1.I miljöbalkens andra kapitel återfinns de allmänna hänsynsreglerna som är tillämpliga för alla verksamheter och åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet, vilket innefattar mer eller mindre all form av vattenbruk. Kapitlets samtliga hänsynsregler blir således tillämpliga för vattenbruk men nedanstående sammanställning fokuserar på krav som har särskild relevans för fiskodling och som har varit flitigt föremål för tillämpning och diskussion i praxis och litteratur. 4.2.5.1 Försiktighetsmått och bästa möjliga teknik En yrkesmässig verksamhet ska använda bästa möjliga teknik i syfte att minska risker för människors hälsa eller miljön. I förarbetet diskuterades användandet av begreppet bästa tillgängliga teknik som använts i bland annat IPPC-direktivet. Författningen utformades dock enligt Lagrådets förslag där man använde den striktare benämningen. Uttrycket bästas. 38
2. Möjligheten att använda undantaget är dock ytterst begränsad.s. 38
3. Arbete med att ta fram nya allmänna råd har genomförts. För närvarande finns det dock inga indikationer på att nya allmänna råd är nära förestående och det är oklart huruvida det finns en ambition att förnya råden.s. 38
4. Numera ersatt av IED-direktivet (2010/75/EU).s. 38
5. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 16f.s. 38
6.125 möjliga teknik inrymmer både teknologin som används och frågor avseende en anläggnings konstruktion och drift. Tekniken måste från både teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom vattenbruksbranschen och den ska vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Detta innebär dock inte att tekniken måste finnas tillgänglig i Sverige. Naturvårdsverket menar i sin vägledning även att en teknik ur ekonomisk synpunkt anses vara industriellt tillgänglig om den kan användas i en öppen marknadsekonomi och drivas utan ekonomiskt understöd. Det kan finnas flera olika tekniska system som från miljöskyddssynpunkt håller sådan standard att de kan få användas. Kassodling är den vanligaste formen av teknik för odling för matfisk. En traditionell kassodling består av nätkassar monterade på flytkonstruktioner och förankrade i botten. Metoden är både kostnadseffektiv och välbeprövad men kassarna står i direktkontakt med det kringliggande ekosystemet och risken för miljöpåverkan blir därför större än för de flesta andra odlingssystem. Miljöpåverkan består främst av näringsämnen som släpps ut från odlingen genom att fekalier och foderrester frigörs och det finns begränsade möjligheter i systemet till filtrering och rening. Till följd av detta har tekniker utvecklats som helt eller delvis har slutits och där det således uppstår möjlighet att rena vattnet. I moderna semislutna odlingssystem i vatten placeras fisken som odlas i täta behållare medan vatten pumpas från recipient och genom systemet för att slussas ut till recipienten igen efter rening. Recirkulerande odlingssystem, s.k. RAS (Recirculating Aquaculture Systems), är slutna system som renar vattnet och återcirkulerar det tillbaka till fisken. Dock sker kontinuerligt ett vattenutbyte, oftast genom återförsel till en vattenförekomst, som innebärs. 38
7. Se Naturvårdsverket. Bästa möjliga teknik (2019).s. 39
8. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 17.s. 39
9. Se Jordbruksverket. Vattenbruk 2017 (2018), s. 11.s. 39
10. Se Eriksson et al. (2018), s. 12f.s. 39
11. Se ibid., s. 26. 126 ett näringsutsläpp till recipient. Semislutna och slutna system föranleder både högre investeringskostnader och driftskostnader än odling i öppna kassar vilket leder till svårigheter att skapa lönsamhet i produktionen men där större produktion leder till lägre investeringskostnad per mängd producerad fisk. Bestämmelsen aktualiserar även frågan om inom vilken tid en teknikanvändning ur ekonomisk synpunkt ska vara industriellt möjlig att använda. Stora krav på investeringar i teknik innebär en högre ekonomisk tröskel för verksamhetens startande och i de flesta fall även betydande ekonomiska förluster under de första åren. Korta tillståndstider innebär kortsiktig ekonomisk säkerhet vilket utgör ett hinder vid attraktion av kapital. Teknikanvändningen skiljer sig åt inom fiskodling beroende på bland annat typ av verksamhet, omfattning och lokalisering, något som innebär att ett enhetligt svar på vad som är bästa möjliga teknik för vattenbruk inte kan ges. I de senast gällande allmänna råden (AR 93:10) diskuteras endast icke-landbaserad odling utifrån odlingsformen öppna nätkassar med utgångspunkt att ingen filtrering kan ske för att minska utsläppen och beräkningsmodellerna i råden utgår därför från tekniken. Under lång tid har utgångspunkten varit att odling i öppna nätkassar utgjort bästa möjliga teknik för matfiskproduktion i vattenområden. Stor utveckling av fiskodlingstekniker har dock skett under senare år och andra reningstekniker och former för fiskodling finns idag tillgängliga. Detta uppmärksammades i en dom från mark- och miljööverdomstolen, M 9643–13,s. 39
