1.Miljökvalitetsnormer är regler som utgörs av mätbara värden med miljötillståndet i fokus. Till skillnad från hänsynsreglerna tar miljökvalitetsnormerna inte sin utgångspunkt i att i möjligaste mån begränsa aktörens miljöpåverkan utan ämnar istället begränsa miljöpåverkan utifrån etts. 50
2. Se M 8673–15, M 8882–15, M 2620–16 och M 8374–15.s. 50
3. Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering.s. 50
4. Se artikel 2.1 havsplaneringsdirektivet och 4 kap. 10 § MB.s. 50
5. Se Havs- och vattenmyndigheten (2019), s. 55f.s. 50
6. Se ibid., s. 224.s. 50
7.137 reaktörsperspektiv, dvs. naturen och människans hälsa som utgångspunkt i beräkning av den mänskliga påverkans yttersta gräns. Miljökvalitetsnormer som styrmedel finns reglerat i 5 kap. MB där de uttrycks i form av gränsvärdesnormer, målsättningsnormer, indikativa normer och s.k. ”andra normer” som följer av medlemskapet i EU. Normerna är inte riktade mot enskilda verksamheter och utgör inte handlingsregler för verksamhetsutövare. Ansvaret för att normerna följs ligger istället på myndigheter och kommuner som ska sträva efter att normerna följs inom ramen för sitt arbete. Verksamheters miljöpåverkan ställs mot aktuella miljökvalitetsnormer och normerna påverkar därmed tillstånd inkl. tillåtlighet och villkor samt tillsyn för vattenbrukare. Miljökvalitetsnormer tillämpliga för vattenbrukare utgörs främst av normerna som följer av ramvattendirektivet. Ramvattendirektivet syftar till att upprätta en ram för skyddet och förvaltningen av unionens inlandsvatten, vatten i övergångszon, grundvatten samt kustvatten upp till en sjömil från kustbaslinjen. Till skillnad från tidigare reglering av vatten är direktivet tänkt att ha en holistisk utgångspunkt och förvaltningen sker därför utifrån avrinningsområde. Direktivet är bindande avseende resultatet som ska uppnås och i många avseenden form och tillvägagångssätt men genomförandet överlämnas till medlemsstaten. Direktivets målsättning ska således operationaliseras genom att konkretiseras i flera steg. För övriga nationella marina vatten, fråns. 50
8. Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens områdes. 51
9. Se Gipperth, Lena. Ramdirektivet för vatten - ett framsteg för skyddet av unionens vattenresurser? ur Basse, Ellen Margrethe, Ebbesson, Jonas och Michanek, Gabriel (red.). Fågelperspektiv på rättsordningen - vänbok till Staffan Westerlund, (2001). 138 ramvattendirektivets upphörande till den yttersta gränsen för Sveriges ekonomiska zon, är istället havsmiljödirektivet tillämpligt. De grundläggande skyldigheterna i ramvattendirektivet avseende ytvatten formuleras i artikel 4.1 a i) och ii) och föreskriver att medlemsstaterna ska genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster samt att skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster för att uppnå god kemisk och ekologisk status senast 2015. Undantag från kraven finns för konstgjorda eller kraftigt modifierade ytvattenförekomster där förekomsten istället ska uppnå god ekologisk potential samt god kemisk ytvattenstatus i enlighet med art. 4.1 a iii. Ytterligare undantag återfinns i artikel 4.7 och avser situationen då god ekologisk ytvattenstatus (respektive god ekologisk potential) inte uppnås eller att en försämring av ytvattenstatusen inte förebyggs, till följd av nya modifieringar i en vattenförekomsts fysiska karakteristika eller en följd av nya hållbara mänskliga utvecklingsverksamheter. Undantaget förutsätter dock att särskilda villkor uppfylls. Villkoren innebär att alla genomförbara åtgärder måste vidtas för att mildra de negativa konsekvenserna för vattenförekomstens status, skälen för undantaget anges särskilt och förklaras i förvaltningsplanen, undantaget är ett allmänintresse av större vikt, och/eller fördelarna för miljön och samhället med att uppnå målen inte uppväger fördelarna för människors hälsa, för vidmakthållandet av människors säkerhet eller för en hållbar utveckling samt att de nyttiga mål som undantaget medför inte kan uppnås på något annat sätt som skulle vara ett betydligt bättre alternativ för miljön. Målet god kemisk status preciseras i gränsvärden som regleras i direktiv 2008/105/EG om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område medan gränsvärden för uppnåendet av målet god ekologisk status iställets. 51
10. Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi)s. 52
11. Tidsfristen kan förlängas till år 2021 eller 2027 enligt artikel 4.4.s. 52
