1.Beskrivningen ovan kan sägas ha utgjort gällande rätt i Sverige med avseende på allmänna domstolars, förvaltningsdomstolars och förvaltningsmyndigheters behörighet att avgöra offentligrättsliga frågor, särskilt rörande statligt stöd, åtminstone fram till 1994. Det året avgjorde HD det s.k. Stallknecht-målet (NJA 1994 s. 657) och slog därigenom fast dels att Europakonventionen kunde medföra en rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut även när förvaltningsbesluten inte var överklagbara enligt svensk rätt, dels indirekt att förvaltningsdomstolar skulle kunna vara behöriga även utan uttryckligt författningsstöd. Som kriterium för att avgöra om en viss fråga, i fall när domstolsprövning ska ske men varken allmänna domstolar eller förvaltningsdomstolar uttryckligen utpekas som behöriga i lagtext, använde HD i målet ”tvistefrågans art”. HD fann alltså att Stallknechts anspråk på jordbruksstöd skulle avvisas eftersom allmän domstol saknade behörighet.s. 865
2.Stallknecht vände sig istället till förvaltningsdomstol och sedermera kom målet till Regeringsrätten. Av denna fann en majoritet att Stallknechts rättsanspråk inte kunde anses omfattat av en rätt till domstolsprövning och därför skulle avvisas med stöd av det dåvarande överklagandeförbudet i 33 § jordbruksstödsförordningen. Även minoriteten omfattade den meningen, men menade att talan skulle avvisas redan på den grunden att en förvaltningsdomstols kompetens i varje särskilt fall måste framgå av en författning. Enligt minoritetens uppfattning hade det följaktligen inte spelat någon roll för förvaltningsdomstols behörighet om Europakonventionens artikel 6 medfört ett krav på domstolsprövning i det enskilda fallet. Minoriteten stödde sig uttryckligen på lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. För egen del förstår jag dåvarande 14 § i den nämnda lagen endast som ett tydliggörande av vilket som är rätt forum i förvaltningsprocessuellt hänseende, dvs. att länsrätt är första instans när allmänna förvaltningsdomstolar är behöriga enligt ”lag och författning”. Därför skulle bestämmelsen inte direkt reglera frågan om förvaltningsdomstol kan vara behörig även utan författningsstöd. Inte heller skulle bestämmelsen reglera frågan om länsrätt är rätt första instans för den händelse förvaltningsdomstol nu kan vara behörig även utan lagstöd. Av det sammanhang som bestämmelsen ingick i, samt inte minst den praxis och litteratur som förelåg 1995, framgår emellertid ganska tydligt att den s.a.s. var sprungen ur förutsättningen att förvaltningsdomstolar endast var behöriga när det fanns ett uttryckligt behörighetsstadgande i författning. Enligt min uppfattning bör man som rättsdogmatiker vara objektiv i sin tolkning av bestämmelser och i tillämpningsrekommendationer. Att vara objektiv innebär ett visst mått av lojalitet mot de regler som gäller och framförallt mot de ändamål som dessa kan tänkas fylla. Även om rättsdogmatikern av högst legitima, professionella, skäl ogillar en viss regel och de ändamål som den fyller, bör hon eller han vara bunden av regeln och dess ändamål vid utsagor om gällande rätt. Det kan därför framstå som illojalt och svårförenligt med rättsvetenskaplig objektivitet att, som jag, hävda uppfattningen att dåvarande 14 § i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar skulle ha den ovan angivna begränsade betydelsen. Man bör dock i sammanhanget vara observant på att den kontext och den ”anda”, som bestämmelsen enligt en traditionell tolkning är en konsekvens av, inte innehåller hänsynstaganden till ändamål som vid det aktuella tillfället hade bort inkluderas. Den princip för förvaltningsdomstolarnas behörighet som kunde framvaskas ur lagen om allmänna förvaltningsdomstolar med hjälp av praxis och doktrin utgick ifrån att den svenska lagstiftaren hade kontroll dels över principerna för när domstolsprövning av förvaltningsrättsliga frågor skulle ske respektive när sådan inte skulle ske, dels över kompetensfördelningen mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar i de fall domstolsprövning skulle ske. Med sådana förutsättningar är en princip, vilken ger förvaltningsdomstolar behörighet endast efter uttryckligt författningsstadgande, såväl rimlig som rationell. Men i en situation där den svenska lagstiftaren saknar kontroll över vilka frågor som ska vara föremål för domstolsprövning fungerar en sådan princip sämre, vilket de ovannämnda rättsfallen givit besked om. Därför har jag inga svårigheter med att se HD:s avgörande i Stallknecht-målet som förenligt med objektivitets- och lojalitetskrav (vilka f.