1 · Inledning

1.1.1 Smittspridningsåtgärder och ekonomisk påverkan Spridningen av smittan covid-19 har medfört omfattande påfrestningar för Sverige, liksom för många andra länder. Ur ett rättsligt perspektiv har pandemin inneburit att sällan använda regelverk har väckts till liv, andra regelverk har kommit att betraktas som under omständigheterna mindre ändamålsenliga och nya lagar har kommit till stånd.s. 1191

2.Åtskilliga av de åtgärder som vidtagits har medfört ekonomiska konsekvenser för näringsidkare och privatpersoner. De rekommendationer som framför allt Folkhälsomyndigheten har lämnat har påverkat människors agerande. Som ett resultat av dessa rekommendationer, men även av andra faktorer, har olika näringsverksamheter — restauranger, skidanläggningar, konferensanläggningar, transportföretag och hotell — drabbats ekonomiskt. I andra sammanhang har beslut lett till skada. Först kom regeringens beslut att begränsa allmänna sammankomster och offentliga tillställningar till 500 personer som därefter följdes upp med en ytterligare begränsning, till 50 personer. Slutligen har beslut tagna i andra länder haft en påverkan på svenska intressen. Därutöver har kraftfulla begränsningar i möjligheterna att resa över landsgränser införts, vilket har slagit mot reseföretag och många andra branscher.s. 1191

3.I praktiken innebär dessa händelser att privatekonomier, företag och hela branscher riskerar att drabbas hårt av de ekonomiska effekterna av epidemin (pandemin) och av åtgärderna mot den. En fråga som därmed aktualiseras är om det allmänna har ett ansvar att kompensera för dessa negativa effekter och i så fall i vilka situationer. En sammanhängande fråga är om det allmänna kan kompensera för dessa negativa effekter, även utan att ha ett ansvar. 1.2 Artikelns tema I denna artikel kommer jag att skissera ett svar på den första frågan utifrån en inventering av olika ansvarsmöjligheter, samt försöka ge ett delsvar på den andra frågan. Mitt fokus ligger primärt på möjligheterna att erhålla ersättning för ekonomisk skada som uppkommit till följd av de åtgärder som det allmänna vidtagit, som det kan komma att vidta eller som det underlåtit att vidta. Det förekommer dock en del iakttagelser som också berör möjligheterna att erhålla ersättning för annat än effekterna av det allmännas agerande eller underlåtenhet, t.ex. för effekterna av pandemin i sig. Däremot behandlas i princip inte alls spörsmål om skadebestämning, vad en ersättning kan omfatta och hur den kan beräknas. Med ”ekonomisk skada” avses i första hand ren förmögenhetsskada. Tonvikten ligger på utomobligatoriska situationer där anspråk kan framföras mot staten. 1.3 Terminologi Med ersättning avses, som redan indikerats, inte bara skadestånd. Bertil Bengtsson ställer upp en användbar taxonomi av olika former av ersättning i sin framställning Ersättning vid offentliga ingrepp 2, som jag utgår ifrån men med viss ändring.s. 1191

4.Ersättning kan ta sig formen av värdeersättning. Denna ersättnings funktion är att kompensera värdet av viss egendom som t.ex. förstörts av staten för att förhindra smittspridning. Skadeståndets funktion är vidare; skadeståndet ska till fullo neutralisera de negativa ekonomiska konsekvenserna av skadan och inte bara värdet av viss egendom. Ett skadestånd omfattar således även följdkostnader och onyttiggjorda kostnader. Som en tredje form av ersättning tar Bengtsson upp billighetsersättning, som är ”sådan ersättning som beräknas enligt friare principer och utan att den skadelidande anses ha någon egentlig juridisk rätt härtill”. Denna form av ersättning prövas inte i första hand av allmän domstol utan av förvaltningsmyndighet, men kan i vissa fall prövas av domstol — allmän domstol eller understundom av förvaltningsdomstol.s. 1193

5.Terminologin spretar emellanåt. I utomobligatorisk skadeståndsrätt görs inte så ofta en distinktion mellan värdeersättning och skadestånd — skadeståndslagens (1972:207) regel om ersättning för sakskada (5 kap. 7 §) omfattar såväl ersättning för egendomens värde som annan ekonomisk skada. Denna artikel behandlar alla dessa tre typer av ersättning men gör ingen åtskillnad mellan värdeersättning och skadestånd.s. 1193

