent för enskilda. Att både färre prövningstillstånd och bifall ges till enskilda kan ha att göra med en urvalseffekt, alltså att socialnämnden oftare överklagar mål som har chans att få prövningstillstånd och bifall. Det kan dock också bero på en skillnad i parternas förmåga och ett myndighetsbias hos domstolen.s. 18

9.Endast några få mål om ekonomiskt bistånd fick prövningstillstånd i HFD varje år. I de mål som prövades av HFD hade den enskilde parten högre chans att få bifall än i de lägre instanserna, cirka 50 procent fick bifall.s. 19

10.Sammantaget visar överklagande- och bifallsfrekvenserna i förvaltningsdomstolarna att det är en liten andel av alla avslagsbeslut som överklagas till förvaltningsdomstolarna, få får prövningstillstånd till de högre instanserna och få enskilda får bifall. Chansen för den enskilde att få bifall ökar om målet tas upp i en högre instans än förvaltningsrätten. Domarna är vanligtvis 3–4 sidor och inleds med vad socialnämndens avslag gäller. Sedan följer en beskrivning av vad den klagande har skrivit i sitt överklagande och ibland även vad socialnämnden svarat på detta. Det finns stora skillnader mellan hur parterna argumenterar. De klagande bemöter ofta inte avslagsgrunden utan berättar om sin utsatta situation, medan socialnämnden argumenterar juridiskt med fokus på grunden för avslag. Domstolen går sedan igenom rättsläget, oftast genom att hänvisa till biståndsparagrafen, ibland rättspraxis och påfallande ofta Socialstyrelsens allmänna råd. Domstolen motiverar slutligen sin dom. Bland de 169 domar som undersöktes är 98 avslag och 71 bifall. Bland bifallen är knappt hälften (41 %) rena bifall medan resterande är återförvisningar (24 %) och delvisa bifall (35 %). Bifallen gäller oftast relativt små summor medan de flesta avslagen gäller en hel månads bistånd. Bifallen innehåller oftare mer information och motiveringarna är mer utförliga än i avslagsdomarna. Formell rättvisa – egenskaper hos klagande och domstolen I en rättvis domstolsprocess bör egenskaper hos den klagande eller den som dömer, exempelvis kön, inte påverka utfallet av domen. Därmed bör fördelningen av dessa egenskaper inte skilja sig nämnvärt mellan avslags- och bifallsdomar.s. 19

11.Tabell 4 visar att bland de klagande totalt finns en något högre andel kvinnor än män, medan par utgör en minoritet av målen. Barn framkommer i knappt en fjärdedel av målen. Det kan dock finnas fler barn som inte framkom, eftersom dessa inte står med som klagande i domarna. Ombud förekommer endast i 10 av de undersökta målen (varav de flesta från år 2022). Inga av ombuden omnämns som juridiska ombud, ombuden verkar vara anhöriga, gode män eller ideella organisationer. Resultatet visar inte på några statistiskt signifikanta skillnader mellan avslags och bifallsdomar avseende egenskaper hos de klagande. Tabell 4. Fördelning av egenskaper hos de klagande och domstolen bland avslag (n=98) respektive bifall (n=71), redovisat som antal (n) samt kolumnprocent (%).s. 20

12.AvslagBifalls. 20

13.n (%)n (%)p-värde Egenskaper hos den klagandes. 20

14.Kön Kvinna46 (46,9)39 (54,9) Man41 (41,8)28 (39,4) Par11 (11,2)4 (5,6)0,362s. 20

15.Barn finns Nej78 (79,6)52 (73,2) Ja20 (20,4)19 (26,8)0,333s. 20

16.Ombud finns Nej94 (95,9)65 (91,5) Ja4 (4,1)6 (8,5)0,235s. 20

17.Totalt98 (100)71 (100) Egenskaper hos domstolens. 20

18.Domarens kön Man59 (60,2)36 (50,7) Kvinna39 (29,8)35 (49,3)0,219s. 20

19.Enhet för enklare mål Nej49 (50,0)58 (81,7) Ja49 (50,0)13 (18,3)<0,001s. 20

20.Domstolens sammansättning Utbildad domare och nämndemän0 (0,0)0 (0,0) Notarie och nämndemän6 (6,1)7 (9,9) Ensam utbildad domare92 (93,9)64 (90,1)0,368s. 20

