1.Med denna kontext på plats ska jag nu återvända till de två temana som jag urskilde ovan. Först kommer jag att presentera några spridda argument för att ersättning för rättegångskostnader inte bör hanteras genom en separat process. Därefter kommer jag att argumentera för att rätten till kostnadsersättning åtminstone inte bör prövas som en skadeståndsprocess, eftersom en sådan ordning — enligt min mening — riskerar att kränka rätten till en rättvis rättegång. 4.1 Rättegångskostnader som uppstår inför förvaltningsdomstol bör hanteras av förvaltningsdomstol Det går att anföra en rad principiella, processekonomiska och rättsliga argument till stöd för uppfattningen att förvaltningsdomstolarna bör hantera sina egna rättegångskostnader. Dessa argument har jag tidigare utvecklat i olika sammanhang, varför jag här nöjer mig med en punktvis sammanfattning. • För förvaltningsdomstolarna innebär utgången i HFD 2022 ref. 10s. 192
2.att dessa har gjorts beroende av de allmänna domstolarna för atts. 192
3.leva upp till Europarättens och grundlagens krav på rättviss. 192
4.rättegång. Hur påverkar det egentligen bilden av förvaltnings-s. 192
5.domstolarna — och dessa domstolars självbild — att de inte förs. 192
6.egen maskin kan säkerställa fullt ut rättvisa rättegångar? Är intes. 192
7.detta en ganska viktig egenskap hos de organ vi kallar domstolar? • För de allmänna domstolarna lär det vara en grannlaga — och för-s. 192
8.modligen en inte särskilt välkommen — uppgift att behöva prövas. 192
9.om, och i så fall med vilket belopp, rättegångskostnader som hars. 192
10.uppkommit i ett helt annat domstolssystem ska ersättas. Är inte den domstol som avgör rättegången i sak bäst skickad att avgöra vilka kostnader hänförliga till rättegången som har varit befogade? Om vi bortser från familjemålen kan det därutöver noteras att det under år 2021 inkom ca 47 000 tvistemål till tingsrätterna (27 890 T-mål och 19 032 FT-mål). Om vi räknar bort skattemål (där kostnadsersättning kan utgå) samt tvångsvårdsmål och migrationsmål (där offentligt biträde kan förordnas) inkom det samma år ca 90 000 mål till förvaltningsrätterna (däribland 14 601 socialförsäkringsmål och 27 381 socialtjänstmål). Förvisso förlorar den enskilda parten majoriteten av dessa mål (i vissa fall förmodligen därför att de inte har haft råd att ådra sig kostnader för ombud), men om parterna i bara en bråkdel av dessa förvaltningsmål får för sig att driva frågan om ersättning för rättegångskostnader i förvaltningsmålet som ett efterföljande tvistemål — vad skulle det innebära för måltillströmningen till och målbalanserna hos tingsrätterna? • För staten innebär HFD 2022 ref. 10 att vad som hade kunnat sluta som en rättegång (ett förvaltningsmål) blir två rättegångar (ett förvaltningsmål och ett tvistemål). Ett sådant ”dubbelprocessande” innebär naturligtvis väsentligt ökade kostnader för rättskipningen. År 2021 var den genomsnittliga styckkostnaden för att hantera ett förvaltningsmål ca 8 100 kr, medan styckkostnaden för att hantera ett tvistemål samma år var ca 17 600 kr. Kostnaden för det efterföljande tvistemålet (om rättegångskostnaderna i förvaltningsmålet) är alltså mer än dubbelt så hög som kostnaden för det ursprungliga förvaltningsmålet. För staten innebär med andra ord ett dubbelprocessande tredubblade domstolskostnader, om vi bara håller oss till en instans. Är detta verkligen ett effektivt användande av statens begränsade resurser för rättskipningen? • För den enskilda parten, slutligen, leder det förstås också till både ökad tidsutdräkt och ökade kostnader att vid bifall i ett förvaltningsmål behöva väcka talan i ett efterföljande tvistemål. Inom den s.k. 75-procentilen var den genomsnittliga omloppstiden år 2021 7,8 månader för ett förvaltningsmål och 6,6 månader för ett tvistemål. Detta innebär att det kommer att ta drygt 14 månader för en prövning i en instans (men i båda domstolsslagen) innan rätten till en rättvis rättegång (inklusive rätten till kostnadsersättning) har tillgodosetts fullt ut.Att det därmed skapas ens. 192
