2 · Rådighetskrav i fastighetsrätten

1.I detta avsnitt görs en genomgång av materiella och processuella förutsättningar för att initiera prövning av några tillståndspliktiga markanvändningar. 2.1 Bebyggelseåtgärder Enligt plan- och bygglagen (8 kap. 1 §) fordras som huvudregel bygglov för att uppföra byggnader m.m. Bygglovsprocessen avser en prövning av lokalisering samt den närmare placeringen och utformningen av den aktuella byggnaden (PBL 8 kap. 11–12 §§).s. 930

2.Det är även möjligt att ansöka om s.k. förhandsbesked (PBL 8 kap. 34 §), vilket endast avser huruvida en bygglovpliktig åtgärd kan tillåtas på en viss plats — en ren lokaliseringsprövning. Ett förhandsbesked är bindande vid prövning av ansökan om bygglov som görs inom två år.s. 930

3.Ansökan om bygglov eller förhandsbesked görs hos kommunens byggnadsnämnd. Bestämmelser om nämndens handläggning finns i PBL 8 kap. 19–32 §§. Förutom i fall med enklare åtgärder, ska ansökan vara skriftlig. Den åtgärd som söks ska i behövlig omfattning redovisas på ritningar och i beskrivningar.s. 931

4.I fråga om bygglovsansökningar som avser ny- eller tillbyggnader krävs i regel en situationsplan över tomten. Denna bör normalt vara grundad på en nybyggnadskarta. Detta är viktigt för att bl.a. vaanläggningar, kraftledningar, fornlämningar, servitut och nyttjanderätter ska kunna redovisas. Det är också nödvändigt för att ge besked om vilka sakägare, t.ex. grannar, som berörs av åtgärden, eftersom dessa enligt 8 kap. 22 § i vissa fall ska lämnas tillfälle att yttra sig över ansökan.s. 931

5.Det finns inget explicit krav på att sökanden ska ha någon form av rådighet över den mark som avses med ansökan. Det anses inte heller åligga byggnadsnämnden att pröva denna fråga.s. 931

6.Rättsläget vid lovprövningar enligt plan- och bygglagen torde — i denna fråga — vara detsamma som i den tidigare gällande byggnadslagstiftningen. I rättsfallet RÅ 1975 ref. 99 fann regeringsrätten att en ansökan om byggnadslov inte fick avvisas utan skulle prövas materiellt, trots att sökandens rådighet över marken var ifrågasatt av fastighetsägaren. Regeringsrådet Petrén anförde i en särskild motivering: ”Byggnadsnämndens möjligheter att avvisa ansökan om byggnadslov på grund av sökandens obehörighet måste antagas vara ytterst begränsad och gälla blott ifall då överhuvud någon rationell motivering för sökandens begäran om byggnadslov icke kan utletas och då ansökan sålunda ter sig helt meningslös. Det synes ej rimligt att byggnadsnämnden skall lägga ned resurser på att pröva en sådan ansökan.” 2.2 Miljöfarlig verksamhet Med miljöfarlig verksamhet avses sådan verksamhet som på något sätt är knuten till användningen av fast egendom och som på något sätt kan ge upphov till utsläpp till vatten, luft eller mark, eller förorsaka någon annan olägenhet för människors hälsa eller miljön. Den fullständiga definitionen av begreppet ges i miljöbalken 9 kap. 1 §.s. 931

7.Benämningen inrymmer många verksamheter och åtgärder — av vitt skilda slag, exempelvis utsläpp av avloppsvatten, fiskodling, täkter, utvinning av olja eller naturgas, vindkraftverk, hamnar och flygplatser, upplag och deponier för avfall samt skjutfält.s. 931

8.Med stöd av MB 9 kap. 6 § kan regeringen besluta om obligatorisk prövning av vissa typer av miljöfarlig verksamhet. Detta sker genom förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH).s. 932

9.Ansökan om miljöfarlig verksamhet prövas enligt huvudregeln av miljödomstol (MB 9 kap. 8 §). I FMH med tillhörande bilaga har regeringen närmare reglerat prövningssystemet. I korthet gäller följande: Verksamheter som har beteckningen A ska tillståndsprövas av miljödomstol, och verksamheter som har beteckningen B ska tillståndsprövas av länsstyrelsen. Beteckningen C innebär att verksamheten är anmälningspliktig och att anmälan ska göras hos kommunens miljöoch hälsoskyddsnämnd.s. 932

10.Tillståndsprocessen regleras i MB 22 kap. och 19 kap. samt FMH 9– 11 §§, vilket bl.a. innefattar samråd, skriftlig ansökan med miljökonsekvensbeskrivning och teknisk beskrivning, kungörelse och remiss.s. 932

