2 · När är stadgan tillämplig? — Artikel 51 i stadgan

1.Omfattningen av stadgans tillämplighet regleras i artikel 51 i stadgan. Bestämmelsen är central för dess tillämpning men har inte fått riktigt den betydelse som många förväntat sig. Enligt artikel 51.1 i stadgan är den, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, tillämplig när unionens institutioner, organ och byråer samt medlemsstaterna — vilket även omfattar domstolar och myndigheter — tillämpar unionsrätten. Institutionerna, organen, byråerna och medlemsstaterna ska därför respektera rättigheterna, iaktta principerna och främja tillämpningen av dem i enlighet med sina respektive befogenheter och under iakttagande av gränserna för unionens befogenheter enligt fördragen. I förklaringarna till bestämmelsen betonas att stadgan även är tillämplig såväl när medlemsstaternas centrala myndigheter som regionala och lokala instanser och offentliga organ tillämpar unionsrätten. Omfattningen regleras i artikel 51.2 i stadgan. Där anges att stadgan inte innebär någon utvidgning av tillämpningsområdet för unionsrätten utanför unionens befogenheter, och inte medför varken någon ny befogenhet eller någon ny uppgift för unionen och inte heller ändrar de befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen.s. 266

2.Stadgan ska tillämpas vid två situationer. För det första tillämpas stadgan vid tillämpning av unionsrätten. För det andra tillämpas stadgan vid tillämpningen av nationella bestämmelser med anknytning till unionsrätten, som enligt EU-domstolens rättspraxis omfattas av begreppet ”tillämpar” i artikel 51.1 i stadgan. Rör det sig inte om någon av dessa två situationer ska stadgan inte tillämpas, eftersom det annars skulle röra sig om en otillåten utvidgning av de befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen.s. 266

3.I domen Åkerberg Fransson betonade EU-domstolen det starka sambandet mellan tillämpningen av unionsrätten och stadgans tillämplighet. I domen slår domstolen fast att ”de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan måste […] iakttas när en nationell lagstiftning omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, och något fall som […] omfattas av unionsrätten, utan att de grundläggande rättigheterna äger tillämplighet, är […] inte möjligt. Är unionsrätten tilllämplig innebär detta att de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan är tillämpliga”.s. 267

4.När fördragen eller en förordning är tillämpliga är den här frågan förhållandevis okomplicerad eftersom dessa är direkt tillämpliga. Det krävs med andra ord inga nationella genomförandeåtgärder för att de ska äga tillämpning, varken inom EU:s institutioner eller i medlemsstaternas rättsordningar. Den här slutsatsen äger även giltighet om en medlemsstat skulle åberopa ett undantag från en skyldighet som annars åligger dem enligt fördragen. I domen Pfleger konstaterade EUdomstolen således att om en medlemsstat åberopar ett undantag för att motivera ett hinder för den fria rörligheten utgör detta fortfarande en tillämpning av unionsrätten. En inskränkning i den fria rörligheten, som införts genom nationell lagstiftning omfattar även eventuella inskränkningar i utövandet av de rättigheter och friheter som föreskrivs i stadgan. Om domen Pfleger skulle utvecklas till fast rättspraxis kan en inskränkning av fördragets friheter som varken är motiverad eller proportionerlig inte heller vara tillåten enligt stadgan.s. 267

5.Systematiken är något annorlunda när det rör sig om unionsrätt som genomförs i nationell rätt. Ibland kan det vara svårt att avgöra när det rör sig om tillämpning av unionsrätt. Ett och samma direktiv kan vara genomfört i olika rättsakter och ibland krävs inga uttryckliga genomförandeåtgärder. I vissa fall kan lagstiftaren hänvisa till icke lagfästa rättsgrundsatser vid genomförandet av direktiv. Det blir då upp till domstolen att tillämpa dessa nationella rättsgrundsatser på ett direktivkonformt sätt.s. 267

6.För att stadgan ska bli tillämplig vid tillämpningen av svensk lagstiftning eller andra författningar och föreskrifter måste anknytningskriteriet vara uppfyllt. Det måste föreligga en anknytning av en viss grad, som är starkare än att det bara handlar om närliggande rättsområden eller att de relevanta bestämmelserna har en indirekt påverkan på varandra. Anknytningskriteriet syftar till att avgöra vilken unionsrättslig bestämmelse som är tillämplig. Ursprunget är rättspraxis som redan innan stadgan trädde i kraft låg till grund för EU-domstolens gränsdragning avseende sin egen behörighet. Ett tidigt exempel härpå är domen Terhoeve från år 1999, där EU-domstolen slog fast att fördragets bestämmelser om fri rörlighet för personer och de rättsakter som har antagits för att genomföra dessa bestämmelser inte kan tillämpas på verksamhet som inte har någon som helst anknytning till de förhållanden som avses i unionsrätten. I domen Siragusa hänvisar EU-domstolen till domen Maurin, ett liknande avgörande från 1990talet, för att konstatera att unionens grundläggande rättigheter inte är tillämpliga i förhållande till en nationell lagstiftning om unionens bestämmelser på det berörda området inte ålägger medlemsstaterna någon skyldighet med avseende på situationen i det nationella målet. Hur prövningen av anknytningskriteriet kan se ut framgår av domen Hernández. Domen kan läsas som en ex post-förklaring från EUdomstolen om hur man resonerade i Åkerberg Fransson. Prövningen kan delas upp i tre steg.s. 267

