1.Normernas faktiska tillämpning är av avgörande betydelse för att balkens mål ska uppnås. Förprövningen ger besked innan verksamheten har påbörjats eller, om verksamheten redan är befintlig, fortsätter om hur normerna ska tillämpas i det enskilda fallet och om verksamheten når upp till de av lagstiftningen ställda minimikrav. För att säkerställa att normerna även efterföljs under pågående verksamhet måste det finnas en väl fungerande och effektiv kontrollfunktion, den s.k. tillsynen. Tillsyn kan variera från inspektions- eller kontrollbesök till mer uppföljnings-, uppsikts- eller främjandeinriktad verksamhet. Vissa funktioner i tillsynen utgör myndighetsutövning och i förarbetena förordades därför särskilda tillsynsbestämmelser i balken, något som infördes i balkens femte avdelning.s. 36
2. Ursprungligen framtagen i arbetet med Task Force Vattenbruk (2017).s. 36
3. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 493.s. 36
4.123 Kontrollansvaret ligger främst hos verksamhetsutövaren. Det är denna som är ansvarig för att givna tillstånd efterföljs och att fortlöpande planera och kontrollera sin verksamhet, se 26 kap. 19 § MB. Att ansvaret för verksamheten för att följa de krav som följer av lag och, i förekommande fall, tillstånd främst ligger på verksamhetsutövaren är inget unikt för miljöbalken i sig, snarare ligger det i sakens natur att man som verksamhetsutövare ansvarar för sin egen verksamhet. Miljöbalkens kodifiering av kravet förtydligar den aktiva roll som verksamhetsutövaren måste inta för att hålla sig underrättad om verksamhetens påverkan, att planera verksamheten och att organisera verksamheten genom en tydlig ansvarsfördelning. Vidare har tillsynsmyndigheten möjlighet att begära att verksamhetsutövaren ska lämna förslag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder. Tillsynen utförs enligt balken av kommun, länsstyrelse eller central myndighet. Kommunen har ålagts ansvar för tillsynen för samtliga verksamheter som saknar krav på förprövning, se 26 kap. 3 § tredje stycket MB. I den mån en statlig myndighet ska utföra tillsynsuppgifter åligger det regeringen att fördela ansvaret. Den operativa tillsynen av verksamheter har i stor utsträckning ålagts länsstyrelsen och innefattar bland annat nästan samtliga tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter, inkl. fiskodlingar, och vattenverksamheter. I tillsynsarbetet finns det möjlighet att använda bland annat förbud och förelägganden om det behövs för att de krav i balken eller som följer av balken ska uppnås. Möjligheten att använda sådana medel begränsas dock vid förekomsten av tillstånd då förbud och förelägganden inte får begränsa lagakraftvunnet tillstånds. 36
5. Jfr. ibid., s. 279f. Kravet på att hålla sig underrättad sträcker sig även över sådan påverkan som i sig inte är otillåten.s. 37
6. Krav om förslag till kontrollprogram återfinns oftast redan som villkor vid tillstånd för en verksamhet. Avseende krav om förslag till förbättrande åtgärder är den möjligheten begränsad, bland annat till följd av tillstånds rättskraft.s. 37
7. Delegation av tillsynsansvaret kan ske till kommun om kommunfullmäktige begär det. 124 annat än vid risk för att ohälsa eller allvarlig skada uppkommer och åtgärderna brådskande och nödvändiga. För att uppnå enhetlighet mellan tillsynsmyndigheter och stöd i tillsynsarbetet åläggs en central myndighet för vissa verksamhetstyper att ta fram tillsynsvägledning. Ansvarig myndighet för fiskodling är sedan år 2011 Havs- och vattenmyndigheten då den nyinrättade myndigheten tog över det tidigare Fiskeriverkets ansvar. För närvarande saknas dock tillsynsvägledning på området efter att de senaste allmänna råden, AR 93:10, upphävdes den 1 april 2019. Även innan upphävandet tillämpades råden sällan då de länge ansågs daterade.s. 37
Hänsyn vid tillstånd och tillsyn
1.I miljöbalkens andra kapitel återfinns de allmänna hänsynsreglerna som är tillämpliga för alla verksamheter och åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet, vilket innefattar mer eller mindre all form av vattenbruk. Kapitlets samtliga hänsynsregler blir således tillämpliga för vattenbruk men nedanstående sammanställning fokuserar på krav som har särskild relevans för fiskodling och som har varit flitigt föremål för tillämpning och diskussion i praxis och litteratur. 4.2.5.1 Försiktighetsmått och bästa möjliga teknik En yrkesmässig verksamhet ska använda bästa möjliga teknik i syfte att minska risker för människors hälsa eller miljön. I förarbetet diskuterades användandet av begreppet bästa tillgängliga teknik som använts i bland annat IPPC-direktivet. Författningen utformades dock enligt Lagrådets förslag där man använde den striktare benämningen. Uttrycket bästas. 38
2. Möjligheten att använda undantaget är dock ytterst begränsad.s. 38
3. Arbete med att ta fram nya allmänna råd har genomförts. För närvarande finns det dock inga indikationer på att nya allmänna råd är nära förestående och det är oklart huruvida det finns en ambition att förnya råden.s. 38
4. Numera ersatt av IED-direktivet (2010/75/EU).s. 38
5. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 16f.s. 38
6.125 möjliga teknik inrymmer både teknologin som används och frågor avseende en anläggnings konstruktion och drift. Tekniken måste från både teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom vattenbruksbranschen och den ska vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Detta innebär dock inte att tekniken måste finnas tillgänglig i Sverige. Naturvårdsverket menar i sin vägledning även att en teknik ur ekonomisk synpunkt anses vara industriellt tillgänglig om den kan användas i en öppen marknadsekonomi och drivas utan ekonomiskt understöd. Det kan finnas flera olika tekniska system som från miljöskyddssynpunkt håller sådan standard att de kan få användas. Kassodling är den vanligaste formen av teknik för odling för matfisk. En traditionell kassodling består av nätkassar monterade på flytkonstruktioner och förankrade i botten. Metoden är både kostnadseffektiv och välbeprövad men kassarna står i direktkontakt med det kringliggande ekosystemet och risken för miljöpåverkan blir därför större än för de flesta andra odlingssystem. Miljöpåverkan består främst av näringsämnen som släpps ut från odlingen genom att fekalier och foderrester frigörs och det finns begränsade möjligheter i systemet till filtrering och rening. Till följd av detta har tekniker utvecklats som helt eller delvis har slutits och där det således uppstår möjlighet att rena vattnet. I moderna semislutna odlingssystem i vatten placeras fisken som odlas i täta behållare medan vatten pumpas från recipient och genom systemet för att slussas ut till recipienten igen efter rening. Recirkulerande odlingssystem, s.k. RAS (Recirculating Aquaculture Systems), är slutna system som renar vattnet och återcirkulerar det tillbaka till fisken. Dock sker kontinuerligt ett vattenutbyte, oftast genom återförsel till en vattenförekomst, som innebärs. 38
7. Se Naturvårdsverket. Bästa möjliga teknik (2019).s. 39
8. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 17.s. 39
9. Se Jordbruksverket. Vattenbruk 2017 (2018), s. 11.s. 39
10. Se Eriksson et al. (2018), s. 12f.s. 39
11. Se ibid., s. 26. 126 ett näringsutsläpp till recipient. Semislutna och slutna system föranleder både högre investeringskostnader och driftskostnader än odling i öppna kassar vilket leder till svårigheter att skapa lönsamhet i produktionen men där större produktion leder till lägre investeringskostnad per mängd producerad fisk. Bestämmelsen aktualiserar även frågan om inom vilken tid en teknikanvändning ur ekonomisk synpunkt ska vara industriellt möjlig att använda. Stora krav på investeringar i teknik innebär en högre ekonomisk tröskel för verksamhetens startande och i de flesta fall även betydande ekonomiska förluster under de första åren. Korta tillståndstider innebär kortsiktig ekonomisk säkerhet vilket utgör ett hinder vid attraktion av kapital. Teknikanvändningen skiljer sig åt inom fiskodling beroende på bland annat typ av verksamhet, omfattning och lokalisering, något som innebär att ett enhetligt svar på vad som är bästa möjliga teknik för vattenbruk inte kan ges. I de senast gällande allmänna råden (AR 93:10) diskuteras endast icke-landbaserad odling utifrån odlingsformen öppna nätkassar med utgångspunkt att ingen filtrering kan ske för att minska utsläppen och beräkningsmodellerna i råden utgår därför från tekniken. Under lång tid har utgångspunkten varit att odling i öppna nätkassar utgjort bästa möjliga teknik för matfiskproduktion i vattenområden. Stor utveckling av fiskodlingstekniker har dock skett under senare år och andra reningstekniker och former för fiskodling finns idag tillgängliga. Detta uppmärksammades i en dom från mark- och miljööverdomstolen, M 9643–13,s. 39
12. Se ibid., s. 31.s. 40
13. Se ibid., s. 67f. I rapporten konstateras även att det saknas tillräcklig kunskap om de ekonomiska aspekterna av fiskodling och att det finns behov av fördjupade undersökningar. En del av kunskapsbristen kan bero på att det inte är fördelaktigt för bolagen att dela med sig av särskilda ekonomiska aspekter av verksamheten.s. 40
14. Se till exempel MÖD 2004:69 där domstolen konstaterar att öppna kassar utgör bästa tillgängliga teknik för den sökta fiskodlingsverksamheten.s. 40
15.127 meddelad år 2014 där domstolen fann att det utifrån tillgängligheten av ny teknik var miljömässigt motiverat att förelägga verksamhetsutövaren att under prövotid utreda frågor avseende användning av rening och recirkulerande system i verksamheten. I fyra domar från mark- och miljööverdomstolen meddelade i mars 2017 ifrågasattes öppna kassar som bästa möjliga teknik med hänvisning till att tekniken inte ger möjlighet till någon uppsamling eller rening av foderrester och fekalier samtidigt som det utgör en, i förhållande till andra verksamheter, stor utsläppskälla för fosfor och kväve. Domstolen menade vidare att andra typer av verksamheter, som utsläpp av avloppsvatten från industrier och hushåll, får tåla höga kostnader för att begränsa sina utsläpp och att detta även bör gälla fiskodling. Senare samma år diskuterade domstolen vidare teknikfrågan i mål M 1425–17 om fiskodling i Storsjön, Krokoms kommun. Centralt i frågan var möjligheten att använda sig av alternativa produktionsmetoder, i första hand recirkulerande system, för att minska utsläppet av fosfor och kväve. Bolaget pekade på att en sådan övergång varken var praktiskt eller ekonomiskt möjlig i dagsläget men att en övergång till semislutna kassar var eftersträvansvärd över tid. Domstolen fann dock med bakgrund av den teknik som bolaget valt att höga krav skulle ställas på bolagets redovisning av alternativa produktionsmetoder i miljökonsekvensbeskrivningen och att dessa krav inte uppnåtts. Bristerna i miljökonsekvensbeskrivningen ansågs vara av sådan omfattning att komplettering inte var möjlig. Till följd av bristerna avslogs bolagets ansökan. I ytterligare ett mål från mark- och miljödomstolen, M 10773–16, meddelad mars 2018, fann domstolen återigen att sökanden inte visat att odling i öppna kassar fortfarande utgör bästa möjliga teknik. I målet, som avsågs. 40
16. Domstolen för ordagrant samma resonemang i målen M 8673–15, M 8882–15 och M 2620–16, samt i mål M 8374–15 men i det senare endast gällande fosfor.s. 41
17. Se även avsnitt 4.2.6 där målen diskuteras mer utförligt. 128 utökad produktion om totalt 1 500 ton röding i Landösjön, Krokoms kommun, hävdade sökanden att den punkt där odling av matfisk på annat sätt än i öppna kassar är ekonomiskt lönsam ännu inte hade nåtts. Domstolen fann dock att utredningen som presenterats till stöd för påståendet varit allt för begränsad, exemplifierat genom att endast befintliga RAS-anläggningar legat till stöd för utredningen. Då prövningen avsåg en pågående verksamhet fick bolaget ett tidsbegränsat tillstånd om fem år för att avveckla verksamheten till förmån för en annan odlingsmetod. Domskälen indikerar dock att det inte råder ett generellt förbud mot odling i öppna nätkassar utan att den senaste tidens teknikutveckling inneburit ett högre krav än tidigare på redovisning av alternativa produktionsmetoder. Vad som utgör bästa möjliga teknik bestäms även fortsättningsvis i det enskilda fallet. Sammanfattningsvis reflekterar den senaste tidens domar den pågående teknikutvecklingen som sker inom området. Det faktum att tekniker bortom den öppna nätkassen i allt större utsträckning finns tillgängliga innebär stora möjligheter för framtidens vattenbruk men även stora utmaningar, särskilt på kort sikt. Det har blivit svårare att visa att öppna nätkassar utgör bästa möjliga teknik och i den mån tekniken ska kunna användas även i framtiden krävs nya tillvägagångssätt för att visa att tekniken i vissa fall tekniskt orsakar minst miljöpåverkan eller att den mer omfattande miljöpåverkan ändå inte ekonomiskt motiverar användning av annan teknik. Övergången till andra tekniker kan innebära att även en övergång till mer storskalig produktion blir nödvändig. En sådan övergång innebär även att enskilda recipienter blir mer utsatta, något som kan innebära att andra juridiska hinder blir mer påtagliga. 4.2.5.2 Val av plats för fiskodling En viktig fråga vid prövning av fiskodling är valet av plats för verksamheten. Även om verksamhetens utformning i övrigt och dess effekter är desamma kan valet av plats vara av avgörande betydelse för vilken påverkan på framförallt miljön verksamheten kommer att leda till. Det kan vara frågan om miljöer som är särskilt känsliga för den typ av påverkan som verksamheten leder till eller redan är utsatt för stor påverkan.s. 41
18.129 I de flesta fall är det närsaltsbelastningen från verksamheterna som är den främsta frågan för prövning gällande val av plats. Övergödningen av våra vattenförekomster är ett redan utbrett problem och ytterligare belastning i form av utsläpp av närsalter innebär ett steg längre ifrån uppfyllandet av målet om vattenförekomster i eller nästintill i sina naturliga tillstånd. Platsvalet och den fysiska planeringen för olika verksamheter som leder till ökad närsaltsbelastning blir därför viktig om belastningen ska hålla sig inom vattenförekomsternas bärkraft. Under senare år har det därför funnits ett allt större intresse i att identifiera näringsfattiga vattenförekomster. Exempelvis regleringsmagasin för vattenkraft är ofta naturligt näringsfattiga och mänsklig påverkan har dessutom ytterligare minskat näringshalten i vattnet. Av den anledningen har allt fler blickar riktats mot denna typ av vattenförekomst vid val av plats. Att noteras bör att denna fråga är aktörsrelaterad och behandlar verksamhetens minsta möjliga intrång utifrån lokalisering, d.v.s. hur aktören så långt som möjligt kan begränsa sin påverkan. En annan fråga är huruvida det anses tillåtligt utifrån recipienten, eller reaktören, att ta emot ytterligare belastning oavsett om den kan ske med minsta möjliga intrång eller inte. Den frågan behandlas i avsnittet om miljökvalitetsnormer. Frågan om vilken plats som är lämpligast regleras genom flera olika rättsliga verktyg. Som princip betraktad är den först och främst reglerad genom hänsynsreglerna i miljöbalkens andra kapitel. 2 kap. 6 § MB föreskriver att för ”en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde ska det väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön”. Bestämmelsen inkluderades redan i form av lokaliseringsregeln vid införandet av miljöskyddslagen. I förarbetenas. 42
19. Se Hedlund, Tina, Israelsson, Gunhild, och Olofsson, Erik (2014). Fiskodlingspotential i tio Jämtländska regleringsmagasin.s. 43
20. Se avsnitt 4.2.6. 130 till införandet använde man som exempel en fabrik i närheten av en vattenförekomst, även efter att alla skyddsåtgärder vidtagits, kunde verka vattenförorenande och att domstolen i sådana fall även borde ha möjlighet att ta hänsyn till bättre förläggningsmöjligheter men fann även att valet av förläggningsplats borde spela en väsentlig roll även vid bedömning av verksamheter som kunde medföra luftförorening, buller och dylikt. Kravet innebär att en så optimal plats som möjligt ska väljas med hänsyn till såväl ändamålet med verksamheten som för intresset för miljö och hälsa. Lokaliseringsprincipen, liksom övriga hänsynsregler i 2 kap. 2–5 §§ och 6 § första stycket MB, saknar tröskelvärde. Det innebär att den föreslagna platsen kan medföra mycket omfattande skada på hälsa och miljö och fortfarande anses vara den mest lämpliga. I ett sådant fall aktualiseras istället användningen av stoppregeln i 2 kap. 9 § MB. Som för alla preventiva hänsynsregler ska en skälighetsavvägning göras där kravet tillsammans med övriga skyddsåtgärder endast gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Särskild hänsyn ska tas till nyttan av skyddsåtgärderna jämfört med dess kostnader. Detta innebär att även om bestämmelsen gäller vid omprövning av existerande verksamheter anses det sällan skäligt att omlokalisera hela verksamheter då det ofta innefattar omfattande kostnader för verksamhetsutövaren. Vidare ligger bevisbördan hos verksamhetsutövaren och det är det upp till denna att visa att den valda platsen utgör just bästa möjliga. Av detta följer att alternativa platser måste undersökas och jämföras. I praxis har en otillräcklig utredning i frågan ofta utgjort grund till avslag för tillståndsansökningar. Gränsdragningen för när en utredning är att anses som tillräcklig i fråga om lokaliseringen är i praktiken svår. För vissa typer av verksamheter är det möjligt att undersöka alla eller en stor del av de platser som skulle aktualiseras för att uppnå ändamålet, till exempel vids. 43
