Prop. 1994/95:112 s. 17. 1 2 Fördraget om Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen, De Europeiska Gemenskapernas Officiella Tidning (O.J.) 94/C 241/07 s. 397, Förklaring nr 47: Förklaring av Sverige om offentlighetsprincipen och svarsförklaring av de nuvarande medlemsstaterna. 13 Ibid., Förklaring nr 45: Förklaring av Finland om öppenhet. 14 Ibid., Förklaring nr 46: Förklaring av Sverige om socialpolitik. 15 Ibid., Förklaring nr 47: Förklaring av Sverige om offentlighetsprincipen och svarsförklaring av de nuvarande medlemsstaterna, punkt (p.) 1, st. 3. 16 Jfr även konstitutionsutskottets närbesläktade uttalande, ovan not 10, med anledning av ändringarna i RF:s 10 kap. rörande gränserna för överlåtelse av beslutanderätt från riksdagen till EU vilken inte, utan grundlagsändring, får röra ”principerna för statsskicket”. 17 Ovan not 12, Förklaring nr 47: Förklaring av Sverige om offentlighetsprincipen och svarsförklaring av de nuvarande medlemsstaterna, p. 2. 18 Ibid. 1 9 SOU 1994:49 Utrikessekretessen; jfr Bilaga A till dir. 1993:32 s.112. 20 Ibid., s. 75 ff. 21 Sekretesslagen 1980:100 2 kap. 1 § 1 och 2 st. 22 Jfr prop. 1994/95:112 Utrikessekretess m.m. 23 SOU 1994:49 s. 87. 24 Ibid., s. 87; på s. 79 skriver utredningen ”i viss utsträckning”. 2 5 Ibid., s. 84, 87. 26 Ibid. 27 Ibid., s. 87. Det omvända skaderekvisitet för regeringens och utrikesförvaltningens del innebar en presumtion för sekretess. 28 Ibid. s. 85 ff. 29 Ibid., s. 79; jfr TF 2 kap. 2 §. 30 SOU 1994:49 s. 85. 31 Ibid., s. 85–86. 32 Ibid., s. 88. 3 3 Ibid., s. 86. 34 Ibid., s. 85–86; jfr Bilaga A till dir. 1993:32, s. 112–113. 35 SOU 1994:49 s. 87–88. 36 Ibid., s. 86. 37 Ibid., s. 89 ff. 38 Ibid., s. 92. 39 Regeringens proposition 1994/95:112 Utrikessekretess m.m. 40 Ibid., s. 8. 4 1 Ibid., s. 10. 42 Ibid., s. 18. 43 Ibid. Rådet och Kommissionen antog i slutet av år 1993 och början av år 1994 egna regler om allmänhetens tillgång till Rådets och Kommissionens dokument. Dessa regler finns som bilagor i SOU 1994:49 Utrikessekretessen: Bilaga B–E s. 114–129. 44 Proposition 1994/95:112 s. 18; jfr även s. 23. 45 Ibid., s. 24–25. 46 Ibid., s. 20–21, 29; jfr även s. 17. 47 Ibid., s. 26, 28. 48 Ibid., s. 25, 29, 31. 4 9 Ibid., s. 27, 29. 50 Ibid., s. 28. 51 Ibid., s. 31; jfr ovan not 27. 52 Ibid., s. 29, 31. 53 Ibid., s. 24. 54 Offentlighets- och sekretesskommittén: SOU 2004:75 Insyn och sekretess i statliga företag och i internationellt samarbete. 55 Prop. 1994/95:112, s. 31. 56 Ibid. 57 SOU 2004:75, s. 244 resp. 231. 5 8 SOU 2004: 75, s. 231 ff. resp. 244 ff. 59 Ds 2012:34 Sekretess i det internationella samarbetet. 60 Ds 2012:34 s. 51 ff., s. 69. 61 Regeringens proposition Sekretess i det internationella samarbetet 2012/13:192. 62 Ibid., s. 12, 17, 25, 26. 63 SFS 2009:400. 64 Jfr ovan not 44 och 45. 65 Prop. 2012/13:192, s. 17, 19, 23, 26. 66 Offentlighets- och sekretesslagen 15 kap. 1 § a resp. 15 kap. 1 §. 6 7 SOU 2004:75; Ds 2012:34; prop. 2012/13:192. 68 Prop. 2012/13:192 s. 44. 69 Ibid., s. 26; jfr även SOU 1994:49 s. 88. 70 Prop. 2012/13:192 s. 26. 71 Ibid., s. 24, s. 26. 72 Ibid., s. 21. 7 3 Prop. 2012/13:192 s. 38; jfr Ds 2012:34 s. 69. 74 Jfr Ds 2012:34 s. 69. 75 Prop 2012/13:192 s. 24; jfr även Eva Lenberg, Ulrika Geijer & Anna Tansjö, Offentlighets- och sekretesslagen: En kommentar, Zeteo.nj.se, under 15 kap. 1 a §. 