21.Totalt98 (100)71 (100) Vad gäller egenskaper hos domstolen så visar resultatet att såväl avslag som bifall i så gott som samtliga fall dömdes av en ensam domare, medan nämndemän fanns med endast i undantagsfall. Inte i något fall var domstolen fulltalig med en utbildad domare och tre nämndemän.s. 20

22.Däremot visar resultatet att hälften av avslagen hanterades på en enhet för enklare mål, vilket innebär att en domare bedömt att målet inte behöver ytterligare utredning. Bland bifallen var det däremot en knapp femtedel som handlades vid en enhet för enklare mål, vilket betyder att om målet döms av en sådan enhet är sannolikheten för bifall liten. Formell rättvisa – föreläggande och yttrandemöjlighet I samband med att nämnden skickade in ett överklagande till domstolen bifogade de vanligen ett yttrande och handlingar som gav stöd för deras sak. Ett föreläggande innebär mer specificerade anvisningar om vad som behöver kompletteras eller styrkas. Tabell 5. Fördelning av föreläggande- eller yttrandemöjlighet och av mål där klagande yttrat sig bland avslag (n=98) repektive bifall (n=71) redovisat som antal (n) samt kolumnprocent (%).s. 21

23.AvslagBifalls. 21

24.n (%)n (%)p-värdes. 21

25.Föreläggande eller yttrandemöjlighets. 21

26.ges till klagande Nej47 (48,0)30 (42,3) Ja, yttrande51 (52,0)41 (57,7)0,462 Ja, föreläggande0 (0,0)0 (0,0)s. 21

27.Klagande har yttrat sig Nej86 (87,8)54 (76,1) Ja12 (12,2)17 (23,9)0,046s. 21

28.Föreläggande eller yttrandemöjlighets. 21

29.ges till socialnämnd Nej83 (84,7)58 (81,7) Ja, yttrande3 (3,1)5 (7,0) Ja, föreläggande12 (12,2)8 (11,3)0,483s. 21

30.Totalt98 (100)71 (100) I samband med att nämnden skickade in ett överklagande till domstolen bifogade de vanligen ett yttrande och handlingar som gav stöd för deras sak. Av tabell 5 framgår att domstolen i strax över hälften av målen ansåg att det i nämndens yttrande framkom något som den klagande skulle få möjlighet att yttra sig kring, men inte någon av de klagande gavs ett föreläggande.s. 21

31.Varken bland avslagen eller bifallen var det vanligt att socialnämnden fick möjlighet att yttra sig en andra gång. Detta skedde endast i 8 av de studerade målen, men däremot fick socialnämnden i 20 av målen ett föreläggande. Social nämnden lämnade vanligtvis in det begärda materialet, därför redovisas inte andel faktiska svar. Det framgår också av dagboksbladen att domstolen ibland påminde nämnden om det som begärts inte inkommit till domstolen inom anvisad tid, vilket inte gjordes till de klagande. I några av målen gavs möjlighet till ytterligare en omgång yttranden, och oftast fick nämnden sista ordet.s. 22

