NJA 1981 s. 1.
Hänvisas från p. 1 (s. 243)
1.Det är korrekt som Allard och Brännström anför i sin replik att stödet för min slutsats i artikeln — att samebyar saknar befogenhet att ingå avtal som innebär inskränkningar av renskötselrätten — i huvudsak hänför sig till vad som framgår av förarbeten till den nu gällande RNL. I förarbetena rör det sig om explicita ställningstaganden om det aktuella rättsförhållandet vilket görs på flera ställen både i regeringens proposition och i jordbruksutskottets betänkande. Det rör sig således inte om något yttrande av mera tillfällig karaktär som departementschefer ibland tillåter sig i sådana sammanhang. Av propositionen framgår dessutom att Lagrådet — med den pregnans och tydlighet som präglar dess yttranden — konstaterar att rättsförhållandet är just det som framgår av regeringens proposition. Vad är det då som enligt Allard och Brännström har lett till att rättsläget har ändrats så att lagens förarbeten måste ”läsas med stor försiktighet”? Jo, rättsutvecklingen inom samerätten efter att RNL fastställdes, konkretiserad till Högsta domstolens avgöranden i Skattefjällsmålet och i Nordmalingsmålet.s. 243
2.Inledningsvis anför Allard och Brännström att 1971 års RNL ”byggde på samma synsätt som gällde i 1928 års renbeteslag” och att lagstiftaren vid RNL:s tillkomst hade uppfattningen att samernas markanvändning var grundad på det som har kallats ”lapprivilegiet”. Enligt författarna ska rättsläget efter Högsta domstolens domar i nyss nämnda mål ha ändrats så att samerna nu anses ha ”en självständig rätt till marken”. Allard och Brännström utvecklar inte vad som avses med uttrycket ”en självständig rätt till marken”. Däremot anför de som den avgörande punkten för rättsutvecklingen på området, att Högsta domstolen både i Skattefjällsmålet och i Nordmalingsmålet fastslagit att renskötselrätten grundar sig i ett långvarigt bruk (genom urminnes hävd och sedvanerätt), och att det därmed är klarlagt att det rör sig om en rättighet av civilrättslig karaktär. Rättspraxis menar de därmed ha klargjort dels att renskötsel utgör en särskild rätt till fastighet, dels att statens möjlighet att inskränka rättigheten begränsas av det konstitutionella egendomsskyddet. Det är mot denna bakgrund Allard och Brännström anser att förarbetsuttalanden som gjorts i tiden innan Skattefjällsmålet och Nordmalingsmålet måste läsas med stor försiktighet. Deras uppfattning reser frågan om vilka slutsatser man kan dra och vilken betydelse som kan tillmätas avgöranden från Högsta domstolen. Jag ska i det följande först kommentera utgångspunkten för Allard och Brännströms kritik. Därnäst ska jag kommentera deras tolkning av rättspraxis. Deras slutsatser kommenteras efter respektive del.s. 244
3.Vad först gäller Allard och Brännströms utgångspunkt, nämligen deras påstående att 1971 års RNL byggde på 1928 års Renbeteslag (1928:309) delar jag i viss mån den uppfattningen. Det framgår av direktiven för utredningen som ledde till 1971 års RNL att utredningsarbetet skulle ta utgångspunkt i de rättsliga principer som tidigare lagstiftning vilade på. Men direktiven anger också behovet av modernisering mot bakgrund av den samhällsutveckling som skett i tiden efter 1928. Därutöver preciseras behovet av att rennäringen utvecklas och att ansvar i sådana frågor bör flyttas från staten till samerna. Ett sådant perspektiv saknades helt i 1928 års lag. Allard och Brännström bortser dessutom helt från en rättskälla av viss betydelse i sammanhanget, nämligen JO:s särskilda skrivelse till regeringen med anledning av det utredningsarbete som hade påbörjats under 1960-talet. I JO:s skrivelse betonades att 1928 års lag är ”otidsenlig och bristfällig” och att det är ”uppenbart att samernas intressen i rättsliga sammanhang icke kunna anses behörigen tillvaratagna”. JO påpekade särskilt att de materiella reglerna beträffande intrång i renbetesmarkerna var ”i behov av översyn och precisering” och sammanfattade sina synpunkter om detta i följande slutsats: Denna utredning [det vill säga utredningen som resulterade i 1971 års lagreform] torde böra syfta till att giva de renskötande samerna bättre möjligheter att själva tillvarataga sina av lagen erkända rättigheter och att hindra att intrång i deras hävdvunna näring göres utan tvingande skäl och utan rimlig gottgörelse. Vid regeringsbeslut 11 februari 1966 fastställdes att utredningen skulle beakta JO:s erinran vid fullgörande av utredningsuppdraget. JO:s skrivelse utgör således ett inte oväsentligt komplement till regeringens ursprungliga utredningsdirektiv.s. 244