11.Prövningsprocessen för anmälan regleras i FMH 22–27 §§. Anmälan ska vara skriftlig och innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att kommunen ska kunna bedöma verksamheten eller åtgärden.s. 932

12.För mindre avloppsanordningar m.m., som inte omfattas av dessa regler, finns särskilda bestämmelser i FMH 12–20 §§. Ärenden om tillstånd eller anmälan prövas i dessa fall av den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden.s. 932

13.Några särskilda behörighetskrav synes inte kunna ställas på sökanden. Att kravet på tillstånd är riktat mot verksamhetsutövaren framgår tydligt, men det finns inget uttalat krav på att denne måste ha någon form av rådighet över den mark där den miljöfarliga verksamheten ska bedrivas. Förutsättningarna för att ansöka om tillstånd till miljöfarlig verksamhet tycks inte ha tilldragit sig intresse från vare sig lagstiftaren eller doktrinen.s. 932

14.I miljöbalkspropositionen uttalade regeringen att prövningen av ansökan om miljöfarlig verksamhet överensstämmer i stort med den ordning som gällde enligt den tidigare miljöskyddslagen. Ur miljöskyddslagens förarbeten kan följande utläsas: ”Tillståndsfrågor bör kunna komma under koncessionsnämndens prövning genom ansökan av den som utövar eller ämnar utöva miljöstörande verksamhet. […] Varje företagare, kommun eller annan som utövar eller skall utöva verksamhet som den nya lagen omfattar bör alltså kunna begära tillstånd för att trygga sin ställning för framtiden.” Slutsatsen blir således att inga formella rådighetskrav föreligger för att kunna ansöka om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. 2.3 Koncessionspliktiga ledningar För att bygga eller använda vissa större ledningstyper fordras ett särskilt tillstånd — s.k. koncession. Kravet gäller följande ledningar:s. 932

15.• Elektriska starkströmsledningar (ellagen 2 kap. 1 §)s. 933

16.• Naturgasledningar (naturgaslagen 2 kap. 1 §)s. 933

17.• Större rörledningar för transport av olika petroliumprodukter soms. 933

18.är avsedda att användas som bränsle (lagen om vissa rörledningars. 933

19.1 §) Nätkoncession för elektrisk starkströmsledning prövas som huvudregel av regeringen. Regeringen har dock i elförordningen (1–3 §§) bemyndigat Energimarknadsinspektionen att avgöra flertalet ärenden. Prövningsförfarandet regleras i elförordningen 5–8 §§.s. 933

20.Koncession för naturgasledning prövas av regeringen, efter beredning hos Energimarknadsinspektionen (naturgasförordningen 4–10 §§). Prövningen är utformad på motsvarande sätt för övriga rörledningar, dvs. att koncessionen prövas av regeringen efter beredning hos Energimarknadsinspektionen (förordningen om vissa rörledningar 1–7 §§).s. 933

21.Gemensamt för samtliga prövningar gäller att ansökan ska vara skriftlig och innehålla ett flertal tekniska, ekonomiska m.fl. uppgifter. En miljökonsekvensbeskrivning ska i de flesta fall ingå i ansökan. Handläggningen i övrigt uppvisar stora likheter oberoende av ledningstyp — bl.a. bestämmelserna om kungörelse och remiss.s. 933

22.I lagstiftningen ställs vissa krav upp på sökandens lämplighet för den ifrågavarande verksamheten. Med stöd av ellagen 2 kap. 10 § ska sökandens allmänna kompetens och utformningen av den organisation som ska handha nätverksamheten bedömas. Eventuellt tidigare agerande som nätinnehavare bör också vägas in. Motsvarande bestämmelser finns i naturgaslagen 2 kap. 8 § respektive lagen om vissa rörledningar 4 §.s. 933

23.Några krav på att en sökande i ett koncessionsärende ska ha rådighet över det berörda markområdet finns inte. Snarare kan systemet sägas förutsätta att koncessionsprövningen sker innan ledningsområdet sakrättsligt tryggas. Ledningsrättslagen — som reglerar upplåtelse av utrymme för allmännyttiga ledningar — innehåller följande bestämmelse: 17 § Avser förrättning ledning för vilken koncession fordras men ännu ej erhållits, får förrättningen inledas, om den som har att meddela koncession medger det. I princip bör alltså koncessionsfrågan vara avgjord innan ledningsförrättning påbörjas. I brådskande fall får koncessionsmyndigheten bedöma risken för avslag i koncessionsärendet. Kan inte något medgivande erhållas, ska lantmäterimyndigheten avvisa ansökan om ledningsförrättning. 2.4 Vattenverksamhet Begreppet vattenverksamhet innefattar en mängd olika åtgärder i och med vatten, som förenas av att de kan ha en skadlig inverkan på vattenförhållandena. Legaldefinitionen i MB 11 kap. 2 § täcker — något förenklat — in följande typer av åtgärder:s. 933