32.En signifikant skillnad mellan avslags- och bifallsdomarna är att bland avslagen var det endast en dryg tiondel (12,2 %) av de klagande som hade yttrat sig, medan nära en fjärdedel (23,9 %) av de klagande hade yttrat sig i bifallsdomarna. Vid granskning av det brev som förvaltningsrätten skickade ut till de klagande framgår att ingen information om vad ett yttrande är ges, vilket kan förklara att så få faktiskt yttrade sig. Formell rättvisa – barns behov Vi ville också veta om domstolen i högre grad utredde barns behov efter att barnkonventionen blev svensk lag. Vi undersökte om barns behov beskrevs och beaktades, men trots att det framkom att minst 39 barn fanns bland de klagande utreddes barnens behov bara i ett enda av de undersökta målen. Detta skedde år 2018 innan barnkonventionen blev svensk lag. I de övriga 38 målen där barn fanns nämndes de endast i en bisats och deras bästa beaktades inte alls. Därutöver kan det ha funnits barn i fler mål än vad som framkommit i vår studie utan att deras bästa beaktats. Formell rättvisa – bevisning Tabell 6 visar stora signifikanta skillnader i fördelning och värdering av bevis mellan avslags- och bifallsdomarna. Bland avslagsdomarna hade socialnämnden lagt fram bevisning som värderades högt i drygt 67 % av fallen, medan motsvarande andel bland bifallen var knappt 10 %. Bland avslagen var det också mindre vanligt att bevisning från socialnämnden inte använts eller inte värderats högt. Vad gäller bevis från klagande är fördelningen den omvända. Bland bifallen hade de klagande lagt fram bevisning som värderades högt i över hälften av fallen, medan motsvarande andel bland avslagen var i det närmaste obefintlig. Bland avslagen var det också vanligare med bevisning från klagande som inte använts eller som inte värderats högt. Vid jämförelse mellan de olika åren visade det sig också att år 2022 värderades en större andel av socialnämndens bevis högt, medan andelen för klagande var densamma som år 2018. Tabell 6. Fördelning av parternas bevisning, värdering av bevisen och beviskravsnivå bland avslag (n=98) repektive bifall (n=71) redovisat som antal (n) samt kolumnprocent (%).s. 22

33.AvslagBifalls. 23

34.n (%)n (%)p-värdes. 23

35.Bevis från socialnämnd Framgår ej27 (27,6)50 (70,4) Finns, används inte/värderas lågt5 (5,1)14 (19,7) Finns och värderas högt66 (67,3)7 (9,9)<0,001s. 23

36.Bevis från klagande Framgår ej68 (69,4)29 (40,8) Finns, används inte/värderas lågt29 (29,6)4 (5,6) Finns och värderas högt1 (1,0)38 (53,5)<0,001s. 23

37.Beviskravnivå Framgår ej87 (88,8)57 (80,3) Sannolikt11 (11,2)14 (19,7)0,125s. 23

38.Totalt98 (100)71 (100) Det är oklart vilket beviskrav som gäller i mål om ekonomiskt bistånd. Beviskravet ”sannolikt” utrycktes explicit i 25 av domarna. Ofta användes begrepp som att den enskilde ”har visat”, ”har styrkt” eller att det ”är konstaterat”, men det är oklart om orden avser beviskrav, därför kategoriserades dessa som framgår ej. Ingen signifikant skillnad i beviskrav återfanns mellan bifalls- och avslagsdomarna, men bland bifallsdomarna finns en något högre andel mål där beviskravet ”göra sannolikt” använts. Materiell rättvisa – frågan målet gäller En materiell sida av rättvisebegreppet handlar om rättens innehåll, det vill säga vad målet handlar om och hur domstolen tolkar lagen. Tabell 7 visar att drygt 13 % av avslagsdomarna och närmare 51 % av bifallsdomarna utgörs av olika typer av behovsmål, det vill säga att frågan gällde huruvida något bedömdes som ett behov enligt SoL eller inte. De flesta behovsmålen gällde livsföring i övrigt, det vill säga bistånd utöver försörjningsstödet. Behovsm ålen inom försörjningsstödet gällde huruvida kostnaderna bedömdes skäliga eller inte och fyra domar behandlar endast nödbistånd till mat. Övriga domar handlar om olika krav såsom att den klagande kan tillgodose sina behov själv eller på annat sätt, kravet om att stå till arbetsmarknadens förfogande, planerings-, familjeförsörjnings- och medverkandekravet. Tabell 7. Fördelningen av vilken fråga målet gäller bland de analyserade domarna uppdelat på avslag och bifall (n=169).s. 23

