SOU 1996:103 del 1, s. 138. 1 0 Remissyttrande från Naturvårdsverket 1996-10-15, s. 41. 1 1 Remissyttrande från Lunds Universitet 1996-10-11, s. 41f. och 45 f. 1 2 A.a. s. 46. 1 3 Detta tillägg ska alltså inte förväxlas med ”ventilen” i 10 kap. 6 § (”obetydligt bidrag”). 1 4 Naturvårdsverkets skrivelser 1997-03-26 och 1997-11-20. 1 5 Prop. del 2, s. 118. 1 6 Prop. del 1, s. 360. 1 7 Prop. del 2, s. 122. 1 8 Här går det inte längre att använda sig av mitt exempel med A, B och C som ska stå för 80 % av kostnaden för efterbehandlingen av ett område. I kommentaren till miljöskadelagen illustrerar Eriksson den civilrättsliga begränsningsregeln med följande exempel: Två personer orsakar en och samma skada och blir sålunda solidariskt skadeståndsskyldiga. Efter jämkning fastställs deras respektive delar till 50 % vardera. I denna situation är det inte möjligt för den skadelidande att kräva var och en på mer än dessa 50 %. Beror jämkningen på medvållande, är 50 % det absoluta tak som den skadelidande kan få ut eftersom han själv ska stå för resten. Beror däremot jämkningen på förhållanden på de ansvarigas sida, kan han först söka A på 50 % och därefter B på ytterligare 50 % och därigenom få ut full kompensation för skadan. (Eriksson, A: Rätten till skadestånd vid miljöskador. Fritzes förlag, 1:2 uppl. 1995, s. 93.) Ett liknande exempel ges i SkL-kommentaren (Bengtsson, B – Nordenson, U – Strömbäck, E: Skadestånd. Liber, 3:e uppl. 1985, s. 242 f.). 1 9 Eriksson s. 98. 2 0 Egentligen bara vid medvållande, se Eriksson s. 98y (2 kap. 2 och 3 §§), s. 101ö (6 kap. 2 §) och 101m (3 kap. 6 §). 2 1 Prop. del 2, s. 120. 2 2 Det är detta som avses i förarbetsuttalandet: ”Det skall göras en samlad skälighetsbedömning. Denna kan alltefter omständigheterna leda till fullt, jämkat eller inget ansvar.” (prop. del 2, s. 122.) 2 3 Detta är också såvitt jag förstår Lagrådets tolkning av regeln om solidariskt ansvar (prop. del 2, s. 473). 2 4 Eckhoff kallar detta lagstiftningens ”reella hänsyn”. Han menar att dessa är en av de rättskällefaktorer som är tillåtna att använda sig av i juridisk argumentation, vilka är sju till antalet: Lagtexten, förarbeten, rättspraxis från domstolarna, andra myndigheters praxis, allmän sedvana, den juridiska litteraturen (doktrinen) samt ”reella hänsyn”. Med det sistnämnda uttrycket avses ”vurderinger av hva som er rettferdig, rimelig eller formålstjenlig”, ett slags värdering av ”resultatets godhet”; dels i förhållande till konsekvenserna för rättsregeln (innehållsmässigt och rättstekniskt), och dels i förhållande till lösningen i den konkreta situationen. Med andra ord är det fråga om en värdering utifrån de intressen och ändamålsöverväganden som lagstiftningen är till för att främja. (Eckhoff, T & Helgesen, J E: Rettskildelære. Tano Aschehoug, 4:e uppl. 1997, s. 23 f. och kapitel 14:III.) 2 5 Ett presumtionsansvar likt det som föreslogs av Miljöbalksutredningen. 2 6 Ett begränsat solidariskt ansvar som innebär att miljömyndigheten kan vända sig till den som stått för den största andelen av föroreningen eller den förorenare som sist hade rådighet över marken (43 § 3 st. jordforureningsloven). 2 7 Art. 4, jfr med art. 24 Bundes-Bodenschutzgesetz. 2 8 Prop. del 2, s. 278. 2 9 29 och 30 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 3 0 Detta tillvägagångssätt framgår inte i sin helhet av 26 kap. 18 §, då det inte finns någon anvisning om hur kostnadsfördelningen ska gå till i dessa fall. Jag menar emellertid att här kan ledning hämtas ur 26 kap. 22 § och den praxis som finns under miljöskyddslagen när det gäller samordnade recipientundersökningar. Detta betyder att först tas ett beslut om rättelse, och därefter ytterligare ett om kostnadsfördelning. 3 1 Detta framgår av det s.k. Fotokemifallet, NJA 1984 s. 602. Se vidare om detta rättsfall under avsnitt 4.2. 