Rätten till domstolsprövning och svenska domstolars behörighet — nygamla problem i ljuset av ett HDavgörande3 hänvisningar
- Se Strömberg, FT 1995 s. 214 samt prop. 1997/98:101 s. 51 f. 1 0 Strömberg a. s. 1 1 Prop. 1997/98:101 s. 54. Ett ytterligare ganska tungt skäl för att undanhålla vissa myndighetsbeslut domstolsprövning är de svenska förvaltningsmyndigheternas självständighet gentemot regeringen när det gäller att fatta beslut i enskilda fall. Detta skäl väger dock lättare i de fall regeringen är sista instans. 1 2 Lavin, Festskrift till Petrén, Stockholm 1984, s. 65 och s. 74 samt JT 1995–96 s. 734. 1 3 Lavin, JT 1994–95 s. 733 med hänvisning till Lavin Domstol och administrativ myndighet s. 38, 62 och 75. Se även nedan vid not 31. 1 4 Se Lavin JT 1995–96 s. 735 f. och utförligare i Festskrift till Petrén s. 65. Lavin framhåller att de författningsbemyndiganden på vilka förvaltningsmyndigheterna grundar sin beslutanderätt nästan aldrig ger besked om huruvida myndighetens kompetens är exklusiv och att det därför inte alltid är lätt att på olika områden dra en klar gräns för de allmänna domstolarnas tillämpning av offentligrättsliga regler (a.a. s. 63 och s. 67). Lavin framhåller att allmän domstols kompetens i detta avseende får avgöras mot bakgrund av ”dels domstolstalans beskaffenhet, dels förekomsten av administrativa prövnings- och rättelsemöjligheter jämte förvaltningens tillgång till verkställighetsmedel” (s. 64 ff.). 1 5 Jfr skadeståndslagen 3:2. 1 6 Se t.ex. NJA 1975 s. 675 och NJA 1984 s. 648. 1 7 Se Lavin Festskrift till Petrén s. 74 f. med hänvisning till NJA 1982 s. 502 vari HD menade att kärandens yrkande gick ut på att staten skulle förpliktas betala ut det stöd som AMS beviljat och inte avsåg frågan om käranden var berättigad till stöd. Den senare frågan skulle då allmän domstol ha saknat behörighet att pröva. Denna distinktion återkommer i fler domstolsavgöranden (se t.ex. hovrätten i NJA 2001 s. 22), men ifrågasätts nedan under 6. 1 8 Prop. 1997/98:101 s. 55. 1 9 Nedan under 6 diskuteras om det är förenligt med RB 10:17 att allmän domstol prövar återkravsbeslut av och på talan av förvaltningsmyndighet. 2 0 Se ovan vid not 12. 2 1 Se även NJA 1983 s. 352. 2 2 Enligt NJA 1991 s. 363 utgör ett avgörande av förvaltningsdomstol av innebörd att besvär över beslut lämnas utan bifall exekutionstitel i kombination med själva det överklagade beslutet. Jfr även NJA 1987 s. 780 I. 2 3 Se särskilt NJA 1991 s. 363 och 2001 s. 22. 2 4 Se för det sista justitierådet Thorsson i NJA 1996 s. 202. 2 5 Detta kriterium har blivit starkt kritiserat. Lavin framhåller i JT 1995–96 s. 736 att uppfattningen ”att tvistefrågans art skall vara bestämmande för kompetensfördelningen är fullständigt ny i svensk rätt, ja t.o.m. så revolutionerande att man kan ifrågasätta om en avdelning inom HD ensam skall besluta en sådan kursändring”. Uttalandet kan framstå som märkligt mot bakgrund av att samme Lavin 1984 i Festskrift till Petrén s. 73 framhåller att HD i NJA 1983 s. 680 ”kommit att framhålla rättsförhållandets art — egentligen en helt ny tanke vid bedömningen av kompetensfördelningsfrågor”. Se även Strömberg FT 1995 s. 215. 2 6 Paragrafen ändrades först med förordning SFS 1998:756 och då genom en hänvisning till den nya 22a § i förvaltningslagen. Se numera 47 § i förordningen (1999: 1148) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter. 2 7 Jfr ovan vid not 6. 2 8 Se ovan vid not 7. 2 9 Jfr T. Andersson Dealing with Integration I (1996) samt Nergelius Dealing with Integration II (1998) ovan not 2. 3 0 Strömberg, FT 1998 s. 290, framhåller t.ex. att HD:s kriterium skulle leda till betydande rättsosäkerhet. 3 1 Se ovan vid not 13. 3 2 Jfr f.