24.• Byggande m.fl. arbeten i ytvatten, bl.a. fyllning, bortledande, gräv-s. 934

25.ning.s. 934

26.• Bortledande av grundvatten.s. 934

27.• Åtgärder för att öka vattenmängden i en grundvattentillgång.s. 934

28.• Markavvattning (dikning, sjösänkning, invallning m.m.). För vattenverksamheter krävs det tillstånd enligt MB 11 kap. 9 §. Tillståndsplikten är generell och gäller för alla vattenföretag som inte är undantagna enligt MB 11 kap. 11–12 §§. I vissa fall är det tillräckligt med en anmälan till länsstyrelsen (MB 11 kap. 9a §).s. 934

29.Enligt MB 11 kap. 9b § prövas en ansökan om tillstånd till vattenverksamhet av miljödomstolen. Tillsammans med tillståndsfrågan prövas även bl.a. frågor om särskild tvångsrätt, ersättning och inlösen. Själva prövningsförfarandet regleras i MB 22 kap. samt i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (LVV) 7 kap., och omfattar bl.a. samråd, skriftlig ansökan med miljökonsekvensbeskrivning och teknisk beskrivning, kungörelse samt remiss.s. 934

30.Prövningsförfarandet vid anmälan regleras i förordningen om vattenverksamhet m.m. (20–23 §§). Anmälan ska vara skriftlig och innehålla de uppgifter, ritningar, kartor, miljökonsekvensbeskrivning och tekniska beskrivningar etc. som behövs för att länsstyrelsen ska kunna bedöma verksamhetens effekter.s. 934

31.När det gäller sökandens behörighet, finns särskilda bestämmelser om rådighet över vatten i LVV 2 kap. Där anges följande: 2 kap. 1 § För att få bedriva vattenverksamhet skall verksamhetsutövaren ha rådighet över vattnet inom det område där verksamheten skall bedrivas. Stadgandet kan tyckas som en självklar grundsats för alla markanvändningar, men i vattenrättsliga sammanhang är rådigheten även en processförutsättning för att kunna ansöka om tillstånd.s. 934

32.I NJA 1993 s. 331 hade en kommun ansökt om att utföra ett visst vattenföretag. Högsta domstolen fann att kommunens talan fick anses stödja sig på dåvarande vattenlagens motsvarighet till LVV 2 kap. 5 § (se nedan). HD konstaterade vidare att kommunen valt att inte begära någon särskild tvångsrätt, utan avsåg att träffa frivilliga avtal. Domstolen anförde: ”Ingenting hindrar att företagaren i ett fall som det förevarande, i likhet med Norsjö kommun, avstår från att söka utverka särskild tvångsrätt enligt 8 kap. VL och i stället söker träffa frivilliga uppgörelser med sakägarna. Med hänsyn till att rådigheten över vattnet är en processförutsättning som domstolen självmant skall beakta måste emellertid dessa uppgörelser i så fall vara träffade redan i samband med ansökningen om tillstånd till företaget.” HD undanröjde underinstansernas domar och återförvisade målet till vattendomstolen för ny behandling.s. 935

33.Normalt krävs att rådigheten omfattar hela det vattenområde som verksamheten avser, t.ex. vid utfyllnader och bryggor. När det gäller bortledande av yt- eller grundvatten har det i praxis dock ansetts tillräckligt att sökanden har rådighet vid själva bortledningspunkten.s. 935

34.Utgångspunkten är att var och en råder över det vatten som finns inom hans eller hennes fastighet (LVV 2 kap. 2 §). Rådigheten kan också upplåtas genom avtal eller tas i anspråk genom tvångsförvärv.s. 935

35.För vissa typer av allmännyttiga vattenverksamheter har även andra än fastighetsägaren den grundläggande rådigheten. Enligt LVV 2 kap. 4 § innehas sådan rådighet av den som vill utföra:s. 935

36.• Vattenreglering.s. 935

37.• Vattentäkt för allmän vatten- eller värmeförsörjning, eller för bevatt-s. 935

38.ning.s. 935

39.• Markavvattning.s. 935

40.• Vattenverksamhet för allmän väg, allmän farled eller allmän hamn.s. 935

41.• Vattenverksamhet för att motverka förorening genom avloppsvatten.s. 935

42.• Vattenverksamhet för järnväg. Vidare har staten, kommuner och vattenförbund motsvarande rådighet för att bedriva vattenverksamhet som är önskvärd från allmän miljö- eller hälsosynpunkt eller som främjar fisket (LVV 2 kap. 5 §).s. 935

