1.Både konsultationslagen och minoritetslagen har en förankring i Sveriges internationella åtaganden. Minoritetslagens koppling till folkrättsliga regler är tydlig eftersom 2 § anger att erkännandet av Sveriges fem nationella minoriteter vilar på Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (1995, ramkonventionen) och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (1992, språkstadgan).s. 9
2.Alltsedan Sverige ratificerade ramkonventionen och språkstadgan har samerna haft ställning både som urfolk och som nationell minoritet; samerna har i förhållande till de övriga nationella minoriteterna en särskild ställning som urfolk. I propositionen anges att bestämmelsen i 2 § syftar till att synliggöra både de nationella minoriteterna och deras språk samt deras särställning i förhållande till Sveriges åtaganden enligt dessa två konventioner. Före lagens införande hade dessa åtaganden inte reglerats närmare i svensk rätt och regeringen uttalade att de nu ”ska genomföras och efterlevas i hela landet för samtliga nationella minoriteter”. Det uttalas även att ”internationella erfarenheter talar för att det är angeläget att staten tar minoriteters rättigheter på allvar” och att staten har ett ansvar så att dessa minoriteter ska kunna bevara sin särart och hålla sina språk levande; därför behöver dessa grupper statens stöd och skydd.s. 9
3.Minoritetslagens två centrala propositioner redogör för de relevanta folkrättsliga bestämmelserna på likartat sätt och förhållandevis summariskt. Utgångspunkten är FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948, grunden för de mänskliga rättigheterna och deras utveckling såsom vi känner dem idag, liksom Europarådets skydd för minoriteter. De tre centrala konventionerna från Europarådet är Europakonventionen från 1950, inbegripet Europadomstolen för mänskliga rättigheter som får pröva klagomål från enskilda, bland annat angående diskriminering (artikel 14), samt ramkonventionen och språkstadgan. Ramkonventionen skyddar såväl nationella minoriteter som enskilda personer som tillhör sådana minoriteter. I konventionen finns en central bestämmelse om minoriteters inflytande (artikel 15) som endast nämns i den ursprungliga propositionen, trots att senare ändringar avsett att förstärka just inflytandet. Det finns en rådgivande kommitté som övervakar att ramkonventionen följs, men dess allmänna kommentar från 2008 om hur artikel 15 bör tolkas nämns inte (se vidare avsnitt 4.3). Språkstadgans huvudsyfte är att skydda Europas kulturella mångfald där minoriteters språk ska värnas. Det är upp till varje stat att besluta vilka nationella minoritetsspråk som ska skyddas och nivån på skyddet. Samiskan har ett förstärkt skydd då det uppfyller kravet på historisk geografisk anknytning.s. 10
4.I övrigt nämns kortfattat artikel 27 om rätten till kultur i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter från 1966, innehållande dels ett förbud mot diskriminering, dels en positiv skyldighet för stater att stödja minoriteternas strävanden att bevara sin särart. Vidare anges att FN:s deklaration om minoriteters rättigheter från 1992 är vägledande för dess parter; personer som tillhör minoriteter ska kunna åtnjuta sina mänskliga rättigheter utan att utsättas för diskriminering. Staterna ska även säkerställa att minoriteter kan utveckla sin kultur och sitt språk. I sammanhanget nämns även FN:s urfolksdeklaration från 2007. Propositionen lyfter FN:s Agenda 2030 för hållbar utveckling med de 17 globala målen; de nationella minoriteternas rättigheter har direkt koppling till flera av dessa mål. Ambitionen är att Sverige ska vara ledande i genomförandet av agendan.s. 10
5.Konsultationslagen antogs också mot bakgrund av folkrättsliga bestämmelser, specifikt Sveriges åtaganden rörande samerna som urfolk. Det konstateras att samerna såsom ett erkänt urfolk omfattas av rätten till självbestämmande enligt artikel 1 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter samt artikel 1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och att Sametinget, i egenskap av folkvalt organ, är centralt för det samiska självbestämmandet. I sammanhanget bör det noteras att endast folk och urfolk har rätt till självbestämmande, i princip inte andra minoriteter. Vidare tar redogörelsen i propositionen sin utgångspunkt i målsättningsstadgandet i regeringsformen (RF) om att det samiska folkets kultur- och samfundsliv ska främjas.s. 11