21. Se prop. 1969:28, s. 211f.s. 44
22. Se prop. 2005/06:182. Miljöbalkens sanktionssystem, m.m.s. 44
23. Se Michanek och Zetterberg (2021), s. 135f.s. 44
24.131 utvinning av vissa material som inte är vanligt förekommande. Detta är dock inte ett alternativ i de allra flesta fall. Exempelvis innebär ändamålet med en fiskodling att verksamheten skulle kunna förläggas på så många platser att en redovisning av konsekvenserna på de olika platserna inte är möjlig för samtliga eller ens en väsentlig del av de möjliga lokaliseringarna. Verksamhetsutövaren får istället göra troligt att det är den optimala platsen, en bedömning som kan anta skepnaden av en allmän lämplighetsbedömning snarare än en komparativ sådan. I bedömningen om lokaliseringsutredningens tillräcklighet tas hänsyn även till verksamhetens påverkan där verksamheter med större påverkan föranleder högre krav på utredningen. Lokaliseringsprincipen är inte den enda regleringsmekanismen på plats för att reglera val av plats. Bland de övriga mekanismerna märks främst hushållningsbestämmelserna och den fysiska planeringen. Kommunerna tilldelades vid 1907 års införande av en stadsplanelag (1907:67) planmonopol vilket stärktes genom 1947 års byggnadslag (1947:385) då kommunerna fick rätt att bestämma var, när och hur bebyggelse skulle tillkomma eller förändras. Sedan 1930-talet hade dock en planhushållningsdebatt pågått rörande i vilken mån statligt inflytande skulle användas för att tillförsäkra ett välfärdssamhälle för alla. Värderingen av olika naturintressen på riksnivå kunde avvika betydligt från den på lokal eller regional nivå till följd avs. 44
25. Se exempelvis dom M 350–09 från miljööverdomstolen, ett av många avgöranden i det s.k. Bungemålet, där domstolen konstaterade att det saknades realistiska alternativ och en prövning enligt lokaliseringsprincipen således inte var möjlig.s. 45
26. I fråga om verksamheter där annan lokalisering av praktiska anledningar inte är aktuell eftersom man vill nyttja en särskild naturresurs, till exempel om man vill ha verksamheten i anslutning till sitt hem eller en annan verksamhet, är lokaliseringsprincipen inte undantagen, men bristen på alternativa lokaliseringar ska beaktas, se prop. 1997/98:45 del 1, s. 219. För sådana fall torde tillämpningen av en allmän lämplighetsbedömning vara nödgad. 132 skillnader i tillgång och efterfrågan. Arbetet med en översiktlig fysisk riksplanering inleddes därför i syfte att kartlägga önskemål som skilda verksamheter på lång sikt kan komma att rikta mot mark- och vattenområden samt i den mån motiverat av rikets intresse dra upp riktlinjer för hushållningen av naturresurser. Till följd av osäkerhet kring riksplaneringens rättsliga status och upplevelsen av en bristande enhetlighet i tillämpningen infördes ändringar i samband med införandet av 1987 års plan- och bygglag (1987:10) då även en naturresurslag (1987:12) introducerades. Införandet innebar en för olika lagar gemensam grund för avgörandet av konkurrensfrågor i samband med beslut som rörde resursanvändning. Vid införandet av miljöbalken överfördes naturresurslagens materiella regler i andra och tredje kapitlet till stora delar i befintligt skick och återfinns i balkens tredje och fjärde kapitel. Redan vid införandet i naturresurslagen begränsades tillämpningen av hushållningsbestämmelserna till ny eller ändrad användning av mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna skulle således inte innebära ingripande mot pågående användning. Sedan 2007 regleras tillämpligheten av hushållningsbestämmelserna i 2 kap. 6 § andra stycket MB och föreskriver inom ramen för vilka prövningar bestämmelserna ska tillämpas. I paragrafen stadgas att hushållningsbestämmelserna endast ska tillämpas vid prövning i de fall som gäller ändrad användning av mark- och vattenområden. Tillämpning vid prövning utanför miljöbalkens område regleras i respektive speciallagstiftning.s. 45
27. Se SOU 1971:75. Hushållning med mark och vatten, s. 23.s. 46
28. Se prop. 1985/86:3. med förslag till lag om hushållning med naturresurser m.m., s. 14f.s. 46
29. Vid miljöbalkens införande återfanns tillämpningsbestämmelsen i 1 kap. 2 § MB, men 2007 flyttades paragrafen och i samband med detta utökades hushållningsbestämmelsernas användningsområde till att även innefatta prövning av anmälningspliktiga verksamheter.s. 46
30. En uppräkning av speciallagstiftning där hushållningsbestämmelserna skulle tillämpas togs bort i samband med upphävandet av 1 kap. 2 § MB då special-s. 46
31.133 I hushållningsbestämmelserna anges vilka allmänna intressen som särskilt beaktas vid avvägningar för att en god hushållning med mark- och vattenområden ska uppnås. De allmänna intressen som ska komma i förgrunden är sådana som anses ha central betydelse för att trygga en hållbar användning av naturresurserna i Sverige samtidigt som ett ändamålsenligt samhällsbyggande främjas. I första hand är bestämmelserna avvägningsregler då samhället har väsentliga intressen att bevaka från markpolitiska utgångspunkter. Bestämmelserna syftar till att redovisa vilka intressen som har särskild betydelse för samhällsutvecklingen och som därför ska ges prioritet framför andra intressen när markanvändningsfrågor ska avgöras. För att de allmänt hållna reglerna ska få avsedd verkan krävs ett system utvecklat för att integrera bestämmelserna. Den fysiska planering som bedrivs hos kommunerna i samarbete med statliga myndigheter ska ge underlag för tillämpningen och beträffande mark- och vattenfrågor av riksintresse har i allt väsentligt kommit till uttryck i den kommunala översiktsplaneringen och kommunernas fysiska planer kommer även i fortsättningen att vara en av de mest betydelsefulla källorna för att bedöma frågor om lämplig mark- och vattenanvändning i konkreta ärenden. Centrala myndigheter ska, efter samråd med Boverket samt länsstyrelser och andra myndigheter, lämna uppgifter om områden som bedöms vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Vattenbruket som ett allmänt intresse finns reglerat i 3 kap. 5 § MB. Enligt förarbetena syftar uttrycket vattenbruk i paragrafen till ”biologisk produktion i vattenområden i form bland annat av odling av musslor och fisk”. Det allmänna intresset för vattenbruket inkluderades redan vid lagarna innehåller självständiga bestämmelser om bestämmelsernas tillämplighet, se prop. 2005/06:182, s. 125.s. 46
32. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 28f.s. 47
33. Se ibid., s. 32. 134 naturresurslagens införande då det på sikt ansågs kunna få betydelse för ekonomin och sysselsättningen. Särskilt framhölls styrgruppen för vattenbruk och dess arbete med frågan. Näringen befanns vara under utveckling och det ansågs angeläget att berörda myndigheter särskilt uppmärksammade dess behov av skydd enligt bestämmelsen. Som intresse betraktat så ska mark- och vattenområden som har betydelse för vattenbruket enligt bestämmelsen ”så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra” näringens bedrivande. Skyddet är i sammanhanget svagt då det inte utgör ett riksintresse som ska skyddas utan benämns istället som ett allmänt intresse. Då vattenbruket främst är av lokalt och regionalt intresse har det inte ansetts utgöra ett riksintresse. Av samma anledning har exempelvis jordbruket inte heller pekats ut som ett riksintresse. Framförallt är avsikten med detta skydd att ge utrymme i det enskilda fallet för samhällsekonomiska hänsynstaganden, till exempel med hänsyn till regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen. Dock får enbart ekonomiska hänsynstaganden inte äventyra de värden som bestämmelsen avser att skydda, annat än om en samlad bedömning visar att detta skulle främja en från allmän synpunkt god hushållning i enlighet med hushållningsbestämmelsernas syfte. Vidare innebär det skydd som uttrycket så långt möjligt medför att motstående intressen ska beaktas vid bedömning av alternativa lokaliseringar och företagare kan få vidkännas ökade kostnader för alternativ lokalisering till följd av intresset.s. 47
34. Se prop. 1985/86:3, s. 60ff.s. 48
35. Vattenbrukets betydelse utreddes senast i samband med riksintresseutredningen och man fann då att mark- och vattenområden som har betydelse för vattenbruket inte kunde vara av riksintresse, se SOU 2015:99. Planering och beslut för hållbar utveckling - Miljöbalkens hushållningsbestämmelser, s. 441.s. 48
36. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 30.s. 48
37. Se prop. 1985/86:3, s. 61.s. 48
38.135 I praktiken råder det oklarheter rörande tillämpningen av skyddet. Den huvudsakliga fokuseringen har legat på tillämpningen av områden av riksintressen och varken i praxis eller i doktrin finns någon beskrivning av hur skyddet ska utövas. När riksintresseutredningen utredde begreppet framfördes det att i en bokstavlig tolkning innebar det att man enbart får gå förbi ett sådant skydd efter att man vidtagit alla andra möjliga åtgärder eller sett över andra möjliga alternativ men man fann att det inte är så begreppet har använts eller uppfattats av gemene man. För det allmänna innebär skyddet att det till skillnad från riksintressena saknas en central myndighet som pekar ut områden som utifrån ett statligt perspektiv är intressanta för vattenbruk. Då det är en lokal angelägenhet är det istället upp till kommunerna att i sin planering ta hänsyn till sådana intressen. I riksintresseutredningen fann man att sådana intressen inte alltid redovisades i den kommunala planeringen och pekade på den outvecklade kunskapsförsörjningen och oklarheter i målen som viktiga anledningar. Avsaknaden av redovisning i den kommunala planeringen gäller i stor utsträckning även vattenbruket. Även om lokaliseringen sällan är den centrala frågan vid tillståndsprövning för fiskodling har den varit föremål för prövning i de högre instanserna under de senaste åren vid de fyra fiskodlingsdomarna 2017. I den samlade bedömningen pekade MÖD på flera olika grunder för avslag däribland lokaliseringen, även om verksamheterna var redan existerande och det är oklart huruvida det skulle kunna vara fråga oms. 48
39. Se SOU 2015:99, s. 274.s. 49
40. Se ibid., s. 384f.s. 49
41. Förekomsten av vattenbruk i den kommunala planeringen utgjorde ett mål i handlingsplanen för vattenbruk 2012–2020. Vid uppdateringen av planen kunde det dock konstateras åtgärderna i handlingsplanen inte gett några resultat och att det fortfarande var få kommuner som pekat ut lämpliga områden i sina översiktsplaner, se Jordbruksverket & Havs- och vattenmyndigheten. Handlingsplan för utveckling av svenskt vattenbruk 2021–2026, s. 10.s. 49
42. För bakgrunden i målen, se avsnittet ovan. 136 ändrad mark- eller vattenanvändning. Domstolen pekade på de ogynnsamma recipientförutsättningarna. I domskälen hade dock frågan utifrån lokalisering inte behandlats i övrigt och det får sägas vara oklart huruvida det fanns skälig grund att neka tillstånd utifrån lokaliseringsprincipen. Till sist bör även havsplaneringen beröras i korthet. Planeringen följer av EU:s havsplaneringsdirektiv som beslutades i juli 2014 och som föreskriver att medlemsstaternas havsområden ska genomgå fysisk planering. Medlemsstaterna ska sträva efter att bidra hållbar utveckling till vattenbruket som sektor genom havsplanering (art. 5.2) och vattenbruksområden listas som tänkbara intressen att beakta i planeringen (art. 8.2). I planeringsområdet ingår Sveriges ekonomiska zon och de områden som inte ingår i fastigheter i svenskt territorialhav utanför de särskilda avgränsningslinjerna, en nautisk mil räknat från baslinjerna. I december 2019 skickade Havs- och vattenmyndigheten till regeringen förslag till havsplaner för Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet. I förslagen till de svenska havsplanerna redovisas inga specifikt avgränsade områden avsedda för vattenbruk. Istället syftar de till att i ett inledande skede skapa beredskap för vattenbruk. Huvudanledningen till att redovisning av specifikt avgränsade områden saknas är att vattenbruk inte för närvarande bedrivs inom havsplaneområdet, s.k. off-shore-odlingar.s. 49
Miljökvalitetsnormer för vatten
1.Miljökvalitetsnormer är regler som utgörs av mätbara värden med miljötillståndet i fokus. Till skillnad från hänsynsreglerna tar miljökvalitetsnormerna inte sin utgångspunkt i att i möjligaste mån begränsa aktörens miljöpåverkan utan ämnar istället begränsa miljöpåverkan utifrån etts. 50
2. Se M 8673–15, M 8882–15, M 2620–16 och M 8374–15.s. 50
3. Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering.s. 50
4. Se artikel 2.1 havsplaneringsdirektivet och 4 kap. 10 § MB.s. 50
5. Se Havs- och vattenmyndigheten (2019), s. 55f.s. 50
6. Se ibid., s. 224.s. 50
7.137 reaktörsperspektiv, dvs. naturen och människans hälsa som utgångspunkt i beräkning av den mänskliga påverkans yttersta gräns. Miljökvalitetsnormer som styrmedel finns reglerat i 5 kap. MB där de uttrycks i form av gränsvärdesnormer, målsättningsnormer, indikativa normer och s.k. ”andra normer” som följer av medlemskapet i EU. Normerna är inte riktade mot enskilda verksamheter och utgör inte handlingsregler för verksamhetsutövare. Ansvaret för att normerna följs ligger istället på myndigheter och kommuner som ska sträva efter att normerna följs inom ramen för sitt arbete. Verksamheters miljöpåverkan ställs mot aktuella miljökvalitetsnormer och normerna påverkar därmed tillstånd inkl. tillåtlighet och villkor samt tillsyn för vattenbrukare. Miljökvalitetsnormer tillämpliga för vattenbrukare utgörs främst av normerna som följer av ramvattendirektivet. Ramvattendirektivet syftar till att upprätta en ram för skyddet och förvaltningen av unionens inlandsvatten, vatten i övergångszon, grundvatten samt kustvatten upp till en sjömil från kustbaslinjen. Till skillnad från tidigare reglering av vatten är direktivet tänkt att ha en holistisk utgångspunkt och förvaltningen sker därför utifrån avrinningsområde. Direktivet är bindande avseende resultatet som ska uppnås och i många avseenden form och tillvägagångssätt men genomförandet överlämnas till medlemsstaten. Direktivets målsättning ska således operationaliseras genom att konkretiseras i flera steg. För övriga nationella marina vatten, fråns. 50
8. Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens områdes. 51
9. Se Gipperth, Lena. Ramdirektivet för vatten - ett framsteg för skyddet av unionens vattenresurser? ur Basse, Ellen Margrethe, Ebbesson, Jonas och Michanek, Gabriel (red.). Fågelperspektiv på rättsordningen - vänbok till Staffan Westerlund, (2001). 138 ramvattendirektivets upphörande till den yttersta gränsen för Sveriges ekonomiska zon, är istället havsmiljödirektivet tillämpligt. De grundläggande skyldigheterna i ramvattendirektivet avseende ytvatten formuleras i artikel 4.1 a i) och ii) och föreskriver att medlemsstaterna ska genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster samt att skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster för att uppnå god kemisk och ekologisk status senast 2015. Undantag från kraven finns för konstgjorda eller kraftigt modifierade ytvattenförekomster där förekomsten istället ska uppnå god ekologisk potential samt god kemisk ytvattenstatus i enlighet med art. 4.1 a iii. Ytterligare undantag återfinns i artikel 4.7 och avser situationen då god ekologisk ytvattenstatus (respektive god ekologisk potential) inte uppnås eller att en försämring av ytvattenstatusen inte förebyggs, till följd av nya modifieringar i en vattenförekomsts fysiska karakteristika eller en följd av nya hållbara mänskliga utvecklingsverksamheter. Undantaget förutsätter dock att särskilda villkor uppfylls. Villkoren innebär att alla genomförbara åtgärder måste vidtas för att mildra de negativa konsekvenserna för vattenförekomstens status, skälen för undantaget anges särskilt och förklaras i förvaltningsplanen, undantaget är ett allmänintresse av större vikt, och/eller fördelarna för miljön och samhället med att uppnå målen inte uppväger fördelarna för människors hälsa, för vidmakthållandet av människors säkerhet eller för en hållbar utveckling samt att de nyttiga mål som undantaget medför inte kan uppnås på något annat sätt som skulle vara ett betydligt bättre alternativ för miljön. Målet god kemisk status preciseras i gränsvärden som regleras i direktiv 2008/105/EG om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område medan gränsvärden för uppnåendet av målet god ekologisk status iställets. 51
10. Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi)s. 52
11. Tidsfristen kan förlängas till år 2021 eller 2027 enligt artikel 4.4.s. 52
12.139 fastställs på nationell nivå för respektive medlemsstat. Sverige har preciserat god ekologisk status i ekologiska miljökvalitetsnormer genom Havsoch vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2013:19) om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten. Kvalitetsfaktorerna är uppdelade i biologiska kvalitetsfaktorer och fysikaliskt–kemiska kvalitetsfaktorer. De biologiska kvalitetsfaktorerna kan exempelvis utgöras av täthet av en viss fiskart medan fysikaliskt-kemiska kvalitetsfaktorer används som stöd till de biologiska kvalitetsfaktorerna och kan exempelvis utgöras av näringsämnen och försurning. Klassificeringen av ekologisk status för en vattenförekomst ska anges som det lägsta av värdena för resultaten av den biologiska och fysikalisk-kemiska övervakningen avseende relevanta kvalitetsfaktorer, den s.k. one out all out-regeln. Återkommande förvaltningsplaner ska tas fram för varje vattendistrikt, som antas för sexårscykler, och ska innehålla bland annat åtgärdsprogram som anger vad som behöver göras inom perioden. Redan vid direktivets implementering i Sverige var frågan om förbud mot försämring av ytvattenkvaliteten i direktivet omdiskuterad. De svenska vattenmyndigheterna var länge av den åsikten att detta utgjorde ett självständigt kvalitetskrav, inte enbart ett övergripande mål, och således skulle en förbättring i ett större vattenområde inte möjliggöra en negativ påverkan i en del av området, till exempel en fiskodling, om en försämring aktualiseras. När väl beslut skulle tas av vattendelegationerna fann man dock att icke-försämringskravet inte skulle utgöra ett självständigt kvalitetskrav utan istället ses som en integrerad del av gällande miljökvalitetsnormer. Detta medförde att försämring tilläts så länge den ej innebar en risk för försämring av en vattenförekomsts sammantagnas. 52
13. Se Michanek, Gabriel. Tillstånd får inte ges om aktuell ytvattenstatus försämras eller uppnåendet av god ytvattenstatus äventyras - analys av EU-domstolens förhandsavgörande C–461/13, JP Infonet (2015).s. 53
14. Se avsnitt 1.4.2 i bilaga V till ramvattendirektivet.s. 53
15. Sverige är indelat i fem vattendistrikt: Bottenviken, Bottenhavet, Norra Östersjön, Södra Östersjön och Västerhavet. 140 statusklassificering. En mer unionsrättsligt trogen implementering föreföll allt för långtgående. Kritiken var inte enbart inhemsk utan föranledde även EU-kommissionen att inleda ett överträdelseärende till följd av det otillräckliga genomförandet av direktivet. Frågan ställdes på sin spets i den s.k. Weserdomen. I domen fastslår EUdomstolen att medlemsstaterna är skyldiga att inte ge tillstånd till enskilda projekt som riskerar att orsaka en försämring av en ytvattenförekomsts status eller att äventyra uppnående av god status vid den tidpunkt när statusen senast ska vara uppnådd. Vidare fann domstolen att det ska anses föreligga en ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst […] så snart statusen hos minst en av kvalitetsfaktorerna […] försämras med en klass, även om denna försämring inte leder till en försämring av klassificeringen av ytvattenförekomsten som helhet. Domen stod i motsats till den svenska implementeringen. Således förutspåddes domen ha stor påverkan på den svenska rättstillämpningen och föranleda förändring i den svenska lagstiftningen. I 2017 års fyra vattenbruksdomar från MÖD prövades för första gången rättstillämpningen av Weserdomen av högsta instans i förhållande till vattenbruket. Förutsättningarna i de fyra fallen var snarlika och domstolen resonerade således mycket snarlikt, mestadels identiskt, i de olika målen. Det följande utgår från ett av målen, MÖD 2017:22, om inte annat anges. I målet ansökte bolaget om beviljat tillstånd för odling av fisk i öppna nätkassar i Omnefjärden med en maximal årlig foderförbrukning om 700 ton fiskfoder med villkor om högsta tillåtna utsläpp av 3 200 kg totalfosfor och 28 000 kg totalkväve per år. Ansökan avsåg en utvidgning av pågåendes. 53
16. Se Gipperth, Lena och Ekelund-Entson, Martina. Mot samma mål? Implementering av EU:s ramdirektiv för vatten i Skandinavien (2010), s. 32.s. 54
17. Mål C-461/13 den 22 augusti 2013: Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. mot Förbundsrepubliken Tyskland.s. 54
18. Se Michanek (2015).s. 54
19.141 verksamhet som hade erhållit ett tioårigt tillstånd 2004. Vid prövningen hade bolaget erhållit tillstånd från miljöprövningsdelegationen men detta begränsades av mark- och miljödomstolen vid Östersunds tingsrätt till 500 ton årlig foderförbrukning i drygt sex år. Vid prövningen i mark- och miljödomstolen diskuterade domstolen i stor utsträckning de bakomliggande omständigheter som skapade osäkerhet kring bedömningen av statusen i den berörda vattenförekomsten, både i fråga om lokal påverkan och påverkan på vattenförekomsten i stort. Vattenförekomsten var i ett gränsområde mellan näringsfattigt vatten och vatten som uppvisade övergödningssymptom och den ekologiska statusen låg i gränslandet mellan måttlig och god status. Således befann sig vattenförekomsten i ett känsligt läge både juridiskt och biologiskt. Man fann även att det förelåg osäkerhet i själva bedömningen. De mätningar som presenterats var inte helt jämförbara och variationer över tid kunde till viss del förklaras av s.k. mellanårsvariationer. Vissa specifika kvalitetsfaktorer var det inte möjligt att få fram tillräckliga data för att göra en bedömning helt enkelt på grund av att referensarter för bedömning av den ekologiska statusen inte kunnat påträffas eller nästan helt försvunnit från vattenförekomsten. Således var det svårt att avgöra vilken påverkan utsläppet av näringsämnen skulle innebära. Till följd av osäkerheterna i bedömningen, och därmed risken till försämring av minst en av kvalitetsfaktorerna eller äventyrandet av uppnåendet av god status, tillsammans med den teknik som valts och de ogynnsamma recipientförutsättningarna i fallen fann domstolen att verksamheten inte var tillåtlig. I ett av de fyra målen, MÖD 2017:21, beviljades tillstånd för en liknande verksamhet. I målet var dock MÖD begränsat ifråga om prövningsram då endast bolaget överklagat miljöprövningsdelegationens beslut. Prövningen avsåg således endast verksamhetens omfattning. Till följd av detta beviljades tillstånd men endast med 550 ton foderförbrukning per år – den lägsta möjliga omfattningen inom prövningsramen. 142 Det var dock inte tillräckligt att det utvecklats en praxis förenlig med direktivet utan den otillräckliga implementeringen av direktivet föranledde senare även ändringar i miljöbalken för att tydliggöra vilken rättsverkan som miljökvalitetsnormer för vatten ska ha när verksamheter och åtgärder miljöprövas. Den svenska lagstiftningen behövde innehålla ett uttryckligt förbud mot att tillåta nya verksamheter och åtgärder som innebär att vattnets status försämras på ett sätt som inte är förenligt med EU-rätten. Då Weserdomen endast avsåg miljökvalitetsnormer för vatten skiljdes dessa från miljökvalitetsnormer för annat än vatten i lagstiftningen. Ändringarna genomfördes genom en ny lydelse i 5 kap. 4 § MB som uttryckligen förbjuder myndigheter att tillåta verksamheter som försämrar eller äventyrar en vattenmiljös status eller potential. För miljökvalitetsnormer för annat än vatten definierades kravet istället i 5 kap. 5 § MB. Uttrycket äventyra, tidigare främmande för den svenska miljörätten, väckte vid införandet många frågor. Flera remissinstanser kritiserade ordalydelsen då osäkerhet rådde kring ordets innebörd. Lydelsen är hämtad från EU-rätten och användes på ett motsvarande vis av EUdomstolen i Weserdomen. För att undvika otillräcklig implementering valde lagstiftaren således att återge det uttryck som används i EU-rätten ordagrant. Vidare uttalades en farhåga om att ordet äventyra kunde vara allt för restriktivt där varje risk för försämring skulle ligga till grund för nekat tillstånd. I propositionen tydliggörs det att de nya bestämmelserna inte ämnar medföra att tillstånd nekas i större utsträckningen än tidigare. Däremot ska tillståndsvillkor användas i större utsträckning för att undvika ett äventyrande eller en otillåten försämring.s. 54
20. Se prop. 2017/18:243. Vattenmiljö och vattenkraft, s. 143.s. 56
21. Se ibid., s. 144.s. 56
22. Se ibid., s. 145.s. 56
23. Se ibid., s. 144f.s. 56
24.143 Var gränsen går för vad som utgör en hanterlig risk enligt de nya reglerna kommer att vara osäkert tills de nya reglerna blir föremål för rättstillämpning. Medan regeringen bemött kritik avseende risken för att den nya lagstiftningen blir allt för restriktiv diskuteras inte motsatsen i propositionen. Äventyra beskrivs som att medvetet ta en så stor risk att den inte kan betraktas som acceptabel och synonymer som tas upp i propositionen är hasard, högt spel, vågspel och chanstagande. Motsatsen till detta, dvs. då det inte är fråga om hasard, högt spel, vågspel eller chanstagande, skulle kunna ses som mindre restriktivt än tidigare rättspraxis och således föranleda en mindre restriktiv tillämpning än vad som varit aktuellt efter Weserdomen. En sådan tillämpning måste dock fortfarande vara förenlig med EU-rätten och vad som föreskrivs i ramvattendirektivet.s. 56
Kompensation
1.En annan möjlighet till att begränsa vattenbrukets miljöpåverkan är kompensation. Inom vattenbruket diskuteras i regel två olika former av kompensation. Den ena utgörs av odling av framförallt lax och havsvandrande öring som åtgärd för att kompensera fisket för bortfallet i samband med utbyggnad av vattenkraften. Kompensationen i sådana fall utförs således för att kompensera förlorade naturvärden. I det följande kommer dock den andra formen av kompensation, den som syftar till att kompensera för utsläpp, att förklaras och diskuteras. Att anlägga en större fiskodling med utsläpp i en vattenförekomst innebär i regel ett stort punktutsläpp, även vid partiell rening. Det innebär att det är svårt att finna vattenförekomster där fiskodling av större omfattning skulle vara tillåtlig då utsläppet har stor påverkan på möjligheten att uppnå god status i enlighet med gällande miljökvalitetsnormer. Ett potentiellt verktyg som lyfts fram är att i vidare mån tillåta verksamheter under förutsättning att de kompenserar den uppstådda skadan. För näringsutsläpp från fiskodlingar skulle kompensationen utgöras av att näring fångas upp för att lindra eller undvika en nettoökning av näringsämnens. 57
2. Se ibid., s. 145. 144 eller till och med genom att överkompensera skapa en nettominskning av näringsämnen. En sådan kompensation kan ske genom att exempelvis anlägga odlingar av s.k. blå fånggrödor såsom musslor och alger som extraherar näring från vatten utan att denna behöver tillsättas. På så sätt skulle utrymme kunna skapas för ytterligare påverkan från nya verksamheter. Kompensation som verktyg för att tillförsäkra en ekologisk uthållighet är dock inte problemfritt. Miljöfarliga verksamheters påverkan är ofta komplex och kompensationsåtgärdernas effektivitet är ofta svår att förutse, vilket innebär att kompensation som rättsligt verktyg måste användas med försiktighet. Därför har kompensation utnyttjats i en begränsad omfattning även om intresset för det har ökat under senare år. I Sverige finns möjligheten att utföra kompensationsåtgärder reglerat i 16 kap. 9 § tredje punkten MB. Frågan om kompensation utgör inte del av tillåtlighetsprövningen. En verksamhet som inte är tillåtlig utan kompensation ska inte heller bli det med en sådan. Istället ska kompensationsmöjligheten användas för att gottgöra det intrång som verksamheten medför i skälig utsträckning i fall där skadeförebyggande åtgärder inte är tillräckliga. Detta praktiserades i MÖD 2005:5 där miljööverdomstolen prövade tillåtligheten av en odling i öppna nätkassar i Sunne kommun. Frågan om bästa möjliga teknik diskuterades inte av domstolen. Iställets. 57
3. En verksamhet får inte tillåtas även om åtgärder vidtas för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter om den trots allt innebär otillåten försämring eller ett äventyrande av status eller potential, se 5 kap. 4 § första stycket MB.s. 58
4. Se Naturvårdsverket (2016). Ekologisk kompensation.s. 58
5. Jfr Laas, Kristjan. Ekologisk kompensation och biologisk man̊gfald. Om behovet av raẗtslig utveckling och försiktighet. Nordisk miljörättslig tidskrift, nr. 2016:2 (2016), s. 60.s. 58
6. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 209.s. 58
7.145 var den redan höga kvävebelastningen i Västerhavet i fokus. För att begränsa verksamhetens påverkan begränsades tillståndet i omfattning och villkor om foderkoefficient lades till men verksamhetsutövaren ålades även att anlägga våtmarker någonstans längs med avrinningsområdet för att kompensera för den ökade belastningen. Kompensation kan således inte användas för att ersätta försiktighetsåtgärder, exempelvis ifall öppna nätkassar inte anses utgöra bästa möjliga teknik. En inte allt för enkel distinktion att göra är dock att avgöra om en viss åtgärd utgör kompensation eller ett försiktighetsmått. En utgångspunkt som har gjorts är att skilja mellan de två utifrån perspektiv där försiktighetsmått är aktörsrelaterade medan kompensation är reaktörsrelaterat. Försiktighetsmått är ämnade att undvika skadan och kompensation ämnat att väga upp för uppkommen skada. Frågan blir således: när uppkommer skadan? Inom fiskodling aktualiseras frågan vid odling av musslor eller blå fånggrödor i syfte att väga upp för det utsläpp som verksamheten medför. Grödorna fungerar inte som ett filter på det vis att det inte hindrar utsläppet från att överhuvudtaget äga rum. Däremot finns i vissa fall möjlighet att anlägga odlingen av musslor eller blå fånggrödor i anslutning till fiskodlingen för att begränsa eller eliminera ökningen av näring både i vattenförekomsten i stort och den lokala påverkan med undantag för viss påverkan i direkt anslutning till fiskodling, exempelvis direkt under en odling i öppen nätkasse. Frågan blir således om skadan har uppkommit och sedermera återställts eller om skadan har förhindrats. I våtmarksfallet var domstolens bedömning att det var fråga om kompensation. För detta kan avsaknaden av geografisk koppling till utsläppspunkten ha varit avgörande. Vidare diskuterades inte frågan om bästas. 58
8. Se Laas, s. 60.s. 59
9. Se exempelvis Hedlund, Tina (2018). Miljöeffekter - Fiskodling i öppna system, s. 33. Fekalier och foder ansamlar sig under kassen. 146 möjliga teknik och frågan om distinktionen mellan försiktighetsmått och kompensation var av mindre betydelse. I övrigt saknas avgöranden i högre instanser som bringar klarhet i frågan. Ett avgörande i lägre instans av intresse är ett tillståndsbeslut från länsstyrelsens miljöprövningsdelegation i fråga om en avloppsanläggning. I prövningen yrkade verksamhetsutövaren att istället för biologisk kvävereduktion anlägga en musselodling för att föra bort kväve motsvarande den mängd som släpps ut från anläggningen, vilket prövningsmyndigheten gav tillstånd till. Musselodlingen ansågs således utgöra ett försiktighetsmått. Beslutet överklagades inte ifråga om den miljöfarliga verksamheten och har därför inte prövats i en högre instans. En annan fråga som aktualiseras är förhållandet mellan miljökvalitetsnormer och kompensation. Som nämnts ovan ska verksamheter som försämrar eller äventyrar att försämra en vattenmiljös status eller potential inte tillåtas. För att uppnå detta utan att det medför fler avslagna tillståndsansökningar anmodas det i propositionen att villkor i tillstånden i högre grad ska användas för att undvika äventyrandet eller den otillåtna försämringen. Krav som behövs för att följa en vattenkvalitetsnorm är enligt 2 kap. 7 § andra stycket MB inte föremål för den rimlighetsavvägning som uttrycks i första stycket i samma paragraf och kraven ska således ställas oavsett om de kan anses rimliga eller ej. Villkor som omnämns i förarbetena är förutom försiktighetsmått även åtgärder för att kompensera den skada som tillåtandet medför. I bedömningen för verksamhetens tillåtlighet ligger således inte enbart dess påverkan utan även möjligheterna att faktiskt kompensera för utsläppet och därmed inte äventyra eller försvåra möjligheten att uppnå rätt kvalitet.s. 59
10. Tillstånd enligt miljöbalken den 2 juni 2004 (dnr 551-63313-2002)s. 60
11. Frågan om strandskyddsdispens för verksamheten prövades i MÖD 2007:19 men särskild dispens från strandskyddet för musselodlingar behövdes inte och frågan ansågs således redan rättskraftigt avgjord.s. 60
12. Se prop. 2017/18:243, s. 193f.s. 60