3 2 SvJT 1998 s. 888 f. 3 3 Själva utformningen av den engelska lagstiftningen är dock monstruös till sin omfattning och knappast något att ta efter. Trots att den omfattar närmare 200 sidor detaljreglering i förordningar och föreskrifter finns även här åtskilliga frågetecken att klara ut. 3 4 Förslaget liknade det förslag om särskild talan enligt 29 b § ML som Miljöskyddsutredningen på sin tid lämnade (SOU 1983:20). Före tillkomsten av miljöskyddslagen hade f.ö. miljömyndigheterna en sådan särskild talerätt enligt 11 kap. 17 § 47 punkten i 1918 års vattenlag. 3 5 Darpö, J: Vem har ansvaret? SNV Rapport 4354, Naturvårdsverket 1994. Efter att ha börjat som doktorand vid Juridicum i Uppsala, publicerade jag också delar av rapporten i uppdaterat skick några år senare i Miljörättslig tidskrift; se Darpö, J: Ansvaret för efterbehandling av förorenade områden. MRT 1996:2 s. 150, Åmyra förlag 1997. 3 6 Här bör dock påpekas att det i civilrättsliga sammanhang inte är helt klart vad som ligger i detta uttryck. Vägledande rättspraxis saknas i stort sett. I förarbetena till miljöskadelagen finns å ena sidan uttalanden som friar den markägare på vars marker någon tippar avfall i smyg (prop. 1985/86:83, s. 53). Å andra sidan finns i den föregående utredningen uttalanden som — med hänvisning till äldre rätt — kan tala för att uttrycket ”verksamhet” ges en vidsträckt tolkning (SOU 1983:7 s. 48, min kursiv): Ägaren av en fastighet eller en byggnad använder den naturligtvis, när han utövar en verksamhet där som stör grannarna eller förvarar egendom som orsakar störningar (t.ex. en läckande oljetank som förorenar grannarnas mark). Som jag har förstått rättsläget, kan en markägare i många ”förvaringsfall” ådra sig även ett civilrättsligt ansvar — åtminstone efter en tids passivitet. Om det är fråga om ett objektivt ansvar enligt 32 kap. MB, eller ett oaktsamhetsansvar enligt SkL, överlåter jag till andra att uttala sig om. 3 7 SNV-rapporten s. 96. Se även MRT-artikeln s. 200 ff. 3 8 KN 263/84. 3 9 ”Hörneforsbeslutet” var inte ett, utan flera; KN 125/84, KN 34/87, regeringens beslut (MED 1988-03-24:4), KN 60/90 och KN 141/91. 4 0 Dessa beslut finns refererade i SNV-rapporten och MRT-artikeln, hänvisningar till de viktigaste finns i min SvJT-artikel, s. 880. 4 1 Se beslutet om Tippen, SvJT-artikeln s. 893, not 50. 4 2 RÅ 1998 ref. 26. 4 3 Westerlund, S: Miljöskyddslagen — en analytisk lagkommentar. (Åmyra förlag 1990), s. 29 och första upplagan av Bjällås, U – Rahmn, T: Miljöskyddslagen. Handbok i miljörätt. (Publica 1991), s. 141 ff. 4 4 Nilsson skriver att denna beskrivning av rättspraxis är ”mycket omdiskuterad” (SvJT 1999 s. 1003). Jag antar att han menar att han inte gillar denna praxis. Jag har nämligen svårt att tro att han på allvar vill hävda att den stabila rättspraxis som utvecklats av Koncessionsnämnden och som godtagits av Regeringsrätten, inte är uttryck för gällande rätt enligt miljöskyddslagen. Även med hänvisning till en tio år gammal artikel av Delin, skulle en sådan inställning vara uttryck för en för mig obekant juridisk metod och rättskällelära. 4 5 Prop. del 2, s. 327m. 4 6 Prop. del 1, s. 361y och 603y och del 2, s. 107y och 385m. 4 7 Rubenson, S: Miljöbalken — Den nya miljörätten. Publica 2:a uppl. 1999, s. 70m, där han skriver: ”Begreppet miljöfarlig verksamhet har också förtydligats i propositionen (del 2, s. 107) i det att de s.k. förvaringsfallen uttryckligen skall betraktas som användning av marken.” 4 8 Bengtsson, B: Speciell fastighetsrätt — Miljöbalken. Iustus 7:e uppl. 1999, s. 184ö. 4 9 Denna tidsgräns återfinns i 8 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken och avser endast reparativt ansvar enligt 2 kap. 8 § och 10 kap. 2 § MB. 5 0 I dessa fall får tillsynsmyndigheten istället tillämpa 26 kap. 22 § MB. 5 1 Förutom i SvJT-artikeln har jag skrivit om detta i Miljöbalksutbildningens material Miljö och hälsa, del 3, kapitel 3: Förorenade områden. (december 1998). 