NJA 2020 s. 908 p. 12.
Hänvisas från p. 13 (s. 369)
1.En framträdande skillnad mellan den allmänna processen och förvaltningsprocessen är att de allmänna domstolarna i tvistemål och brottmål kan tillerkänna vinnande part ersättning för rättegångskostnader med stöd av rättegångsbalkens kostnadsregler, medan förvaltningsprocesslagen inte innehåller något motsvarande regelverk. I förvaltningsdomstolarnas praxis har avsaknaden av kostnadsregler traditionellt tolkats som att vardera parten ska stå sina egna kostnader, alldeles oavsett hur orimligt/oskäligt detta än må framstå i det enskilda fallet.s. 365
2.Rådande ordning har emellertid blivit allt svårare att upprätthålla. I sin praxis har nämligen Europadomstolen i flera avgöranden härlett en rätt till kostnadsersättning ur rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen. Denna rättsutveckling har sedermera fått Högsta domstolen att göra motsvarande tolkning av 2 kap. 11 § regeringsformen. Innan jag återkommer till HFD 2022 ref. 10 är det därför ändamålsenligt att ta avstamp i Europadomstolens respektive Högsta domstolens avgöranden. 2.1 Rätten till kostnadsersättning enligt Europadomstolens praxis Dessvärre är Europadomstolens praxis inte helt lättillgänglig. Det står förvisso klart att en ordning som innebär att enskilda aldrig kan få ersättning för befogade rättegångskostnader är oförenlig med artikel 6. Den övergripande rätten till en rättvis rättegång är dock sammansatt av flera olika moment. En grundläggande distinktion kan därvid göras mellan å ena sidan rätten till domstolsprövning i och för sig (frågan om ”access to court”) och å andra sidan rätten till en rättvis domstolsprövning (frågan om ”fair trial”). I förstnämnt avseende innefattar artikel 6 en rätt för enskilda att tillförsäkras ett (effektivt) tillträde till domstol, medan artikel 6 i sistnämnt avseende ställer krav på att domstolsprövningen ska innefatta tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier. Enligt min tolkning av Europadomstolens praxis kan båda dessa moment i artikel 6 fungera som självständiga rättsliga grunder för en rätt till kostnadsersättning, vilket låter sig illustreras av två avgöranden.s. 365
3.I det av Högsta förvaltningsdomstolen hänvisade avgörandet Černius and Rinkevičius v. Lithuania (app. nos. 73579/17; 14620/18) hade två enskilda fört process för att slippa betala ett vite. Båda parterna anlitade ombud till en kostnad som översteg tvisteföremålet (dvs. vitesbeloppet). Efter att ha vunnit framgång i den första processen initierade de en andra process för att få kostnaderna (som alltså var hänförliga till den första processen) ersatta. Parterna förlorade dock den andra rättegången, vilket medförde att den första rättegången i praktiken förvandlas till en ekonomisk nettoförlust. Det problem som Europadomstolen ställdes inför i Černius and Rinkevičius var således att den första rättegången blivit meningslös till följd av utgången i den andra rättegången. Enligt Europadomstolen innebar en sådan ordning att klagandena inte hade tillförsäkrats tillträde till domstol (p. 68): The Court finds it reasonable to accept that the applicants’ intention in going to court was not to participate in court proceedings as an academic exercise, but rather to obtain a result. It refers to the applicants’ statement that going to court to defend their rights is pointless if in the end they are in a worse situation than they were before litigating. This was exactly what occurred in this case, since the financial burden on each of the applicants was nearly double or treble that which they had initially faced. Accordingly, and although they enjoyed access to court, the Court finds that the ex post facto refusal to reimburse their costs nevertheless constituted a hindrance of the applicants’ right of access to court. Det ska noteras att Europadomstolen inte någonstans i den aktuella domen diskuterade huruvida den första rättegången hade varit (o)rättvis.s. 365