13.147 Kompensationen måste således väga upp för det faktiska utsläppet, inte enbart bidra till förenligheten med direktivets krav i stort. Vidare måste osäkerheten i kompensationsåtgärdens möjlighet till att framgångsrikt kompensera för utsläppet vara del i bedömningen om äventyrandet. Avsaknaden av regler, riktlinjer och prejudicerande mål i kölvattnet av Weserdomen i fråga om kompensation föranleder ett osäkert rättsläge där möjligheterna och utformningen av kompensationsåtgärder för utsläpp av närsalter i vatten inte är klar. Kring millennieskiftet fördes det en diskussion kring användandet av s.k. bubblor. En sådan regleringskonstruktion skulle innebära att en ny verksamhet skulle kunna påbörjas inom ett område där en miljökvalitetsnorm överskrids förutsatt att åtgärder som förbättrar miljökvaliteten vidtas. En sådan förbättring skulle i så fall inte endast innebära att försämringen kompenseras utan att den överkompenseras. Dessa bubblor fördes aldrig in i den svenska miljöregleringen men en liknande konstruktion fördes in i den åländska miljölagstiftningen och hade i teorin kunnat bana väg för fler fiskodlingar även om så inte tycks ha varit fallet.s. 60
Utsläppsbaserade tillstånd
1.Ett utsläppsbaserat tillstånd skulle innebära att tillståndet istället för att begränsas avseende mängden fisk som produceras eller foder som tillsätts i odlingen skulle begränsas i omfattning utifrån hur stort utsläppet från odlingen är. I första hand skulle utsläppet av närsalter i vatten utgöra begränsning i produktionens omfattning och en verksamhet skulle då has. 61
2. Se Gipperth, Lena. Lagstiftning eller självreglering i miljörätten. SvJT 2001, s. 280 (2001), s. 286f. I artikeln hänvisas det även till en kommande avhandling inom ämnet av Birgitta Leyser. Någon sådan avhandling tycks enligt mina efterforskningar (ännu) inte ha publicerats.s. 61
3. Se Kyrönviita, Jonas et al. Achieving Blue Growth Post-Weser: a Study of Aquaculture Regulation in the Nordic Region. Journal for European environmental & planning law 2021, nr. 3 (2021), s. 270. 148 tillåtelse att producera hur mycket fisk och tillföra hur mycket foder som helst så länge utsläppsvärdena inte överstigs. Frågan kring utsläppsbaserade tillstånd för odling av fisk har under lång tid varit föremål för diskussion. Från flera håll har det förts fram som ett förslag som skulle gynna den svenska produktionen i både omfattning och effektivitet samtidigt som det inte skulle belasta miljön ytterligare. En övergång till utsläppsbaserade tillstånd för vattenbruk fördes fram som ett åtgärdsförslag redan år 2000 av en av regeringskansliet tillsatt arbetsgrupp som arbetade med vattenbruksfrågor. Likaså framfördes liknande förslag i arbetet med Jordbruksverkets förenklingsuppdrag som redovisades 2020. Framförallt anses det ge incitament till odlare att utveckla sina verksamheter att uppnå högre effektivitet och på så vis ge möjlighet till att uppnå en högre produktion inom ramen för sina tillstånd. En sådan konstruktion har exempelvis börjat användas i Danmark för sötvattensodlingar. I de danska bestämmelserna framkommer att krav såsom användandet av bästa möjliga teknik fortfarande tillämpas och för att säkerställa att utsläppsbegränsningen åtföljs ska kontinuerliga provtagningar ske. För närvarande används inte detta vid tillståndsgivning för fiskodling i Sverige. Frågan är dock om det skulle vara möjligt inom ramen för den svenska regleringen förutsatt att viljan fanns hos en tillståndsmyndighet. För att undersöka frågan får man se på hur ett tillstånd enligt miljöbalken ska utformas och även vad en ansökan ska innehålla. Vad ett tillstånd enligt miljöbalken ska innehålla återfinns i 22 kap. 25 § MB. Paragrafens. 61
4. Se Ds 2000:42.s. 62
5. Frågan diskuterades vid ett flertal gånger under arbetets gång. Frågan berördes även i korthet bland remissvaren, se Jordbruksverket. Redovisning av regeringsuppdrag att inom ramen för livsmedelsstrategin kartlägga och utreda förutsättningarna för en förenklad prövning av vattenbruksverksamheter (2020), bilaga III.s. 62
6. Se BEK nr 1567 af 07/12/2016, Bekendtgørelse om miljøgodkendelse og samtidig sagsbehandling af ferskvandsdambrug.s. 62
7.149 listar vilka bestämmelser som i förekommande fall ska finnas med i ett tillståndsbeslut. I andra punkten anges att verksamhetens omfattning ska anges. Uppräkningen är inte uttömmande och innehåller inte heller minimikrav på vad en dom i ett ansökningsmål ska innehålla. Den är snarare att se som någon form av minneslista. Vad domen ska innehålla i varje enskilt mål måste anpassas till ansökan och de frågor som denna aktualiserar i det målet. Ett uttryck för verksamhetens omfattning bör dock förekomma i samtliga fall av fiskodling. I ansökan ska ”produktionsmängd eller liknande” anges enligt kapitlets första paragraf. Paragrafens ursprungliga lydelse var att ansökan ska innehålla ”de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning”. Bestämmelsen var öppet skriven men skulle läsas så att verksamheten skulle beskrivas så att dess beskaffenhet och omfattning kunde bedömas. Ändringarna innebar ingen utökning av de krav som ställs på en sökande utan syftade till att klargöra gällande rätt främst till följd av Sveriges skyldigheter utifrån dåvarande IPCC-direktivet. En ansökan måste således även fortsättningsvis innehålla uppgifterna som krävs för att bedöma verksamheten eller åtgärdens art och omfattning. Ser man till hur tillstånden faktiskt utformas anges deras omfattning inte i produktionsmängd längre utan istället i fodermängd mätt i årsförbrukning per år. Det följer av att miljöprövningsförordningen numera bestämmer prövningsnivåer för odling av fisk genom att ange foderförbrukning. Vid beslut om tillstånds omfattning används miljöprövnings-s. 62
8. Bestämmelsen avser prövning i mark- och miljödomstol men ska även tillämpas vid ärenden som prövas av länsstyrelse eller kommunal nämnd ifråga om i första stycket punkterna 1–3 och 5–11, andra stycket sista meningen och tredje stycket, se 19 kap. 5 § MB.s. 63
9. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 246.s. 63
10. Se ibid., s. 236.s. 63
11. Se prop. 2001/02:65, s. 52. 150 förordningens definitioner. Detta följer inte av någon särskild bestämmelse men följer istället av att ansökningar förhåller sig till miljöprövningsförordningen i sin utformning. Den vedertagna utformningen av tillstånd innefattar således någon form av begränsning i foderförbrukning även om denna i vissa fall skulle kunna sättas högre än den initialt planerade och kombineras med utsläppsgränser för att ta höjd för möjligheten till effektivare produktion.s. 63
Vattenverksamhet
Historisk översikt
1.Innan 1918 års vattenlag (1918:523) (ÄVL) trädde ikraft och samlade bestämmelser om vatten var lagstiftningen på området splittrad. Då vatten som resurs är viktig för mänskligheten har det länge funnits ett intresse för att reglera frågor rörande vatten. Bestämmelser om användande och dikning återfanns redan i såväl flera landskapslagar som i 1734 års byggningabalk och under 1800-talet tillkom flera förordningar för att utvidga den vattenrättsliga regleringen. Vid ÄVL:s tillkomst fanns bestämmelser om vatten främst i 1879 års dikningslag och 1880 års vattenförordning men även i jordabalken och förordningarna om allmän farled och om allmän flottled. Regleringens indelning följde av en uppdelning i en defensiv del och en lukrativ del. Den defensiva delen omfattade bestämmelser med syfte att undanröja eller begränsa vattnets skadliga verkningar medan den lukrativa delen istället omfattade bestämmelsers. 64
2. I mark- och miljödomstolens mål M 15–20 yrkade verksamhetsutövaren i första hand på ett tillstånd utan angivande av maximal foderåtgång men istället med villkor om högsta tillåtna fosforutsläpp. Frågan behandlades inte i domskälen då domstolen med hänvisning till försiktighetsprincipen ej ansåg sig kunna tillåta en utökning av verksamheten och istället beslutade i enlighet med bolagets tredjehandsyrkande som motsvarade befintlig verksamhet enligt tidigare tillstånd. Vid prövning i MÖD fann man att domen var så oklar och ofullständig att domvilla förelåg och ärendet återförvisades till MMD för fortsatt handläggning.s. 64
3. Lag om dikning och annan afledning af vatten den 20 juni 1879s. 64
4. Förordning om jordägares rätt öfver vattnet å hand grund den 30 december 1880s. 64
5.151 avseende vattnets nyttjande. Dessa två delar ansågs så olikartade och med syften av så skiljaktig natur att det saknades skäl till att behandla delarna gemensamt. Det omvärderades till början av 1900-talet då arbetet med att ta fram vattenrättslig lagstiftning påbörjades. Efter mer än tio år av förarbeten kunde huvuddelen av de vattenrättsliga bestämmelserna samlas i ÄVL. Avgränsningen i vattenrätten gjordes inte längre mellan den defensiva och lukrativa delen utan istället drogs gränsen mot fiskerätten, som visserligen avsåg nyttjande av vatten men reglerades även fortsättningsvis särskilt, samt bestämmelser om vattnets förorening. ÄVL:s reglering var betydligt mer omfattande än tidigare vattenrättslig reglering. Lagens tillkomst kunde till stor del härledas till vattenkraftsindustrins krav på lagstiftning anpassad till vattenkraftens utbyggnad och medförde följaktligen en utvidgning av rätten att bygga i vatten. För prövning av frågor avseende vattenbyggnadsrätt och dess förhållande till motstående intressen användes en förprövning. Det infördes även särskilda vattendomstolar för behandling av vattenmål avseende såväl ansökningsmål som stämningsmål. Lagen skulle vara gällande i drygt sextio år och genomgå flertalet förändringar under tiden. Bland annat infördes det 1941 bestämmelser om åtgärder mot vattenförorening, senare ersatta av regler i 1969 års miljöskyddslag. Vattenlagens regler för byggande i vatten var tillämpliga för vatten-s. 64
6. Se Betänkande med förslag till vattenlag m.m., s. 149f.s. 65
7. Se ibid., s. 152.s. 65
8. Se prop. 1918:128. Kungl. Maj:ts nådiga proposition till riksdagen med förslag till vattenlag m.m., s. 135.s. 65
9. Se ibid., s. 256f. Bland annat infördes en första båtnadsregel som tillät byggnation i vatten trots skada på annans egendom förutsatt att nyttan byggnaden uppgick till dubbelt mot skadan. Detta kompletterades med bestämmelser om ersättning för sådan skada.s. 65
10. Se även avsnitt 4.2.1.1. 152 bruk och tillståndsplikt förelåg om det ansågs sannolikt att verksamheten skulle orsaka skada för allmän eller enskild rätt. Det ansågs råda en stor osäkerhet kring tillståndspliktens omfattning. Följaktligen var antalet ansökningar om tillstånd för vattenbruk enligt ÄVL begränsade eller t.o.m. obefintliga. Under 1970-talet genomfördes en omfattande genomsyn av den svenska vattenlagstiftningen, vilket sedermera även ledde till en ny vattenlag (1983:291) (VL) som trädde ikraft 1 januari 1984. I lagens fjärde kapitel angavs tillståndsplikt för samtliga vattenföretag som huvudregel med undantag för bland annat vattenföretag där det var uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadades. I förhållande till regleringen i ÄVL skärptes därmed tillståndsplikten för att möjliggöra utvidgade kontrollmöjligheter bland annat i fråga om planer för markanvändning och ur allmän planeringssynpunkt. Bestämmelsen var allmänt utformad. Lagen innehöll därför ingen särskild reglering för vattenbruk utan vattenbruk ansågs utgöra vattenanläggning om den var uppförd inom ett vattenområde. Tillståndsplikten togs dock bort för odling av fisk, musslor och kräftdjur från och med 1 januari 1985 genom en särskild undantagsbestämmelse i 4 kap. 1 a § VL. Ändringen gjordes i syfte att uppnå en mer rationell prövning i fall där flera lagar kunde vara tillämpliga. Den lagtekniska lösningen blev då att undanta vissa verksamheter från prövning i de fall där detta skulle innebära prövning av samma eller liknande frågor enligt flera lagar, s.k. dubbelprövning, och denna ansågs onödig.s. 65
11. Se Strömberg, Rolf. Vattenlagen med kommentar (1984), s. 69.s. 66
12. Se Styrgruppen för vattenbruk. Arbetsgruppen för juridiska frågor. Får jag lov? - vattenbrukets juridik: rapport från Arbetsgruppen för juridiska frågor inom Styrgruppen för vattenbruk (1982), s. 27.s. 66
13. Se SOU 1970:40 - Revision av vattenlagen (del 1), SOU 1972:14 (del 2), SOU 1973:31 (del 3) och SOU 1977:27 (del 4).s. 66
14. Se Strömberg (1984). s. 69.s. 66
15. Se prop. 1984/85:10. om ändring i miljöskyddslagen (1969:387), m. m., s. 21.s. 66
16.153 När de centrala lagarna inom hälsoskydds- och miljöområdet skulle samlas till en miljöbalk var vattenlagen i det ursprungliga förslaget inte en av dessa lagar. Då den nya utredningen och sedermera propositionen som skulle leda till miljöbalken presenterades fanns vattenlagens regler med i framförallt balkens 11 kap. men införlivandet av den vattenrättsliga regleringen ifrågasattes av flera instanser. Ett flertal regler i 1983 års vattenlag passade inte in i miljöbalkens regelsystem och därför infördes även lag (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet där frågor om samfälligheter och avgifter och rådighet regleras. Miljöbalkens regler för vattenverksamheter utreddes i vattenverksamhetsutredningen som lämnade sitt slutbetänkande, I vått och torrt, 2014. I utredningen presenteras förslag på omfattande förändringar inom vattenrättens område men de förändringar som genomfördes i 11 kap. MB avsåg främst vattenkraften.s. 66
Tillstånd och tillsyn
1.Bestämmelserna i miljöbalkens 11 kap. är tillämpliga för vattenverksamheter. Enligt definitionen i kapitlets tredje paragraf omfattas uppförande, ändring, lagning eller utrivning av anläggningar i vatten samt bortledande av vatten, s.k. vattentäkt. Definitionen omfattar således nästan alla fiskodlingar. För att få bedriva en vattenverksamhet krävs att verksamhetsutövaren har rådighet över det område där verksamheten ska bedrivas. Vid tillståndsprövningen utgör därför frågan om rådighet en processförutsättning. Enligt huvudregeln i 9 § är all vattenverksamhet tillståndspliktig om inte annat är föreskrivet men 11 § innehåller vissa särskilda undantag fråns. 67
2. Se SOU 1993:27 och prop. 1994/95:10, senare tillbakadragna (se avsnitt 4.2.1.3).s. 67
3. Se Michanek och Zetterberg (2021). s. 345. med hänvisning till prop. 1997/98:45, del 1, s. 363 ff. och del 2, s. 447 (lagrådet).s. 67
4. Allmänna frågor om miljöbalkens syfte, innehåll och utformning samt allmänt om tillsynen behandlas i avsnitt 4.2.2 respektive avsnitt 4.2.4. 154 tillståndsskyldigheten för vattenverksamhet som omfattar utförande av anläggningar för odling av fisk, musslor eller kräftdjur. Undantagen motsvarar tidigare bestämmelserna 4 kap. 1 a § vattenlagen (VL) och fördes över oförändrade vid införandet av miljöbalken. Syftet är att åstadkomma en rationell uppdelning av förprövningspliktiga verksamheter mellan regelsystemen om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet och på så vis undvika dubbelprövning. I propositionen till 4 kap. 1 a § VL fann man att en prövning av olika tillståndsmyndigheter av i stort sett samma frågor inte kunde anses innebära ett effektivt resursutnyttjande, då samhällets resurser borde utnyttjas så effektivt som möjligt och prövningen för den enskilde inte skulle bli för kostsam och upplevas som onödigt byråkratisk. Det skulle därför strävas efter att försöka förenkla tillståndsprövningen, utan att motstående allmänna och enskilda intressen eftersätts. Prövningen enligt miljöskyddslagen (nuvarande 9 kap. MB) ansågs vara fullt tillräcklig. Noterbart är att odling av alger inte omfattas av undantaget i 11 § och omfattas därmed av huvudregeln om tillståndsplikt. Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas av mark- och miljödomstolen. I vattenverksamhetsförordningen (1998:1388) föreskrivs dock undantag från tillståndsplikten och för vissa vattenverksamheter krävs det istället att verksamheterna har anmälts innan de påbörjas. I vissa fall är vattenverksamheter undantagna från både tillstånds- och anmälningsplikt. Om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom verksamhetens inverkan på vattenförhållandena behövs varken tillstånd eller anmälan. Enligt författningstextens ordalydelse ska undantaget dock tillämpas restriktivt och bör endast vara tillämpligt på anläggningar av mindre omfattning.s. 67
5. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 133.s. 68
6. Se prop. 1984/85:10, s. 17.s. 68
7. Se ibid., s. 25.s. 68
8.155 Då tillståndsplikten förutom anläggningar i vatten även omfattar vattentäkter är inte samtliga fiskodlingar undantagna prövningsplikten. De nuvarande teknikerna för fiskodling skiljer sig markant från 1980-talets och formuleringen i 11 kap. 11 § MB - ”tillstånd enligt detta kapitel behövs inte för […] utförande av anläggningar för odling av fisk, musslor eller kräftdjur” - skrevs med litet eller inget beaktande av system som även skulle innebära en vattentäkt och inte enbart en anläggning i vatten. Odlingssystem på land såväl som vissa odlingssystem i vatten medför täkt av vatten och omfattas således inte av undantaget. Det har i flera fall dock visat sig att prövning i mark- och miljödomstolen varit önskvärd och eftersökts av verksamhetsutövaren. Då Högsta Domstolen i mycket få fall meddelar prövningstillstånd vid prövning enligt miljöbalken försvinner i praktiken en prövningsinstans. Dessutom är ledtiderna i många fall kortare vid prövning i mark- och miljödomstolen än i miljöprövningsdelegation. Således har ansökningsmål med mark- och miljödomstolen som första instans inneburit snabbare och mindre kostsam väg till lagakraftvunna beslut. Tillsyn av vattenverksamhet följer av miljöbalkens tillsynsbestämmelser som har behandlats tidigare i undersökningen. I den mån fiskodlingen innefattar en tillståndspliktig vattenverksamhet ligger tillsynsansvaret på länsstyrelsen. Även ifråga om fiskodling som vattenverksamhet har Havs- och vattenmyndigheten tilldelats ansvar för tillsynsvägledning.s. 68