76 Prop. 2012/13:192 s. 15, 24, 30, 39–40. 77 Ibid., s. 24–25. 78 Prop. 2012/13:192 s. 30, 32. 79 Ibid., s. 30. 80 Ibid., s. 30–31. 81 Ibid., s. 20–21. 8 2 Jfr ovan not 32 och 46. 83 Prop. 2012/13:192 s. 32. 84 Ibid., s. 23. 85 Ibid. 86 Karl-Göran Algotsson är ett undantag, ovan not 9. 87 Jfr ovan not 49. 8 8 Jfr ovan not 19 och 48. 89 Prop. 2012/13:192 s. 33. 90 Ibid., s. 26: fri åsiktsbildning, en fri och på fakta grundad debatt i skilda samhällsfrågor liksom en medborgerlig kontroll av den offentliga maktutövningen. 91 Jfr prop. 2012/13:192 s. 10, 23. Jfr allmänt Henrik Wenander, Informationsutbyte i internationellt myndighetssamarbete — e-förvaltning, sekretess och personuppgiftsskydd i Försäkringskassans samverkan med utländska socialförsäkringsorgan, Förvaltningsrättslig tidskrift, årgång 76, häfte 4, 2013, s. 423–456. 92 Prop. 2012/13:192 s. 23. 93 USA är ett undantag, jfr den kommande volymen Information and Law in Transition, Anna-Sara Lind, Jane Reichel och Inger Österdahl (red.), Liber Förlag. 94 Jfr ovan not 43. 95 Prop. 2012/13:192 s. 23. Redan i propositionen 1994 konstaterades att rörelsen mot ökad öppenhet i EU visserligen var otvetydig men ännu ”långsam och stundtals något vacklande” (prop. 1994/95:112 s. 18). 96 Prop. 2012/13:192 s. 17, 19, 23, 26. 97 Ibid., s. 23. 9 8 Jfr ovan not 8. 99 Jfr prop. 2012/13:192 s. 11, 20–21, 24. 100 Ibid., s. 24; tendensen förstärktes i Lissabonfördraget 2007, O.J. 2007/C 306/01, 17.12.2007. 101 Prop. 2012/13:192 s. 10. 102 Ibid., s. 10–11, 21. 103 Ibid., s. 23. 1 04 Ibid., s. 11, 23. 105 Ibid., s. 23. 106 Ibid. 107 Ibid., s. 24. 108 Ibid., s. 17f. 109 Europaparlamentets och Rådets Förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, Europeiska gemenskapernas officiella tidning, O.J. 2001/L 145/43, 31.5.2001, se särskilt Art. 5 och 9(5). 110 Prop. 2012/13:192 s. 17f. 111 Ibid., s. 20. 112 Ibid., s. 17. 113 Ibid., s. 18. Det finns också avtal som Sverige ingått som innehåller otvetydiga, bindande bestämmelser om ursprungsinnehavarens vetorätt utan någon motsvarande regel i offentlighets- och sekretesslagen och utan att någon av de rättsligt uppmjukande teknikerna har använts (ibid., s. 18). Jfr även Allison Östlund och Jon as Hallberg, Konsekvenser av att EU:s institutioner genom direkt tillämplig sekundärlagstiftning begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar i Sverige, Förvaltningsrättslig tidskrift, årgång 76, häfte 4, 2013, s. 457–478. 114 Ibid., s. 12, 17, 25–26; jfr TF 2 kap. 2 § 2 st. 115 Prop. 2012/13:192 s. 26. 116 Ibid., s. 25; de rättsfall som refereras till i propositionen är RÅ 1998 ref. 42 och RÅ 2000 ref. 22; se även kommentaren till offentlighets- och sekretesslagen, ovan not 75. 117 Prop. 2012/13:192 s. 24–25. 118 TF 2 kap. 2 § 2 st. 1 19 Jfr ovan not 12. 120 Prop. 2012/13:192 s. 26. 121 Jfr prop. 2012/13:192 s. 39 f.; SOU 2004:75 s. 231 ff.; Ds 2012:34 s. 51 ff. 122 Prop. 2012/13:192 s. 40. 123 Prop. 2012/13:192 s. 24, 40, 44; paragrafen är placerad i avdelning IV om sekretess till skydd för allmänna intressen. 1 24 Jfr ovan not 96 och 97. 125 Jfr ovan not 120. 126 Jfr Hans-Gunnar Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna, Stockholm: Norstedts Juridik, 2014, s. 88 f.; jfr ovan not 12; effektivitet åberopas i prop. 2012/13:192 s. 23 indirekt som ett argument för utvidgad sekretess eftersom den senare främjar att information kan återanvändas och erfarenheter spridas. 1 27 Jfr mutatis mutandis Armin von Bogdandy, The European Lesson for International Democracy: The Significance of Arts 9–12 EU Treaty for International Organizations, (2012) 23 European Journal of International Law s. 315–334; Deirdre Curtin, Official Secrets and the Negotiation of International Agreements: Is the EU Executive Unbound? (2013) 50 Common Market Law Review s. 423–457.