11.fördröjning på över ett halvår, från det att domstolen meddelars. 194
12.dom i förvaltningsmålet till dess rättegångskostnaderna (om dessas. 194
13.är tvistiga) ersätts, kommer förmodligen i sig att hindra mångas. 194
14.enskilda från att anlita ombud. Till detta kommer att tings-s. 194
15.rättsprocessen är avgiftsbelagd och dessutom förenad med etts. 194
16.kostnadsansvar för motpartskostnader. Särskilt det sistnämnda —s. 194
17.risken att behöva stå statens rättegångskostnader i en rättegångs. 194
18.som i sak handlar om rättegångskostnader som uppstått i ens. 194
19.tidigare rättegång — kan antas innebära en ytterligare spärr mots. 194
20.sådana processer, särskilt när rättsläget avseende grunden för kostnads-s. 194
21.ansvaret är så oklart som det är. Kring det sistnämnda problemet ska jag uppehålla mig i nästa avsnitt. Det starkaste argumentet mot HFD:s lösning är nämligen att det mycket väl kan strida mot rätten till en rättvis rättegång att hänvisa enskilda till att utverka ersättning för sina rättegångskostnader inom ramen för ett separat förfarande. Tids- och kostnadsaspekterna ovan talar i viss mån för detta, men vad som ytterst avgör denna fråga är förmodligen hur ett yrkande om kostnadsersättning kommer att landa hos de allmänna domstolarna. 4.2 Ersättning för rättegångskostnader bör betraktas som ersättning för rättegångskostnader I HFD 2022 ref. 10 förklarar majoriteten att enskilda parter, som vunnit ett förvaltningsmål mot det allmänna, enligt den ”hittills gällande ordningen” har varit hänvisade till att begära ersättning för sina rättegångskostnader genom reglerna om skadestånd. Att detta har varit den ”gällande ordningen” måste förstås mot den bakgrund som tecknades i avsnitt 3 ovan; historiskt har kostnadsansvaret för det allmänna syftat till att undvika rent stötande utfall. En skadeståndsrättslig logik, där det allmännas ansvar begränsas till ekonomiska skador orsakade genom vårdslöshet, framstår då inte som helt främmande. Om kostnadsansvaret istället syftar till att säkerställa både ett effektivt tillträde till domstol och en rättvis domstolsprövning, ställs dock saken i en annan dager. Detta blir enligt min mening tydligt, om vi ställer oss den allra mest grundläggande frågan: Vad vore — inom ramen för HFD:s skadeståndslösning — den rättsliga grunden för ett skadeståndsyrkande mot det allmänna?s. 194
22.När det i äldre lagstiftningsärenden har gjorts gällande att det inte behövs några kostnadsregler i förvaltningsprocesslagen därför att enskilda kan få kostnadsersättning i form av skadestånd, har grunden för det allmännas skadeståndsansvar förutsatts vara det felaktiga myndighetsbeslutet, dvs. det förvaltningsbeslut som överklagas — och vid bifall upphävs eller ändras — i det bakomliggande förvaltningsmålet. Så var också fallet i samtliga de tre avgöranden som HFD själv hänvisar till för att motivera utgången i HFD 2022 ref. 10 (NJA 2010 s. 112, NJA 2013 s. 762 och NJA 2018 s. 1127). I endast ett av dessa mål (ett överklagat bygglovsärende) prövades dock den enskildes yrkande mot den generella skadeståndsbestämmelsen som ålägger det allmänna ett ansvar för fel i myndighetsutövningen (NJA 2010 s. 112). I de två andra målen (som avsåg kostnader som hade uppstått