9. Se avsnitt 4.2.4 och 4.2.5.s. 69
10. Möjlighet för delegation till kommunen finns om kommunfullmäktige begär det, se 1 kap. 18 § miljötillsynsförordningen. 156s. 69
Skydd av fisket
Historisk översikt
1.Regleringen av fisket i Sverige har mycket gamla anor. Bestämmelser om rätten till fiske fanns redan med i olika landskapslagar på medeltiden och under första halvan av 1700-talet fick Sverige sina första nationella fiskeristadgor. Bestämmelser utgick från den nordiska rättsuppfattningen att fiske utgör ett tillbehör till fastighet. Den första allmänna fiskelagen, som samlade regler som bestämde ägande- och nyttjanderätten till fiskevatten tillsammans med flera andra regler kring fisket, var 1766 års fiskeristadga. Den moderna fiskelagstiftningen kan dock sägas ha sin början i 1852 års fiskeristadga. Stadgan behandlade i huvudsak två frågor. Den ena avsåg enskildas rätt att fiska. Det föreskrevs varje svensk invånare frihet att sig till fördel fiska på det öppna havet. Rätten att fiska var dock inskränkt. För vatten vid strandnära områden som utgjorde privat marks. 70
2. Den äldsta kända fiskestadgan utfärdades redan år 1450 och avsåg fisket vid Huvudskär i Gästrikland, se SOU 1939:28. Betänkande med förslag rörande ändamålsenligt utnyttjande av kronans fiskevatten, s. 31.s. 70
3. Se SOU 1947:47. Fiskerättskommitténs förslag till fiskelag jämte därmed sammanhängande författningar, s. 41.s. 70
4. Kungl. Maj:ts stadga och ordning den 14 november 1766 för rikets havs-, skär-, ström- och insjöfiske.s. 70
5. Arbetet med en ny stadga inleddes på 1830-talet i strävan att hjälpa det bohuslänska sillfisket. Det av kommerskollegium avlämnade förslaget till förnyat reglemente för såväl i insjöar och rinnande vatten som i havet befanns dock inte lämpligt att ligga till grund för det fortsatta arbetet. Istället utarbetade civildepartementet ett nytt förslag till stadga som sedermera skulle bli 1852 års stadga, se SOU 1947:47, s. 41f.s. 70
6. Kungl. Maj:t ny fiskeristadga den 29 juni 1852s. 70
7. Se SOU 1947:47, s. 42.s. 70
8.157 ägde som huvudregel strandägaren rätten till fisket. Däremot kunde rätten att fiska kvarstå av hävd för de personer som historiskt hade fiskat vid en viss plats, s.k. sedvanefiske. I statligt ägda områden hade staten förbehållit sig rätten till fiske i de områden som ingick i statens enskilda fisken men inte förbehållit sig motsvarande rätt i de områden som ingick i allmänna kronofisken och därmed låtit boende i häradet och socknen mot avgift nyttja vattnet för fiske. Den andra frågan avsåg hushållningen. Redan på denna tid fördes diskussioner om att hushålla med resursen för ett långsiktigt nyttjande. För att inte fiskevattnen skulle utarmas fanns det bestämmelser om bland annat tillåtna redskap, begränsningar i tid för visst fiske och begränsningar avseende fiskets omfattning. Fiskerilagstiftningen reviderades runt sekelskiftet och delades upp i två olika lagar. De förmögenhetsrättsliga bestämmelserna överfördes till särskild lag, 1896 års fiskerättslag, medan de allmänna bestämmelserna sedermera samlades i 1900 års fiskeristadga. Denna uppdelning kvarhölls när lagstiftningen reviderades i mitten av 1900-talet. Särskild lagstiftning kring gemensamhetsfiske, olovligt fiske, ersättning för mistads. 70
9. Motsvarande regel ska ha varit gällande redan i vissa landskapslagar och de äldsta landslagar avseende sötvattensfiske men däremot mer oklart avseende havsfisket då kronan historiskt sett haft stort intresse för inkomster från saltvattensfisket, se SOU 1939:28, s. 31.s. 71
10. Se Westholm, Aron. Fiskets reglering 1766-1900 ur Havet 1888. Svärd, Marie, Johansen Lilja, Tina och Hansson, Daniel (red.) (2015). Det rådde skillnad i tillämpningen av sedvanefisket på väst- och ostkusten och det hävdvunna fisket levde kvar längre västkusten än på ostkusten.s. 71
11. Se ibid., s. 73.s. 71
12. Lag (1896:42) om rätt till fiskes. 71
13. Fiskeristadgan den 17 oktober 1900 (SFS 1900:78)s. 71
14. 1896 års fiskerättlag ersattes av lag (1950:596) om rätt till fiske och 1900 års fiskeristadga ersattes av fiskeristadgan (SFS 1954:607). 158 fiskerätt och fisket inom vissa geografiska områden följde även under 1900-talets första hälft. Före 1967 behövdes ingen prövning av vattenbruk enligt fiskelagstiftningen. I samband med ändringar i lantbrukets organisation behandlades även vissa fiskerifrågor. Förekomsten av olika slag av fisksjukdomar härledande från fiskodlingar hade vållat betydande ekonomiska förluster. Då fiskodlingens omfattning ökat stort till följd av dess användning inom fritidsfisket ansågs den frivilliga fiskhälsokontroll, som hade genomförts sedan 1963, inte tillräcklig för att begränsa skadorna. Efter förslag från bland annat fiskeristyrelsen föreslog departementschefen för Jordbruksdepartementet införande av tillståndsplikt för fiskodling. En ändring i 13 § fiskeristadgan innebar att tillståndsplikten för utplantering och flyttning av fisk utvidgades till att även omfatta odling av fisk. Tillståndsansökan prövades i första hand av fiskeristyrelsen. Prövningen syftade bland annat till att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar och utplantering av nya och olämpliga arter. I stadgan likställdes hummer, kräfta, havskräfta, räka, krabba, bläckfisk, ostron, pärlmussla, blåmussla och nejonöga med fisk vilket innebar att dessa inbegreps i uttrycket "odling av fisk" och således var odling även av dessa arters. 71
15. Se SOU 1947:47, s. 43f.s. 72
16. Se prop. 1967:74. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående de nya lantbruksnämnderna organisation, m.m., s. 52ff.s. 72
17. Se prop. 1967:1. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående statsverkets tillstånd och behov under budgetåret 1967/68, bil. 11 p. G 6.s. 72
18. Då ändringen i 13 § inte ansågs vara av mer genomgripande art genomfördes den utan yttrande från riksdagen, se JoU 1967:18. Utlåtande i anledning av Kungl. Maj:t proposition angående de nya lantbruksnämndernas organisation, m.m., s. 14. Se även prop. 1954:183. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till fiskeristadga, m. m., s. 23.s. 72
19. Se Styrgruppen för vattenbruk. Arbetsgruppen för juridiska frågor (1982), s. 26.s. 72
20.159 tillståndspliktigt. När fiskeristadgan senare ersattes av fiskeriförordning (1982:126) återfanns motsvarande regel i 35–36 §§ men med fiskeriverket eller, vid verkets bestämmande, länsstyrelsen som tillståndsmyndighet. Fiskerilagstiftningen kom att efterhand bli mycket omfattande. Bestämmelser rörande fiske återfanns i flera olika författningar och meddelades av såväl riksdag och regering som av Fiskeriverket och länsstyrelserna. Fiskerilagstiftningen genomgick därför en översyn för att minska antalet författningar och förenkla bestämmelserna språkligt och redaktionellt men även vissa materiella bestämmelser var föremål för översyn bland annat med anledning av anslutningen till EES-avtalet. Fiskerättslagen ersattes den 1 januari 1994 av den nu gällande fiskelagen (1993:787) och fiskeriförordningen ersattes av förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen (hädanefter fiskeförordningen).s. 72
Fiskelagens innehåll, systematik och definitioner
1.Fiskelagen hör till lagstiftningen om areella näringar och behandlar, som namnet antyder, just rätten till fiske men även vården av fisket och fiskets bedrivande. Även om fiskelagen ersatte fiskerättslagen och fick en mer allmän benämning kvarstår i stora drag den tidigare uppdelningen. De förmögenhetsrättsliga frågorna om rätten till fiske behandlas i fiskelagen och är alltjämt kopplad till fastigheten. Reglering av frågor om fiskevård och fiskets bedrivande har i hög utsträckning delegerats till regeringen. I vissa fall har normgivningen delegerats vidare till myndighet, Jordbruksverket eller Havs- och vattenmyndigheten, genom subdelegation. Fiskelagen får således viss ramlagskaraktär.s. 73
2. Se 1 § fiskeristadgan.s. 73
3. Se Ds 1992:70. Enklare fiskebestämmelser, s. 32. EES-avtalet innebar att man blev tvungen att lätta på de tidigare begränsningarna i utlänningars fiskerätt.s. 73
4. Se prop. 1992/93:232 om fiskelag, m.m., s. 21.s. 73
5. För yrkesmässigt fiske har ett licenssystem införts. 160 Fisk är i lagens mening de djur som kan vara föremål för fiske. Definitionen av fisk utvidgades i den nya fiskelagen. Fiskeriförordningens detaljerade uppräkning av arter som omfattades av bestämmelserna togs bort då den ansågs otillräcklig för att täcka allt av intresse för fiske och fiskevården och ersattes istället av beteckningen vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur. Enligt förslag från Fiskeriverket skulle även alger innefattas av definitionen. I regeringens proposition fann man att alger förvisso var av vital betydelse för djurlivet i vattnen och att de också utnyttjades ekonomiskt men fann att detta inte utgjorde tillräckliga skäl för att låta lagen omfatta även alger. Andra djurarter som exempelvis sälar, valar m.fl. omfattas inte av lagstiftningen. Dessa är istället föremål för jakt. Lagen får en inverkan på vattenbruket i förhållande till dess effekter eller potentiella effekter för fisket och fiskevården. Med tiden har dock regleringen utvecklats till att även omfatta rena naturvårdshänsyn, särskilt avseende artskydd. Vid miljöbalkens införande var dock inte fiskelagen en av lagstiftningarna som arbetades in i den nya balken. Istället kompletterar fiskelagen miljölagstiftningen på området och tillämpas parallellt med balken.s. 73
Odlingstillstånd
1.All odling av fisk är föremål för förprövning enligt fiskelagens bestämmelser. Likt tidigare lagstiftning på området har möjligheten att meddela krav på särskilt tillstånd och om villkor i övrigt för att fisk ska få sättas ut, flyttas eller odlas delegerats till regeringen med möjlighet till subdelegation, se 28 §. Föreskrifter om tillstånd och villkor i övrigt för odling återfinns i 2 kap. 16 § fiskeförordningen samt Jordbruksverkets föreskrifter. Enligt paragrafens första stycke krävs det tillstånd, ett s.k. odlingstillstånd, för att sätta ut fisk eller flytta fisk från ett vattenområde till ett annat ellers. 74
2. Se prop. 1992/93:232, s. 23f.s. 74
3. Se Wikland, Lars. Fiske och fiskerätt: kommentar till fiskelagen och fiskeristadgen: aktuella lagfrågor för fritidsfisket (1967), s. 9.s. 74
4.161 för att anlägga och driva en fiskodling. Det saknas angivelse när tillståndskravet blir gällande ifråga miniminivå för verksamhetens omfattning varför kravet även är gällande för mindre verksamheter. Tillstånd får inte ges för sådana arter eller stammar som är olämpliga med hänsyn till vattenområdets särart. Prövningen omfattade tidigare även risken för spridning av smittsamma sjukdomar. Till följd av EU:s nya djurhälsolagstiftning prövas sedan år 2021 frågor om risken för smittspridning från vattenbruksanläggningar inte längre i prövningen av odlingstillståndet utan istället inom ramen för prövning enligt den särskilda lagstiftningen på området. Fiskeförordningen saknar detaljerade bestämmelser avseende krav för godkännande av odlingstillstånd. Istället har möjligheten att meddela detaljerade bestämmelser subdelegerats till Jordbruksverket. I 3 kap. Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd återfinns detaljerade bestämmelser avseende förutsättningar för att meddela tillstånd. Odlingstillstånd får inte medges för odling i vattenområden med arter eller stammar av nationellt intresse vilket bland annat omfattar de arter som kräver noggrant skydd enligt art- och habitatdirektivet och finns upptagna i direktivets bilaga 4. Om odlingen avser arter som är främmande får tillstånd endast medges om odlingen bedrivs i en sluten vattenbruksanläggning. En sådan anläggning definieras som ”en anläggning där vattenbruk bedrivs i ett vatten med återcirkulation av vatten ochs. 74
5. Definitionen av fisk i fiskelagen innefattar även vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur vilket innebär att tillståndsplikten för fiskodlingar även sträcker sig till odlingar av blötdjur och kräftdjur. Odling av fisk till följd av dom i annat beslut eller mål, till exempel vid anläggning av vattenkraftverk, är tillståndsplikten undantagen.s. 75
6. Se avsnitt 4.7.3.s. 75
7. Även Havs- och vattenmyndigheten ska ges tillfälle att yttra sig, se 2 kap. 18 §.s. 75
8. Föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2021:13) om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa 162 som är avskilt från naturligt vatten med hjälp av barriärer som förhindrar utsläpp av odlade exemplar och biologiskt material som kan överleva och sedan föröka sig”. Bestämmelsen avser dock inte sterila polyploida organismer eller de i 3 kap. 4 § andra stycket uppräknade arterna, bland annat regnbåge. En anläggning i kontakt med naturliga vatten ska för att få odlingstillstånd ha en skriftlig åtgärdsplan vid rymning. Tillstånd meddelas av länsstyrelsen och får förenas med villkor och för en viss tid. Om villkoren för tillståndet inte uppfylls eller annan anledning listad i 2 kap. 17 § fiskeförordningen får tillståndet helt eller delvis återkallas. Jordbruksverket håller och förvaltar även ett centralt vattenbruksregister (CVR) med uppgifter om bland annat arter, geografiskt läge och typ av anläggning. För att upprätthålla registret ska länsstyrelsen meddela Jordbruksverket när ett odlingstillstånd har utfärdats, dragits in eller ändrats. Tillsynen över efterlevnaden av fiskerilagstiftningen sker genom ett system av fisketillsynsmän. Fisketillsynsmännen utövar operativ tillsyn och denna tjänstgöring utgör således myndighetsutövning. Fisketillsynsman förordnas vid behov av länsstyrelsen, se 5 kap. 2 § fiskeförordningen, och person som förordnas ska nå upp till vissa krav meddelade av Havsoch vattenmyndigheten, bland annat krav på lämplighet, ålder och särskild utbildning. Förordnandet är begränsat i tid och gäller för vissts. 75
9. Se art. 3.3 Rådets förordning (EG) nr 708/2007 om användning av främmande och lokalt frånvarande arter i vattenbruks. 76
10. Definieras i art. 3.5 förordning (EG) 708/2007 som ”konstgjort framkallade tetraploidaorganismer (4N). Dessa är vattenlevande organismer där antalet kromosomer i cellerna har fördubblats med hjälp av teknik för att modifiera celler”.s. 76
11. Tillståndsbeslut överprövas enligt 60 § av Jordbruksverket som första instans (fram till 2011 var det inom Fiskeriverkets ansvarsområde). Jordbruksverkets beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol och kammarrätt som sista instans.s. 76
12. Havs- och vattenmyndigheten använder istället begreppet fisketillsynsperson.s. 76
13.163 område och med vissa befogenheter. Fisketillsynsmannen ska även ha en viss uppdragsgivare, till exempel ett visst fiskevårdsområde eller en sportfiskeklubb. För arbetet med tillsynen för allmänt vatten är uppdragsgivaren istället länsstyrelsen som då anställer tillsynsmännen. Arbetet som fisketillsynsman omfattar bland annat kontroll av att fisket sker vid rätt tid, på rätt plats och med rätt redskap. Tillsynsarbetet med fiske skiljer sig på så vis från tillsynsarbetet med vattenbruket. Således är det vanligt att tillsynen av vattenbruk genomförs av länsstyrelsen själva eller tillsammans med länsstyrelsen. Det finns ingen nationell standard för detta och organisationen av tillsynen kan därför skilja sig åt från län till län.s. 76
Märkning och utmärkning av vattenbruksanläggning
1.En angränsande fråga som aktualiseras är det hinder eller den fara vattenbruksanläggningar som används för verksamheten kan utgöra för sjötrafiken. En vattenbruksanläggning kan därför, när sjötrafiken så kräver, behöva märkas ut vid anläggningens yttre begränsningspunkter med en s.k. sjösäkerhetsanordning (SSA). Då frågan avser såväl sjötrafik som vattenbruksanläggning finns bestämmelser i såväl fiskelagstiftningen som sjötrafiklagstiftningen. Inom ramen för fiskelagen har frågan subdelegerats till Jordbruksverket för meddelande om föreskrifter. Dessa föreskrifter återfinns i Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd som hänvisar vidare till tillståndsansökan hos Transportstyrelsen vid behov. För att få etablera en SSA krävs det att ägaren till utmärkningen erhåller ett tillstånd enligt 3 kap. sjötrafikförordningen (1986:300). Även ändring,s. 77
2. Detaljerade bestämmelser återfinns i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2018:1) om fisketillsynsförordnanden.s. 77
