1.Fimgro-målet avgjordes med tillämpning av förvaltningslagen och jordbruksstödsförordningen i den lydelse dessa hade fram till 1998. Vid införandet av 22a § i förvaltningslagen antogs en övergångsbestämmelse vari föreskrivs att den nya överklaganderegeln är tillämplig endast på beslut som fattats efter 10 oktober 1998. Fram till detta datum gällde alltså enligt 33 § i jordbruksstödsförordningen ett överklagandeförbud avseende Jordbruksverkets beslut att (inte) bevilja stöd samt beslut att stöd skulle återbetalas.s. 878
2.Från och med det relevanta datumet gäller istället i jordbruksstödsförordningen en hänvisning till 22a § i förvaltningslagen. Och av den senare bestämmelsen framgår att förvaltningsbeslut överklagas till länsrätt, om inte annat är stadgat.s. 879
3.Säg att idag Jordbruksverket med stöd i jordbruksstödsförordningen beslutar att en viss jordbrukare ska återbetala tidigare utgivet stöd. Enligt förordningen i dess nuvarande lydelse med hänvisningen till 22a § i förvaltningslagen kan ett sådant beslut överklagas till länsrätt av jordbrukaren. Samtidigt borde allmän domstol fortfarande vara behörig att pröva förvaltningsmyndighets talan om återbetalning av stöd. Efter borttagandet av överklagandeförbudet finns visserligen inte längre något praktiskt behov för enskild att kunna väcka negativ fastställelsetalan avseende sin återbetalningsskyldighet. Men eftersom förvaltningsmyndighet enligt förordningen och förvaltningsrätten i övrigt saknar möjlighet att väcka talan om återbetalning vid förvaltningsdomstol, kvarstår myndighetens behov av att kunna väcka talan om återbetalning vid allmän domstol. De lege ferenda kan ifrågasättas om inte de allmänna domstolarnas behörighet att pröva myndighets krav på återbetalning borde ersättas med en möjlighet för myndigheterna att väcka talan vid förvaltningsdomstol. På så vis skulle alla tvister om ut- och återbetalning av jordbruksstöd avgöras inom ramen för samma domstolsorganisation.s. 879
4.De lege lata ökar givetvis utrymmet för parallell behörighet mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar med avseende på beslut om återbetalning av jordbruksstöd. Vidgar man perspektivet till hela förvaltningsrätten framstår det som att risken för parallella förfaranden ökat radikalt med införandet av 22a § förvaltningslagen. Huvudregeln är nu som sagts att beslut om återbetalning av stöd, inom hela förvaltningsrätten, ska kunna överklagas till förvaltningsdomstol. Utan plenum-avgörande av HD eller lagändring får man räkna med att de allmänna domstolarna samtidigt kommer att vara fortsatt behöriga att pröva återbetalningsskyldighet, åtminstone på talan av förvaltningsmyndighet.s. 879
5.Från europarättsliga utgångspunkter kan man gilla rättsläget. Risken för att domstolsprövning förvägras kan antas minimerad till två situationer av undantagskaraktär. För det första aktualiseras risken när en offentligrättslig författning, som tidigare jordbruksstödsförordningen, innehåller ett överklagandeförbud som står i strid mot Europakonventionen eller EG-rätten. För det andra kan rätten till domstolsprövning avse frågor beslutade av regeringen som sista instans, men sådana frågor kan samtidigt falla utom rättsprövningslagens tilllämpningsområde. För den händelse svensk rätt i något hänseende brister i uppfyllandet av kraven på domstolsprövning, aktualiseras återigen de delvis motstridiga hanteringsprinciper som kan utläsas av fallen Stallknecht, Andersson, Lassagård och Fimgro sammantagna.s. 879