i upphandlingsmål) prövades istället den enskildes yrkande mot en mer generös bestämmelse i (dåvarande) lagen om offentlig upphandling (NJA 2013 s. 762 och NJA 2018 s. 1127). Intressant att notera är vidare att den enskilda parten vann framgång i endast ett av de tre refererade avgörandena (NJA 2013 s. 762), där skadeståndsyrkandet bifölls med tillämpning av den nyssnämnda specialbestämmelsen för upphandlingsmål. I detta avgörande gjorde också HD följande intressanta uttalande: Det kan … noteras att HD i rättsfallet NJA 2010 s. 112, som gällde en tillämpning av den i 3 kap. 2 § skadeståndslagen angivna skadeståndsregeln, har nämnt att det har ansetts kunna bli aktuellt att under vissa förhållanden ersätta ombudskostnader i en förvaltningsprocess som skadestånd. Det saknas dock avgöranden från HD i den frågan. Enligt HD:s praxis kan det alltså under vissa förhållanden bli aktuellt att ersätta ombudskostnader i en förvaltningsprocess som skadestånd genom en tillämpning av 3 kap. 2 § SkL, men det saknas avgöranden som klargör under vilka förhållanden detta kan ske. Att skadestånd endast kan utgå i tämligen flagranta undantagsfall följer dock av den annars restriktiva praxis som genom åren har preciserat det allmännas skadeståndsansvar för fel och försummelse i myndighetsutövningen. Att ett överklagat förvaltningsbeslut är ”felaktigt” — i den bemärkelsen att beslutet ändras eller upphävs vid överklagan — är, för att citera Bertil Bengtsson, ”självfallet inte nog” för att det ska föreligga ett skadeståndsgrundande fel enligt 3 kap. 2 § SkL. Kostnaderna för att anlita ett ombud i förvaltningsmålet kan dock naturligtvis ändå ha varit befogade (enligt t.ex. HD:s kriterier), med konsekvensen att kostnadsersättning ska utgå för att uppfylla rätten till en rättvis rättegång. Detta ”glapp” mellan ett skadeståndsansvar som är avhängigt vårdslöshet (enligt en förhållandevis hög culpatröskel) och ett strikt kostnadsansvar (som anknyter till utgången i målet) medför att den rätt till kostnadsersättning som följer av rätten till en rättvis rättegång svårligen kan tillgodoses genom en sedvanlig tillämpning av 3 kap. 2 § skadeståndslagen, om grunden för skadeståndet antas vara det felaktiga myndighetsbeslutet. Låt oss därför löpa linan ut, genom att fråga oss vilka andra tänkbara grunder för skadestånd som står att finna.s. 194
23.Om en enskild framställer ett kostnadsyrkande i ett förvaltningsmål ska detta yrkande enligt HFD 2022 ref. 10 avvisas av förvaltningsdomstolarna. Detta avvisningsbeslut skulle den enskilde kunna hävda är såpass fel att det grundar skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § SkL. En annan tänkbar argumentationslinje är att avvisningsbeslutet innebär en kränkning av rätten till en rättvis rättegång, vilket istället kan aktualisera skadestånd enligt 3 kap. 4 § SkL (avseende överträdelserna av 2 kap. 11 § RF respektive artikel 6 i Europakonventionen) och/eller enligt den s.k. ”Frankovich-principen” (såvitt avser överträdelsen av artikel 47 i EU-stadgan). För att denna skadeståndsgrund ska uppkomma måste dock enskilda även fortsättningsvis framställa kostnadsyrkanden, trots vetskapen om att sådana yrkanden kommer att avvisas.s. 196