Hänvisas från p. 1 (s. 240)
1.2.1 Utredningen 1994 I samband med Sveriges medlemskap i EU utreddes frågan om EUmedlemskapets påverkan på offentlighetsprincipen grundligt. Frågan om offentlighetsprincipens framtid vid ett svenskt EUmedlemskap var en av de största frågorna i den svenska allmänna debatten före inträdet i EU.s. 240
2.Att just denna fråga fick så stor uppmärksamhet i den svenska debatten var kanske lite överraskande, beroende på hur viktig man anser att frågan om offentlighetsprincipen är i förhållande till många andra möjliga frågor och värden som också aktualiserades vid EUmedlemskapet. Sverige gjorde t.o.m. en särskild deklaration om offentlighetsprincipens betydelse vid ingåendet av anslutningsfördraget med EU. Finland som blev medlem av EU samtidigt som Sverige gjorde också en deklaration om offentlighetsprincipen som fogades till avtalet om än inte lika långtgående som den svenska.s. 240
3.Sverige gjorde ytterligare en deklaration vid inträdet i EU. Denna deklaration berörde svensk arbetsmarknadspraxis och i synnerhet systemet att bestämma arbetsvillkor i kollektiva överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. Av Sveriges två deklarationer kan man inte annat än dra slutsatsen att frågorna om offentlighetsprincipen respektive kollektivavtalen ansågs vara två av de viktigaste politiska frågorna som berördes av ett svenskt EU-medlemskap.s. 241
4.I den svenska deklarationen om offentlighetsprincipen uttalades bl.a. följande: Offentlighetsprincipen, särskilt rätten att ta del av allmänna handlingar, och grundlagsskyddet för meddelarfriheten, är och förblir grundläggande principer som utgör en del av Sveriges konstitutionella, politiska och kulturella arv. Rätten att ta del av allmänna handlingar och meddelarfriheten utgör således grundläggande principer som i sin tur utgör del av Sveriges konstitutionella, politiska och kulturella arv. En sådan högtidlig förklaring i samband med ett så viktigt steg som Sveriges inträde i EU måste antas betyda något och måste antas få konsekvenser för Sveriges fortsatta agerande i förhållande till och inom EU. De övriga medlemsstaterna i EU får antas ha dragit denna slutsats eftersom de såg sig föranlåtna att besvara den svenska förklaringen, vilket de inte ansåg vara nödvändigt med anledning av den finska motsvarande markeringen.s. 241
5.De övriga medlemsstaterna i EU — som bara var tolv stycken vid tiden för det svenska medlemskapet — svarade att de noterade den svenska förklaringen och att de förutsatte att Sverige som medlem i EU skulle komma att fullt ut följa gemenskapsrätten (numera EUrätten) i detta avseende. Här slår övriga EU-medlemsstater huvudet på spiken: hur ska den svenska rätten på området för offentlighetsprincipen kunna kombineras med EU-rätten och skulle det visa sig annan internationell rätt utan att någondera rättsordningen får ge vika? Frågan om utrikessekretessen illustrerar delar av denna komplexa frågeställning.s. 241