6.Från ett internt svenskt perspektiv kan vi vara nöjda med HD:s avgörande i Fimgro. Så länge förvaltningsmyndigheter saknar möjlighet att väcka talan vid allmän förvaltningsdomstol finns visserligen ett behov av prövning i allmän domstol. Men med Fimgro introducerades en rationell hanteringsordning för det förmodligen ökande antal fall då allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar har parallell behörighet. 6. Omfattningen av allmän domstols prövning av återbetalningsskyldighet När man studerar HD:s praxis avseende behörigheten att pröva beslut om återbetalning av offentliga medel framskymtar bland flera domstolar en uppfattning att domstolsprövningen skulle vara av ett mindre ingripande slag. I NJA 1991 s. 363 framhöll t.ex. ett skiljaktigt justitieråd att det ”vid en fullgörelsetalan förd av försäkringskassan vid allmän domstol endast kan ske en prövning av kassobeslutets laglighet och inte av återbetalningsskyldighetens innehåll”. Revisionssekreteraren framförde följande ståndpunkt i Fimgro: ”För att en myndighet i en ifrågavarande situation skall vara tillförsäkrad möjlighet att erhålla en exekutionstitel, måste allmän domstol i och för sig vara behörig att uppta yrkandet till prövning. För att undvika att materiell prövning av samma sak sker i två olika instansordningar, bör dock allmän domstols behörighet begränsas till verkställighetsprövning. I målet har inte Jordbruksverket åberopat myndighetsbeslutet till grund för sin talan, utan de bakomliggande förhållandena. Jordbruksverkets talan bör därför avvisas”. HD fann dock följande i NJA 1994 s. 648: Domstolen är, vid prövningen av om förutsättningarna för bidragstagarens återbetalningsskyldighet är uppfyllda, ”inom ramen för parternas yrkanden och medgivanden, obunden av de administrativa organens bedömning av återbetalningsfrågan”.s. 880
7.Vidare finns exempel på att man ganska teoretiskt skilt mellan ett överklagande av ett beslut om stöd och en talan om fullgörande av återbetalning av samma stöd. Exempelvis fann HD följande i NJA 1996 s. 202: ”Tvisten rör dock inte frågan om rätt att erhålla bidrag utan avser krav på återbetalning av det till Lars Andersson utbetalade omställningsstödet” /…/ ”Förvaltningsmyndighets krav på återbetalning av ett på felaktigt sätt utbetalat eller använt bidrag är en typ av fordran som allmän domstol länge ansetts behörig att pröva”. Vidare framhöll hovrätten i Fimgro: ”Jordbruksverkets yrkande vid TR:n stämmer således inte överens med vad Fimgro yrkat vid länsrätten”. I Fimgro underströk emellertid HD:s majoritet att prövningen i allmän domstol av återbetalningskrav ska ske ”i sak”.s. 880
8.Mot bakgrund av de ovan återgivna citaten från domstolspraxis finns anledning att beröra frågan om omfattningen av de allmänna domstolarnas prövning av återkravsyrkanden. Ovan nämnde jag att de allmänna domstolarnas behörighet att pröva återkrav svarar mot ett praktiskt behov som i sin tur uppstått på grund av två motstridiga grundtankar inom förvaltnings- respektive exekutionsrätten; dels bör inte domstolar avgöra när det allmänna ska utge bidrag, dels duger inte rena myndighetsbeslut som underlag för tvångsrealisering.s. 881
9.De ovannämnda citaten visar att den grundläggande motstridigheten kvarstår även efter det att det praktiska behovet av exigibla avgöranden tillgodosetts och tenderar att ”smitta ned” den juridiska argumentationen och skapa en egen logik på området.s. 881
10.Rent civilprocessuellt, menar jag, kan det inte råda någon tvekan om att ett yrkande om att x (inte) ska betala tillbaka z kr till y avser samma sak som ett beslut om att x (inte) ska betala tillbaka z kr till y, när grunden för beslutet respektive yrkandet är densamma. När en förvaltningsmyndighet väcker talan vid allmän domstol och yrkar återbetalning med belopp som myndigheten fastställt i ett beslut, kommer därför domstolsprövningen att avse samma sak, dvs. den enskildes skyldighet att helt eller delvis återbetala tidigare erhållet stöd. I civilprocessen anses inte en negativ fastställelsetalan avseende betalningsskyldighet avse samma sak som när borgenären därefter väcker talan om att gäldenären ska förpliktas betala den ifrågavarande skulden. En fastställelsedom utgör inte exekutionstitel, utan måste, om gäldenären trilskas, kompletteras med en fullgörelsedom. Är detta jämförbart med förhållandena vid myndighetsbeslut om återbetalning i så måtto att ett myndighetsbeslut är analogt till en fastställelsedom över (åter-)betalningsskyldigheten? En likhet är att en fastställelsedom liksom ett myndighetsbeslut inte är verkställbart. Däremot kan man anta att ett myndighetsbeslut ofta är formulerat som ett