39.AvslagBifall Frågan målet gällern (%)n (%)p-värde Behov – nöd0 (0,0)4 (5,6) Behov – fs boendekostnader3 (3,1)12 (16,9) Behov – övrigt försörjningsstöd1 (1,0)1 (1,4) Behov – livsföring i övrigt9 (9,2)19 (26,8) Behovsmål totalt13 (13,3)36 (50,7) Kan tillgodose själv (t ex egna tillgångar/5 (5,1)0 (0,0) inkomster) Kan tillgodose på annat sätt (t ex makes/0 (0,0)0 (0,0) sambos tillgångar/inkomster) Kan-mål totalt5 (5,1)0 (0,0) Kunde ha tillgodosett själv (t ex plane-17 (17,4)14 (19,7) ringskrav) Kunde ha tillgodosett på annat sätt (t ex 9 (9,2)10 (14,1) att make/sambo kunde ha uppfyllt krav) Kunde ha stått till arbetsmarknadens 34 (34,7)10 (14,1) förfogande Kunde ha medverkat i utredningen20 (20,4)1 (1,4)<0,001 Kunde-mål totalt80 (81,6)35 (49,3) Totalt98 (100)71 (100) Uppdelningen i ”kan” och ”kunde” gjordes då det ibland var klarlagt att den klagande hade faktiska tillgångar eller inkomster (kan), och ibland att denne inte hade det men borde ha agerat på annat sätt (kunde). En övervägande del av domarna hamnade i kategorin ”kunde-mål” och de handlade bland annat om att den klagande kunde ha tillgodosett behovet själv genom att ha sparat pengar från ett så kallat normöverskott månaden/månaderna innan, men inte faktiskt hade kvar dessa pengar. Några av kunde-målen gällde att socialtjänsten gett avslag för att den klagande hade en sambo med försörjningsansvar, något den klagande bestred. Andra mål handlade om att den klagandes vuxna barn hoppat av gymnasiet och då förväntas betala en del av hyran (hyresdel) och försörja sig själva. Avdrag gjordes i dessa mål från förälderns försörjningsstöd trots att barnet inte betalade. Även kategorierna ”stå till arbetsmarknadens förfogande” och ”medverka i utredningen” handlade om att personen kunde ha gjort något annorlunda månaden innan ansökan.s. 24

40.Resultatet visar att det bland bifallsmålen fanns flest behovsmål (50,7 %) och framför allt mål där frågan gällde nöd eller livsföring i övrigt (26,8 %). I kan-målen gavs endast avslag, antagligen för att det ansågs klarlagt att den klagande i dessa fall hade egna inkomster eller tillgångar att använda. Bland avslagsmålen fanns flest mål där frågan gällde att stå till arbetsmarknadens förfogande (34,7 %) eller medverka i utredningen (20,4 %). Bland övriga kunde-mål var fördelningen mellan avslag och bifall mer jämn. Resultatet visar inga större skillnader mellan åren, förutom att det var något fler mål år 2022 som handlade om att den klagande kunde ha tillgodosett behovet själv.s. 25

41.Ibland kom domstolen fram till olika utfall trots att frågan gällde samma sak. Ett exempel är om en hyresdel ska dras av för barnet den dag det fyller 18 år eller slutar gymnasiet. I de flesta fall kom domstolen fram till att det inte spelar någon roll om det vuxna barnet faktiskt har betalat en hyresdel eller inte, eller om denne har betalningsförmåga, och gav avslag. I en dom hänvisade domstolen emellertid till att barnet inte hade betalningsförmåga och gav istället bifall. Gällande missbruk kom domstolen i en dom fram till att socialtjänsten inte kan kräva deltagande i rehabilitering för rätt till bistånd och gav bifall, men i en annan dom menade domstolen att sådana krav kan ställas och gav avslag. I domar med olika utfall hänvisades till olika domar från HFD och kammarrätterna. Materiell rättvisa – frågan målet gäller i relation till övriga faktorer Sammanfattningsvis verkar fler avslag för den enskilde ges om frågan i målet är att den klagande kunde ha tillgodosett behovet (kunde-mål), om målet döms vid enheten för enklare mål, om den klagande inte har yttrat sig eller inte har bevis som värderas högt och om nämnden har bevis som värderas högt (tabell 4–7).s. 25

42.I tabell 8 visas dessa skillnader genom antal och andel av varje kategori bland avslag respektive bifall (kolumnprocent) och oddskvoter (OR) utifrån bivariata analyser av varje variabel för sig, samt OR utifrån en multivariat analys där flera variabler testas i samma modell.s. 25