4.I avgörandet Stankiewicz v. Poland (app. no. 46917/99) hade en myndighet väckt talan mot två enskilda med yrkande om att dessa skulle förpliktigas att utge en högre köpeskilling för en fastighet som hade förvärvats på en offentlig auktion. De enskilda parterna anlitade ombud, vann processen i sak men tvingades att stå sina egna ombudskostnader. Med beaktande av tvisteföremålets värde och sakens komplexitet menade Europadomstolen att det inte hade varit obefogat att anlita ombud, samt att ombudskostnaderna inte heller hade varit omotiverat höga. Därefter gjorde domstolen följande uttalande (p. 69): [T]he Court also notes the applicants’ argument that in any event the … authorities have at their disposal legal expertise and ample financial means exceeding those available to any individual. It is true that such a privilege may be justified for the protection of the legal order. However, it should not be applied so as to put a party to civil proceedings at an undue disadvantage vis-à-vis the … authorities. Frågan i Stankiewicz-målet var alltså om beslutet att låta de enskilda parterna stå sina egna ombudskostnader riskerade att försätta dem i ett oacceptabelt underläge i relation till sin allmänna motpart. Annorlunda uttryckt handlade målet om den processuella balansen mellan parterna (”equality of arms”), som utgör en central komponent i den kontradiktoriska rättegången och därmed den kanske mest grundläggande förutsättningen för att en rättegång ska betraktas som rättvis. I domen gjorde Europadomstolen däremot inga överväganden kopplade till rätten att få tillträde till domstol i och för sig.s. 366
5.Enligt min mening framgår det vid en innantilläsning av domskälen att Europadomstolen i ovanstående mål uppehöll sig vid två olika problem. Båda dessa problem inryms förvisso i artikel 6, men de måste ändå hållas isär: I Černius and Rinkevičius ansågs klagandena, å ena sidan, inte ha tillförsäkrats ett meningsfullt tillträde till domstol eftersom deras rättegång hade förvandlats till en ren pyrrhusseger. I Stankiewicz var problemet, å andra sidan, att balansen mellan parterna riskerade att rubbas på ett sådant sätt att rättegången blev orättvis.s. 367
6.Det står därmed, enligt min mening, klart att olika moment i artikel 6 kan läggas till grund för en rätt till kostnadsersättning. En sådan tolkning finner stöd i domskälen enligt ovan, men vore också helt konsekvent med Europadomstolens tidigare avgöranden avseende ett näraliggande problemområde: rätten till statlig rättshjälp (”legal aid”).s. 367
7.Trots att artikel 6 endast innehåller en uttrycklig rätt till rättshjälp (dvs. kostnadsfritt juridiskt biträde) i mål som avser brottsanklagelser (enligt vad som framgår av artikel 6.3.c) har Europadomstolen utvecklat en omfattande praxis avseende rättshjälp även i mål som avser civila rättigheter och skyldigheter (enligt artikel 6.1). Denna praxis går att sortera in i två kategorier, beroende på om rätten till rättshjälp härleds ur rätten att tillförsäkras (ett effektivt) tillträde till domstol eller ur rätten till en rättvis domstolsprövning. Det troligen mest citerade exemplet ur den förstnämnda kategorin är avgörandet Airey v. Ireland (app. no. 6289/73), där Europadomstolen formulerade rättsfrågan i målet enligt följande (p. 24): The Convention is intended to guarantee not rights that are theoretical or illusory but rights that are practical and effective. This is particularly so of the right of access to the courts in view of the prominent place held in a democratic society by the right to a fair trial. It must therefore be ascertained whether Mrs. Airey’s appearance before the High Court without the assistance of a lawyer would be effective, in the sense of whether she would be able to present her case properly and satisfactorily. I det aktuella målet fann Europadomstolen att det var högst osannolikt att klaganden skulle kunna föra sin egen talan på ett ändamålsenligt vis. Att Irland inte tillhandahöll rättshjälp i den aktuella måltypen — med följden att klaganden inte hade kunnat anlita ombud i rättegången — stred följaktligen mot hennes rätt att tillförsäkras (ett effektivt) tillträde till domstol.s. 367
8.Ett exempel från det andra kategorin av avgöranden är Steel and Morris v. The United Kingdom (app. no. 68416/01). Det finns mycket att säga om detta avgörande, som hade sin bakgrund i den omtalade nationella rättsprocess som brukar benämnas ”The McLibel case” — en skadeståndsprocess som McDonald’s drev mot två miljöaktivister som var kopplade till London Greenpeace. I denna process biträddes McDonald’s av advokater med specialistkompetens inom det aktuella rättsområdet, till en blygsam kostnad av uppskattningsvis 10 miljoner pund. Miljöaktivisterna — som i princip var arbetslösa, levde på socialbidrag och därför saknade egna medel att bekosta ombud — ansökte om rättshjälp men fick avslag; enligt brittisk rätt var den aktuella måltypen generellt undantagen från den allmänna rättshjälpens omfattning. Miljöaktivisterna tvingades därför att företräda sig själva under i stort sett hela rättegången (som blev den längsta rättsprocessen i Storbritanniens historia). Europadomstolen fann att avsaknaden av rättshjälp innebar en kränkning av artikel 6 (p. 69): [T]he disparity between the respective levels of legal assistance enjoyed by the applicants and McDonald’s was of