6.Artikeln tar, som sagt, upp möjligheterna att erhålla ersättning för skada som uppkommit till följd av de åtgärder som det allmänna vidtagit. Med åtgärder avses inte enbart myndighetsutövning utan även andra handlingar eller fall av underlåtenhet som har en ekonomisk påverkan, t.ex. informationsgivning. Jag kommer däremot inte att beröra frågor om statsstöd (som aktualiseras om staten ger stöd till en viss bransch), ersättningar ur privat och allmän försäkring eller unionsrättsliga aspekter. 1.4 Artikelns syfte Nedanstående uppställning tar upp olika teoretiska möjligheter som rättsordningen tillhandahåller för den som vill begära ersättning för skada från det allmänna med anledning av åtgärder mot en epidemi. De flesta av dessa möjligheter är just teoretiska, såvitt kan bedömas när detta skrivs. Det finns inget som idag tyder på att någon av de åtgärder som hitintills har vidtagits skulle kunna föranleda ett skadeståndsansvar enligt allmänna regler, t.ex.s. 1193

7.Framställningen har ett annat syfte. Syftet är att på ett övergripande plan visa vilka principiella ersättningsmöjligheter som finns. En del av dessa principiella möjligheter kan aktualiseras under andra förutsättningar än de som är kända idag. Det kan t.ex. visa sig att det allmänna i något läge vidtar åtgärder som kan utgöra felaktig myndighetsutövning, eller att någon tjänsteman vårdslöst lämnar felaktig information eller att en bestämmelse i regeringsformen överträtts. Skadeståndsfrågor kan alltså uppkomma längre fram. En generell iakttagelse är att skadeståndstvister, av mer eller mindre spekulativt slag, alltid följer på omvälvande händelser som får stor ekonomisk påverkan.s. 1194

8.Huvudpoängen med nedanstående skiss är dock inte heller att ge en checklista för advokater som vill hjälpa sina klienter att stämma staten. Denna beskrivning av olika principiella möjligheter är tänkt att kunna ge en överblick som kan vara användbar i en analys av vilka ersättningsmöjligheter som idag finns. En sådan beskrivning kan också ha ett värde i en de lege ferenda-diskussion om hur det allmänna skulle kunna kompensera de som drabbats av effekterna av smittskyddspolitiken.s. 1194

9.Frågan om ersättning aktualiserades i samband med förhandlingarna om den s.k. bemyndigandelagen (som tas upp nedan). Oppositionen ville — enligt uppgifter i medierna — att det bemyndigande som riksdagen gav till regeringen att kunna vidta åtgärder som att t.ex. stänga restauranger eller kaféer skulle förenas med en ersättningsregel för de företagare som drabbas av en sådan stängning. Någon sådan regel blev det inte i lagen, men ett uttalande i ersättningsfrågan gjordes i propositionen. ”Regeringen anser att frågan om olika kompensatoriska ekonomiska åtgärder med anledning av eventuella förordningar ska övervägas i samband med att de enskilda eventuella föreskrifterna om åtgärder tas fram.” 1.5 Disposition Framställningen är disponerad på följande sätt. Först följer tre avsnitt om ersättning i form av skadestånd enligt de tre ansvarsreglerna för det allmänna som finns i skadeståndslagen: Myndighetsutövningsansvaret (avsnitt 2), informationsansvaret (avsnitt 3) och konventionsansvaret (avsnitt 4). Därefter följer ansvar enligt de (ännu) oskrivna reglerna om överträdelse av regeringsformens rättighetskatalog (avsnitt 5). Efter dessa skadeståndsrättsliga nedslag övergår jag till andra ersättningsmöjligheter.s. 1194

10.I avsnitt 6 diskuteras en s.k. billighetsersättning enligt särskild författning, med fokus på en tidigare sällan uppmärksammad förordning från 1956 som har till syfte att ge ersättning för ekonomisk skada till följd av just åtgärder mot smittspridning vid epidemier. 1956 års förordning innebär en möjlighet men ingen skyldighet för staten att utge ersättning till den som skadats. Det samma gäller för regeringens möjlighet att utge ersättning ex gratia (avsnitt 7). Överblicken avslutas med några de lege ferenda-reflektioner kring hur ett särskilt ersättningssystem skulle kunna konstrueras om det finns politisk vilja att ta ett större grepp på ersättningsfrågan (avsnitt 8). Sist kommer en kort sammanfattning.s. 1195