43.Av tabellen framgår, vilket redan konstaterats, att fler bifall gavs bland de mål där frågan gällde behov och fler avslag gavs i kunde-målen. Allra störst avslagsrisk löpte den klagande i mål som handlade om att inte ha medverkat i utredningen (OR=55,4 p<0,001). Det vill säga, det var 55 gånger högre odds att få avslag om målet handlade om att den klagande inte medverkat i utredningen jämfört med om målet handlade om behov (som är referenskategori). Även i mål där frågan i målet gällde huruvida den klagande kunde ha tillgodosett behoven eller kunde ha stått till arbetsmarknadens förfogande visade på signifikant högre odds jämfört med behovsmålen (OR=3,0 p=0,011 respektive OR=9,45, p<0,001). Tabell 8. Fördelning (antal och andel) av olika faktorer bland avslags- och bifallsdomarna, samt skillnad i odds (OR) att få avslag beroende på vad frågan målet gäller, om målet döms på en enhet för enklare mål, om klagande inte har yttrat sig eller inte har bevisning som värderas högt och om nämnden har bevisning som värderas högt (n=164 ).s. 25

44.FördelningBivariat analysMultivariat analys Frågan målet gällerAvslagBifallORp-värdeORp-värde Behov13 36 ref.ref.s. 26

45.(14,0)(50,7) Kunde ha tillgodo-26 24 3,000,0115,820,005 sett själv/på annat (28,0)(33,8) sätt Kunde ha stått till 34 10 9,41<0,00110,550,001 arbetsmarknadens (36,5)(14,1) förfogande Kunde ha medver-20 1 (1,4)55,38<0,00124,460,006 kat i utredningen(21,5) Total98 (100)71 (100) Andra faktorer Enhet enklare mål48 13 4,76<0,0015,330,001s. 26

46.(51,6)(18,3) Klagande har inte 86 54 2,130,0702,370,166 yttrat sig(87,8)(71,6) Klagande har inte 97 33 105,90<0,001 bevisning som (99,0)(46,5) värderas högt Nämnden har 64 7 (9,9)20,18<0,00129,19<0,001 bevisning som (68,8) värderas högts. 26

47.Pseudo R2=0,48 Samtliga 5 kan-mål är exkluderade från analysen p.g.a. för få fall Samtliga faktorer är dikotoma där referenskategorin är frånvaro av faktorn, tex är referenskategorin för ”klagande har inte yttrat sig” att klagande har yttrat sig Eftersom denna variabel endast har 1 observation i kategorin ”klagande har bevisning…” och avslag har den exkluderats i den multivariata analysen Samtliga skillnader kvarstår i den multivariata modellen, där hänsyn även tas till om målet hanterades vid en enhet för enklare mål, om den klagande yttrat sig samt om nämnden hade bevis som värderades högt, även om oddskvoterna minskar något. Störst odds att få avslag är det om nämnden har bevis som värderas högt och om målet gäller medverkande i utredningen. Ett Pseudo R2 på 0,48 visar också att modellen har ett högt förklaringsvärde, det vill säga att en stor del av skillnaderna mellan avslags- och bifallsdomarna förklaras av de oberoende variablerna.s. 26

Diskussion

1.Resultaten i denna studie visar att knappt två procent av socialtjänstens avslagsbeslut om ekonomiskt bistånd i Stockholms stad överklagas till Förvaltningsrätten i Stockholm. Att Stockholm är en storstadsregion kan få betydelse för studiens generaliserbarhet, men kan ändå ge en indikation på hur få beslut som relativt sett överklagas av biståndsbehövande.s. 27

2.Endast tre procent av de som överklagar socialnämndens beslut får bifall i förvaltningsrätterna, och majoriteten av bifallen var delvisa bifall eller återförvisanden. Klagande har med andra ord som sällanaktörer liten möjlighet att få rätt i domstol mot socialnämnden som vaneaktör.s. 27