6.Bestämmelsen om rätten kultur för minoriteter, artikel 27 i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, är central här, och det nämns att minoriteters kulturer vanligen är sammankopplad med användandet av mark och naturresurser. Man hänvisar här till det Högsta domstolen i Girjasdomen (NJA 2020 s. 3) uttryckt om artikeln. Artikel 27 kan innebära att det kan vara nödvändigt att tillförsäkra samer fortsatt tillgång till mark som de traditionellt har brukat om det utgör en förutsättning för vidmakthållandet av kulturen. Förutom att kort nämna några avgöranden från FN:s människorättskommitté gällande tillämpningen av artikel 27, erinrar man om den allmänna rekommendationen från FN:s kommitté för mänskliga rättigheter gällande tolkningen av artikel 27, där det uttrycks att skyddet för rätten (…) may require positive legal measures of protection and measures to ensure the effective participation of members of minority communities in decisions which affect them. Med andra ord, ett effektivt deltagande av samerna i beslutsfattande som rör nyttjande av traditionella marker är en del av skyddet i artikel 27. När det gäller FN:s urfolksdeklaration nämner man att deklarationen, trots att den inte är bindande, ändå i vissa delar kan ge uttryck för en rådande politisk och folkrättslig syn på urfolksfrågor. Här lyfts särskilt de bestämmelser som rör konsultation och samtycke (artikel 18 och 19). Artikel 19 innehåller principen om FPIC.s. 11
7.Enligt Sveriges röstförklaring, i samband med antagandet av urfolksdeklarationen i FN:s generalförsamling, anges att den svenska statens förhållande till det samiska folket är grundat på ”dialogue, partnership and self-determination, with respect and responsibility for cultural identity”. Man uttalade att rätten till självbestämmande kan uppfyllas med konsultation och samarbete och att principen om FPIC inte utgör en vetorätt; den uppfattades dock som en viktig metod med syftet att säkerställa verkligt samråd och dialog. Sveriges röstförklaring är fortfarande giltig. Propositionen nämner även utkastet till en nordisk samekonvention från 2017, där artiklarna 17 och 18 innehåller bestämmelser om konsultation med Sametinget, samebyar och samiska organisationer.s. 12
8.Det dokument som FN:s tidigare specialrapportör för urfolksrättigheter, James Anaya, tagit fram om utvecklingen och förståelsen för konsultation och fritt och informerat förhandssamtycke, lyfts i propositionen. Dokumentet anger att ”konsultation och samtycke syftar till att förhindra påtvingandet av en vilja över den andra och i stället sträva efter ömsesidig förståelse och beslutsfattande i samförstånd”. Vidare har FN:s expertmekanism för urfolks rättigheter 2018 publicerat en vägledning rörande principen om FPIC där man poängterar att rätten att konsulteras innebär att det ska finnas en reell möjlighet att påverka, inte bara att höras eller involveras. Konsultationen ska även vara en kvalitativ process som har samtycke som mål; däremot innebär ett uteblivet samtycke inte ett veto för urfolksgruppen.s. 12
9.I redogörelsen för folkrättsliga regler tar propositionen upp flera andra relevanta konventioner liksom en del av den kritik som Sverige fått av granskningsorgan, däribland FN:s rasdiskrimineringskommitté. Kritiken gäller särskilt FPIC och projekt som innebär utvinning av naturresurser samt industri- och utvecklingsprojekt, liksom otillräcklig lagstiftning för att skydda samernas rättigheter i traditionella landområden. FN:s universella granskningsmekanism har återupprepat rekommendationer om att Sverige ska säkerställa ökad delaktighet och inflytande i frågor som berör samerna som folk och deras rättigheter.s. 12
10.Sammanfattningsvis lämnar redogörelsen för folkrättsliga regler en del att önska, särskilt gällande konsultationslagen. Den rör Sveriges åtaganden gentemot samerna som urfolk där folkrätten erkänner starkare rättigheter jämfört med minoriteters rättigheter. Det saknas en analys av hur de svenska reglerna anses uppfylla de internationella bestämmelserna om inflytande och delaktighet samt om, och i så fall på vilket sätt, regeringen adresserat granskningsorganens rekommendationer vad gäller Sveriges bristande efterlevnad. Principen om FPIC nämns endast i lagförslaget i samband med en tänkt utvärdering av konsultationslagen som är tänkt att ske efter några år. I en sådan utvärdering nämns att det är ”lämpligt att undersöka vad FPIC-principen (…) innebär för den svenska statens relation till samerna i ljuset av konsultationsordningen”.s. 13