ö. läns- respektive kammarrätterna i RÅ 1997 ref. 65, berört nedan. Frågan som inställer sig är då om HD försummat att göra en uppenbarhetskvalificering innan den tog ställning till om det förelåg en rätt till domstolsprövning för Stallknecht. Den frågan ska inte utredas i detta sammanhang. Se dock Strömberg, FT 1996 s. 19 ff. och FT 1998 s. 289 ff., Lavin JT 2000–01 s. 96, Lagerqvist Veloz Roca s. 435 f. samt 304 not 690, Nergelius, Förvaltningsprocess m.m. (se ovan not 2) s. 124 ff. Men det är värt att påpeka att det faktum att HD:s avgörande föll innan Europakonventionen var inkorporerad skulle kunna antas medföra att Europakonventionen inte var att betrakta som en del av den svenska interna författningsfloran. 3 3 Se T. Andersson, Festskrift till Bernitz, Europarättslig tidskrift 2001 s. 13 ff. För civilrättens del är visserligen innehållet i utländsk rätt i viss mån underkastat partsdispositioner, se RB 35:2 st. 2 och Jänterä-Jareborg, Svensk domstol och utländsk rätt, Uppsala 1997. Men här var fråga om en inkorporerad konvention, en del av den svenska massan av rättsregler. 3 4 Om negativa kompetenskonflikter se Lavin JT 1995–96 s. 737 med hänvisning till Lavin, Domstol och administrativ myndighet (Stockholm 1972) s. 392 ff. 3 5 Och som inte kunde bli föremål för rättsprövning, se nedan under 5. 3 6 Jfr Strömberg FT 1995 s. 215. 3 7 Detta följer av principen om EG-rättens företräde som accepterades som en del av EG-rätten vid Sveriges anslutning, se prop. 1993/94:114. Man kan möjligen diskutera huruvida RF 11:14 och dess uppenbarhetskrav inte är tillämplig även på grund av att allmänna EG-rättsliga principer inte är att se som ”överordnade författningar” i bestämmelsens mening. Jfr Strömberg, FT 1998 s. 291. 3 8 Jfr nedan vid not 47 och not 53. Se även Strömberg, FT 1998 s. 292 som framhåller att Regeringsrätten tillämpade 34 § i jordbruksförordningen analogiskt, vilket inte skulle betyda att domstolen helt övergav kravet på lagstöd för förvaltningsdomstolarnas kompetens. Regeringsrätten underkände, enligt Strömberg, inte heller anspråket på exklusivitet som brukade utläsas ur 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Enligt min uppfattning fanns ingen anledning att åsidosätta nämnda 14 § — bestämmelsen hindrade enligt sin lydelse inte prövning i förvaltningsdomstol i avsaknad av författningsstöd (se ovan vid not 31). Det går dock inte att komma ifrån att Regeringsrätten åsidosatte 33 § i jordbruksstödsförordningen, vilken innehöll ett uttryckligt förbud mot överklagande. Det är svårt att se EGrättens krav på domstolsprövning och den nämnda förordningens uttryckliga förbud mot överklagande som något annat än en normkonflikt, även om den EGrättsliga normen inte är nedlagd i skriven svensk författning. 3 9 Se Lagerqvist Veloz Roca (ovan vid not 2); jfr Nergelius, Förvaltningsprocess m.m. s. 135. 4 0 Se ovan vid not 28 och det följande samt Strömberg, FT 1998 s. 292, kommenterad ovan. 4 1 Se Lavin, Festskrift till Petrén (ovan not 2) s. 77 f. samt Kommunförbundets yttrande i målet. 4 2 Jfr dock skiljaktiga justitierådet Thorsson som framhöll att även om det kunde synas ligga bättre i linje med HD:s avgörande i Stallknecht att hänvisa även återkrav enligt jordbrukarstödsförordningen till sådan domstol, kunde det inte anses då föreligga tillräckligt starka skäl att i fråga om återkrav frångå dittillsvarande praxis. 4 3 Se ovan under 2. 4 4 Hovrättens sätt att resonera kan ifrågasättas. Hovrätten jämförde Jordbruksverkets talan vid tingsrätten med Fimgros yrkande i överklagandet av beslutet. Syftet med verkets talan befanns vara att utfå en exekutionstitel, medan Fimgro yrkat att förvaltningsdomstol skulle undanröja återbetalningsbeslutet och besluta att ett tidigare beslut om omställningsstöd skulle fortsätta gälla. Yrkandet vid tingsrätten täcks, menade hovrätten, inte av yrkandet vid länsrätten. Om man försöker se Fimgros talan med civilprocessuella ögon och bortser från behörighetsproblemen, framstår det som att bolagets yrkande dels går ut på en negativ fastställelse av återbetalningsskyldigheten, dels fastställelse av att bolaget har haft rätt till betalning. Åtminstone för mig framstår detta som en litispendenssituation; länsrättens prövning av Fimgros överklagande har inte omedelbar rättslig betydelse för någon annan fråga än den återbetalningsfråga som tingsrätten har att pröva. Se vidare nedan under 6. 