3.Chansen för den enskilde att få bifall ökar i de högre instanserna, men utifrån tidigare forskning får färre enskilda prövningstillstånd i de högre instanserna jämfört med myndigheten. Detta kan å ena sidan bero på att sällanaktörer, som Galanter benämner den svagare parten, ofta saknar kunskap om de rättsliga möjligheterna om hur prövningstillstånd kan erhållas och att det saknas rätt till vägledning kring detta. Det kan också finnas ett bias gentemot myndigheten från domstolens sida. Å andra sidan kan det bero på en urvalskillnad, att socialnämnden endast överklagar sådana mål där man bedömer att underinstanserna dömt fel alternativt där vägledning behövs, vilket gör att de lättare får prövningstillstånd. Utifrån denna studie är det inte möjligt att dra några slutsatser kring just prövningstillstånd, då dessa inte undersökts.s. 27

4.Eftersom resultaten i den första delen, att få får bifall, inte säger något om varför, undersöktes också själva processen genom en granskning av ett antal domar avseende formella och materiella rättviseaspekter. Vi lyfter här fram några av resultaten som har betydelse för om processen kan beskrivas som resursutjämnande och därmed rättvis. Formell rättvisa • D omstolens sammansättning. Inte något mål dömdes av en fulltalig domstol, trots att detta gäller mål om ekonomiskt bistånd som är av stor betydelse för den enskilde då de handlar om möjligheten att tillgodose grundläggande behov. Över nittio procent av målen dömdes av en ensam domare, fler än i övriga förvaltningsrättsliga mål. Många av målen dömdes också vid den enhet som hade hand om enklare mål, vilket ökade risken för avslag. • B ristande vägledning till den klagande. Ingen vägledning gavs kring innehållet i ett yttrande. Få av de klagande som gavs möjlighet att yttra sig gjorde det, men när de gjorde det minskade risken för avslag. Trots att socialtjänstens klienter kan beskrivas som sällanaktörer, i många fall har låg utbildningsnivå, språksvårigheter och saknar ekonomiska möjligheter att anlita ombud så anser domstolen att de i stort sett saknar behov av vägledning. Tydligare vägledning ges i förelägganden, vilket socialnämnden gavs möjlighet till i 20 fall och den enskilde inte i något fall. I överklagandena berättar klagande mer om sin utsatta situation än de argumenterar mot avslagsgrunden, medan socialnämndens argumentation är mer juridisk. Skillnaderna mellan parternas utgångsläge blir ur detta perspektiv slående och i linje med Galanters teori om betydelsen av processerfarenhet, kunskap och ekonomiska möjligheter att anlita experthjälp och ombud i en process. Syftet med domstolens utredningsskyldighet är bland annat att utjämna resursojämlikhet för att en rättegång ska kunna beskrivas som rättvis. Trots detta gavs socialnämnden, inte den enskilde som är den resurssvagare parten, extra stöd i processen. • B evisning och beviskrav. Bevisning samvarierade starkast med utfallet. Den part som hade bevisning som värderades högt fick oftare bifall. Förvaltningsrätten ger ingen information vad bevisning kan vara och det verkar vara svårare för den enskilde att prestera bevisning. Bevisen från klagande värderades också lägre än socialtjänstens bevisning, vilket kan innebära att domstolen i högre grad tar socialnämndens utsagor för sanna, medan den enskildes ord inte väger lika tungt. Beviskravsnivån är otydlig i domarna. Domstolen använde ofta uttrycken visat/konstaterat/styrkt gällande vad den klagande fört fram. Endast i ett fåtal domar användes uttrycket sannolikt, vilket genererade något fler bifall för den enskilde. • A vsaknad av ombud. Få av de klagande hade ombud och inget ombud var juridiskt, vilket har visat sig öka chansen för bifall. De klagande i mål om ekonomiskt bistånd enligt SoL antas ha liten chans att anlita ombud just för att dålig ekonomi är grundproblemet. Socialnämnderna å andra sidan har juridiskt utbildad personal att tillgå i form av socionomer och kommunjurister, vilket leder till en ombuds- och därmed processfördel för socialnämnden. Studien kan bidra till att stärka slutsatsen om att en ombudsfördel finns genom att bifallsfrekvensen för denna grupp är låg. Materiell rättvisa • D omstolens lagtolkning. De mål som fick avslag handlade oftare om att den