3. Se 23 § fiskelagen samt 2 kap. 15 a § fiskeförordningen. Innan myndigheten meddelar sådana föreskrifter ska den höra Havs- och vattenmyndigheten och Sjöfartsverket. 164 förflyttning och indragning av anordningen är tillståndspliktig. Frågor om tillstånd prövas av Transportstyrelsen efter samråd med Sjöfartsverket och tillstånd kan villkoras. Ett utfärdat tillstånd från Transportstyrelsen innebär normalt att sjöfarare informeras och att sjökort uppdateras av Sjöfartsverket med relevant information med anledning av anordningen. Tillståndet medför en skyldighet att underhålla och betjäna anordningen på ett tillfredsställande sätt.s. 77
Områdesskydd
1.I 7 kap. MB återfinns bestämmelser om olika typer av skydd och vård av vissa mark- och vattenområden. Bestämmelserna kan innebära att en verksamhetsutövare kan behöva dispens eller tillstånd för att kunna bedriva verksamhet. Nedan kommer strandskyddet att beröras särskilt. Då övriga områdesskydd kan förekomma men endast i begränsad utsträckning faktiskt förekommer vid prövning av fiskodlingar kommer dessa endast att beröras i korthet.s. 78
Strandskydd
1.På grund av vattenbrukets koppling till vatten placeras odlingen ofta i strandnära områden och faller således inom strandskyddsbestämmelsernas tillämpningsområde. Ser man till de olika områdesskydden i 7 kap. MB är reglerna om strandskydd således av särskilt intresse för vattenbruksverksamheter. De första bestämmelserna om byggnation vid strandnära områden tillkom 1950 genom inrättandet av en provisorisk lag om byggnadsförbud inom vissa strandområden (1950:639), senare gjord permanent genom 1952 års strandlag (1952:382). Lagen gav länsstyrelsen rätt att förordna att byggnad inom vissa strandområden ej fick uppföras utan myndighetens tillstånd. Sådant byggnadsförbud utgjorde dock inte hinder för uppförande av byggnad som erfordrades för försvarets, jord-s. 78
2. Allmänna frågor om miljöbalken som lagstiftning behandlades främst i avsnitten 4.2.2 (syfte, innehåll och utformning), 4.2.4 (tillsyn) och 4.2.5 (hänsyn vid prövning och tillsyn).s. 78
3.165 brukets, fiskets, skogsskötselns eller den allmänna samfärdselns behov. Behovet av en lag för strandskydd ansågs föreligga för att säkra tillgängligheten för allmänheten till stränderna, områden som ansågs viktiga för människors ansamling av nya krafter och ”vederkvickelse”, som i vissa delar av landet höll på att försvinna på grund av den allt mer omfattande strandnära byggnationen, särskilt i tätorternas närhet. 1952 års lag ersattes 1965 av en naturvårdslag (1964:822). Den nya lagen ersatte naturskyddslagen, strandlagen och vissa regler i byggnadslagen och samordnade således bestämmelser med liknande eller samma naturvårdsintressen för att på ett mer ändamålsenligt sätt skydda och vårda naturen som en nationell tillgång. När lagen i början av 1970-talet genomgick en översyn ansågs bestämmelserna om strandskydd inte vara tillräckliga för att uppnå det skydd för friluftsintresset som varit strandskyddets ändamål. Bland annat hade länsstyrelsens uppdrag att förordna om skydd för vissa strandområden till följd av bristande utredningsresurser inneburit att utpekandet av strandskyddade områden inte hade skett genom konsekvent prövning av behovet i det enskilda fallet. Bestämmelserna ändrades då till att innefatta omvänd prövning då ett generellt strandskydd infördes istället för prövning i enskilda fall. Prövning skulle istället ske för att upphäva skyddet för ett visst område vilket kunde meddelas om området uppenbart saknade betydelse för bad och friluftsliv och framtida nyttjande för rekreationsändamål kunde uteslutas. Strandskyddets syfte utvidgades genom ändring i naturvårdslagen 1994 till att även innefatta skydd för växters och djurs livsvillkor. Stränder identifierades som särskilt värdefulla miljöer för djur och växter och intresset för att bevara växt- och djur-s. 78
4. Se prop. 1952:187. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till strandlag, s. 45ff.s. 79
5. Se prop. 1964:148. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till naturvårdslag m.m., s. 34.s. 79
6. Se prop. 1974:166. Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ändringar i naturvårdslagen (1964:822) och skogsvårdslagen (1948:237) m.m., s. 29ff. 166 livet skulle således tillsammans med friluftsintresset vägas in i strandskyddsärenden. Miljöbalkens ikraftträdande innebar att bestämmelserna i naturvårdslagen flyttades till den nya lagens sjunde kapitel. Strandskyddsbestämmelserna lämnades i huvudsak oförändrade. Strandskyddets dubbla syften står kvar än idag genom syftesformuleringen i 7 kap. 13 § MB. Strandskyddsområdet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen men kan utvidgas upp till 300 meter. Skyddet för ett visst område kan även upphävas genom detaljplaneläggning eller av länsstyrelsen i det enskilda fallet, exempelvis om det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose skyddets syften. Inom skyddat område är det bland annat förbjudet att uppföra nya byggnader och ändra utformning eller användning av byggnader. Likaså finns det möjlighet för länsstyrelsen eller en kommun att meddela dispens från förbudet i det enskilda fallet förutsatt att det finns särskilda skäl i enlighet med 7 kap. 18 c § MB. Ett viktigt undantag från strandskyddet återfinns i 7 kap. 16 § andra punkten som föreskriver att verksamheter eller åtgärder som har tillåtits av regeringen eller omfattas av tillståndsplikt enligt eller med stöd av balken inte omfattas av förbudet. Det innebär att fiskodlingar som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen inte behöver ansöka om dispens från strandskyddet. Syftet med undantaget från förbudet är atts. 79
7. Se prop. 1993/94:229. Strandskydd, s. 9f.s. 80
8. Bestämmelsen återfanns redan i naturvårdslagens ursprungliga lydelse avseende vattenföretag som var tillståndspliktigt enligt vattenlagen och sedan miljöskyddslagen ikraftträdande 1969 även företag som var tillståndspliktigt enligt miljöskyddslagen.s. 80
9. Utifrån ett vattenbruksperspektiv är det framförallt odlingar av musslor och kräftdjur som kräver dispens då dessa generellt sett inte är tillståndspliktiga enligt miljöbalken. Prövning av strandskyddsdispens kan även aktualiseras för mindre fiskodlingar om ingen tillståndsplikt föreligger.s. 80
10.167 undvika onödiga dubbelprövningar. Istället förutsätts det att frågan om strandskyddsdispens ska ingå i prövningen i det eller de tillstånd där besked avseende tillåtlighet har lämnats och syftet med strandskyddsregleringen ska beaktas som ett moment i prövningen av sådana verksamheter.s. 80
Andra områdesskydd
1.Miljöbalkens sjunde kapitel innehåller flera olika former av områdesskydd, varav de flesta likt strandskyddet fördes över från naturvårdslagen. Områdena har identifierats som särskilt känsliga eller särskilt värdefulla, särskilt för bevarandet av den biologiska mångfalden. De olika formerna av områdesskydd i kapitlet ärs. 81
2.- nationalpark (2–3 §§)s. 81
3.- naturreservat (4–8 §§)s. 81
4.- kulturreservat (9 §)s. 81
5.- naturminne (10 §)s. 81
6.- biotopskyddsområde (11–11 b §§)s. 81
7.- djur- och växtskyddsområde (12 §)s. 81
8.- miljöskyddsområde (19–20 §§)s. 81
9.- vattenskyddsområde (21–22 §§), samts. 81
10.- natura 2000-område (27–29 b §§). Skydden innebär i de flesta fall att verksamheter som kan skada naturmiljön inom det skyddade området eller det skyddade föremålet är otillåt-s. 81
11. Se prop. 1997/08:45 del 2, s. 88. Det aktualiserar frågan om vad som gäller vid verksamheter som omfattas av tillstånd med stöd av balken men där strandskyddsfrågan inte torde vara föremål för en utredning av den omfattning som aktualiseras vid dispensprövning, exempelvis verksamheter som är tillståndspliktiga enligt föreskrifter för naturreservat och nationalparker.s. 81
12. Skyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde arbetades samman och modifierades till den nuvarande skyddsformen naturreservat, se prop. 1997/98:45 del 2, s. 307ff. 168 na utan tillstånd eller dispens, antingen direkt genom lagstiftningen eller genom särskilda skyddsföreskrifter meddelade med stöd av balken. En fiskodling skulle således kunna etableras inom eller, i vissa fall, i anslutning till ett skyddat område men på grund av skyddet bedöms det i de flesta fall vara en olämplig lokalisering och det söks därför sällan etablering inom sådana områden. Områdesskyddet har av den anledningen inte i större utsträckning varit omdiskuterat i samband med svenska fiskodlingar. Däremot har utpekningen av och skyddet för Natura 2000-områden varit det huvudsakliga hindret för godkännande i tillståndsprövningar av havsbaserade fiskodlingar i Danmark. Hindret för tillståndsgivningen grundar sig i EU:s art- och habitatdirektiv samt fågeldirektivet som föreskriver att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för bevarande och förhindra försämring i områden som utpekats som viktiga livsmiljöer. Projekt, såsom etablering av en fiskodling, som kan påverka området på ett betydande sätt, enskilt eller i kombination med andra planer ellers. 81
13. En grundligare genomgång av samtliga skyddsformer inklusive process för tillstånd eller dispens samt tillsyn kommer därför inte att göras. För mer information om områdesskydd, se bland annat Michanek och Zetterberg (2021). s. 223ff. Ett uppmärksammat fall är dock den fiskodling som bedrivs i Gö naturreservat i Ronneby kommun och som har varit mycket omstritt under de senaste åren. Odlingen etablerades dock innan naturreservatet. Andra former av vattenbruk kan dock vara aktuella, exempelvis drivs algodling i relativt stor omfattning i Kosterhavets marina nationalpark.s. 82
14. Se Kyrönviita et al., s. 269.s. 82
15. Rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.s. 82
16. Europaparlamentets och Rådets direktiv 2009/147/EG om bevarande av vilda fåglar.s. 82
17. Se art. 6.1–2 i art- och habitatdirektivet. I fågeldirektivet föreskrivs istället att medlemsstaterna ska ”vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer” för de fåglar som är skyddade under direktivet.s. 82
18.169 projekt, måste bedömas utifrån konsekvenserna för bevarandemålsättningen. Stora delar av den danska kusten är utpekade som Natura 2000-områden, enligt det ena eller båda direktiven, och då risken för betydande negativa effekter inte kunnat uteslutas har tillståndsansökningar även för redan etablerade odlingar fått avslag.s. 82
Djurskydd
Historisk översikt
1.Sverige fick sin första allmänna djurskyddslag när lagen (1944:219) om djurskydd trädde ikraft den 1 januari 1945. Dessförinnan hade djurskyddet i huvudsak bestått av straffbestämmelsen för djurplågeri i strafflagen som hade tillkommit redan på mitten av 1800-talet, 1921 års lag om rätt i vissa fall för polismyndighet att omhändertaga djur samt lag (1937:313) angående slakt av husdjur som föreskrev bedövning av djur, med undantag för fjäderfä och kaniner, innan slakt och således innebar ett förbud mot vissa ritualenliga slaktmetoder. Utöver dessa bestämmelser innehöll ett antal författningar enstaka bestämmelser av betydelse ur djurskyddssynpunkt. Ett införande av en särskild lag om djurskydd syftade till att ge ett bredare skydd för djur och vara av betydelse för att motverka att onödigt lidande tillfogades djuren.s. 83
2. Svenska bestämmelser om detta återfinns i 28 a–29 b §§ MB.s. 83
3. Se Kyrönviita et al., s. 269.s. 83
4. Straff för djurplågeri infördes i svensk rätt redan genom en förordning den 21 december 1857 och fördes oförändrad över till 1864 års strafflag. Vid djurskyddslagens införande föreskrev bestämmelsen i 18 kap. 16 § strafflagen bötesstraff för djurplågeri för någon som i sin behandling av djur visade ”uppenbar grymhet, genom misshandel, överansträngning, vanvård eller annorledes”. Djurplågeri av svår beskaffenhet eller vid synnerligen försvårande omständigheter kunde straffas med upp till sex månaders fängelse.s. 83
5. Dessa bestämmelser för redogörs för i detalj i förarbetena till djurskyddslagen, se prop. 1944:43. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om djurskydd, m.m., s. 8f.s. 83
6. Se SOU 1938:36. Betänkande med förslag rörande djurskyddslagstiftning, s. 5. 170 Den nya lagen samlade skyddet för husdjur och andra djur i fångenskap. Lagen syftade enligt den allmänna bestämmelsen i 2 § till att ”[d]jur skall behandlas väl och såvitt möjligt skyddas mot lidande”. Som föregångare för det nya skyddet såg man till rättsutvecklingen i flera av grannländerna där ny skyddslagstiftning hade genomförts eller var på väg men centralt var även att den allmänna synen på djurskyddsfrågan skulle reflekteras i lagstiftningen. Bestämmelserna i den nya lagen reglerade bland annat hållning, kupering, kastrering och transport av djur men även frågor om användning av djur vid filminspelningar eller vetenskaplig forskning. Frågor avseende slakt behandlades även fortsättningsvis inom ramen för den redan ikraftträdda slaktlagen. Drygt åtta år efter djurskyddslagens ikraftträdande fann man att tillräckliga erfarenheter var samlade för att bedöma i vilken utsträckning ändringar och kompletteringar var påkallade och en särskild utredare bemyndigades för att utreda djurskyddet. Man identifierade sex frågor som ansågs vara särskilt angelägna att utreda:s. 83
7.1. översyn av strafflagens bestämmelser om ansvar för djurplågeri,s. 84
8.2. handeln, transporten och förvaringen av djur,s. 84
9.3. förevisning av djur på cirkus,s. 84
10.4. renskötsel; slakt och kastrering,s. 84
11.5. villkor för begränsning av djurs rörelsefrihet, samts. 84
12.6. formerna för uppsikt och tillsyn. Under åren 1956 till 1961 överlämnade djurskyddsutredningen tre utredningar med lagförslag. Den första behandlade särskilt tillsynsfrågan. Utredningen föranledde ändringar i djurskyddslagen bland annat genom förändringar i tillsynsorganisationen, främst genom ens. 84
13. Se prop. 1944:43, s. 11.s. 84
14. Se SOU 1961:45. Djurplågeri, vetenskapliga djurförsök samt djurskyddsordning, s. 13.s. 84
15. Se SOU 1956:49. Tillsynen å djurskyddslagens efterlevnad.s. 84
16.171 statlig samordning av den kommunala hälsovårdsnämndens tillsyn under länsstyrelserna för de olika regionerna och veterinärstyrelsen för hela riket, och möjligheten till mer ingripande sanktionsmöjligheter vid behov. Förändringen innebar nu även att möjligheten för den kommunala hälsovårdsnämnden att tillsätta en eller, vid behov, flera tillsynsmän för djurskyddet övergick till en skyldighet. Den andra utredningen behandlade offentlig förevisning av djur. Den tredje utredningen behandlade ändringar och tillägg avseende straff för djurplågeri, om användning av djur för vetenskapligt ändamål samt om handhavandet av djur i fångenskap. Frågan om brottet djurplågeri skulle vara föremål för återkommande diskussion. I 1961 års utredning förespråkades införandet av ett grovt djurplågeribrott för de grövsta fallen. Vidare förespråkades även möjligheten att meddela förbud mot handhavande av djur i minst ett år och högst fem år eller för alltid för personer som begått djurplågeribrott. Utredningens förbudsförslag föranledde dock inte förändringar i bestämmelsen, som nu hade överförts från strafflagen till 16 kap. 13 § brottsbalken, vid behandlingen 1965 med hänvisning till förbudets starka ingrepp på individers rättigheter och försörjningsmöjligheter samt praktiska svårigheter kring kontroll-s. 84
17. Se prop. 1958:35 med förslag till lag angående ändring i lagen den 19 maj 1944 (nr 219) om djurskydd.s. 85
18. Se SOU 1957:38. Offentlig förevisning av djur. Redan vid djurskyddslagens införande stadgades det i dess 8 § att djur som användes vid filminspelning, offentlig föreställning och annan förevisning inte fick utsättas för ångest eller annat lidande men man fann anledning att utreda frågan ytterligare för ett starkare och tydligare skydd. Utredningen föranledde införandet av en särskild förordning, Kungl. Maj:ts kungörelse (1959:486) om offentlig förevisning av djur.s. 85
19. Frågan om användning av djur för vetenskapliga ändamål har varit föremål för flera utredningar och lagändringar, utöver nämnda utredning främst även SOU 1998:75. Till följd av frågans begränsade relevans för avhandlingens ämne kommer den dock inte beröras vidare. 172 möjligheterna. Paragrafens nuvarande lydelse fastställdes 1972 då brottet utvidgades till att inte bara omfatta uppsåtliga brott utan även gärningar som begåtts genom grov oaktsamhet. Avseende handhavande av djur i fångenskap föreslog djurskyddsutredningen i 1961 års betänkande ett införande av en djurskyddsordning med detaljbestämmelser avseende utrymme, foder, kroppslig omvårdnad m.m. Föreskrifterna skulle förordnas genom ett kungligt brev till länsstyrelserna. Av förslaget blev det inget men frågan om djurstallar aktualiserades åter under början av 1970-talet och 1973 infördes en bestämmelse i djurskyddslagen om förprövning av djurstallar. Bestämmelsen innebar en skyldighet att inhämta dåvarande lantbruksnämndens godkännande av djurstall, innan nybyggnad eller väsentlig till- eller ombyggnad skulle företas. 1988 ersattes den ursprungliga djurskyddslagen med en ny. Den ursprungliga lagen hade kompletterats och ändrats i sån utsträckning att bestämmelserna ansågs svåröverskådliga; en uppfattning som förstärktes ytterligare av det ökande antalet förordningar och föreskrifter som följde av lagen. En redaktionell och teknisk översyn ansågs således nödvändig. Det innebar bland annat att den tidigare lagen om slakt av husdjur togs bort och bestämmelser om slakt fördes in i den nya lagen. Den nya djurskyddslagen innebar även materiella ändringar som syftade till att förstärka djurskyddet i olika avseenden. En grundläggande förändring var även att djur skulle skyddas inte bara mot onödigt lidande och ångest utan också mot sjukdom och att detta alltid skulle ske och inte bara soms. 85