imperativ: ”Lantbrukaren A skall återbetala x kr”. Anledningen till att en fastställelsedom inte är verkställbar står att finna i UB 1:1 varav framgår att endast domar och exekutionstitlar ”som innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse” kan verkställas enligt balken. Eftersom en fastställelsedom inte kan anses ålägga part en omedelbar förpliktelse att fullgöra något, kan inte det slaget av domar verkställas. Ett myndighetsbeslut däremot kan innehålla en klar och ovillkorlig förpliktelse för en enskild att göra något, men beslutet kan inte verkställas ändå. Och det beror på att ett förvaltningsbeslut inte ingår bland de exekutionstitlar som räknas upp i UB 3:1.s. 881
11.En fastställelsetalan avser i allmänhet ett rättsförhållande som är av relevans för ett antal ytterligare rättsförhållanden mellan parterna; äganderätten till en fastighet är t.ex. relevant för frågan om A är skadeståndsskyldig gentemot B för att ha avverkat skog på fastigheten, liksom för frågan om A får gräva en brunn på fastigheten. Civilprocessuellt anses äganderätten till fastigheten som en annan sak än t.ex. skadeståndsskyldighet för skogsavverkning på fastigheten även om äganderätten är ett relevant rättsfaktum — ett prejudiciellt rättsförhållande — vid bedömningen av skadeståndsfrågan. När fastställelsetalan är så snävt formulerad att fastställelsedomen avser i princip samma fråga som en efterföljande fullgörelsetalan som i exemplet ovan avseende betalningsskyldighet, kan man visserligen som Ekelöf hävda att det är fråga om två skilda saker och att en fullgörelsetalan ska kunna föras utan hinder av en redan väckt fastställelsetalan. Ekelöf menar dock vidare att om en fullgörelsetalan är väckt, ska en efterföljande fastställelsetalan avseende betalningsskyldigheten avvisas på grund av bristande fastställelseintresse; en fastställelsedom skulle i ett sådant läge vara meningslös. Detsamma kan antas gälla om det föreligger en lagakraftvunnen fullgörelsedom. Ett alternativ i ett sådant läge är att ogilla på grund av den fullgörelsedomens positiva rättskraft.s. 882
12.Enligt min mening är inte ett förvaltningsbeslut jämförbart med en fastställelsedom i det här sammanhanget. Den enda likheten är att bägge slagen av avgöranden saknar exigibilitet, men det finns skilda orsaker till verkställighetsbristen. En lagakraftvunnen fastställelsedom är bindande i förhållande till en efterföljande fullgörelseprövning eftersom fastställelsedomen utgör ett auktoritativt avgörande som är resultatet av domstolsprövning. Att tillmäta den verkan åt ett förvaltningsbeslut, som oavsett hur det är formulerat inte i sig kan verkställas, vore att kringgå den uppräkning av exekutionstitlar som görs i UB 3:1. Därför bör det vara uteslutet för en domstol som har att ta ställning till ett återkravsyrkande från en förvaltningsmyndighet att utgå från att myndighetens återkravsbeslut är bindande för domstolen, dvs. att det besitter något slags positiv rättskraft. I den mån som förvaltningsmyndighetens yrkande är identiskt med innehållet i ett tidigare beslut, är det därför givet att domstolens prövning avser samma sak som myndigheten tidigare beslutat om. En ordning där samma fråga prövas två gånger har som ovan nämnts motiverats med behovet av exigibilitet. Men en sådan ordning är i högsta grad svårförenlig med RB 10:17, av vilken framgår att allmän domstol saknar behörighet avseende tvist som upptas av annan myndighet än domstol. Om nu förvaltningsmyndighet är behörig, och eventuellt efter överklagande även förvaltningsdomstol, att pröva samma sak som är föremål för en stämningsansökan ingiven till en tingsrätt, är det svårt att förstå läget på annat sätt än att målet rör en tvist som upptas av förvaltningsmyndighet. Alltså skulle, enligt RB 10:17, allmän domstol sakna behörighet. Därför framstår de allmänna domstolarnas behörighet enligt den praxis som utvecklats såsom stridande mot bestämmelsen ifråga.s. 882