ö. kan antas vila tyngre på en prejudikatinstans än på en rättsdogmatisk utsaga): HD sökte inom ramen för den aktuella tvisten slå fast ett mer rationellt kriterium för kompetensfördelningen mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar, ett kriterium som tog hänsyn till det tvingande nya ändamål (i vid mening) som artikel 6 i Europakonventionen förde in i svensk rätt och vilket innebar att den svenske lagstiftaren tappade den exklusiva kompetensen att reglera domstolsprövningsbehovet. Man kan kanske vara skeptisk till om HD:s kriterium ”tvistefrågans art” är det mest lyckade vad gäller att tillgodose behovet av en rationell fördelning av kompetens och mål mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar i en ny situation. Man kan vidare diskutera om det var lämpligt att HD indirekt gjorde anspråk på att kunna ställa upp kriterier för förvaltningsdomstolarnas behörighet. Dessutom kan ifrågasättas om det var befogat att åsidosätta en rådande ordning med hänvisning till Europakonventionens krav redan innan konventionen var gällande rätt i Sverige. Men åtminstone när konventionen gällde i intern svensk rätt, menar jag, måste den tidigare gällande ordningen omvärderas mot bakgrund av det nya perspektiv som lagts på kompetensfördelningen: lojaliteten och objektiviteten måste med nödvändighet avse även nya ändamål och hänsynstaganden. Ganska tunga argument kunde anföras mot att i denna nya situation falla tillbaka på den princip som Lavin funnit ligga till grund för rättegångsbalken: alla tvistemål och brottmål avgörs av allmän domstol, om inte annat är särskilt stadgat. Därför borde den tidigare principen för förvaltningsdomstolarnas behörighet, i avsaknad av omedelbart lagstöd, överges redan de lege lata, även om det skulle leda till att en bestämmelse som 14 § i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar fick en i vissa avseenden märklig betydelse. Efter HD:s och Regeringsrättens respektive avgöranden i Stallknecht stod det klart att kompetensfördelningen mellan allmänna domstolar, förvaltningsdomstolar och förvaltningsmyndigheter var belastad med besvärande problem.s. 866
3.Den tydligaste motsättningen mellan de båda högsta domstolarna bestod i att domstolarna hade skilda uppfattningar om huruvida det påstådda rättsförhållandet ifråga utgjorde en ”civil right” i Europakonventionens mening. Det bör i sammanhanget noteras att HD:s avgörande föll innan konventionen formellt hade inkorporerats i svensk rätt. Vidare framstår det som att Regeringsrättens majoritet undvek att ta slutlig ställning i en för målets avgörande nödvändig fråga. Majoriteten fann att den för närvarande inte kunde göra några säkra uttalanden om huruvida rätten till ekonomiska bidrag av det slag som det var fråga om föll inom artikel 6. Det är möjligt att majoriteten tilllämpade uppenbarhetskravet i RF 11:14, även om uttryckssättet ger intryck av att den menat något annat. Under alla förhållanden vore det direkt felaktigt av Regeringsrätten att avstå från att ta ställning till om artikel 6 täckte även rätten till jordbruksstöd med hänvisning till att rättsläget var oklart, om domstolen inte tillämpade RF 11:14. En grundläggande processuell princip är att domstolarna måste besvara de rättsfrågor som är nödvändiga för att avgöra ett mål oavsett hur svåra frågorna är.s. 867
4.Som den svåraste konsekvensen av de bägge avgörandena framstod emellertid den negativa kompetenskonflikt mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar som uppkom. Regeringsrättens minoritet förfäktade det behörighetskriterium som åtminstone dittills antagits gälla förvaltningsdomstolarna. Det framstod efter Stallknecht som att detta behörighetskriterium skulle tillämpas av förvaltningsdomstolarna framdeles samtidigt som de allmänna domstolarna skulle tillämpa det av HD sjösatta kriteriet, ”tvistefrågans art”. I ett sådant läge var det klart att icke överklagbara beslut av förvaltningsmyndigheter eller regeringen, som samtidigt var underkastade Europakonventionens krav på domstolsprövning, på grund av svenska interna behörighetsregler skulle undanhållas från domstolsprövning. Och det skulle gälla även då det i och för sig var klart att en rätt till domstolsprövning förelåg enligt Europakonventionen. Den enskilde skulle vara hänvisad till att, som Stallknecht, utverka avvisningsbeslut i allmänna domstolar respektive förvaltningsdomstolar, för att sedermera söka bli kompenserad genom att ta sin sak till Strasbourg.s. 868