4.Vilket genomslag JO:s skrivelse fick i utredningens lagförslag kan diskuteras, men det finns under alla omständigheter skäl att ifrågasätta Allard och Brännströms axiomatiska påstående om att utredningsarbetet och ställningstagandena vid utarbetandet av 1971 års RNL byggde på samma synsätt som gällde i 1928 års renbeteslag. Om man exempelvis läser förarbetena till bestämmelsen om upphävande av renskötselrätt — den bestämmelse som framför allt sätter fokus på frågan om rätt till fastighet och statens möjlighet att inskränka renskötselrätten — i 1928 års renbeteslag (5 §) respektive 1971 års RNL (26 §), är det svårt att komma till annan slutsats än att statens synsätt på ett betydande sätt har ändrats. Jag menar alltså att det i den frågan har skett en rättsutveckling under tiden från 1920-talet till 1970-talet.s. 245
5.Med tanke på att Allard och Brännström anser att rättsutvecklingen framför allt har skett efter införandet av 1971 års lag och då främst genom Högsta domstolens dom i Skattefjällsmålet, är det dessutom av visst intresse att erinra om Högsta domstolens egen bedömning av 1971 års RNL i Skattefjällsmålet. I målet hade sameparterna bland annat hävdat att upplåtelsereglerna i RNL var diskriminerande för samerna som folkgrupp eftersom de ansågs bygga på ett synsätt staten hade haft tidigare. Alltså en likartad synpunkt som den Allard och Brännström ger uttryck för. Högsta domstolen granskade därför bestämmelsen om upplåtelse särskilt men kom i det sammanhanget fram till att ”det saknas varje stöd för att denna avvägning [mellan olika intressen] skulle ha påverkats av någon nedvärderande inställning till samerna som folkgrupp”. Detta måste uppfattas som att man från Högsta domstolens sida ansåg att rättsläget hade ändrats just genom 1971 års RNL. Som känt kom Högsta domstolen i övrigt fram till att renskötselrätten var uttömmande reglerad i RNL.s. 245
6.Allard och Brännströms ståndpunkt att statens synsätt vid utarbetande av 1971 års RNL byggde på 1928 års uppfattningar om samerna är mot den här bakgrunden enligt min uppfattning allt för kategorisk och onyanserad. Som framgår av de källor som här har redovisats är det mycket som talar mot den uppfattning som de gör gällande. Under alla omständigheter ger inte ett uttalande av departementschefen, i ett sammanhang där vederbörande förklarar utformningen av en konkret bestämmelse med hänvisning till hur den har varit utformad i föregående lag, tillräckligt stöd för deras ställningstagande.s. 246
7.Vad därnäst gäller den rättspraxis som enligt Allard och Brännström ger stöd för deras slutsats hänvisar de till Högsta domstolens dom i Skattefjällsmålet och i Nordmalingsmålet. Inledningsvis är det på sin plats att klargöra att frågan om samebyars befogenhet att ingå avtal beträffande renskötselrätten inte behandlades i något av målen. Detta manar till extra försiktighet i frågan om vilken betydelse Högsta domstolens överväganden i dessa mål kan ges vid tolkningen av RNL och dess förarbeten i nu aktuell fråga. Som Allard och Brännström får förstås är den avgörande brytpunkten i synen på samernas rätt till renskötsel att Högsta domstolen i nämnda mål konstaterade att renskötselrätten är grundad på urminnes hävd och sedvanerätt.s. 246
8.Vad först gäller Skattefjällsmålet så kan det konstateras att målet var komplicerat: kärandesidan bestod av nio olika parter, i huvudsak samebyar men i vissa fall enskilda samer, samtidigt som deras yrkanden innebar att omtvistade rättigheter skulle tillerkännas parterna enligt en kvotfördelning med stöd av en punktlista om 14 punkter vilken omfattande allt från samebyar, enskilda samer, samemenigheter till ”lapska nationen”. Sameparternas samtliga yrkanden ogillades. Beträffande Högsta domstolens bedömning av grunden för samernas rätt till renskötsel kan den knappast uppfattas som ett uttryck för en ny syn på renskötselrätten: man konstaterade att samernas befogenheter enligt RNL i huvudsak var desamma som enligt 1886 års lag och att lagen uttömmande reglerar de rättigheter och skyldigheter som renskötselrätten innebär. Att det är fråga om rätt som är grundad på långvarigt bruk och urminnes hävd framgår redan av 1886 års renbeteslag, vilket Högsta domstolen också konstaterar på ett flertal ställen i domen. Det som däremot innebar ett viktigt förtydligande i synen på samernas renskötselrätt — som Allard och Brännström också lyfter fram — var Högsta domstolens konstaterande