5 2 Detta tycker jag klart framgår av min förra SvJT-artikel, se bl.a. s. 883y och 884ö. 5 3 Jag uppfattar det som att Nilsson i princip håller med mig om detta, se SvJT 1999 s. 1005hö sp. y. 5 4 KN B 31/91 och B 250/92. 5 5 Om det förorenade området har förvärvats efter ikraftträdandet av miljöbalken kan emellertid under vissa förutsättningar fastighetsägaren bli ansvarig enligt 10 kap. 3 §, men det är en annan sak. 5 6 Se Bjällås-Rahmns första upplaga av deras bok om miljöskyddslagen, Publica 1991, s. 142 samt Miljöskadeförsäkringsutredningens betänkanden SOU 1992:135 och SOU 1993:78. Såväl min SNV-rapport (1994), som MRT-artikel (1996) innehåller dessutom en utförlig genomgång av nämndens praxis i konkursfall. 5 7 För hänvisning till debatten inom doktrinen, se Möller i Insolvensrättsligt forum s. 95, not 1. Möller är väl egentligen den förste civilrättaren som erkänner att det är fråga om en ”stabil praxis” (s. 96). Ett genomgående drag i den tidigare civilrättsliga litteraturen har istället varit att åberopa Bengtssons särskilda yttrande i det s.k. Fotokemifallet (se nästa avsnitt), där han uttalar viss tveksamhet till denna praxis. 5 8 SOU 1993:78 s. 147ff. Utredare var KN:s dåvarande generaldirektör, Rolf Strömberg. Den rapport som Strömberg åberopar i citatet är utredningens delbetänkande, SOU 1992:135. Det regeringsavgörande som nämns i citatet gällde Hässleholms Verkstäder. 5 9 Nilsson (SvJT 1999 s. 1003 f.) menar att man inte kan dra några slutsatser alls utan anser istället att Bengtssons särskilda yttrande i Fotokemimålet tyder på att KN:s praxis inte är ”rättsenlig”. Möller menar att KN:s praxis kan sägas ha godtagits av Regeringsrätten i och med avslaget på resningsansökan, däremot ”kan några materiella slutsatser knappast dras av Högsta domstolens bedömning i utmätningsmålet NJA 1984 s. 602 (Fotokemi), eftersom prövningen där bara gällde frågan om det administrativa beslutet var ’uppenbart felaktigt’”. (s. 97). 6 0 Andra exempel på detta är den ”genomsyn” som Regeringsrätten utvecklat för att finna den skattemässigt egentliga innebörden av transaktioner som i och för sig varit civilrättsligt giltiga. Har jag förstått saken rätt, utgör även Regeringsrättens alldeles färska dom om konkursbos ansvar för arbetsgivaravgifter (Regeringsrätten 2000-04-12, mål nr 6161-1998) ett visst stöd för detta synsätt. 6 1 Se Backer, I L: Innføring i naturresurs- og miljørett. Ad Notam Gyldendal, 3:e uppl. 1999, s. 32. 6 2 Eckhoff & Helgesen, s. 229 f. Se även not 24. 6 3 Denna min slutsats stöds av Möller som skriver (s. 98): ”Med Darpö får sägas att det är svårt att tolka denna bestämmelse på annat sätt än att den inbegriper samtliga de som bedriver miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 1 § (jfr 1 § ML) även i begreppets passiva mening. Utgår vi från att ordet ”verksamhet” betyder detsamma i 2 kap., 9 kap. och 10 kap. MB, samt i olika bestämmelser inom 2 kap. MB, synes denna slutsats vara ofrånkomlig.” 6 4 Citatet av Möller i föregående not fortsätter: ”För konkursfallet kan det innebära att konkursboets nuvarande ansvar att i preventivt syfte bortforsla och omhänderta förvarat miljöfarligt avfall utvidgats till att omfatta även t.ex. återställande av ett markområde som blivit förorenat av samma avfall före konkursen. Det är dock tveksamt om en sådan utvidgning är avsedd, och även andra tolkningsalternativ synes vara möjliga. Klart är under alla förhållanden att konkursboets ansvar enligt miljöbalken inte är snävare än enligt miljöskyddslagen.” 6 5 Uttrycket är Håstads och avser att boet får stå för bortskaffandet av avfallet eftersom fastigheten ökar i värde efter detta, något som kommer borgenärerna till godo (Insolvensrättsligt Forum s. 120). 6 6 Detta är en kritik som såväl Nilsson, som Möller och Håstad utvecklar. Vid Insolvensrättsligt Forum förespråkade de två senare olika ändringar i förmånsrättsordningen för att åstadkomma att regleringen blir mera ”träffsäker” i detta avseende. 