12.139 fastställs på nationell nivå för respektive medlemsstat. Sverige har preciserat god ekologisk status i ekologiska miljökvalitetsnormer genom Havsoch vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2013:19) om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten. Kvalitetsfaktorerna är uppdelade i biologiska kvalitetsfaktorer och fysikaliskt–kemiska kvalitetsfaktorer. De biologiska kvalitetsfaktorerna kan exempelvis utgöras av täthet av en viss fiskart medan fysikaliskt-kemiska kvalitetsfaktorer används som stöd till de biologiska kvalitetsfaktorerna och kan exempelvis utgöras av näringsämnen och försurning. Klassificeringen av ekologisk status för en vattenförekomst ska anges som det lägsta av värdena för resultaten av den biologiska och fysikalisk-kemiska övervakningen avseende relevanta kvalitetsfaktorer, den s.k. one out all out-regeln. Återkommande förvaltningsplaner ska tas fram för varje vattendistrikt, som antas för sexårscykler, och ska innehålla bland annat åtgärdsprogram som anger vad som behöver göras inom perioden. Redan vid direktivets implementering i Sverige var frågan om förbud mot försämring av ytvattenkvaliteten i direktivet omdiskuterad. De svenska vattenmyndigheterna var länge av den åsikten att detta utgjorde ett självständigt kvalitetskrav, inte enbart ett övergripande mål, och således skulle en förbättring i ett större vattenområde inte möjliggöra en negativ påverkan i en del av området, till exempel en fiskodling, om en försämring aktualiseras. När väl beslut skulle tas av vattendelegationerna fann man dock att icke-försämringskravet inte skulle utgöra ett självständigt kvalitetskrav utan istället ses som en integrerad del av gällande miljökvalitetsnormer. Detta medförde att försämring tilläts så länge den ej innebar en risk för försämring av en vattenförekomsts sammantagnas. 52
13. Se Michanek, Gabriel. Tillstånd får inte ges om aktuell ytvattenstatus försämras eller uppnåendet av god ytvattenstatus äventyras - analys av EU-domstolens förhandsavgörande C–461/13, JP Infonet (2015).s. 53
14. Se avsnitt 1.4.2 i bilaga V till ramvattendirektivet.s. 53
15. Sverige är indelat i fem vattendistrikt: Bottenviken, Bottenhavet, Norra Östersjön, Södra Östersjön och Västerhavet. 140 statusklassificering. En mer unionsrättsligt trogen implementering föreföll allt för långtgående. Kritiken var inte enbart inhemsk utan föranledde även EU-kommissionen att inleda ett överträdelseärende till följd av det otillräckliga genomförandet av direktivet. Frågan ställdes på sin spets i den s.k. Weserdomen. I domen fastslår EUdomstolen att medlemsstaterna är skyldiga att inte ge tillstånd till enskilda projekt som riskerar att orsaka en försämring av en ytvattenförekomsts status eller att äventyra uppnående av god status vid den tidpunkt när statusen senast ska vara uppnådd. Vidare fann domstolen att det ska anses föreligga en ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst […] så snart statusen hos minst en av kvalitetsfaktorerna […] försämras med en klass, även om denna försämring inte leder till en försämring av klassificeringen av ytvattenförekomsten som helhet. Domen stod i motsats till den svenska implementeringen. Således förutspåddes domen ha stor påverkan på den svenska rättstillämpningen och föranleda förändring i den svenska lagstiftningen. I 2017 års fyra vattenbruksdomar från MÖD prövades för första gången rättstillämpningen av Weserdomen av högsta instans i förhållande till vattenbruket. Förutsättningarna i de fyra fallen var snarlika och domstolen resonerade således mycket snarlikt, mestadels identiskt, i de olika målen. Det följande utgår från ett av målen, MÖD 2017:22, om inte annat anges. I målet ansökte bolaget om beviljat tillstånd för odling av fisk i öppna nätkassar i Omnefjärden med en maximal årlig foderförbrukning om 700 ton fiskfoder med villkor om högsta tillåtna utsläpp av 3 200 kg totalfosfor och 28 000 kg totalkväve per år. Ansökan avsåg en utvidgning av pågåendes. 53
16. Se Gipperth, Lena och Ekelund-Entson, Martina. Mot samma mål? Implementering av EU:s ramdirektiv för vatten i Skandinavien (2010), s. 32.s. 54
17. Mål C-461/13 den 22 augusti 2013: Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. mot Förbundsrepubliken Tyskland.s. 54
18. Se Michanek (2015).s. 54