beträffande de rättsliga följderna av grunden på vilken renskötselrätt hade uppstått och efterhand vilar. Nämligen att det rör sig om en på civilrättslig grund bestående bruksrätt som enligt bestämmelserna i grundlagen på samma sätt som äganderätten är skyddad mot tvångsförfogande utan ersättning. Vad var då bakgrunden till Högsta domstolens påpekande om detta? Sameparterna hade visserligen gjort gällande att deras yrkande om särskilda rättigheter förelåg på ”civilrättslig grund, oberoende av RNL” men utan att åberopa grundlagens betydelse i sammanhanget. Under arbetet med handlingarna i målet konstaterade Högsta domstolen att ”statens ämbetsmän länge hade svårt att inordna samernas förhållanden i sin civilrättsliga och förvaltningsrättsliga begreppsvärld” men uttalandet syftade främst på historiska förhållanden. Främst får nog domstolens påpekande om de civilrättsliga aspekterna av renskötselrätten antas vara en följd av den rättspraxis som vid tiden för Skattefjällsmålet redan hade etablerats i vattenmål. Högsta domstolen hade under tiden som Skattefjällsmålet pågick avkunnat flera domar där samernas rätt till ersättning vid intrång hade fastställts både enligt 1928 års lag och enligt 1971 års lag. När Allard och Brännström hävdar att det först var efter Högsta domstolens domslut i Skattefjällsmålet och Nordmalingsmålet som det var klarlagt att ”det rör sig om en rättighet av civilrättslig karaktär, som också omfattas av det konstitutionella egendomsskyddet” är det återigen en något förenklad beskrivning av rättsläget. Jag ska ge ytterligare ett par exempel som belyser detta. I anslutning till behandlingen av ersättningsfrågor efter regleringen av Suorvasjöarna argumenterade Kammarkollegiet (1958) utifrån renskötselrättens civilrättsliga aspekter och betydelsen av att ”likställa rätt till renbete med äganderätt”. Vattenöverdomstolens bedömning (1976) av Högsta domstolens ställningstagande i ovannämnda mål var att Högsta domstolen hade fastställt att ”samerna i vad avsåg renskötsel på de överdämda områdena tillförsäkrats rättigheter liknande dem, som eljest tillkommer markägaren.” Renskötselrättens civilrättsliga aspekter kan således inte sägas ha varit ett okänt moment för rättsvårdande instanser före Skattefjällsmålet och Nordmalingsmålet även om det i eftertid är svårt att yttra sig om domstolarnas beaktande av den konstitutionella aspekten av egendomsskyddet. De civilrättsliga aspekterna av renskötselrätten berörs i övrigt redan i Åke Holmbäcks utredning om Lappskattelandsinstitutet från 1922. Jag vill emellertid inte förringa betydelsen av Högsta domstolens uttalanden i Skattefjällsmålet vad gäller klargörandet av grundlagsskyddet för samernas rätt till renskötsel. De flesta senare utredningar som rör, eller på något sätt berör, samernas renskötselrätt hänvisar till Högsta domstolens uttalande om renskötselrättens civilrättsliga karaktär.s. 246
9.Vad gäller Högsta domstolens dom i Nordmalingsmålet anför Allard och Brännström även denna som en viktig del i rättsutvecklingen inom samerätten eftersom domen av dem anses bekräfta att renskötselrätten är grundat på samernas bruk av marken. Jag har svårt att ansluta till deras uppfattning i denna del eftersom målet i allt väsentligt gällde bevisvärdering, alltså huruvida det skulle anses bevisat att det hade bedrivits renskötsel på ett antal fastigheter under så pass lång tid att en sedvanerätt enligt 3 § RNL var upparbetad. Domstolen kom utifrån sin bedömning av det material som parterna hade förebragt i målet fram till att så var fallet. I de inledande avsnitten av domskälen behandlar domstolen frågan om samernas sedvanerätt till vinterbetesmarker. I samband med sin bedömning av frågan noterar domstolen att ”slutsatsen i lagstiftningsärendet [arbetet med framtagande av 1886 års renbeteslag] var alltså att samerna år 1886 hade en sedvanerätt till vinterbete”. Högsta domstolen konstaterar därvidlag (punkterna 5–8) att lagstiftningen i den frågan har varit entydig och likartad från den första renbeteslagen 1886 och fram till nu gällande RNL. Mot denna bakgrund ter det sig egendomligt när Allard och Brännström anför att Nordmalingsmålet skulle innebära en rättsutveckling genom — som de anför — Högsta domstolens fastställande om ”att renskötselrätten grundar sig i ett långvarigt bruk genom urminnes hävd och sedvanerätt”.s. 248
