8 · Skäl för att avvika från lagrådsyttrandet

1.Det kan finnas anledningar av flera olika slag att ifrågasätta Lagrådets ståndpunkt, om regeringen vill ha igenom en lagstiftning. Som redan antytts kan man skilja mellan juridiska, arbetstekniska och politiska skäl, fast detta är naturligtvis en förenkling; också andra anledningar kan förekomma att gå ifrån Lagrådets förslag, och framför allt är det vanligt med en kombination av olika skäl.s. 232

2.Det förekommer inte så sällan att man inom departementet har svårt att godta Lagrådets juridiska ståndpunkt, trots den expertis det i de allra flesta fall representerar. Juristerna inom ett departement, som arbetat länge med ett lagförslag, kan anse Lagrådets hastigt tillkomna kritik ohållbar. Särskilt gäller detta i fråga om mera speciell lagstiftning, som ligger utanför Lagrådets normala intresseområde; här är det naturligt att man i Regeringskansliet känner sig särskilt sakkunnig. Kritiken kan ibland uppfattas som ett uttryck för en konservativ eller i vart fall föråldrad inställning till rättsutvecklingen på ett område som kräver reformer. Lagrådet kan också ha gått ifrån EG:s inställning eller terminologi på ett sätt som kan medföra problem om förslaget godtas, t.ex. när man föreslagit avsteg från det sedvanliga diskrimineringsbegreppet; eller Lagrådet kanske inte vid föredragningen har uppmärksammat alla komplikationer med sitt förslag — det kan ha avvikit från regleringen i andra liknande situationer. Det kan också hända att departementet helt enkelt inte lyckats förklara poängerna med propositionens lösning. Försiktigtvis kan man från regeringens sida också dra sig för en mera genomgripande förändring av gällande rätt, om lagrådsyttrandet är inne på sådana synpunkter (fast på denna punkt brukar också Lagrådet vara återhållsamt). Någon gång kan man bara hävda att man har annan mening än Lagrådet i en tolkningsfråga. Gäller det detaljer, t.ex. behov av en förtydligande bestämmelse, kan en avvikande mening också motiveras tämligen kort. (Se exempel på detta 10 nedan.)s. 232

3.För att departementet på någon mera väsentlig punkt skall gå ifrån Lagrådets linje av rent juridiska skäl lär emellertid i de flesta fall krävas ett visst självförtroende hos dess tjänstemän eller åtminstone ett visst juridiskt engagemang inom departementet: man har verkligen bemödat sig om att finna en bra lösning och befarar nu att ansträngningarna har varit förgäves. Det kan också behövas gott om tid — propositionen får inte vara för brådskande, om man skall hinna utarbeta en hållbar argumentation på denna nivå. Det är klart att allmänheten inte funderar närmare på resonemangens kvalitet, men den fortsatta juridiska debatten med anledning av propositionen kan ställa till problem, och dessutom har ju tjänstemännen sitt eget juridiska anseende att tänka på. Ett exempel på en vidlyftig juridisk diskussion ger förarbetena till utsökningsbalken, där ett lagrådsyttrande på 132 sidor bemöttes från departementets sida på 54 sidor; det krävdes långa utläggningar för att gendriva det högt kvalificerade lagrådets resonemang. I detta fall kunde man tala om vissa påtagliga motsättningar mellan departement och lagråd om rent juridiska frågor — något samarbete lär det långtifrån ha varit fråga om. (Jfr 13 nedan.) Annars är det ju enklast för departementet att i tveksamma fall godta Lagrådets linje — man kan alltid hänvisa till dess expertis som ursäkt för en sådan bedömning. I så fall brukar det som sagt räcka med en kort motivering. Annorlunda är det förstås om samtidigt starka politiska skäl talar för lagrådsremissens utformning — då måste man göra sig större besvär med motiveringen, om Lagrådets invändning trots allt godtas. (Jfr nedan.) Ibland förekommer det en utförlig argumentation för lagrådsremissens ståndpunkt, varvid dock regeringen slutar med att ansluta sig till Lagrådets förslag som man just kritiserat. Någon gång kan departementets ansvariga tjänstemän på detta sätt ha försökt rädda något av sin prestige.s. 233