6 7 Dessa tankegångarna finns något utförligare beskrivna i mitt inlägg på Insolvensrättsligt forum (s. 114 ff.). 6 8 Bestämmelsen om ekonomisk säkerhet har sina rötter i naturvårdslagen (1964:822). Det hittills vanligaste sättet att ställa sådan säkerhet har varit deponering, borgen eller bankgaranti. Årskostnaden för de senare är c:a 1,5–2 % av det belopp som garantin gäller för. Se Hamilton, W: Ekonomisk säkerhet vid miljöfarlig verksamhet. Juridisk Tidskrift 1997–98:1, s. 118. 6 9 Miljöbalksuppföljningskommittén (M 1999:03), dir. 1999:109. Ordförande är lagmannen vid Miljööverdomstolen, Ulf Bjällås.
Hänvisas från p. 3 (s. 484)
3.Miljöbalksutredningens förslag i denna del hade en annan inriktning i det att man föreslog en ”presumtionsregel” i 30 kap. 2 § 3 st. MBf. Ansvaret skulle vara solidariskt i den mån som verksamhetsutövaren inte kunde visa att han endast hade orsakat en del av föroreningen. I det senare fallet skulle han endast svara för denna del. Kritik riktades mot förslaget under remissbehandlingen. Naturvårdsverket ville att ”ventilen” endast skulle gälla för obetydligheter. Lunds universitet levererade en ingående kritik och gav även ett eget förslag på utformningen av bestämmelserna om förorenade områden. Å ena sidan kritiserade universitetet parallellerna mellan reglerna om ansvar för förorenade områden och reglerna om skadestånd för miljöskada. Det var fråga om skilda ansvarstyper och därför ”naturligt att avvikande principer tillämpas”.Å andra sidan hämtade universitetets förslag en del tankegods från de civilrättsliga reglerna. Så föreslog man exempelvis angående begränsningsregeln (kursiv i original): ”Av 30 kap. 3 § lär följa att efterbehandlingsansvaret kan gå olika långt i fråga om de ansvariga: för den ene kan det ”skäligen fordras” ett omfattande ansvar för utrednings- och efterbehandlingskostnader, för den andre kan ansvaret bli mildare. Den senare kan naturligtvis inte på grund av bestämmelsen i 30 kap. 2 § 3 st. andra meningen åläggas att betala lika mycket som den förre; ansvaret begränsas enligt 3 §. I de motsvarande bestämmelserna i 6 kap. 3 § skadeståndslagen och 8 § 1 st. miljöskadelagen görs undantag från det solidariska ansvaret i begränsningsfall. Rimligen bör detsamma ske i miljöbalksregeln. Där bör alltså, efter mönster av de nämnda lagrummen, anges att de ansvariga skall ”ansvara solidariskt i den utsträckning inte annat följer av att begränsning gäller i det efterbehandlingsansvar som åligger någon av dem” eller, med en något mer lättläst formulering: ”…följer av att efterbehandlingsansvaret för någon av dem begränsas enligt 3 §”. I lagrådsremissen hade reglerna om förorenade områden placerats i 10 kapitlet. Departementet hade också tagit intryck av såväl Naturvårdsverkets som Lunds universitets förslag. Efter synpunkter från Lagrådet gjordes dessutom ett tillägg i 10 kap. 4 § som innebar att man vid skälighetsavvägningen även skulle beakta att en verksamhetsutövare bidragit till en förorening ”i begränsad mån”. Däremot tog man i den fortsatta departementsbehandlingen ingen notis om Naturvårdsverkets varningar om att den valda formuleringen av begränsningsregeln i 10 kap. 6 § var otydlig i förhållande till skälighetsregeln och att det borde klargöras att den avsåg det ”total(a) ansvar som kan utkrävas efter en skälighetsavvägning enligt 10 kap. 4 §.” Den slutliga utformningen av 10 kap. 6 § anslöt till den formulering som Lunds universitet hade föreslagit. I förarbetena uttalas också — visserligen bara på ett allmänt plan — att man delvis har följt universitetets förslag. Förarbetena i övrigt är inte klargörande om hur man ska tolka begränsningsregeln. Rent allmänt utgår man ifrån att regeln om solidariskt ansvar ska göra det möjligt för miljömyndigheterna att vända sig