klagande kunde ha tillgodosett sina behov själv eller på annat sätt. Högst risk för att få avslag hade klagande i de mål som handlade om att denne skulle ha stått till arbetsmarknadens förfogande eller medverkat i utredningen. I dessa mål gjorde domstolen oftast ingen bedömning av om det som socialnämnden krävde av de klagande var rimligt eller inte, utan konstaterade bara att nämnden haft ”fog för sitt beslut”. Även om den klagande gjorde försök till förklaringar beaktades dessa inte och saknade betydelse för avgörandet. • I de så kallade kunde-målen gjorde förvaltningsrätten en retrospektiv bedömning av den sökandes beteende och gav avslag utan en bedömning av om den klagande kunde tillgodose sina behov. Avsaknaden av möjligheten att tillgodose behoven ignorerades och avslagen hänvisade istället till den klagandes beteende. För en icke-juridiskt skolad klagande kan skillnaden mellan lagtext och rättspraxis vara svåråtkomlig och svårbegriplig. Som framgick av genomgången av rättspraxis finns i vissa domar stöd för så kallade kunde-tolkningar, men i andra inte. Att kunna använda och argumentera utifrån en ibland motsägelsefull rättspraxis förutsätter juridisk kunskap, något som socialtjänstens klienter, som sällanaktörer, i många fall saknar. • P rincipen om helhetssyn. Den retrospektiva bedömningen av en klagandes beteende kan också sägas gå emot ”principen om helhetssyn” som är grundläggande vid tolkning av SoL. Utredningar av enskildas situation och behov bör inte bara avse den enskildes beteende utan också samhällsutveckling och strukturella frågor. Principen om helhetssyn är dock frånvarande i de studerade målen, något som talar för att domstolarna begränsar sin utredningsskyldighet till att avse endast individuella faktorer och hur den enskilde beter sig. • I ndividuell bedömning och barnets bästa. Tolkningen av SoL:s biståndsbestämmelse får betydelse för vad domstolen anser behöver klarläggas innan beslut. Enligt förarbeten och lagtext ska en individuell bedömning göras av hur var och en i en familj får sina behov tillgodosedda. Ett flertal mål avslogs emellertid med hänvisning till familjeförsörjningskravet. Detta gör att individuella bedömningar inte görs i de fall målet omfattar ett par eller en familj med barn. Domstolen utgår, i dessa fall, ofta från en familjemedlems beteende och meddelar avslag. Detta blir särskilt egendomligt när barn ingår i ett hushåll. Ur ett rättsligt perspektiv kan det inte ställas några krav på barn för rätt till bistånd. Konsekvensen av domstolens bedömningar i den här typen av mål blir att barnen förutsätts fostra sina föräldrar till att agera på visst sätt för att barnet ska få en skälig levnadsnivå. Därutöver beaktades barns bästa uttryckligen i endast ett av de 39 mål där barn omnämnts. Detta är anmärkningsvärt eftersom lagstiftningen sedan länge är tydlig med att barns bästa ska beaktas. Domstolen klarlägger, med andra ord, inte hur barnen påverkas av ett avslagsbeslut och uppfyller därmed inte sin utredningsskyldighet. • N öd. Inte ens i de fall där klagande framförde att de befann sig i en nödsituation gavs dessa nödbistånd av domstolen. För den klagande är behoven ofta akuta, hyra ska betalas och mat behövs för dagen. Trots det kan prövningen ta upp till ett år i rätten. Att domstolen får gå utöver en parts talan om det är påkallat för att skapa materiell rättvisa, beaktas inte. Istället återförvisas nödprövningen till socialnämnden. Att så få enskilda får bifall kan naturligtvis handla om att den beslutande myndigheten fattat ett materiellt korrekt beslut från början. Vår studie visar dock på ett flertal svagheter i domstolsprocessen där domstolen inte klarar av att utjämna resursojämlikheter av betydelse för biståndsbehövandes möjligheter till en rättvis rättegång i mål om ekonomiskt bistånd. De formella rättviseaspekterna är inte uppfyllda, exempelvis då målen inte döms av en fulltalig domstol och att chansen att få bifall är olika beroende på vilken enhet de hamnar på. Domstolen ger ingen eller knapphändig vägledning till den klagande trots socialnämndens uppenbara processfördelar. Enskilda har större chans att vinna ett mål om de anlitar ombud, vilket enskilda som saknar ekonomiska möjligheter sällan kan göra.s. 27