10.Sammanfattningsvis, vad gäller RNL och dess förarbeten, anser jag att Allard och Brännströms bedömning av rättsläget är ofullständig och ensidig. Som framgått ovan pekar ett flertal rättskällor i motsatt riktning mot vad Allard och Brännström gör gällande. Under alla omständigheter är det en för långtgående slutsats att synen på renskötselrätten skulle bygga på en annan föreställning om rättighetens karaktär före, respektive efter, Högsta domstolens domar i de anförda målen. Allard och Brännströms slutsats att förarbetena till 1971 års rennäringslag ”får anses överspelade” och därför måste ”läsas med stor försiktighet” har enligt min uppfattning inte stöd i rättsvetenskapliga källor.s. 249
11.Har det då inte skett någon rättsutveckling som skulle kunna ha betydelse för frågan om samebyars befogenhet att ingå avtal beträffande renskötselrätten? Jo, det har det faktiskt! Rättsutvecklingen har dock, enligt min uppfattning, skett på andra områden än de Allard och Brännström nämner. Jag ska i det följande ge några exempel på den rättsutveckling som har skett och som kan vara av betydelse i förhållande till här aktuell fråga.s. 249
12.När Högsta domstolen gjorde uttalandet om renskötselrättens grundlagsskydd i samband med Skattefjällsmålet sträckte sig äganderättsskyddet inte längre än till ett skydd mot tvångsförfogande utan ersättning. Egendomsskyddet har därefter stärkts genom grundlagsändringar 1994 och 2010. Därutöver finns det skäl att påpeka att egendomsskyddet sannolikt har stärkts ytterligare genom en nyligen avkunnad dom från Högsta domstolen där ett krav om fristående proportionalitetsbedömning har fastställts i ett mål som avser tvångsvis egendomsberövande eller inskränkning i användning av marken. Ett annat förhållande som är av intresse är att samernas ställning i det svenska statsskicket rent allmänt har stärkts i samband med ändringar i regeringsformen 2010. Av 1 kap. 2 § RF framgår det numera att samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas. Att det i grundlagen talas om samerna som ett eget folk innebär förstås ett viktigt steg i samernas rättshistoria i Sverige. Ändringen gjordes dels för att samordna svensk lag med tillsvarande bestämmelser i Norge och Finland, dels för att anpassa lagstiftningen i förhållande till riksdagens godkännande av ratificeringen av Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter samt ratificeringen av den europeiska stadgan om landsdelsoch minoritetsspråk. Ändringen från ”bör främjas…” till ”ska främjas…” innebär förstås också ett stärkande av samernas ställning rent allmänt men gäller i lika stor grad för samtliga nationella minoriteter. Huruvida tillkomsten av lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk (2009:724) har stärkt samernas rättsliga ställning och om lagen således kan räknas med som ett exempel på en för samerna positiv rättsutveckling, har diskuterats. Oberoende av vad man anser om att staten genom denna reform har samlat vissa rättsfrågor som rör nationella minoriteter och samerna som urfolk i en och samma lag, har lagen förmodligen stärkt samernas rättsställning i vissa specifika sakfrågor. Frågan är då om rättsutvecklingen på dessa områden kan ha någon betydelse för bedömningen i den aktuella frågan. Lagstiftarens och domstolarnas stärkande av egendomsskyddet är förstås ett förhållande som måste beaktas, men det man ska komma i håg i sammanhanget är att den bärande aspekten av egendomsskyddet i förhållande till samernas renskötselrätt gäller just rätten att utöva renskötsel.s. 249
13.Förutom ändringar i lagstiftningen finns det även domstolsavgöranden, utöver de som Allard och Brännström nämner, som får anses ha bidragit till en rättsutveckling på samerättens område. Ett förhållande som kan skönjas är att svenska domstolar — i varierande grad visserligen — numera är villiga att beakta samiska traditioner i sitt dömande. Ett exempel på detta är ett mål där en renskötare friades från ansvar för brott mot föreskrifterna för ett naturreservat efter att ha plockat 82 säckar med renlav (trots explicit förbud) eftersom insamling av renlav ansågs vara en samisk tradition vid flytt av renhjord. Ytterligare exempel finns men de är få och man kommer trots allt inte ifrån att det avgörande i svensk rättstradition när det gäller fastighetsrättsliga tvister — som utgör en väsentlig del av de samerättsliga målen — är skriftlig dokumentation. Ett sådant krav har ofta visat sig svårt att svara upp mot för ett folk vars kunskap bygger på muntlig tradition. Rättsutvecklingen vad gäller domstolars dömande får, så långt jag kan bedöma det, trots allt snarast benämnas som försiktig och avvaktande.s. 250