emot en av flera förorenare för att söka kostnadstäckning för samtligas andelar. Man uttalar också, som tidigare nämnts, att regeln kan motiveras med att en sådan fördelningsprincip gäller enligt de civilrättsliga reglerna i 32 kap. MB. I förarbetena uttalas dock att överensstämmelsen mellan det offentligrättsliga och det civilrättsliga ansvaret inte är fullständig, något som kan beaktas vid just skälighetsavvägningen. När det sedan gäller den närmare tillämpningen av begränsningsregeln sägs följande: ”Verksamhetsutövare som bidragit till föroreningen skall svara solidariskt i likhet med vad som gäller enligt 32 kap. 8 §. (…) Att ansvaret enligt 4 § första stycket är begränsat innebär att om en bedömning enligt 4 § första stycket skulle medföra att det inte är skäligt att utkräva mer än ett begränsat ansvar för någon eller några av de ansvariga så skall inte det solidariska ansvaret få till följd att ansvar utöver begränsningen utkrävs.” Den civilrättsligt inriktade tolkningen av begränsningsregeln går ut på att om skälighetsavvägningen enligt 10 kap. 4 § medför att ansvaret ”jämkas” för någon adressat, kan han inte i någon situation tvingas att bidra med mera än denna andel. I det exempel som gavs ovan med tre adressater, kan alltså A aldrig tvingas att stå för mer än 40 %. På så vis skulle regeln om solidariskt ansvar ”kopplas ur” till förmån för de adressater vars ansvar är jämkat. Detta är helt i enlighet med grundprinciperna i den allmänna skadeståndsrätten och kommer till uttryck såväl genom 6 kap. 3 § skadeståndslagen (SkL), som 32 kap. 8 § MB (tidigare 8 § miljöskadelagen). Är någons ansvar på detta vis jämkat på grund av förhållanden på den skadeståndsskyldiges sida (barn och ungdom, psykisk sjukdom, oskäligt ekonomiskt betungande enligt 2 kap. 2 och 3 §§ resp. 6 kap. 2 § SkL), eller på den skadelidandes sida (medvållande enligt 6 kap. 1 § SkL), gäller denna begränsning även i förhållande till det solidariska ansvaret. Är det fråga om flera skadevållare vilkas ansvar är jämkat på detta vis, slår begränsningen lite olika beroende på om den är motiverad av hänsyn till den skadeståndsskyldige, eller beror på medvållande. I det förra fallet kan den skadelidande kumulera ersättningarna från de olika ansvariga upp till full kompensation. Om jämkningen däremot beror på medvållande utgör begränsningen ett absolut tak för vad den skadelidande kan få 2.3 Tolkningsalternativen Överförd till reglerna i 10 kap. MB skulle en civilrättsligt inriktad tolkning enligt ovan onekligen få radikala konsekvenser. Miljömyndigheten skulle i vårt exempel aldrig kunna få ut mer än 40 % av A, 30 % av B och 10 % av C; något solidariskt ansvar skulle det inte bli fråga om. Med detta resonemang skulle alltså lagstiftaren först ha infört en regel, och sedan en annan med motsatt effekt. Regleringen skulle med andra ord vara meningslös! Med detta resultat för ögonen, tycker jag att man måste fråga vad det är som brister i resonemanget. Detta är inte särskilt svårt att se; utgångspunkterna för den civilrättsliga regleringen om skadestånd och den offentligrättsliga om förorenade områden är nämligen helt olika, och jämkning är något helt annat än skälighetsavvägning. Den självklara utgångspunkten i den förra regleringen är att någon eller flera ansvariga har orsakat en och samma skada, för vilken var och en är skyldig att betala skadestånd upp till full kompensation. Denna skyldighet gäller fram till dess att anspråken preskriberas. Jämkning är något som sker endast i undantagsfall. Detta gäller i allmänhet och det gäller i än högre utsträckning vid miljöskada. Som Eriksson påpekar, utrymmet för jämkning vid tillämpningen av reglerna i miljöskadelagen är mycket begränsade. Detta blir särskilt tydligt om man leker med tanken på att miljöskadan orsakas vid industriell verksamhet och det är staten/miljömyndigheten som uppträder som skadelidande.s. 484