43.För vattenverksamheter som inte omfattas av denna ”legalrådighet” som följer av LVV 2 kap. 4–5 §§, fordras således att den tilltänkte verksamhetsutövaren genom avtal eller tvångsförvärv erhåller någon form av sakrättslig anknytning till det berörda vattenområdet innan tillstånd kan sökas. 2.5 Sammanfattning och några utvikningar Redan efter denna korta redovisning framskymtar en genomgående princip — tillåtligheten för en tilltänkt markanvändning kan prövas och avgöras innan sökanden erhållit civilrättslig rådighet över det aktuella området. Från detta mönster avviker det vattenrättsliga systemet, vilket istället bygger på den motsatta ordningen — rådighet är en förutsättning för att pröva och avgöra tillåtligheten.s. 936

44.I praktiken kan dock vissa krav på andra sätt medföra att sökanden ändå behöver någon slags rådighet även i andra fall. Exempelvis kan förutsättningarna för bygglov inom detaljplan i vissa fall fordra att sökanden har rätt att ansöka om fastighetsbildning (jfr PBL 8 kap. 11 §), vilket normalt är förbehållet den lagfarne ägaren.s. 936

45.Dessutom kan kraven på ansökningarnas innehåll och utformning i vissa fall medföra att sökanden behöver ha någon slags rådighet till marken för att kunna ta fram de aktuella uppgifterna, även om detta inte är ett formellt krav.s. 936

46.För att tydliggöra den ovan nämnda principens räckvidd kan ytterligare några markanvändningar kommenteras översiktligt. Minerallagen reglerar formerna och förutsättningarna för undersökning och utvinning av vissa mineralfyndigheter oavsett vem som äger eller på annat sätt har rådighet över marken. För att bedriva undersökningsarbete av s.k. koncessionsmineral fordras normalt undersökningstillstånd. Utvinning och tillgodogörande — dvs. gruvdrift — kräver bearbetningskoncession. Var och en kan ansöka om undersökningstillstånd och bearbetningskoncession. För att ansökan ska beviljas fordras att vissa villkor är uppfyllda, bl.a. avseende malmbevisning och sökandens förutsättningar att bedriva gruvverksamhet. Den som först ansöker och erhåller tillstånd respektive koncession får i princip ensamrätt till den aktuella fyndigheten. För att få bedriva brytningsverksamhet i dagen fordras att mark anvisats för ändamålet, vilket sker i en särskild förrättning.s. 936

47.Reglerna om strandskyddsområde i MB 7 kap. 13–18 §§ innebär bl.a. ett förbud mot uppförande av nya byggnader, ändring av befintliga byggnaders ändamål eller utförande av anläggningar som hindrar allmänheten att utnyttja allemansrätten. Om det finns särskilda skäl kan emellertid dispens meddelas efter ansökan. En sådan ansökan ska vara skriftlig och åtföljas av en kartredovisning. Det finns däremot inga krav på att sökanden ska ha någon form av rådighet över det aktuella strandområdet.s. 936

48.Den som planerar att bygga en järnväg ska genomföra ett flertal planeringsmoment, enligt lagen om byggande av järnväg. Bl.a. ska en järnvägsplan upprättas med angivande av den mark eller utrymme samt de rättigheter som behöver tas i anspråk för järnvägen. Järnvägsplanen fastställs normalt av Banverket. Möjligheterna att lösa mark, utrymmen eller rättigheter inträder först efter det att beslutet om fastställelse av järnvägsplanen vunnit laga kraft.s. 937

49.Fasta fornlämningar är skyddade enligt 2 kap. lagen om kulturminnen m.m. (KML). Den som vill rubba, ändra eller ta bort en fast fornlämning kan ansöka om tillstånd hos länsstyrelsen, som därvid gör en avvägning mellan intresset av att få göra ingreppet och fornlämningens betydelse (2 kap. 12 §). I tredje stycket samma lagrum finns ett intressant stadgande: ”Om någon annan än ägaren av marken eller vattenområdet eller ägaren av skeppsvraket ansöker om tillstånd, skall ansökningen avslås om ägaren motsätter sig åtgärden och det inte finns några synnerliga skäl att bifalla ansökningen.” Förarbetena sprider inte något ljus över hur bestämmelsen ska tillämpas, men länsstyrelsens praxis är att endast ge tillstånd mot markägarens bestridande i de fall rättsligt bindande plan eller tillstånd finns för den verksamhet som sökanden avser att bedriva — t.ex. arbetsplan för allmän väg, järnvägsplan, eller linjekoncession för ledning. Detta är en speciell reglering av rådighetsfrågan, vilken jag återkommer till i avsnitt 4.s. 937