5.Utifrån sett framstod det som att HD respektive Regeringsrätten hade målat in sig i var sitt hörn, oförmögna att auktoritativt och allsidigt avgöra problemet eftersom respektive prejudikatinstans endast har behörighet inom sitt eget område. Dessutom ligger det nära till hands att anta att ingen av domstolarna med förtjusning såg framtiden an om den skulle föra med sig en kompetensuppdelning som innebar att en mängd nya anspråk, antagligen av komplicerat slag, föll inom deras behörighetsområde.s. 868
6.I Lassagård (RÅ 1997 ref. 65) löste Regeringsrätten den negativa kompetenskonflikten. Målet rörde ett anspråk på arealersättning som inte beviljades av förvaltningsmyndighet, ytterst Jordbruksverket. Anspråket hade uppkommit efter 1 januari 1995 då Sverige tillträdde den Europeiska unionen, varför beslutet grundades på en tillämpning av EG:s jordbruksförordningar. Detta medförde att frågan dessutom var underställd de allmänna principer som gäller inom EG-rätten, av vilka en är principen om rätten till domstolsprövning av EG-rättsliga anspråk. Det kan noteras att rätten till domstolsprövning enligt EGrätten, till skillnad från motsvarande rätt enligt Europakonventionen, inte är underkastad ett uppenbarhetskrav för att föranleda åsidosättande av motstridande svenska författningar.s. 869
7.Jordbruksverkets beslut i Lassagård överklagades till förvaltningsdomstol och förpassades hit och dit bland Sveriges förvaltningsdomstolar innan det nådde högsta instans. Regeringsrätten fann att överklagandeförbudet i den aktuella jordbruksstödsförordningen stod i strid med EG-rättens allmänna rättsprinciper och att parten hade rätt att få sin ansökan prövad av domstol. Regeringsrätten fann att beslut av Jordbruksverket som huvudregel får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och att det låg nära till hands att samma ordning skulle gälla när överklagandeförbudet skulle åsidosättas. Här kan observeras att Regeringsrätten inte hänvisade till tvistefrågans art och inte till att allmän domstol saknade behörighet att pröva frågan.s. 869
8.Rättsläget efter Lassagård och fram till ändringen av förvaltningslagen 1998 innebar att myndighetsbeslut, när enskild uttryckligen saknade möjlighet att överklaga till förvaltningsdomstol, verkligen inte kunde överklagas så länge inte annat följde av Europakonventionen eller EG-rätten. Allmän domstols möjlighet att pröva anspråk i sådana lägen berodde på ”anspråkets art”. Artikel 6 kunde, om dess tillämplighet var uppenbar enligt RF 11:14, medföra en rätt till prövning i förvaltningsdomstol, i strid mot ett uttryckligt överklagandeförbud. I lägen där överklagandeförbud saknades krävdes antagligen inte att rätten till domstolsprövning var uppenbar. Enligt min mening fanns tidigare inget författningsstöd för ett generellt överklagandeförbud, dvs. när författningar tillämpades i vilka ingenting stadgades om huruvida beslut kunde överklagas till förvaltningsdomstol. Det förefaller nämligen som att uppenbarhetsvillkoret i RF 11:14 förutsätter åsidosättande av föreskrift. När det saknades ett specifikt överklagandeförbud skulle det gå utmärkt att genom en omtolkning av 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar tillåta prövning i förvaltningsdomstol. Utan uppenbarhetskrav kunde under alla förhållanden EGrättens krav på domstolsprövning, såsom i Lassagård, medföra åsidosättande av ett överklagandeförbud eller motivera prövning i förvaltningsdomstol utan författningsstöd.s. 869
9.Införandet av 22a § i förvaltningslagen 1998 ändrade den dittills gällande huvudregeln avseende möjligheten att överklaga förvaltningsbeslut. Tidigare hade den ordningen rått att det i frånvaro av lagstöd saknades möjlighet till prövning i förvaltningsdomstol. Nu kom motsatsen att gälla, dvs. att förvaltningsbeslut ska kunna överklagas till förvaltningsdomstol i den mån inte annat uttryckligen anges i den författning som tillämpas.s. 870
10.Ändringen medförde egentligen ingenting för att ytterligare säkra Europakonventionens och EG-rättens respektive krav på domstolsprövning; redan Regeringsrättens avgörande i Lassagård hade öppnat för förvaltningsdomstolarna att självständigt kontrollera om europarättsliga krav hade aktualiserats och i sådana fall pröva överklaganden även utan lagstöd. Däremot innebar lagändringen att alla svenska anspråk på ändring av förvaltningsbeslut, vilka inte berörs av Europakonventionen eller EG-rätten, som huvudregel kan prövas av förvaltningsdomstol. Den europeiska synen på rätten till domstolsprövning har således fått genomslag på områden i Sverige som inte nödvändigtvis direkt berörs av europarätten.s. 870