such a degree that it could not have failed, in this exceptionally demanding case, to have given rise to unfairness. Det som är intressant med Steel and Morris är att Europadomstolen inledningsvis anslöt sig till sin tidigare praxis (däribland utgången i Airey-målet) genom att konstatera att enskilda kan ha rätt till rättshjälp för att därigenom tillförsäkras (ett effektivt) tillträde till domstol. Domstolen gick dock ett steg längre, genom att också tolka in en rätt till rättshjälp i det övergripande kravet på rättvis rättegång (p. 72): [T]he Court finds that the denial of legal aid to the applicants deprived them of the opportunity to present their case effectively before the court and contributed to an unacceptable inequality of arms with McDonald’s. There has, therefore, been a violation of Article 6 § 1 of the Convention. Precis som i Stankiewicz-avgörandet handlade således Steel and Morris om att säkerställda den processuella balansen mellan parterna.s. 367
9.När jag påstår att en rätt till kostnadsersättning kan härledas ur olika moment i artikel 6 gör jag sammanfattningsvis detta dels därför att jag menar att det tydligt framgår av Europadomstolens domskäl, dels därför att precis samma systematik är tydlig beträffande rätten till rättshjälp. Det är också mot denna bakgrund som jag menar att Högsta förvaltningsdomstolens analys i HFD 2022 ref. 10 är alltför grund. Att enskilda parter tillerkänns kostnadsersättning inom ramen för ett ”särskilt förfarande” kan möjligen, under vissa förutsättningar, vara tillräckligt för att tillförsäkra parterna tillträde till domstol (dvs. ”access” i enlighet med Černius and Rinkevičius). Jag är dock betydligt mer tveksam till att en sådan lösning också upprätthåller den processuella balansen och därmed säkerställer en rättvis prövning (dvs. ”fairness” i enlighet med Stankiewicz). Jag återkommer till detta problem i min avslutande diskussion. 2.2 Rätten till kostnadsersättning enligt Högsta domstolens praxis Som framgått inledningsvis kan allmän domstol i så gott som alla tvistemål och brottmål tillerkänna enskilda parter ersättning för sina kostnader med tillämpning av rättegångsbalkens kostnadsregler. I mål och ärenden som prövas enligt lagen om domstolsärenden följer dock av 32 § att tappande part kan förpliktigas att ersätta vinnande parts kostnader endast när två enskilda är varandras motparter. Motsatsvis har den aktuella kostnadsregeln tolkats som att var part ska bära sina egna kostnader, när en enskild part har en allmän motpart (dvs. när partsställningen påminner om ett förvaltningsmål). Genom avgörandet NJA 2015 s. 374 underkände dock Högsta domstolen — i plenum — denna ordning.s. 368
10.Med hänvisning till det ovan nämnda Stankiewicz-avgörandet konstaterade Högsta domstolen att det under vissa förutsättningar kan strida mot rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 Europakonventionen att enskilda parter, som vinner en rättegång mot staten, inte tillerkänns ersättning för sina rättegångskostnader. Att kostnadsersättning inte medges kan nämligen, med Högsta domstolens ord, ”leda till begränsningar av den enskildes möjlighet att anlita ombud” och därmed försätta denne ”i underläge mot staten” (p. 15). Jämför vi detta med Europadomstolens praxis, är det som synes principen om processuell balans som Högsta domstolen hängde upp sina resonemang på.s. 369
11.Det aktuella målet avsåg dock en skattefordran, vilket medförde att artikel 6 inte var tillämplig. Detta problem tog sig Högsta domstolen runt genom att konstatera att rätten till en rättvis rättegång i 2 kap. 11 § regeringsformen har utformats ”efter mönster” av artikel 6 och anknyter ”till de grundläggande principer som anges där, bl.a. att parterna ska vara likställda i processen” (p. 18). Följaktligen fann Högsta domstolen att Europadomstolens tolkning av artikel 6 kunde överföras på motsvarande bestämmelse i grundlagen, och därmed omfatta ”alla rättegångar i domstol”.s. 369
12.Med hänvisning till att det vore oförenligt med grundlagen att inte döma ut ersättning för befogade rättegångskostnader förpliktigade Högsta domstolen Skatteverket att ersätta den enskildes kostnader. Det ska noteras att detta skedde genom en direkt tillämpning av 2 kap. 11 § regeringsformen, med följden att ersättningen för rättegångskostnader kunde dömas ut i samma rättegång där kostnaderna hade uppstått. Att hänvisa den enskilde till att initiera ett ”särskilt förfarande” för att få sina rättegångskostnader ersatta, tycks inte ens ha föresvävat Högsta domstolen.s. 369