7.För det första ska bedömas om den nationella lagstiftningen avser att genomföra en unionsrättslig bestämmelse. Medlemsstaternas frihet att välja form för genomförandet av direktiv innebär att stadgan blir tillämplig oavsett vilken typ av lagstiftning det rör sig om, så länge den avser att genomföra ett direktiv i svensk rätt. När det gäller genomförandet av unionsrätten i svensk lagstiftning kännetecknas den av stor spridning. Direktiv har i Sverige genomförts i lagar och förordningar. Tekniska föreskrifter i direktiv genomförs dessutom ofta i myndigheternas författningssamlingar. Här spelar svenska förarbeten en mycket stor roll, eftersom de tillsammans med eventuella utredningar och promemorior kan ge en nyckel till om de tillämpliga bestämmelserna genomför unionsrätten i Sverige. Myndigheternas föreskrifter innehåller dessutom ofta direkta hänvisningar till de direktiv som de avser att genomföra. Finns det en sådan hänvisning i en författning kan man utgå från att det handlar om genomförande av en unionsrättslig bestämmelse.s. 268

8.För det andra måste man bedöma vilken slags lagstiftning det rör sig om och om den eftersträvar andra mål än de som omfattas av unionsrätten, även om den lagstiftningen indirekt har en påverkan på unionsrätten. Detta blir aktuellt i de fall där det inte direkt går att avgöra om en bestämmelse genomför unionsrätten, t.ex. för att man från lagstiftarens sida anser att ny lagstiftning inte är nödvändig för att genomföra ett direktiv. Även den befintliga bestämmelsen omfattas då i framtiden av stadgan när det gäller tillämpningen av unionsrätten. Även om svenska förarbeten är förhållandevis klara avseende hur unionsrätten genomförs i nationell lagstiftning finns det alltid en risk för att det finns andra bestämmelser som kan bli aktuella. Är svaret oklart, är det EU-domstolen som kan avgöra om en konkret situation omfattas av unionsrätten eller inte.s. 268

9.För det tredje måste bedömas huruvida det finns några specifika unionsrättsliga bestämmelser på området eller några unionsrättsliga bestämmelser som på annat sätt påverkar detta. Denna situation täcker den indirekta betydelsen av unionsrätten för rättstillämpningen i det enskilda fallet. Att det finns bestämmelser som ”påverkar” rättstilllämpningen i det enskilda fallet betyder att det måste röra sig om konkreta bestämmelser som har en bindande verkan. På annan plats i Hernández skriver EU-domstolen att det krävs mer än att de berörda ämnesområdena ligger nära varandra eller att ett ämnesområde indirekt påverkar ett annat. Stadgan blir inte heller tillämplig endast på grund av att en åtgärd vidtas på ett område inom vilket unionen har befogenheter. Det sistnämnda illustreras av domen Nisttahuz Poclava på arbetsrättens område. Frågan gällde om ett systematiskt bruk av prövotider utan uppsägningstid under det första anställningsåret stred mot unionsrätten, särskilt när det gick att konstatera att en osedvanligt hög andel av dessa inte ledde till en fast anställning. EUdomstolen konstaterade att det visserligen fanns en unionsrättslig befogenhet att anta bestämmelser på området men att denna inte hade utnyttjats. Följaktligen omfattades situationen inte av unionsrättens tillämpningsområde och begäran om förhandsavgörande avvisades utan att besvaras i sak.s. 269

10.Som framgår av framställningen ovan har avgränsningen av stadgans tillämplighet i artikel 51.2 medfört att EU-domstolen i flera fall ansett att den inte är behörig att besvara de frågor som ställts. I målet Dano, som handlade om rätten till icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner för EU-medborgare som saknar uppehållsrätt, blev frågan om stadgans tillämplighet avgörande. I domen slog EU-domstolen fast att eftersom de konkreta villkoren för de kontantförmåner som aktualiserades i målet inte reglerats i unionsrätten, omfattades villkoren som ställts upp i den nationella lagstiftningen inte av stadgans tilllämpningsområde. Det sker numera regelbundet att begäran om förhandsavgörande avvisas med stöd av artikel 51.2 i stadgan, huvudsakligen med stöd av bristande anknytning till unionsrätten.s. 269

11.Slutsatsen man kan dra av EU-domstolens hittillsvarande rättspraxis vid tillämpningen av artikel 51 i stadgan är att bestämmelsen har haft en avgränsande effekt på domstolens definition av unionsrättens tilllämpningsområde, snarare än tvärtom. Att stadgans tillämpningsområde likställs med unionsrättens tillämpningsområde innebär visserligen att dess genomslag inte ska underskattas. Generaladvokaten Juliane Kokott konstaterade nyligen att det i EU-domstolens rättspraxis finns en tendens när det gäller grundläggande rättigheter att vara något återhållsam för att inte överskrida befogenheterna som de definieras i artikel 51.2 i stadgan.s. 269