6.Övertygad om nödvändigheten av att inte bara vidmakthålla utan faktiskt potentiellt även öka öppenheten i hanteringen av EU-frågor i Sverige tillsatte regeringen före medlemskapet — år 1993 — en utredning om utrikessekretessen. Utredningen föreslog att ett rakt skaderekvisit skulle införas i hela den offentliga förvaltningen vad gäller utlämnandet av uppgifter med bäring på Sveriges internationella förbindelser, till skillnad från tidigare då ett omvänt skaderekvisit tilllämpats i regeringen och i utrikesförvaltningen medan ett rakt skaderekvisit hade tillämpats i övriga delar av förvaltningen.s. 242
7.Fram till 1994 var paragrafen om utrikessekretess med sina två olika skaderekvisit utformad på följande sätt: Sekretess gäller hos regeringen och inom utrikesrepresentationen för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat för uppgift som angår Sveriges [utrikes] förbindelser […] om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att detta stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet. Sekretess gäller hos annan myndighet än som avses i första stycket […] om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Utredningens förslag som sedermera blev regeringens förslag som riksdagen antog var att passusen om det omvända skaderekvisitet hos regeringen och utrikesförvaltningen skulle strykas.s. 242
8.Utredningen om utrikessekretessen anger tydligt skälen till varför den anser att möjligheten till insyn i EU-frågorna måste öka och således varför den föreslår ett rakt skaderekvisit genomgående när det gäller uppgifter som rör Sveriges internationella relationer.s. 242
9.Medlemskapet i EU kommer att innebära att fler och fler frågor i princip täcks av utrikessekretess eftersom de behandlas och beslutas i ett internationellt forum. Nationellt beslutade lagar skulle komma att kompletteras, som utredningen skriver, med gemensam normgivning i betydande utsträckning.s. 242
10.Om inte öppenheten ökade med hänsyn till det normskapande som pågick i EU skulle delar eller t.o.m. stora delar av det normskapande som har direkt betydelse för Sverige och människorna här i praktiken att undandras från den handlingsoffentlighet som är så grundläggande för det svenska samhällslivet, som vi såg ovan. Det förberedande arbetet i Sverige av gemenskapsfrågorna måste ske under största möjliga öppenhet, skriver utredningen. Möjligheten till insyn och påverkan i beredningsprocessen av EU-lagstiftning är en förutsättning för demokratiskt inflytande. Därför bör presumtionen vara för öppenhet i hela den offentliga förvaltningen när det gäller information med bäring på det svenska samarbetet i och med EU.s. 242
11.Det är svårt att invända mot utredningens argumentation kring den demokratiska dimensionen av handlingsoffentligheten i utrikes ärenden nu när lagar framgent skulle komma att stiftas internationellt. Helt oproblematisk kommer emellertid en sådan svensk inställning inte att bli, misstänker utredningen, som identifierar en del olika möjliga konfliktytor mellan den svenska rätten och EU-rätten på öppenhetsområdet.s. 243
12.På det materiella området för sekretess känner sig utredningen trygg; de intressen som skyddas i EU-rättens regler om sekretess skyddas i princip också i de svenska reglerna. Det är på området för skadeprövning hos de svenska myndigheterna som problemen uppkommer.s. 243