13.Genom senare praxis har Högsta domstolen både bekräftat och preciserat den ”rättsregel” som etablerades genom NJA 2015 s. 374. Enkelt uttryckt förstås denna regel numera som ”att staten är skyldig att ersätta vinnande motpart för befogade kostnader”. För bedömningen av vilka kostnader som ska anses vara befogade har Högsta domstolen också utvecklat nyanserade kriterier, som — i enlighet med Europadomstolens praxis — tar i beaktande tvisteföremålets värde/sakens betydelse för den enskilde liksom målets beskaffenhet i övrigt. 2.3 Rätten till kostnadsersättning enligt Högsta förvaltningsdomstolens praxis Som jag konstaterade inledningsvis saknar förvaltningsprocesslagen, precis som ärendelagen, en uttrycklig kostnadsregel som ger förvaltningsdomstolarna rätt att tillerkänna enskilda parter ersättning för sina rättegångskostnader. Givet att Högsta domstolen i NJA 2015 s. 374 slog fast dels att det kan strida mot rätten till en rättvis rättegång att inte döma ut ersättning för befogade kostnader, dels att sådan ersättning kan dömas ut med direkt tillämpning av 2 kap. 11 § regeringsformen, skulle enhetlighet i systemet ha kunnat åstadkommas genom att Högsta förvaltningsdomstolen (avseende förvaltningsmålen) etablerade en motsvarande praxis som Högsta domstolen (avseende domstolsärenden). Logiken hade då varit att eftersom den tillämpliga processlagen (förvaltningsprocesslagen respektive ärendelagen) saknar bestämmelser som ger domstolarna möjlighet att döma ut ersättning för rättegångskostnader, trots att detta emellanåt krävs för att rättegången ska anses rättvis, får rätten till kostnadsersättning tillgodoses genom att sådan ersättning döms ut med direkt tillämpning av regeringsformens bestämmelse om rättvis rättegång. Genom avgörandet HFD 2020 ref. 10 (som i sak avsåg ett överklagat beslut om namnändring) valde dock Högsta förvaltningsdomstolen — likaså i plenum — en annan lösning på problemet.s. 369
14.Som utgångspunkt anslöt sig förvisso Högsta förvaltningsdomstolen till Högsta domstolens bedömning avseende rätten till en rättvis rättegång. Med hänvisning till bl.a. NJA 2015 s. 374 anförde domstolen således följande (p. 29): Av ovan angivna rättsfall följer att det under vissa förutsättningar kan stå i strid med rätten till en rättvis rättegång enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och — om målet gäller civila rättigheter eller skyldigheter — artikel 6.1 i EKMR att en enskild som vinner ett mål mot det allmänna inte kan få ersättning för sina rättegångskostnader. Både Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen är således eniga om att en enskild som vinner ett mål mot det allmänna på något sätt måste kunna få ersättning för befogade rättegångskostnader. Däremot ansåg inte Högsta förvaltningsdomstolens majoritet att rätten till en rättvis rättegång kräver att sådan kostnadsersättning döms ut i samma rättegång som rättegångskostnaderna är hänförliga till.s. 370
15.Med referens till Černius and Rinkevičius gjorde majoriteten gällande att det skulle ”framgå” av Europadomstolen praxis att en ordning som innebär att enskilda måste inleda ett särskilt förfarande för att få sina rättegångskostnader ersatta ”är förenlig med artikel 6.1 i EKMR”, dock under förutsättning att det inte är ”för svårt att i särskild ordning få ersättning för dessa kostnader i form av skadestånd”. 2.4 Sammanfattning Sammanfattningsvis ger Högsta domstolens praxis, å ena sidan, vid handen att de allmänna domstolarna kan döma ut ersättning för rättegångskostnader till enskilda parter som vunnit ett mål enligt ärendelagen mot det allmänna med direkt tillämpning av 2 kap. 11 § regeringsformen. Eftersom denna bestämmelse är gällande rätt också hos förvaltningsdomstolarna, får det förutsättas att det fanns en motsvarande möjlighet för Högsta förvaltningsdomstolen att tillerkänna enskilda parter ersättning för rättegångskostnader med grundlagen som rättslig grund. Högsta förvaltningsdomstolens majoritet ansåg dock, å andra sidan, att enskilda inte hade någon konventionsgrundad rätt att tillerkännas ersättning för rättegångskostnader i den rättegång där kostnaderna uppstått. Om det ansågs ”angeläget” att införa en sådan möjlighet i förvaltningsmål, menade majoriteten att det var lagstiftarens sak att reglera frågan (p. 33): I den mån det ändå skulle bedömas som angeläget att skapa en möjlighet för förvaltningsdomstolarna att tillerkänna enskilda ersättning för rättegångskostnader väcks både principiella och praktiska frågor som kräver överväganden som det bör ankomma på lagstiftaren att göra. En sådan ordning bör därför inte — när rätten till en rättvis rättegång inte kräver det — införas genom rättspraxis. Mot denna bakgrund ska vi nu övergå till att diskutera det praktiska utfallet av HFD 2022 ref. 10.s. 370