4.I praktiken torde emellertid betänkligheterna minst lika ofta vara av arbetsteknisk natur, även om detta knappast brukar betonas så starkt i propositionen — sådana synpunkter lär sällan möta större förståelse hos politiker eller massmedia. Inom departementet kan man tycka att tiden är för knapp för att ändra ett förslag i den utsträckning Lagrådet önskar — det kunde medföra omfattande följdändringar av ett slag som dess yttrande inte gått in på, med tidsödande omskrivningar av propositionen, eller i vart fall göra det nödvändigt med ingående analyser för att minska risken för oväntade konsekvenser. Inom den politiska ledningen har man räknat med att förslaget skall följa en viss tidtabell, och den vill tjänstemännen naturligtvis inte så gärna avvika från utan tvingande skäl. Särskilt angeläget är naturligtvis detta när ett EG-direktiv skall genomföras inom viss tid. En omskrivning av en lag som följer ett EG-direktiv kan någon gång rentav kräva en ny anmälan till EG-kommissionen och fördröja handläggningen av ärendet. Här räcker det knappast att i propositionen hänvisa till att en omarbetning skulle kräva för mycket tid och arbete, om inte lagförslaget uppenbarligen är brådskande. En typ av invändning mot Lagrådets förslag som däremot ofta kan tillgripas i denna situation är att tillräckligt beredningsunderlag saknas; anmärkningar av detta slag förekommer ibland från Lagrådets sida mot remissen, men de kan också framföras från regeringshåll mot lagrådsyttrandet. Ibland kan sägas att ett radikalt förslag av sådana skäl får skjutas på framtiden (då Lagrådets initiativ kanske kommer att vara glömt) eller bör ”övervägas i ett större sammanhang”; när detta blir aktuellt behöver inte närmare anges. Det är sällan som Lagrådet i dessa fall kan hänvisa till någon mera belysande diskussion om de avvikande regler man föreslagit — det skulle i så fall vara att förslaget redan förekommit i ett betänkande eller utförligt behandlats i ett remissyttrande. Ett ärende där regeringen godtog en mycket ingripande omarbetning av en omfattande lagtext i enlighet med Lagrådets yttrande gällde 1983 års vattenlag. Ärendet torde inte ha ansetts särskilt brådskande. Här förekom för övrigt särskild expertis i Lagrådet, vilket kan ha påverkat regeringens inställning. — Större problem medförde Lagrådets kritik när det gällde genomförandet av 1991 års stora skattereform. Lagrådet hade bl.a. ifrågasatt om kraven på likformighet i beskattningen var uppfylld och framhållit vissa risker för dubbelbeskattningen. Kritiken ansågs sammantagen ha sådan styrka att man inte kunde följa tidtabellen; på grund av omarbetning av förslaget kom reformen i denna del att genomföras ett halvt år senare än tänkt. Slutligen kan det naturligtvis finnas politiska argument mot att följa Lagrådets förslag. Ibland kan det vara enskilda regler som framstår som olämpliga eller orättvisa med regeringens värderingar, i andra fall gäller det att försvara lagförslaget i stort. Skulle man följa Lagrådet kunde det ibland fördröja en politiskt angelägen lagstiftning. Ett exempel är när den borgerliga regeringen år 1994 ville lägga fram en proposition med förslag till miljöbalk före valet men Lagrådet föreslog att vattenlagen och skogsvårdslagen skulle tas in i balken — en tanke som man naturligtvis inte hade tid att ta fasta på; ett annat är när Lagrådet inte ville tillstyrka en ny utlänningslag som hade stort politiskt intresse (se 10 nedan). Det kan också hända att Lagrådets förslag skulle ta bort vad som ter sig som väsentliga fördelar från väljarnas eller från viktiga intressegruppers sida, t.ex. om en socialdemokratisk regering kan vänta invändningar från LO:s sida. Här kan t.ex. nämnas förarbetena till medbestämmandelagen, där Lagrådets nedslående synpunkter om förhållandet till associationsrättslig lagstiftning, om stridsåtgärder av politiska skäl och om 200-kronorsregeln vid skadestånd inte mötte någon förståelse från departementshåll. Också här uppkommer speciella problem, om man vill avfärda besvärande juridiska invändningar; det är inte alltid lätt att klä politiska resonemang i en passande juridisk dräkt. En möjlighet är att man — såsom skedde beträffande trängselskatten i Stockholm — hänvisar till en kommande utvärdering av lagstiftningen; i andra fall kan man få ta till någon svepande allmän motivering. Om ett förslag av Lagrådet synes minska lagstiftningens effektivitet kan det också te sig så pass allvarligt att det får motivera en avvikelse. Ett exempel ger förarbetena till ändrad lydelse av 4 kap. 4a § BrB (om kvinnofridskränkning), där i anledning av Lagrådets kritik regeringen medgav att förslaget kunde leda till oönskade resultat; med hänsyn till behovet av en lagändring ansågs det ändå böra genomföras. Frågan behöver förstås inte från början ha tett sig politisk; det finns i alla händelser en risk att man inom oppositionen, eller åtminstone i massmedia, försöker blåsa upp meningsskiljaktigheterna med Lagrådet till en väsentlig principfråga — för övrigt inte sällan genom att problemet missförståtts. Det kan vara besvärligt att i detta läge tona ned konflikten; Lagrådet kommenterar ju normalt inte sina yttranden, och försöker regeringen bagatellisera dem kan det mötas med misstro.s. 234

5.Regeringen kan också av prestigeskäl eller liknande inte vilja avvika från en ståndpunkt som man tidigare intagit. Ett exempel tycks ha varit när regeringen, som år 1994 dragit tillbaka den proposition angående miljöbalk som den tidigare borgerliga regeringen lagt fram under hänvisning till att vattenlagen borde inarbetas i balken, år 1998 fick höra betänkligheter från Lagrådets sida angående de tekniska problem infogandet innebar i det nya förslaget till miljöbalk. Betänkligheterna avvisades — man kunde inte gärna inta en annan ståndpunkt än fyra år tidigare! Liknande synpunkter kan antas ha spelat in i en del andra fall som berörs i det följande.s. 236