4 5 RÅ 1995 ref. 58. 4 6 NJA 1994 s. 657. 4 7 Se ovan vid not 38. 4 8 Se ovan vid not 38. 4 9 Jfr nedan vid not 53 . 5 0 Tingsrätten hade tagit ställning i sak och funnit att återbetalningsskyldighet inte kunde åläggas den enskilde. Efter överklagande fann hovrätten att tingsrätten hade bort avvisa försäkringskassans talan eftersom försäkringsrättens dom var att betrakta som en exekutionstitel. HD:s majoritet fann som ovan sades att försäkringsrättens avgörande utgjorde exekutionstitel i förening med försäkringskassans beslut. Därmed kan man dra slutsatsen att HD:s majoritet i NJA 1991 s. 363 var av uppfattningen att ett lagakraftvunnet avgörande av förvaltningsdomstol som utgör exekutionstitel, medför hinder för prövning av ”samma sak” i allmän domstol även för det fall allmän domstol är behörig. Man skulle i sammanhanget kunna hävda att grunderna för RB 17:11, dvs. rättskraftsregeln, talar för en sådan lösning. 5 1 HD uttryckte sig mer moderat: ”då det enligt gängse uppfattning är tvivelaktigt om förvaltningsdomstol skall anses behörig …”. 5 2 Jfr hovrätten i Fimgro. För den händelse en enskild skulle återkalla ett överklagande till länsrätt efter att myndighetens talan avvisats av allmän domstol på grund av litispendens, står det myndigheten fritt att väcka talan ånyo. Ett nytt överklagande av den enskilde till förvaltningsdomstol (inom överklagandefristen) borde då avvisas av länsrätt om Regeringsrätten ansluter till det kriterium för litispendens som HD ställt upp i Fimgro. Men även om Regeringsrätten inte skulle gå på HD:s linje, torde inte finnas stöd i ”grunderna för 13:6” för att avvisa talan vid allmän domstol på grund av ett efterkommande överklagande till förvaltningsdomstol. Det tar måhända något längre tid för en förvaltningsmyndighet att få en exekutionstitel om den enskilde vill trilskas med överklagande och återkallande, men det framstår som långt ifrån omöjligt eller orimligt betungande. 5 3 Se ovan vid not 49. 5 4 Se ovan under 3. 5 5 Dock förefaller det som att tingsrätten i ett sådant läge borde bli behörig att ta upp betalningsskyldigheten till prövning. Se ovan not 52. 5 6 Se vidare nedan under 6 om prövningens omfattning. 5 7 Se även ovan not 52. 5 8 Se ovan under 2. 5 9 Och antagligen prövas i allmän domstol på talan av förvaltningsmyndighet. Se nedan under 5. 6 0 Jordbruksstödsförordningen 33 § ändrades först med förordning SFS 1998:756 och då genom en hänvisning till den nya 22a § i förvaltningslagen. Se numera 47 § i förordningen (1999:1148) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter. 6 1 Beslut av regeringen är inte underkastade förvaltningslagen, men väl rättsprövningslagen. Se vidare Warnling-Nerep, Rättsprövning (ovan not 2) samt Nergelius, Förvaltningsprocess m.m. (ovan not 2) s. 89. 6 2 Se korrekt benämning i not 61. 6 3 Jfr NJA 1988 s. 552. 6 4 Enligt rättsprövningslagen 1 § 1 st., är lagen endast tillämplig på förhållanden som avses i 8:2 eller 8:3 RF, vilket inte överensstämmer med artikel 6 i Europakonventionen. Se Warnling-Nerep, Rättsprövning (ovan not 2) s. 212. 6 5 Ekelöf/Bylund/Boman, Rättegång III, 6 uppl. Stockholm 1994 s. 173 f. 6 6 Jfr dock Heuman, SvJT 1978 s. 340. 6 7 Ekelöf/Bylund/Boman, a.a. s. 174. 6 8 Se även nedan. 6 9 Den distinktion mellan ett yrkande om återkrav och ett beslut om rätt till bidrag som återkommer i flera domstolsavgöranden saknar betydelse i det sammanhang som här är ifråga. Det förekommer för det första överhuvudtaget inte att en myndighet väcker fullgörelsetalan vid allmän domstol utan att det tidigare fattats ett beslut om återbetalning. För det andra kan allmän domstol inte, om man accepterar det resonemang som förs ovan, undkomma att ta ställning till om en lantbrukare har rätt till ersättning när domstolen prövar återbetalningsskyldigheten. Rätten till ersättning kan antas vara ett ytterst relevant rättsfaktum vid bedömningen av återkravets berättigande. Om domstolen betraktar förvaltningsmyndighetens bedömning av rätten till ersättning som bindande, kringgås som ovan nämnts utsökningsbalken 3:1.