13.En stötesten som konstateras i utredningen är ”vetorätt för ursprungsinnehavaren” (originator control) över avsänd information som råder inom EU och antydningsvis i de flesta övriga medlemsländer.s. 243
14.Åtminstone på principnivå uppstår här ett sant dilemma för Sverige. Det skulle inte gå att på en gång å ena sidan lyda regeln om ”vetorätt för ursprungsinnehavaren” samt lojalitetsplikten gentemot EU och å den andra det svenska regelverket som stipulerade svensk skadeprövning av en begäran om utfående av en allmän handling. Teoretiskt utesluter det svenska respektive de utländska regelverken varandra. För att Sverige skulle kunna gå med i EU utan att ge avkall på den svenska offentlighetslagstiftningen måste emellertid detta dilemma lösas.s. 243
15.En möjlig lösning i praktiken vore att avsändarens uppfattning tas med i skadebedömningen, dvs. om avsändaren t.ex. en EU-institution eller ett annat medlemsland i EU anser att informationen ska hållas hemlig så kan den svenska myndigheten som får en begäran om utlämnande av informationen utgå ifrån att det skulle skada Sveriges internationella förbindelser om informationen lämnades ut.s. 243
16.Dessutom överensstämmer som nämnts de materiella svenska sekretessreglerna i stort sett med de EU-rättsliga vilket också underlättar synkroniseringen mellan det svenska regelverket i sin helhet och de utländska. I praktiken antas EU — eller EG-rätten — inte bry sig om huruvida det sker en skadeprövning eller inte vid svenska myndigheter, bara resultatet blir att det som ska hållas hemligt hålls hemligt.s. 243
17.Utredningen kommer dock inte ifrån det faktum att sekretesskyddet i Sverige för hemlig information härrörande från EU eller dess medlemsländer inte är vattentätt. Det enda vattentäta skyddet för sådan information hos svenska myndigheter vore absolut sekretess och det ansåg utredningen inte var aktuellt — åtminstone inte ”idag”; det stämde inte heller med de direktiv utredningen hade fått för sitt arbete. Idén att ha en särskilt sekretessregel med avseende på EUsamarbetet avvisades definitivt av utredningen.s. 244
18.Utredningen ”blundar och hoppar” och säger att de EG-rättsliga bestämmelserna vid den praktiska tillämpningen i Sverige i normalfallet kommer att få det genomslag som de enligt EG-rätten bör ha. Så länge motsatsen inte är helt klarlagd utgår utredningen från att den svenska rätten håller för en konfrontation med de mer sekretessvänliga utländska rättsordningarna; öppenheten får ”the benefit of the doubt”.s. 244
19.Meddelarfriheten berörs kort men kärnfullt i utredningen. Det finns tills vidare ingen anledning att ändra någonting i meddelarfriheten och skulle problem uppkomma bör Sverige aktivt försvara sin rättstradition, står det i utredningen. Utredningen andas sålunda en viss aktivism från svensk sida. 2.2 Propositionen 1994 Utredningen om utrikessekretessen följdes noga upp i regeringens proposition med förslag till förändring i sekretesslagen enligt den modell som förespråkats i utredningen. Ett rakt skaderekvisit skulle gälla inom hela den offentliga förvaltningen vad gäller uppgifter med bäring på Sveriges utrikes relationer. Den regering som tillsatt utredningen om utrikessekretessen var borgerlig medan den regering som lade fram propositionen som i stort sett följde utredningens förslag var socialdemokratisk. Propositionen är daterad den 10 november 1994 och folkomröstningen om svenskt medlemskap i EU ägde rum den 13 november samma år.s. 244
