1.Vid tillkomsten av rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen (1971:291) fanns det i princip inte några begränsningar när det gällde möjligheten att få ett tingsrättsavgörande respektive ett länsrättsavgörande prövat av andra instans. För att göra förfarandet i hovrätt och kammarrätt mer ändamålsenligt, har det under årens lopp införts krav på prövningstillstånd i hovrätt och kammarrätt för många typer av mål. Skälet till att kravet införts är bl.a. att regler om prövningstillstånd i ledet mellan första och andra domstolsinstans typiskt sett leder till ett snabbare avgörande av målen. De ger också andra instans bättre förutsättningar för att snabbare och mer kraftfullt kunna fokusera på att ta hand om de mål som kräver en fullständig prövning.s. 84
2.Utvecklingen under de senaste femton åren har gått mot att krav på prövningstillstånd ställs upp vid överklagande till andra domstolsinstans för fler och fler typer av mål. Numera uppställs ett sådant krav för alla tvistemål och domstolsärenden samt för vissa, mindre allvarliga, brottmål. Merparten av de måltyper som överklagas från förvaltningsrätt till kammarrätt omfattas av systemet med prövningstillstånd. Också vissa mål som överklagas från tingsrätt till specialdomstol omfattas.s. 84
3.Trots att prövningstillstånd i ledet mellan första och andra domstolsinstans alltså kan sägas vara en huvudregel, är det fortfarande många måltyper som inte omfattas av ett sådant krav. Av de mål som kom in till hovrätt respektive kammarrätt under första halvåret 2009, var det drygt 60 procent respektive drygt 30 procent som inte omfattades av ett krav på prövningstillstånd. Det gäller bl.a. stora målgrupper som flertalet brottmål och skattemålen. Dessa mål blir således föremål för en fullständig omprövning i andra instans, också i de fall när den instansen redan på ett tidigt stadium kan konstatera att klaganden inte har några utsikter till ändring. Det kan enligt vår uppfattning starkt ifrågasättas om detta är en ändamålsenlig ordning, bl.a. därför att den många gånger innebär nackdelar i form av längre handläggningstider för de aktuella målen i fråga, men indirekt också för andra mål. Detta medför också kostnader för rättsväsendet i stort och, i viss mån, ökade kostnader för parterna i de aktuella målen.s. 84
4.Flertalet av de skäl som i tidigare lagstiftningsärenden anförts till stöd för att införa prövningstillstånd är allmänna och därmed relevanta också på de områden som i dag inte ingår i systemet med prövningstillstånd. Till dessa skäl hör att ett system med prövningstillstånd gör det möjligt att åstadkomma en mer flexibel och effektiv handläggning av de mål som överklagas till hovrätt eller kammarrätt. Förutom att systemet leder till ett snabbare avgörande i de fall prövningstillstånd inte meddelas, ger det hovrätten och kammarrätten förutsättningar att snabbare och mer koncentrerat handlägga de mål som kräver en fullständig prövning. Systemet innebär vidare att rättsskipningen tydligare får sin tyngdpunkt i första instans och att fokus sätts på hovrättens och kammarrättens kontrollerande funktion (jfr prop. 2007/08:139 s. 23).s. 85
5.Det uppdrag vi hade, dvs. att säkerställa att de mål som kräver särskild skyndsamhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet får tillgång till detta, är i stor utsträckning en fråga om att se till att resurserna inom domstolsväsendet används där de bäst behövs. Ett system med ett generellt krav på prövningstillstånd vid överklagande till hovrätt och till kammarrätt skulle enligt vår bedömning skapa bättre förutsättningar för att tillmötesgå behovet av olika typer av särskilda åtgärder i andra instans för de mål som kräver en fullständig prövning.s. 85
6.Det kan i detta sammanhang inte nog tydligt framhållas att ett krav på prövningstillstånd inte innebär att rätten att överklaga är begränsad. För den helt övervägande delen av rättsskipningen är det en självklarhet att underrätternas avgöranden ska kunna överklagas och att felaktiga domar ska rättas i andra instans. Ett system med prövningstillstånd förändrar inte denna ordning. Systemet innebär att den andra domstolsinstansen vid en inledande prövning, grundad på bl.a. underrättens avgörande och vad klaganden har anfört i överklagandet, tar ställning till om det finns skäl att meddela prövningstillstånd. Om redan den inledande prövningen visar att underrättens avgörande är riktigt, ska prövningstillstånd inte meddelas. I övriga fall ska prövningstillstånd meddelas och handläggningen fortsätta. Hovrätten eller kammarrätten ska i dessa fall pröva målet i hela dess vidd och, om det då konstateras att underrättens avgörande är felaktigt, rätta avgörandet.s. 85
7.Det kan mot den redovisade bakgrunden hävdas att begreppet ”prövningstillstånd” är missvisande. Begreppet kan felaktigt leda tanken till att någon prövning inte görs i de fall prövningstillstånd inte meddelas. Som framgått är det emellertid felaktigt. Tvärtom är den prövning som sker när hovrätten eller kammarrätten avgör frågan om prövningstillstånd mycket noggrann och ibland också mycket omfattande. Om det behövs, kan ett beslut i tillståndsfrågan föregås av skriftväxling och i undantagsfall även av ett sammanträde eller en muntlig förhandling.s. 86