20. Se prop. 1965:138. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om ändrad lydelse av 16 kap. 13 § brottsbalken m. m.s. 86
21. Se prop. 1972:122. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om ändrad lydelse av 16 kap. 13 § brottsbalken m. m.s. 86
22. Se prop. 1973:31. Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ändring i lagen (1944:219) om djurskydd, s. 7ff.s. 86
23. Se prop. 1987/88:93 om djurskyddslag, m.m., s. 15.s. 86
24.173 tidigare såvitt möjligt. Vidare utökades antalet verksamheter som var föremål för förprövning, straffen vid brott mot bestämmelserna skärptes och ekonomiska styrmedel genom ett system för prisavdrag för anmärkningar vid veterinärbesiktning i samband med slakt infördes. Främst till följd av Sveriges medlemskap i EU, ändrade förhållanden mellan kommun och stat samt förändringar i tillsynsorganisationen tillsammans med behovet av att utgå från de enskilda djurens behov såg de efterföljande åren djurskyddslagen i allt större utsträckning förvandlas till en ramlag. Detta innebar att kompletterande bestämmelser istället infördes i djurskyddsförordningen (1988:539) och i än större utsträckning i olika föreskrifter från Jordbruksverket. Djurskyddslagen omfattade alla djur som hölls av människan medan vilda djur och vilt levande fisk inte omfattades av lagens tillämpningsområde. Huruvida skyddet vid tidpunkten för lagens införande omfattade fisk inom vattenbruket får sägas oklart. Tillämpningsområdet för lagen omfattade enligt förarbetena endast ”högre stående djur” men ett behov av att identifiera vilka djur som inbegreps i kategorin ansågs obehövligt. Lantbruksstyrelsens ursprungliga förslag till ny djurskyddslag innefattade en uppräkning av djurarter som omfattades av lagens tillämpningsområde och där inkluderingen av ”akvariefiskar” ledde till vissa gränsdragningsfrågor i förhållande till fiskodlingar. Uppräkningen följde dock inte med till den nya lagstiftningen och lagens förhållande till odlad fisk var även i fortsättningen oklar. Det medförde att även specifik skyddsreglering och tillsynsorganisation dröjde, något som innebar att fiskens välmående främst fick tillgodoses inom ramen för annan lagstiftning som inte syftade till att tillförsäkra fisken skydd, till exempel smittskydds- och livsmedelslagstiftningen. Anledningen till att fisken unders. 86
25. Se ibid., s. 49.s. 87
26. Se ibid., se bilagorna 1 och 2.s. 87
27. Se exempelvis allmänna råden för fiskodling (AR 93:10) där djurskyddsfrågan inte behandlas. 174 lång tid erhöll ett svagt skydd torde vara den allmänt gällande uppfattningen om att fisken saknar något egentligt smärtsinne, en uppfattning som har förändrats i takt med att forskning under de senaste decennierna visat att fisk inte bara känner smärta utan också stress, rädsla, frustration och andra känslor. Just fiskens skyddsbehov hade således inte varit föremål för övervägande. Även om djurskyddsregleringen omfattade fisk saknades det detaljreglering, råd och riktlinjer för effektiv tillsyn. Under 2003 utökades kravet om förprövning av djurstallar från att omfatta häst, nötkreatur, gris, får, getter, fjäderfä och pälsdjur till att omfatta alla djur som hålls för produktion av livsmedel, skinn, ull eller päls. Det innebar att kravet om förprövning av djurstallar utvidgades till att även omfatta fiskodling. Kravet saknade undantagsregler för fisk vilket innebar att förprövningsplikten trädde in redan vid första djuret men ändrades senare till att endast omfatta anläggningar med årsproduktion överstigande 35 ton. Särskilda bestämmelser för odling av fisk, inkl. blötdjur och kräftdjur, som omfattas av tillståndskravet enligt fiskeförordningen, infördes först 2006 genom Djurskyddsmyndighetens föreskrifter (DFS 2006:8) om odling av fisk. Reglerna berörde skötsel och hantering, utfodring, avel, hälsoproblem m.m. Jordbruksverket hade även fortsatt ansvaret att samordna tillsynsarbetet medan länsstyrelserna utförde den operativa tillsynen. I juni 2009 tillsattes en utredning för översyn av djurskyddslagstiftningens utformning och innehåll. Djurskyddslagen hade trätt ikraft drygt 20 år tidigare och hade sedan dess varit föremål för ett stort antal tillägg och ändringar. Man ansåg därför det finnas ett behov av att se över lagen för att göra den tydligare och mer lättläst samt för att ge den en ändamålsenlig struktur. Utöver den strukturella översynen gavs även direktiv om att se över vilka åtgärder som kunde vidtas för att komma till rätta med problems. 87
28. Om fiskars smärta och andra känslor, se Jensen, Per. Hur mår maten?: djurhållning och djurskydd i Sverige (2012), s. 187. Se även Jalmlöv, Maria, Stéen, Margareta, och Röcklinsberg, Helena (2011). Kan fiskar känna smärta och/eller uppleva lidande?s. 88
29.175 med övergivna och förvildade djur, användning av djur för sexuella ändamål, hur bestämmelser om naturligt beteende kunde förtydligas samt undersöka vilka åtgärder som behövdes för att vända utvecklingen inom aveln i en ur djurhälso- och djurskyddsperspektiv mer positiv riktning. I november 2011 lämnades utredningen över med förslag till ny djurskyddslagstiftning. Utredningen tog avstamp i djurskyddets etiska utgångspunkter. Sedan skyddets införande nästan sju decennier tidigare hade både den allmänna och vetenskapliga synen på skyddsbehovet ändrats, något som man även fann skulle reflekteras i en ny lagstiftning i alla dess delar. Rent strukturellt innebar förslaget att utvecklingen mot en allt lägre detaljeringsgrad i lag och förordning och istället skulle fler bestämmelser flyttas till Jordbruksverkets föreskrifter för ökad flexibilitet och förmåga att uppdatera och justera lagstiftning i takt med forskning och utveckling. Ny lagstiftning på området dröjde dock. Först 2018 överlämnade regeringen en proposition till riksdagen med ett förslag till ny djurskyddslag. Lagstiftningen skilde sig inte markant materiellt från den tidigare lagstiftningen och behovet av en ny lag på området motiverades till stor del utifrån behovet av att omarbeta lagens struktur och språkliga moderniseringar. Ifråga om detaljeringsgraden i lagstiftningen befanns den existerande strukturen utgöra en tillräcklig flexibilitet. Den nya lagstiftningen innebar även att Jordbruksverkets föreskrifter inom området behövde ses över och en anpassning till den EU-rättsliga utvecklingen.s. 88
30. Se dir. 2009:57. Komittédirektiv - Översyn av djurskyddslagstiftningens utform Lagberedningens förslag till jordabalk III ning och innehåll.s. 89
31. Se SOU 2011:75. Ny djurskyddslag.s. 89
32. Se prop. 2017/18:147. Ny djurskyddslag.s. 89
33. Se ibid., s. 47. 176s. 89
Djurskyddsregleringens syfte, innehåll och utformning
1.Den gällande djurskyddslagen (2018:1192) (DsL) trädde ikraft den 1 april 2019 och ersatte då tidigare lagstiftning på området. Lagen syftar till att säkerställa ett gott djurskydd och främja en god djurvälfärd och respekt för djur. Syftets utformning utelämnar uppnåendet av god djurhälsa som en särskild punkt såsom föreslaget i utredningen. God djurhälsa ansågs ingå i djurvälfärden men begreppet utelämnades även för att särskilja lagen från djurhälsoregleringen som behandlar djursjukdomar och smittskydd. Lagen gäller djur som hålls av människan och, i viss utsträckning, viltlevande försöksdjur vilket i de allra flesta fall innefattar fisk som odlas. Fiskar som hålls i dammar, kassar, tråg eller motsvarande avgränsat område i en fiskodling anses hållna och omfattas av lagen. Detsamma gäller fisk eller andra vattenlevande djur som i andra fall placeras i avgränsade vattenområden där utrymme och miljö i övrigt inskränks på ett liknande sätt som vid fiskodling och där djuren fortsättningsvis är beroende av människan för att överleva. Om fisk eller andra vattenlevande djur däremot placeras ut i större vattenområden där utrymmet och miljön i allt väsentligt är densamma som för viltlevande djur bör de inte anses hållna och således inte djur som omfattas av lagens tillämpningsområde. Djurskyddslagen och den tillhörande djurskyddsförordningen (2019:66) utgör ramlagstiftning. Lagstiftningen innefattar grundläggande bestämmelser med låg detaljeringsgrad som utgör utgångspunkter i det svenska djurskyddet.s. 90
Allmänna bestämmelser och grundläggande djurskyddskrav
1.I lagens andra kapitel återfinns de allmänna bestämmelserna och grundläggande djurskyddskrav. Den grundläggande principen för djurskyddets. 90
2. Se ibid., s. 53. För mer om lagstiftningen som behandlar djursjukdomar och smittskydd, se avsnitt 4.7.s. 90
3. Se ibid., s. 306.s. 90
4.177 stadgas i kapitlets första paragraf som föreskriver att djur ska behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Bestämmelsen är överförd från tidigare lagstiftning och omfattar såväl fysiskt som psykiskt lidande. I vissa fall anses det oundvikligt att djur utsätts för lidande och endast i sådana fall kan kravet på skydd mot lidande stå tillbaka. Den grundläggande principens innebörd preciseras genom de efterföljande bestämmelserna i kapitlet, varav de mest centrala för fiskodlingar kort kommer att redogöras för nedan. Djuren ska tillförsäkras god djurmiljö och naturligt beteende i enlighet med kapitlets andra paragraf. Kravet om att djur ska kunna bete sig naturligt hämtades från tidigare lagstiftning men ansågs särskilt behöva klargöras och behandlades av den anledningen extensivt i lagens förarbeten. Vid införandet av uttrycket i 1988 års djurskyddslag var avsikten med bestämmelsen att varje djurarts särskilda biologiska beteende skulle beaktas och vad som skulle anses utgöra ett djurs naturliga biologiska beteende skulle avgöras utifrån gjorda erfarenheter och vetenskapliga rön. Vid en första anblick kan kravet tyckas innebära att djuren ska beredas möjlighet att bete sig som när de befinner sig ute i naturen men så långt sträcker sig inte kravet. Istället avses att djur ska få utföra sådana beteenden som de är starkt motiverade för och som är viktiga för deras välbefinnande vilket även fördes in i lagstiftningen för att förtydliga uttryckets innebörd. Det innebär inte att alla beteenden alltid måste kunna utföras och kravet är även föremål för avvägning mellan djurskyddsintresset och andra angelägna samhällsintressen under förutsättning att djuren mår fysiskt och psykiskt bra.s. 90
5. Se ibid., s. 77f.s. 91
6. Se särskilt SOU 2011:75, s. 445.s. 91
7. Se prop. 1987/88:93, s. 53.s. 91
8. Se prop. 2017/18:147, s. 82f.s. 91
9. Se ibid., s. 84. 178 Vidare föreskrivs ett krav på tillräcklig kompetens för de som håller eller på annat sätt tar hand om djur. Kravet i dess nuvarande form återfanns inte i den tidigare lagstiftningen men genom möjligheten för myndighet att meddela villkor för viss djurhållning återfanns redan sådana krav för vissa verksamheter, bland annat odling av fisk. Det generella kompetenskravet innebär inte att alla som handhar djur ska genomgå någon form av utbildning; istället är det effekterna av en bristande kompetens som beivras men uttryckliga krav på kunskap och utbildning kan såsom tidigare meddelas för vissa typer av djurhållning och -verksamheter. Djur ska även ges tillräcklig tillsyn och tillräckligt med foder och vatten av god kvalitet. Både tillsynen och foder, vatten och utfodringsrutiner ska anpassas efter djurets behov. Kravet tillkom vid införandet av 1988 års djurskyddslag och fördes frånsett mindre redaktionella ändringar oförändrat över till den nya lagstiftningen. Tillsynskravet avser i största möjliga mån den enskilda djurindividen men kan vid viss djurhållning, exempelvis då många djur hålls tillsammans i en grupp eller när djur tillåts ströva fritt över stora arealer innebära att kravet praktiskt sett blir svårt att uppnå för enskilda djurindivider och istället är det tillräckligt att utöva tillsyn av en grupp. Hur ofta tillsyn ska ske ansågs inte lämpligt att reglera mer exakt i lag. Ett förslag om krav på daglig tillsyn avvisades med hänvisning till att tillräcklig tillsyn kunde vara mer eller mindre frekvent beroende på behov. De allmänna bestämmelserna saknar som tidigare nämnts detaljeringsgrad och vad som krävs vid djurhållning eller -verksamhet med särskilda arter kan därför vara svårt att utröna. Detaljerade bestämmelser om vad detta innebär för djurhållning- och verksamheter för olika djurarter åter-s. 91
10. Se 2 kap. 8–10 §§ Djurskyddsmyndighetens föreskrifter om odling av fisk (DFS 2006:8).s. 92
11. Se prop. 2017/18:147, s. 94.s. 92
12.179 finns därför i Jordbruksverkets ca trettio föreskrifter kopplade till lagstiftningen.s. 92
Tillstånd, tillsyn och särskilda bestämmelser för odling av fisk
1.För viss djurhållning och vissa djurverksamheter stadgar djurskyddslagen förprövningsplikt. Det sjätte kapitlet innehåller allmänna bestämmelser om förprövning av djurstallar som innebär att djurstallar som används i yrkesmässig eller större omfattning ska förprövas när de uppförs, byggs till eller byggs om, ändras på ett väsentligt sätt eller vid ändrad användning. Vid förprövningen ska särskild hänsyn tas till om den sökande kan anses lämplig att bedriva verksamheten och om de anläggningar som verksamheten ska bedrivas i är lämpliga från djurskyddssynpunkt. Vid prövningen tillämpas kraven i andra kapitlet och de särskilda bestämmelserna i Jordbruksverkets föreskrifter. Av särskilt intresse är 2 kap. 6 § DsL som föreskriver särskilda bestämmelser kring stall och andra förvaringsutrymmen. Enligt bestämmelsen ska utrymmet ge tillräckligt skydd, ge djuren utrymme att kunna röra sig obehindrat och vila på ett lämpligt sätt. Vidare ska utrymmena hållas rena och klimat, ljus- och ljudförhållanden ska vara behovsanpassade. Anläggningar för odling av fisk som livsmedel ska förprövas om årsproduktionen är 35 ton fisk eller mer, se 3 § andra punkten Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om förprövning (SJVFS 2019:12). Prövningsmyndighet vid förprövning av djurstallar är länsstyrelsen. I lagens femte kapitel behandlas även slakt och annan avlivning av djur. Den första paragrafen stadgar huvudregeln för slakt och annan avlivning att djur ska skonas från onödigt lidande och obehag när de förs till slakt eller när de slaktas. Bestämmelserna i övrigt saknar detaljeringsgrad och delegerar möjligheten att meddela föreskrifter inom området till Jordbruksverket. 180 För att tillförsäkra att djurskyddsregleringen efterföljs bedrivs tillsyn, eller offentlig kontroll. Kontrollen sker genom besök vid anläggningar där djuren hålls och kan bland annat bestå av mätningar av djurutrymmen, fotografisk dokumentation och genomgångar av tillsynsrutiner, kompetens och personal. Mer sällan förekommande är provtagningar, analyser och revisioner. Kontrollbesöken kan vara heltäckande där alla aktuella djurskyddsregler kontrolleras eller bestå av delkontroller där viss fråga är aktuell efter exempelvis anmälan eller uppföljning av tidigare kontroll. Djurskyddslagen och djurskyddsförordningen saknar särskilda bestämmelser för fiskodlingsverksamheter, likaså används fisk sällan som utgångspunkt eller exempel i lagens förarbeten. Det är således svårt att utifrån lagen och förordningen att utröna vad djurskyddet innebär för fisk inom odlingsverksamhet. Istället har bestämmelser av högre detaljeringsgrad meddelats av Jordbruksverket genom Statens jordbruksverks föreskrifter om odling av fisk (SJVFS 2019:6). Föreskriften trädde ikraft i samband med den nya djurskyddslagens införande och ersatte då Djurskyddsmyndighetens tidigare föreskrifter på området (DFS 2006:8). De nya föreskrifternas införande innebar dock inte några större substantiella ändringar på området. Föreskriften är tillämplig för fisk som hålls inom fiskodling som omfattas av tillståndskrav enligt förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen eller drivs med anledning av dom eller myndighetsbeslut. De särskilda bestämmelserna i föreskriften är indelade i fyra olikas. 93
2. Särskilda krav på den offentliga kontrollen av djurskydd och de ansvariga myndigheterna finns reglerat i förordning (EU) 2017/625 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel.s. 94
3. Se prop. 2020/21:43. En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning, s. 113.s. 94