20.Ett EU-inträde innebär ett omfattande internationellt samarbete av för oss nytt slag, konstateras i propositionen och rätten till medborgerlig insyn i samarbetet är viktig.s. 244
21.Enbart det faktum att sekretess skulle underlätta myndigheternas arbete inom Sverige eller samarbetet med utländska myndigheter utgör aldrig ett tillräckligt skäl för sekretess, sägs det i propositionen.s. 245
22.Propositionen ger uttryck för insikten att när Sverige går med i EU så kommer två skilda förhållningssätt till öppenhet i den offentliga förvaltningen att mötas — eller krocka: Det svenska (och finska) förhållningssättet och förhållningssättet hos merparten av övriga medlemmar och EU som organisation. Så skulle bli fallet trots att, hävdas det i propositionen, Rådet och Kommissionen i EU på senare tid hade rört sig i ”nordisk” riktning vad gäller öppenhet. Konflikter kan uppkomma när förhållningssätten möts och Sverige behöver tänka igenom en handlingsstrategi. I stället för att förneka möjligheten av att konflikter skulle kunna uppkomma bör Sverige försöka identifiera potentiella konfliktpunkter och förbereda ett försvar för de svenska ståndpunkterna, står det i propositionen. Återigen andas de svenska förarbetena aktivism och kamplust.s. 245
23.A propos Sveriges deklaration om offentlighetsprincipen sägs det i propositionen att vår ensidiga förklaring kan — trots att den inte är att betrakta som en del av förhandlingsresultatet eller som en reservation — tjäna till försvar av våra regler för det fall att någon skulle sätta dem ifråga.s. 245
24.På det stora hela görs bedömningen i propositionen, liksom tidigare utredningen, att den dåvarande utrikessekretessen, med ett rakt skaderekvisit, skulle bli tillräcklig för att tillgodose utländska krav på sekretess både ur materiell och hanteringsmässig — skadeprövningsmässig — synvinkel. Riksdagen antog sedermera lagförslaget och det raka skaderekvisitet på utrikessekretessens område består.s. 245
25.Det kan noteras att dåvarande justitiekanslern vars uppfattning om rakt respektive omvänt skaderekvisit för utrikessekretessens del i lagstiftningsärendet när den då nya sekretesslagen antogs i sin helhet 1980 refereras till i propositionen 1994, ansåg att en presumtion för sekretess dvs. omvänt skaderekvisit var nödvändig inom regeringskansliet.s. 245
26.Det uttryckliga syftet med ändringen i sekretesslagen som framkommer ur propositionen är att öka öppenheten i utrikesärenden. Insynen för gemene man i EU:s gemensamma beslutsprocess vad gäller Sveriges deltagande måste bli lika stor som insynen i den svenska beredningsprocessen inför ny svensk lagstiftning. I fortsättningen måste utgångspunkten vara, står det i propositionen, att uppgifter som angår Sveriges utrikes förbindelser i regel kan lämnas ut. Det raka skaderekvisitet skulle åstadkomma denna presumtion för öppenhet. Fr.o.m. nu skulle en ändrad syn råda på behovet av sekretess i utrikes ärenden och en viktig omläggning av utrikessekretessens tilllämpning i Sverige ägde rum.s. 245
27.Meddelarfriheten skulle vid behov försvaras med goda rättsliga argument.s. 246