5.Därutöver är domstolarnas tolkning av SoL i många fall inte individuella, saknar ett helhets- och barnperspektiv och begränsas till en granskning av enskildas beteenden. Detta riskerar att leda till en förskjutning av SoL:s karaktär av behovs- och rättighetslag till en retrospektiv beteendelag. När lagen tolkas retrospektivt verkar ett högre beviskrav än sannolikt användas, vilket gör det svårt för den enskilde att bevisa sin sak. Flera forskare menar att SoL är en rättighetslag, men lagen behandlas inte som en sådan av domstolen. Förskjutningen av SoL:s karaktär begränsar utredningsåtgärderna till att endast avse hur enskilda agerat och bortse ifrån om behoven är tillgodosedda eller inte och får på så vis betydelse för möjligheten till en rättvis rättegång för enskilda parter.s. 31

6.Att ge avslag med hänvisning till beteende blir också anmärkningsvärt mot bakgrund av SoL:s mål och roll som samhällets yttersta skyddsnät. SoL kallas i förarbeten för en målstyrd ramlag men målen i portalparagrafen användes inte i någon dom. Tvärtom tolkades lagen i vissa fall i strid med målen. När tolkningen och tillämpningen av lagen skiljer sig så mycket från dess utformning i lagtext och uttalade syften i förarbeten, kommer enskilda klaganden utan tillgång till juridisk kunskap ha svårt att argumentera för en eventuell rätt till bistånd för att täcka grundläggande överlevnadsbehov.s. 31

7.Att få mål om ekonomiskt bistånd leder till bifall för den klagande tillsammans med att skillnader finns mellan avslags- och bifallsdomar, tyder på att resursojämlikheten mellan parterna inte utjämnas av domstolen utan att den påverkar processen och därmed kan påverka utfallet. Resultaten styrker därmed Galanters teori om att resursojämlikhet kan påverka processens utfall och att den även går att tillämpa på svenska förhållanden som tidigare empiriska studier indikerat.s. 31

8.Vi visar genom den kvantitativa innehållsanalysen på ett konkret sätt hur resursojämlikhet gör processen ojämlik och det kan därmed finnas fog för att ifrågasätta att principen om rätten till en rättvis rättegång upprätthålls, speciellt för dem som inte har råd att anlita ett ombud. Våra resultat tyder på att socialnämnden som starkare part och vaneaktör gynnas på flera sätt. Bristen på utredningsåtgärder och vägledning från domstolarnas sida tillsammans med förskjutningen av socialtjänstlagens karaktär riskerar att göra principen om ”rätten till en rättvis rättegång” i mål om ekonomiskt bistånd till en illusion. Det finns kompensatoriska åtgärder som domstolen kan/bör vidta för att utjämna resursojämlikhet. Vi har i denna studie kunnat visa att så sker i endast ett fåtal fall. Om det fortfarande är så som Petrén anförde för mer än 50 år sedan, att domstolarna i relation till utredningsskyldigheten förlamas av rädslan att förlora sin opartiska ställning, riskerar denna förlamning leda till partiskhet gentemot myndigheterna. Domstolarna använder inte de verktyg de har för att balansera resursojämlikheten mellan parterna. Det är allvarligt att de som är mest utsatta i samhället inte ges reella förutsättningar att föra sin talan och därmed få en rättvis rättegång inför svensk domstol.s. 31

9.Avsaknaden av rättvisa i domstolsprocessen har avgörande inverkan på enskildas möjligheter att få grundläggande behov av mat och boende tillgodosedda och i förlängningen deras möjligheter att tillvarata andra rättigheter som är viktiga för att ett samhälle ska kunna kalla sig demokratiskt. Om domstolarna inte uppfyller sin utredningsskyldighet under rättsprocessen bör klagande part, i rättvisans namn, ha rätt till ombud.s. 32