24.Skulle allmän domstol i den efterföljande skadeståndsprocessen besluta att ogilla den enskildes yrkande om skadestånd (enligt någon av ovanstående grunder) innebär den ogillande domen att vi står inför fullbordat faktum. HFD:s skadeståndslösning har då tömts ut utan framgång, varvid den enskilde antingen skulle kunna initiera en tredje (skadestånds)process inför nationell domstol (återigen med åberopande av 3 kap. 2 och/eller 4 §§ SkL respektive Frankovichprincipen) alternativt anse inhemska rättsmedel vara uttömda och helt enkelt anföra klagomål mot Sverige inför Europadomstolen för att lagstiftaren brister. 4.3 Varför krångla till det? När skadeståndsteorin låg till grund för kostnadshanteringen i civilprocessen kvittades kostnaderna i alla mål som inte var av helt klar beskaffenhet. Detta då det inte ansågs vårdslöst att inleda en rättegång om utgången inte var på förhand given. På motsvarande sätt förhåller det sig enligt den, med HFD:s ord, ”hittills gällande ordningen”, när enskilda har försökt utverka skadestånd för rättegångskostnader med åberopande av det felaktiga förvaltningsbeslutet som grund. Att den enskilde vunnit framgång med sitt överklagande inför förvaltningsdomstolen innebär nämligen inte att den allmänna motparten ådrar sig skadeståndsskyldighet, helt enkelt eftersom det i normala fall inte är ett skadeståndsgrundande fel enligt 3 kap. 2 § SkL att fatta felaktiga myndighetsbeslut. Följaktligen konstaterade Domstolsutredningen i sitt betänkande, att enligt ”nu gällande regler tillerkänns enskilda skadestånd av staten för sina rättegångskostnader i förvaltningsprocesser i mellan 10 och 20 fall om året”.s. 196
25.Inom civilprocessen ansågs ett kostnadsansvar som förutsätter vårdslöshet vara oförenligt med processens rättsskyddande funktion. Vid antagandet av nya rättegångsbalken infördes därför ett i praktiken strikt ansvar genom 18 kap. 1 § RB. När HD har dömt ut kostnadsersättning med stöd av rätten till en rättvis rättegång i 2 kap. 11 § RF har domstolen, på motsvarande sätt, anknutit statens kostnadsansvar till utgången i målet, utan att ställa upp ett krav på vårdslöshet för att kostnadsersättning ska utgå. Min uppfattning är rättegångskostnader som uppstår i förvaltningsmål borde hanteras på precis samma sätt av förvaltningsdomstolarna. Som bekant beslutade dock HFD annorlunda.s. 197
26.Det ligger förstås inom HFD:s mandat att förklara för förvaltningsdomstolarna att ett kostnadsyrkande som framställs i förvaltningsprocessen ska avvisas. Att dörren till förvaltningsdomstolarna därmed har stängts är också något som de allmänna domstolarna rimligen måste förhålla sig till. Däremot ligger det inte inom HFD:s mandat att bestämma hur de allmänna domstolarna, inom ramen för ett tvistemål, ska pröva ett kostnadsyrkande som härrör från ett tidigare förvaltningsmål. Enligt min uppfattning skulle de allmänna domstolarna göra klokt i att inte betrakta ett sådant yrkande som ett yrkande om skadestånd.s. 197
27.Genom avgörandena NJA 2015 s. 374, NJA 2018 s. 49, NJA 2020 s. 908 och NJA 2021 s. 235 har HD utvecklat nyanserade kriterier för när kostnadsersättning ska utgå i mål och ärenden som prövas enligt ärendelagen. Dessa kriterier är väl avpassade också för mål som prövas enligt förvaltningsprocesslagen. Mitt blygsamma förslag är därför att de allmänna domstolarna — när frågan framgent landar i deras knä — inte krånglar till det, utan helt enkelt applicerar HD:s kriterier också på sådana rättegångskostnader som har uppstått i ett tidigare förvaltningsmål. Att på detta sätt döma ut kostnadsersättning med direkt stöd av grundlagens (alternativt Europakonventionens eller EUstadgans) bestämmelse om rättvis rättegång — inte en skadeståndsbestämmelse — tror jag nämligen har bäst förutsättningar att inte kränka rätten till en rättvis rättegång. Som minoriteten konstaterar i HFD 2022 ref. 10 vore det nämligen paradoxalt om rätten till en rättvis rättegång måste kränkas för att enskilda genom skadestånd ska tillförsäkras den rätt till kostnadsersättning som följer av rätten till en rättvis rättegång.s. 197