4.181 kategorier: förutsättningar för fiskodlingsverksamhet (2 kap.), skötsel och hantering (3 kap.), åtgärder vid sjuklighet, driftstörningar m.m. (4 kap.) samt tillsyn och journalföring (5 kap.). Bestämmelserna är mer anpassade och mer specifika än djurskyddslagens för tillämpning för fiskodlingsverksamheter men i flera fall saknas dock detaljeringsgrad för de flesta bestämmelser då skillnader för flera frågor är artspecifika eller på annat sätt beroende av verksamhetens utformning och därför svåra att reglera i detalj. Exempelvis föreskrivs att odlingen ska vara ”placerad och utformad så att odlingsförhållandena under hela året tillgodoser fiskens artspecifika och åldersmässiga krav på vattentemperatur, vattengenomströmning, vattenkvalitet och utrymme”. Ytterligare bestämmelser finns om bland annat utfodring, hantering och transport för att undvika sjukdomsutbrott, dödlighet, stress, aggressioner och beteendestörningar. Djurskyddslagens krav på kompetens och tillsyn specificeras ytterligare i föreskriften. Det föreskrivs att en ansvarig person ska utses för varje fiskodling och den ansvariga personen ska ha ”tillräcklig kompetens för att kunna sköta och övervaka arbetet på odlingen i enlighet med djurskyddslagstiftningen, relevant teoretisk utbildning i fiskodlingsteknik och relevant praktisk erfarenhet av fiskodlingsarbete”. Även övrig personal ska ha kompetens för att utföra sina arbetsuppgifter. Tillsynsfrekvens bestäms till minst en gång om dagen med vissa undantag. Särskilt föreskriven information ska journalföras och hållas tillgänglig för kontrollmyndigheten. 182s. 94
Djurhälsa
1.Djurhälsolagstiftningen syftar till att förebygga och begränsa spridningen av sådana allmänfarliga djursjukdomar som kan spridas genom smitta bland djur eller från djur till människa. Att sjukdomen anses vara allmänfarlig innebär att den kan utgöra ett allvarligt hot mot människors eller djurs hälsa eller medföra stora ekonomiska förluster för samhället. Åtgärder vid ett sjukdomsutbrott eller för att förebygga ett sjukdomsutbrott syftar således till att befria landet eller hålla det fritt från sjukdomen.s. 96
Historisk översikt
1.4.7.1.1 Den svenska lagstiftningen inom djurhälsoområdet Förhindrandet av spridningen av sjukdomar bland domesticerade djur har under lång tid varit av intresse för reglering. Genom förordningen den 9 december 1898 nr 126 angående vad iakttagas bör till förekommande och hämmande av smittosamma sjukdomar bland husdjuren föreskrevs särskilt ansvar och åtgärder vid utbrott eller misstanke om utbrott för vissa sjukdomar: boskapspest, elakartad lungsjuka, rots eller springorm hos djur av hästsläktet, koppor hos får, smittsam mul- och klövsjuka hos idisslande djur och svin, skabb hos får och djur hörande till hästsläktet, elakartad klövsjuka hos får och getter, mjältbrand hos husdjur samt vattuskräck hos hund och andra husdjur. Förordningen kompletterats genom ytterligare kungörelser samt av medicinalstyrelsen meddelade föreskrifter. Bland dessa märks särskilt kungörelsen den 3 november 1906 nr 94 som upptog svinpest, svinsjuka samt rödsjuka hos svin som reglerade bekämpandet av nämnda sjukdomar särskilt. Vid utbrytande av sjukdom, som var eller misstänktes vara någon av de sjukdomar som räknades upp ålåg det djurägaren eller dennes ställföreträdare att ofördröjligen eller senast inom 24 timmar underrätta ordföranden i vederbörande hälsovårds- eller kommunalnämnd. Denna inhämtade upplysningar om sjukdomen och efter inhämtandet skulle denna dela med sig av dessa med länsstyrelsen. I regel var det sedan upp till länsstyrelsen att förordna om veterinärundersökning. Kundes. 96
2.183 veterinärundersökningen bekräfta att någon av de uppräknade sjukdomarna faktiskt förekom skulle länsstyrelsen förklara stället där sjukdomsfallet inträffat smittat. Sedan smittsam husdjurssjukdom konstaterats, ankom det i första hand på länsstyrelsen att besluta om vidare åtgärder för att förhindra spridning men i särskilda fall föreskrevs åtgärder direkt i författningarna såsom avskiljande från friska djur, förbud mot att släppa ut på bete eller förbud att använda mjölken. Som åtgärd förekom även dödande av djur, i vissa fall obligatoriskt och i andra fall fakultativt. Vid dödande av djur kunde djurägaren äga rätt till ersättning för ekonomisk förlust. Vid införandet av den första epizootilagen fann man i stor utsträckning de då gällande reglerna som lämpliga även för den nya lagen och förde över dessa. Utöver detta lade man till ett betydande antal sjukdomar vilka skulle bekämpas enligt författningen som inte tidigare fanns upptagna i de då gällande reglerna. De upptagna sjukdomarna delades in i fyra grupper (grupp A-D) efter strängheten av sjukdomen och med olika ansvarsfördelningar och åtgärder som följd. Den ursprungliga epizootilagen ersattes 1980 av en ny lag med samma namn. Till följd av stora förändringar i såväl djurhållningen som åtgärder vid smittbekämpningen ansågs den ursprungliga lagen föråldrad. Vidare hade de många förändringarna inneburit att lagen hade blivit svåröverskådlig. Förslaget innebar även en förändring i den organiserade djurhälsokontrollen. Den hade sedan 1970 genom förordning (1969:441) om organiserad hälsokontroll av husdjur organiserats av olika riksorganisationer inom jordbruksnäringens område och omfattat kontroll av nötkreatur, svin, får och fjäderfän, dvs. djur inom produktionen av animaliska livsmedel. Genom införandet av lag (1980:370) om organiserad hälso-s. 96
3. Se prop. 1935:42. med förslag till lag om bekämpande av smittsamma husdjurssjukdomar (epizootilag), s. 13f.s. 97
4. Se epizootilag (1980:369).s. 97
5. Se prop. 1979/80:61. med förslag till epizootilag m.m., s. 8. 184 kontroll av husdjur omfattades förutom djur inom livsmedelsproduktion även hästar och hundar inom den organiserade hälsokontrollen. Lagen innehöll bemyndiganden till regeringen att upprätta föreskrifter på området. Vid en översyn av husdjurskontrollen några år senare ersattes lagen av en ny lag och förordning som samlade olika författningar på området. Lagstiftningen ersattes återigen 1999 med den nu gällande epizootilagen (1999:657) samt en ny zoonoslag (1999:658) som reglerar sjukdomar och smittämnen hos djur som kan spridas naturligt från djur till människa men som inte är av sådan karaktär att de faller under epizootilagen. Sverige hade då även inträtt i EU-medlemskapet vilket innebar dels en ökad handel över gränserna att förhålla sig till men även en anpassning till gällande unionslagstiftning. Utbrottet av den s.k. galna kosjukan (bovin spongiform encefalopati) under 1990-talet innebar att stor uppmärksamhet riktades mot frågan i hela Europa och djurhälsa blev föremål för omfattande lagstiftning. Unionslagstiftningen på området hade främst bestått av diverse beslut och direktiv men direkt tillämpliga förordningar tog successivt över och Sveriges egna lagstiftning på området är idag främst kompletterande. 4.7.1.2 Fiskhälsokontrollen En frivillig och av fiskodlingsnäringen organiserad fiskhälsokontroll tillkom i Sverige i början av 1960-talet för att täcka ett gemensamt behov för de fiskodlingar som då fanns för att få tillgång till en organisation för hälsokontroll och hälsovård, bland annat för bekämpningen av sjukdomen furunkulos som var den tidens mest allvarliga sjukdom hos odlad fisk. 1967 infördes även krav på tillstånd i fiskeristadgan för odling av fisk till följd av sjukdomsspridning från odlingar. När ny lagstiftning pås. 97
6. Se ibid., s. 13.s. 98
7. Se förordning (1980:372) om organiserad hälsokontroll av husdjur.s. 98
8. Se prop. 1984/85:159. om lag om kontroll av husdjur m.m. samt lag (1985:342) om kontroll av husdjur m.m. och förordning (1985:343) om kontroll av husdjur m.m.s. 98
9.185 området för organiserad hälsokontroll tillkom på 1980-talet gavs fiskodlingsnäringens organisationer möjlighet att arrangera en av staten godkänd hälsokontroll. 1989 bildade Laxforskningsinstitutet och Vattenbrukarnas Riksförbund Fiskhälsan FH AB. De två organisationerna ägde sedermera Fiskhälsan till lika stora delar. Fiskhälsan fick genom en av Jordbruksverket fastställd arbetsordning i uppgift att arrangera ett för näringen gemensamt fiskhälsokontrollprogram. Kontrollen var fram till mitten 1990-talet frivillig. Nya krav i samband med EU-inträdet innebar dock att djurhälsoregleringens tillämpningsområde vidgades vilket innebar att delar av fiskhälsokontrollen blev obligatorisk och att vissa åtgärder vid smitta i fiskodling skulle vidtas. Fiskhälsans kontroller bestod därför fortsättningsvis av en för fiskodlaren frivillig del men nu även en obligatorisk sådan. Under 2010-talet lades dock Fiskhälsan ned och Jordbruksverkets distriktsveterinärer övertog fiskhälsokontrollen.s. 98
Allmänt om djurhälsolagstiftningen och offentliga organs ansvar
1.Lagstiftningen på djurhälsoområdet har nyligen genomgått omfattande förändringar och är till viss del fortfarande i en övergångsfas. Anledningen till detta är EU:s nya djurhälsoförordning som trädde ikraft is. 99
2. Se Jordbruksverket, Fiskeriverket, och AB, Fiskhälsan FH (1995). Fiskodling och fiskhälsokontroll: en sammanställning av aktuella regler för hälsokontroll av odlad fisk, s. 4f. Se även avsnitt 4.4.1.s. 99
3. Se prop. 1993/94:203. Ändringar av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) m.m., s. 169ff.s. 99
4. Nedläggningen av Fiskhälsan ska ha kommit som en direkt konsekvens av organisationens verkställande direktör, Ulf-Peter Wichardts, hastigt gick bort år 2012.s. 99
5. Förordning (EU) 2016/429 om överförbara djursjukdomar, även kallad ”djurhälsolagen” (Animal Health Law (AHL)). I det följande kommer EUförordningen att benämnas som djurhälsoförordningen för att undvika oklarhet i vilken form av rättskälla det rör sig om och även för att undvika att den blandas 186 april 2021. Den nya förordningen var ett resultat av EU:s strategi för djurhälsa för perioden 2007–2013 som gick under parollen ”det är bättre att förebygga än att behandla” och vars andra pelare bestod av att ta fram en modern lagstiftning och ett enda tydligt regelverk för djurhälsa. Förordningen är en ramlag som samlar ett stort antal olika förordningar inom djurhälsoområdet och det pågår för närvarande ett arbete av kommissionen att komplettera förordningen genom delegerade akter och genomförandeakter. Kommissionens lagstiftande akter innefattar dels detaljreglering i olika frågor men även de olika förteckningarna av sjukdomar och djurarter som är mottagliga för dessa och således är föremål för regleringen. För medlemsstaterna finns det även möjlighet att vidta åtgärder för sjukdomar utöver de förtecknade samt vissa bestämmelser om hur man ska förhålla sig till nya sjukdomar som inte har förtecknats ännu. Svensk lagstiftning på området är främst kompletterande till unionslagstiftningen och även den till stor del utformad som ramlagstiftning med normgivningsdelegation till Jordbruksverket. Därutöver finns det bland annat genomdrivande bestämmelser om behörigheter vid kontroll och anmälningsplikt vid sjukdomsutbrott samt processrättsliga och straffrättsliga bestämmelser. Den nya unionslagstiftningen innebär för svensk del omfattande följdändringar, något som under de senaste åren lett till att Jordbruksverkets föreskrifter på området har genomgått revideringar. Under hösten 2020 föreslog en offentlig utredning även att flera svenska lagar, däribland epizootilagen och zoonoslagen, likt EU-lagstiftningen på området skulle samlas och ersättas av en djurhälsolag med kompletterande bestämmelser. Någon sådan förändring har i skrivandets stund inte genomförts. ihop med den föreslagna djurhälsolagen, se SOU 2020:62. En samlad djurhälsoreglering del 1.s. 99
6. Datumet för ikraftträdandet har vissa undantag.s. 100
7. Se COM 539 (2007) final. A new Animal Health Strategy for the European Union (2007-2013) where “Prevention is better than cure”.s. 100
8. Se SOU 2020:62.s. 100
9.187 Den nya djurhälsoförordningen är tillämplig på vattenbruk och vattenbruksdjur och syftar till att förbättra djurhälsan och minska de negativa effekterna kopplade till denna samt tillförsäkra en effektivt fungerande inre marknad. Medlemsstaterna har möjligheter till ytterligare åtgärder i vissa fall och har ansvar för den operativa verksamheten men för att den inre marknaden ska hållas effektivt fungerande får inte åtgärder eller beslut gå utöver det som är nödvändigt för att syftet ska uppnås. Förordningen är tillämplig på vattenlevande djur i vattenbruk i alla levnadsstadier vilket förutom levande fisk även innefattar ägg, mjölke och könsceller. I förordningen finns det föreskrivet förpliktelser för medlemsstaterna, behöriga myndigheter och veterinärer såväl som bestämmelser som är direkt tillämpliga på aktörer som driver vattenbruk eller på annat sätt tillskrivits ansvar. Medlemsstaternas skyldighet är främst att tillförsäkra att den behöriga myndigheten har en effektiv organisation med tillräcklig kompetens och tillräckliga resurser. I Sverige är Jordbruksverket den av regeringen utsedda behöriga myndigheten. Dock utförs den operativa kontrollen nästan uteslutande av länsstyrelsen. Veterinärer tillerkänns en avgörande roll för alla delar av förvaltningen av djurhälsa, framförallt då de utgör en väsentlig länk mellan yrkesverksamma och myndigheter, och förordningen föreskriver därför allmänna bestämmelser om deras uppgifter och ansvarsområden.s. 100
10. Vattenbruk definieras som ”hållning av vattenlevande djur, där djuren förblir en eller flera fysiska eller juridiska personers egendom under uppfödningen eller odlingen och fram till och med upptagningen, utom då vilda vattenlevande djur tas upp eller fångas för att användas som livsmedel och därefter tillfälligt hålls utan utfodring i väntan på slakt”, se artikel 4.6.s. 101
11. Särskilda krav på yrkesverksamma behandlas särskilt i nästa avsnitt.s. 101
12. Se särskilt art. 12.1. 188 Djurhälsan ska tillförsäkras genom både förebyggande åtgärder och bekämpning. Medlemsstaterna ska omedelbart anmäla ett utbrott av vissa sjukdomar om det behövs för att säkerställa att nödvändiga riskhanteringsåtgärder genomförs snabbt eller rapportera om förekomsten av sjukdomen om den inte föranleder en anmälan. För att kunna upptäcka förekomsten av sjukdomar ska den behöriga myndigheten utföra övervakning för att snabbt kunna påvisa förekomsten av förtecknade sjukdomar eller eventuellt nya relevanta sjukdomar. Vissa förtecknade sjukdomar anses relevanta för unionen och omfattas då av unionsövervakningsprogram som den nationella behöriga myndigheten deltar i. Medlemsstater som inte är fria eller inte har visats vara fria från en eller flera av vissa förtecknade sjukdomar ska (obligatoriskt utrotningsprogram) eller i vissa fall kan (valbart utrotningsprogram) inrätta ett program för utrotning med delmål, åtgärder för bekämpning och övervakning. Programmet ska godkännas av kommissionen och medlemsstaten ska rapportera under programmets gång samt slutrapportera efter genomfört program. En medlemsstat kan ansöka om sjukdomsfri status i hela landet, zoner eller anläggningskretsar. Sådan status kan bland annat meddelas efter genom-s. 101
13. Avsedda sjukdomar förtecknas av kommissionen i en genomförandeförordning, se kommissionens delegerade förordning (EU) 2020/689 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 vad gäller bestämmelser om övervakning, utrotningsprogram och sjukdomsfri status för vissa förtecknade sjukdomar och nya sjukdomar.s. 102
14. Se art. 28. För förtecknade sjukdomar som omfattas av unionsövervakningsprogram, se kommissionens genomförandeförordning (EU) 2020/690 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 vad gäller de förtecknade sjukdomar som omfattas av unionsövervakningsprogram, det geografiska tillämpningsområdet för dessa program och de förtecknade sjukdomar för vilka sjukdomsfria anläggningskretsar får upprättas.s. 102
15. Se art. 31–35. Ytterligare bestämmelser om utrotningsprogram samt förtecknade sjukdomar som är föremål för utrotningsprogram, se förordning (EU) 2020/689.s. 102
16.189 fört utrotningsprogram, om historiska data och övervakningsdata visar frihet från sjukdom eller om det är visat att sjukdomsagenset inte kan överleva i landet eller zonen. Tillerkännandet av sjukdomsfri status möjliggör eller underlättar bland annat förflyttningar av djur inom unionen och import och export utanför unionen. I det fall misstanke om förekomst av en sjukdom uppkommer ska det finnas en beredskapsplan på plats för att säkerställa en snabb och effektiv beslutsprocess och att enhetliga och samordnade åtgärder kan vidtas. Undersökning för att bekräfta eller utesluta förekomsten av sjukdomen ska göras utan dröjsmål och preliminära åtgärder ska genomföras för att begränsa spridningsrisken. Vid bekräftad förekomst ska en epidemiologisk undersökning genomföras för att spåra det sannolika ursprunget och hur den har spridits. Den behöriga myndigheten ska även förklara de drabbade anläggningarna officiellt smittade, upprätta en restriktionszon som är lämplig för den förtecknade sjukdomen och genomföra den beredskapsplan som föreskrivits.s. 102