13.När de allmänna domstolarna prövar återkravsfrågor prövar de något som enligt en ovan angiven grundtanke inom förvaltningsrätten har ansetts böra förbehållas myndigheterna; en domstolsprövning i dylika situationer innebär i princip en inblandning i de uppgifter som exklusivt förbehållits förvaltningen.s. 883
14.Denna insikt är sannolikt orsak till några av de citat som återgavs ovan. Det är nämligen möjligt att undvika att göra avsteg från RB 10:17 och den ovannämnda principen om man ser det som att allmän domstols prövning i dessa situationer avser något annat än den återbetalningsskyldighet som förvaltningsmyndigheten redan prövat. Enligt en ovan angiven uppfattning skulle domstolsprövningen avse endast en ”laglighetsprövning” och inte ”betalningsskyldighetens innehåll”. Detta borde betyda att allmän domstol vid prövningen skulle vara förhindrad att ifrågasätta myndighetsbeslutet på annat än formella grunder. Därmed skulle verkligen domstolsprövningen avse ”något annat” än myndighetsbeslutet.s. 883
15.I samma riktning talar möjligen att syftet med allmän domstols behörighet avseende återkrav är att tillgodose främst myndigheternas behov av att realisera sina återkravsbeslut. Behörigheten avses inte i första hand tillgodose den enskildes behov av domstolsprövning av återbetalningsskyldigheten i rättssäkerhetssyfte. Som ovan nämndes är den traditionella uppfattningen att förvaltningen, inte domstolarna, är bäst skickad att avgöra bidragsfrågor. Därför finns egentligen inte skäl att låta domstolarna ägna sig åt något ytterligare än en ”verkställighetsprövning”; varje domstolsavgörande som förpliktar part utgör en exekutionstitel och exigibiliteten är det främsta syftet med domstolsprövningen i det här sammanhanget. Och om prövningen är så pass inskränkt måste den rimligen avse något annat, något mindre än den sak som förvaltningsmyndigheten beslutat och som allmän domstol inte får eller bör överpröva.s. 883
16.Från mina utgångspunkter är det sistnämnda ett felaktigt resonemang och ett exempel på hur prejudikatbildning kan resultera i att ett område underkastas en egen logik som är svårförenlig med andra värden som rättsordningen har att tillvarata. Att möta praktiska problem med prejudikat är givetvis en av de viktigaste uppgifterna för de högsta dömande instanserna i landet. Men det finns risker med att släta över ojämnheter i rättssystemet och med att konstruera bipassager när proppar uppstår.s. 883
17.Det finns naturligtvis en viktig tanke med att UB tillerkänner domstolsavgöranden, men inte förvaltningsbeslut, exigibilitet. En domstolsprövning förutses tillgodose kvalitetsaspekter och rättssäkerhetskrav, som ett förvaltningsbeslut inte kan göra anspråk på. Om domstolsprövningen begränsas till en ”laglighets-” eller ”verkställighetsprövning” kringgås faktiskt UB:s distinktion mellan domstolsavgöranden och förvaltningsbeslut. Det framstår som att lagstiftaren har varit passiv på området ifråga; motsättningen mellan UB och förvaltningens makt att besluta om offentliga bidrag (och RB 10:17) har tillåtits bero och kultivera sig. Om den praktiska lösning som HD utvecklat för att möta främst förvaltningsmyndigheternas realisationsbehov skulle innebära en inskränkt domstolsprövning, eftersätts den enskildes befogade anspråk på att UB:s rättssäkerhetsgarantier är uppfyllda. Så praktisk bör inte en prejudikatinstans vara när lagstiftaren avstått från att ta sitt politiska ansvar och underlåtit en uttrycklig avvägning mellan de motstående värdena. För förvaltningsmyndigheterna skulle en inskränkt domstolsprövning ge en öppning för att både äta kakan och ha den kvar. Ingen reell prövning av deras beslut skulle ske, men likafullt skulle besluten kunna realiseras.s. 884
18.Från mina utgångspunkter förefaller det därför mer korrekt att åsidosätta RB 10:17 samt den vid det här laget ändå urholkade principen om förvaltningens exklusiva beslutsmakt över bidrag, och tillåta/kräva en fullständig prövning av återbetalningsskyldigheten i dessa fall. Därigenom kvarstår möjligheten för myndigheterna att realisera återkrav, men med risken att domstolsprövningen resulterar i att yrkanden ogillas. Detta verkar f.ö. överensstämma med HD:s avgörande i Fimgro.s. 884