19.141 verksamhet som hade erhållit ett tioårigt tillstånd 2004. Vid prövningen hade bolaget erhållit tillstånd från miljöprövningsdelegationen men detta begränsades av mark- och miljödomstolen vid Östersunds tingsrätt till 500 ton årlig foderförbrukning i drygt sex år. Vid prövningen i mark- och miljödomstolen diskuterade domstolen i stor utsträckning de bakomliggande omständigheter som skapade osäkerhet kring bedömningen av statusen i den berörda vattenförekomsten, både i fråga om lokal påverkan och påverkan på vattenförekomsten i stort. Vattenförekomsten var i ett gränsområde mellan näringsfattigt vatten och vatten som uppvisade övergödningssymptom och den ekologiska statusen låg i gränslandet mellan måttlig och god status. Således befann sig vattenförekomsten i ett känsligt läge både juridiskt och biologiskt. Man fann även att det förelåg osäkerhet i själva bedömningen. De mätningar som presenterats var inte helt jämförbara och variationer över tid kunde till viss del förklaras av s.k. mellanårsvariationer. Vissa specifika kvalitetsfaktorer var det inte möjligt att få fram tillräckliga data för att göra en bedömning helt enkelt på grund av att referensarter för bedömning av den ekologiska statusen inte kunnat påträffas eller nästan helt försvunnit från vattenförekomsten. Således var det svårt att avgöra vilken påverkan utsläppet av näringsämnen skulle innebära. Till följd av osäkerheterna i bedömningen, och därmed risken till försämring av minst en av kvalitetsfaktorerna eller äventyrandet av uppnåendet av god status, tillsammans med den teknik som valts och de ogynnsamma recipientförutsättningarna i fallen fann domstolen att verksamheten inte var tillåtlig. I ett av de fyra målen, MÖD 2017:21, beviljades tillstånd för en liknande verksamhet. I målet var dock MÖD begränsat ifråga om prövningsram då endast bolaget överklagat miljöprövningsdelegationens beslut. Prövningen avsåg således endast verksamhetens omfattning. Till följd av detta beviljades tillstånd men endast med 550 ton foderförbrukning per år – den lägsta möjliga omfattningen inom prövningsramen. 142 Det var dock inte tillräckligt att det utvecklats en praxis förenlig med direktivet utan den otillräckliga implementeringen av direktivet föranledde senare även ändringar i miljöbalken för att tydliggöra vilken rättsverkan som miljökvalitetsnormer för vatten ska ha när verksamheter och åtgärder miljöprövas. Den svenska lagstiftningen behövde innehålla ett uttryckligt förbud mot att tillåta nya verksamheter och åtgärder som innebär att vattnets status försämras på ett sätt som inte är förenligt med EU-rätten. Då Weserdomen endast avsåg miljökvalitetsnormer för vatten skiljdes dessa från miljökvalitetsnormer för annat än vatten i lagstiftningen. Ändringarna genomfördes genom en ny lydelse i 5 kap. 4 § MB som uttryckligen förbjuder myndigheter att tillåta verksamheter som försämrar eller äventyrar en vattenmiljös status eller potential. För miljökvalitetsnormer för annat än vatten definierades kravet istället i 5 kap. 5 § MB. Uttrycket äventyra, tidigare främmande för den svenska miljörätten, väckte vid införandet många frågor. Flera remissinstanser kritiserade ordalydelsen då osäkerhet rådde kring ordets innebörd. Lydelsen är hämtad från EU-rätten och användes på ett motsvarande vis av EUdomstolen i Weserdomen. För att undvika otillräcklig implementering valde lagstiftaren således att återge det uttryck som används i EU-rätten ordagrant. Vidare uttalades en farhåga om att ordet äventyra kunde vara allt för restriktivt där varje risk för försämring skulle ligga till grund för nekat tillstånd. I propositionen tydliggörs det att de nya bestämmelserna inte ämnar medföra att tillstånd nekas i större utsträckningen än tidigare. Däremot ska tillståndsvillkor användas i större utsträckning för att undvika ett äventyrande eller en otillåten försämring.s. 54
20. Se prop. 2017/18:243. Vattenmiljö och vattenkraft, s. 143.s. 56
21. Se ibid., s. 144.s. 56
22. Se ibid., s. 145.s. 56
23. Se ibid., s. 144f.s. 56
24.143 Var gränsen går för vad som utgör en hanterlig risk enligt de nya reglerna kommer att vara osäkert tills de nya reglerna blir föremål för rättstillämpning. Medan regeringen bemött kritik avseende risken för att den nya lagstiftningen blir allt för restriktiv diskuteras inte motsatsen i propositionen. Äventyra beskrivs som att medvetet ta en så stor risk att den inte kan betraktas som acceptabel och synonymer som tas upp i propositionen är hasard, högt spel, vågspel och chanstagande. Motsatsen till detta, dvs. då det inte är fråga om hasard, högt spel, vågspel eller chanstagande, skulle kunna ses som mindre restriktivt än tidigare rättspraxis och således föranleda en mindre restriktiv tillämpning än vad som varit aktuellt efter Weserdomen. En sådan tillämpning måste dock fortfarande vara förenlig med EU-rätten och vad som föreskrivs i ramvattendirektivet.s. 56