8.Flera förutsättningar måste vara uppfyllda för att ett system med generellt prövningstillstånd ska kunna komma i fråga. En förutsättning är att en sådan reform står i överensstämmelse med Sveriges förpliktelser enligt internationella överenskommelser. Vi gör i betänkandet bedömningen att Sveriges konventionsåtaganden inte utgör något hinder mot att införa ett generellt krav på prövningstillstånd i andra domstolsinstans. Vi konstaterar också att ett generellt system med prövningstillstånd i andra instans inte är någon udda ordning vid en internationell jämförelse (jfr prop. 2004/05:131 s. 176 f.).s. 86
9.En annan förutsättning för att ett system med generellt prövningstillstånd ska kunna komma i fråga är att reformen inte leder till försämrad rättssäkerhet. En från rättssäkerhetssynpunkt viktig aspekt är under vilka förutsättningar prövningstillstånd meddelas. Från och med den 1 november 2008 gäller en mer förfinad reglering vad gäller förutsättningarna för att meddela prövningstillstånd i hovrätt. Prövningstillstånd ska numera meddelas om det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till (s.k. ändringsfall) eller det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till (s.k. granskningsfall). Prövningstillstånd ska också meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (s.k. prejudikatsfall) eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (s.k. extraordinära fall). Ett förslag om att införa samma tillståndsgrunder i allmän förvaltningsdomstol har lämnats i promemorian En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess (Ds 2010:17).s. 86
10.Genom den angivna utformningen av tillståndsgrunderna skapas enligt vår bedömning tillräckliga garantier för att prövningstillstånd verkligen meddelas i mål och ärenden där underrättsavgörandet är materiellt felaktigt. I sammanhanget bör beaktas att Högsta domstolen har uttalat att hovrätten vid sin prövning inte helt kan begränsa sig till det som klaganden har anfört i sitt överklagande. Hovrätten måste i stället i viss utsträckning ex officio försöka utröna förekomsten av dispensskäl (NJA 2008 s. 1066; se också NJA 2009 s. 798 och 2009 N 65).s. 86
11.Risken för felaktiga beslut i frågan om prövningstillstånd blir med den beskrivna ordningen enligt vår bedömning sammantaget ytterst begränsad. Samtidigt frigörs genom systemet med prövningstillstånd resurser som i högre grad än i dag kan avsättas för mål med krävande sak- och rättsfrågor, något som i sin tur bidrar till en ökad rättssäkerhet. Sammanfattningsvis kan ett system med generellt eller väsentligt utvidgat prövningstillstånd i leden mellan tingsrätt — hovrätt och förvaltningsrätt — kammarrätt enligt vår bedömning genomföras med bibehållen rättssäkerhet.s. 86
12.Trots detta skulle det kunna hävdas att ett system med prövningstillstånd är mindre lämpligt för vissa typer av mål. Det skulle kunna göras gällande beträffande t.ex. mål av särskild komplicerad natur och brottmål som rör allvarlig brottslighet.s. 87
13.När det gäller mål av komplicerad natur kan det konstateras att lagstiftaren redan har infört ett krav på prövningstillstånd vid överklagande till andra instans för t.ex. konkurrensmål och mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Dessa typer av mål tillhör de mest komplicerade målen som handläggs i domstol, ur såväl juridisk som ekonomisk synvinkel. Det är i och för sig tänkbart att effektivitetsvinsten av att införa prövningstillstånd för måltyper av komplicerad natur blir mindre än för andra, inte lika komplicerade, måltyper. Komplexa frågeställningar och ett omfattande processmaterial kan försvåra för den andra domstolsinstansen att avgöra om underrättens avgörande är riktigt, vilket skulle kunna leda till att prövningstillstånd meddelades i högre utsträckning. Också för de nu aktuella måltyperna bör dock ett krav på prövningstillstånd innebära en viss effektivitetsvinst. Vi bedömer mot den bakgrunden att det inte finns skäl att undanta mål av särskilt komplicerad natur från ett system med prövningstillstånd.s. 87
14.Att undanta måltyper där frågor av särskilt ingripande natur prövas, t.ex. brottmål som rör allvarlig brottslighet, från ett system med prövningstillstånd skulle enligt vår mening ur en principiell synvinkel vara tveksamt. En sådan ordning skulle innebära att man utgår från att ett system med prövningstillstånd leder till ett mindre rättssäkert resultat och att man i vissa typer av mål får nöja sig med en mindre rättssäker behandling än i andra mål. Eftersom vi bedömer att rättssäkerheten inte riskeras med våra förslag, finns det enligt vår bedömning inte heller anledning att undanta mål från kravet på prövningstillstånd av det skälet att saken är av särskilt ingripande karaktär. I stället framstår det som rimligt att avstå från en fullständig prövning i sak också i sådana mål, om hovrätten eller kammarrätten — efter att ha granskat underrättens avgörande, det processmaterial som ligger till grund för detta och det som har anförts i överklagandet — inte kan finna något som innebär att riktigheten av avgörandet kan betvivlas.s. 87
15.Vi förslår alltså att ett generellt krav på prövningstillstånd införs för överklagande till hovrätt och till kammarrätt. Vi anser också att reglerna i hovrätt och kammarrätt när det gäller prövningstillstånd så långt som möjligt bör vara enhetliga. Tillståndsgrunderna för allmän förvaltningsdomstol bör därför ändras så att de överensstämmer med vad som i dag gäller för allmän domstol. Kammarrätten bör vidare enligt vår uppfattning, på sätt hovrätten är i dag, vid behandling av frågor om prövningstillstånd vara domför med tre lagfarna ledamöter. Även detta förslag verkar i förstärkande riktning när det gäller rättssäkerheten. Också i kammarrätt bör ett prövningstillstånd få meddelas av en lagfaren domare, om frågan är enkel.s. 87