- Ovan antydde jag att den negativa kompetenskonflikt som föreföll råda mellan HD och Regeringsrätten i tiden mellan Stallknecht- respektive Lassagårdsavgörandena, kan förstås mot bakgrund av en motvilja från bägge domstolarnas sida att riskera få ”sitt” domstolssystem översköljt av en mängd nya tvistefrågor. Vidare refererade jag tidigare ett antal fall där HD funnit allmän domstol behörig att pröva frågor med anknytning till förvaltningsrättsliga beslut. Det var därför upplagt för att efterdyningarna av de omvälvningar som de svenska förvaltningsdomstolarnas behörighet undergått under externt, europarättsligt, tryck, skulle leda till den negativa kompetenskonfliktens motsats, parallell behörighet för allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. Ett potentiellt embryo till parallell behörighet kan anas i NJA 1975 s. 675. Frågan gällde om en kommun vid allmän domstol kunde väcka talan om att en socialbidragstagare skulle ersätta kommunen för lämnad socialhjälp och åberopa allmänna skadeståndsrättsliga bestämmelser. Dåvarande socialhjälpslagen reglerade särskilt bidragstagares ersättningsskyldighet och medgav överprövning av kommunbeslut hos länsstyrelsen. HD fann att en talan om återkrav på skadeståndsrättslig grund kunde prövas av allmän domstol. Det har hävdats att HD:s avgörande öppnade för konkurrerande exekutionstitlar. NJA 1996 s. 202 (Andersson) avgjordes av HD efter Stallknecht-målet (NJA 1994 s. 657). Här var ånyo fråga om återkrav på stöd beslutat av Jordbruksverket. Som ovan framgått saknades vid denna tidpunkt möjlighet att överklaga ett sådant beslut till förvaltningsdomstol. Andersson hade heller inte försökt överklaga Jordbruksverkets beslut. Andersson gjorde ändå, under hänvisning till Stallknecht-avgörandet, gällande att förvaltningsdomstol och inte allmän domstol skulle pröva frågan på grund av ”tvistefrågans art”. HD fann nu att tvisten inte rörde frågan om rätt till bidrag utan avsåg krav på återbetalning. HD framhöll att förvaltningsmyndighets krav på återbetalning av ett på felaktigt sätt utbetalat eller använt bidrag ”är en typ av fordran som allmän domstol sedan länge ansetts behörig att pröva”. Majoriteten menade att det då saknades anledning att frångå tidigare rättspraxis.
- Vidare finns exempel på att man ganska teoretiskt skilt mellan ett överklagande av ett beslut om stöd och en talan om fullgörande av återbetalning av samma stöd. Exempelvis fann HD följande i NJA 1996 s. 202: ”Tvisten rör dock inte frågan om rätt att erhålla bidrag utan avser krav på återbetalning av det till Lars Andersson utbetalade omställningsstödet” /…/ ”Förvaltningsmyndighets krav på återbetalning av ett på felaktigt sätt utbetalat eller använt bidrag är en typ av fordran som allmän domstol länge ansetts behörig att pröva”. Vidare framhöll hovrätten i Fimgro: ”Jordbruksverkets yrkande vid TR:n stämmer således inte överens med vad Fimgro yrkat vid länsrätten”. I Fimgro underströk emellertid HD:s majoritet att prövningen i allmän domstol av återbetalningskrav ska ske ”i sak”.