12. Se ibid., s. 31.s. 40
13. Se ibid., s. 67f. I rapporten konstateras även att det saknas tillräcklig kunskap om de ekonomiska aspekterna av fiskodling och att det finns behov av fördjupade undersökningar. En del av kunskapsbristen kan bero på att det inte är fördelaktigt för bolagen att dela med sig av särskilda ekonomiska aspekter av verksamheten.s. 40
14. Se till exempel MÖD 2004:69 där domstolen konstaterar att öppna kassar utgör bästa tillgängliga teknik för den sökta fiskodlingsverksamheten.s. 40
15.127 meddelad år 2014 där domstolen fann att det utifrån tillgängligheten av ny teknik var miljömässigt motiverat att förelägga verksamhetsutövaren att under prövotid utreda frågor avseende användning av rening och recirkulerande system i verksamheten. I fyra domar från mark- och miljööverdomstolen meddelade i mars 2017 ifrågasattes öppna kassar som bästa möjliga teknik med hänvisning till att tekniken inte ger möjlighet till någon uppsamling eller rening av foderrester och fekalier samtidigt som det utgör en, i förhållande till andra verksamheter, stor utsläppskälla för fosfor och kväve. Domstolen menade vidare att andra typer av verksamheter, som utsläpp av avloppsvatten från industrier och hushåll, får tåla höga kostnader för att begränsa sina utsläpp och att detta även bör gälla fiskodling. Senare samma år diskuterade domstolen vidare teknikfrågan i mål M 1425–17 om fiskodling i Storsjön, Krokoms kommun. Centralt i frågan var möjligheten att använda sig av alternativa produktionsmetoder, i första hand recirkulerande system, för att minska utsläppet av fosfor och kväve. Bolaget pekade på att en sådan övergång varken var praktiskt eller ekonomiskt möjlig i dagsläget men att en övergång till semislutna kassar var eftersträvansvärd över tid. Domstolen fann dock med bakgrund av den teknik som bolaget valt att höga krav skulle ställas på bolagets redovisning av alternativa produktionsmetoder i miljökonsekvensbeskrivningen och att dessa krav inte uppnåtts. Bristerna i miljökonsekvensbeskrivningen ansågs vara av sådan omfattning att komplettering inte var möjlig. Till följd av bristerna avslogs bolagets ansökan. I ytterligare ett mål från mark- och miljödomstolen, M 10773–16, meddelad mars 2018, fann domstolen återigen att sökanden inte visat att odling i öppna kassar fortfarande utgör bästa möjliga teknik. I målet, som avsågs. 40
16. Domstolen för ordagrant samma resonemang i målen M 8673–15, M 8882–15 och M 2620–16, samt i mål M 8374–15 men i det senare endast gällande fosfor.s. 41
17. Se även avsnitt 4.2.6 där målen diskuteras mer utförligt. 128 utökad produktion om totalt 1 500 ton röding i Landösjön, Krokoms kommun, hävdade sökanden att den punkt där odling av matfisk på annat sätt än i öppna kassar är ekonomiskt lönsam ännu inte hade nåtts. Domstolen fann dock att utredningen som presenterats till stöd för påståendet varit allt för begränsad, exemplifierat genom att endast befintliga RAS-anläggningar legat till stöd för utredningen. Då prövningen avsåg en pågående verksamhet fick bolaget ett tidsbegränsat tillstånd om fem år för att avveckla verksamheten till förmån för en annan odlingsmetod. Domskälen indikerar dock att det inte råder ett generellt förbud mot odling i öppna nätkassar utan att den senaste tidens teknikutveckling inneburit ett högre krav än tidigare på redovisning av alternativa produktionsmetoder. Vad som utgör bästa möjliga teknik bestäms även fortsättningsvis i det enskilda fallet. Sammanfattningsvis reflekterar den senaste tidens domar den pågående teknikutvecklingen som sker inom området. Det faktum att tekniker bortom den öppna nätkassen i allt större utsträckning finns tillgängliga innebär stora möjligheter för framtidens vattenbruk men även stora utmaningar, särskilt på kort sikt. Det har blivit svårare att visa att öppna nätkassar utgör bästa möjliga teknik och i den mån tekniken ska kunna användas även i framtiden krävs nya tillvägagångssätt för att visa att tekniken i vissa fall tekniskt orsakar minst miljöpåverkan eller att den mer omfattande miljöpåverkan ändå inte ekonomiskt motiverar användning av annan teknik. Övergången till andra tekniker kan innebära att även en övergång till mer storskalig produktion blir nödvändig. En sådan övergång innebär även att enskilda recipienter blir mer utsatta, något som kan innebära att andra juridiska hinder blir mer påtagliga. 4.2.5.2 Val av plats för fiskodling En viktig fråga vid prövning av fiskodling är valet av plats för verksamheten. Även om verksamhetens utformning i övrigt och dess effekter är desamma kan valet av plats vara av avgörande betydelse för vilken påverkan på framförallt miljön verksamheten kommer att leda till. Det kan vara frågan om miljöer som är särskilt känsliga för den typ av påverkan som verksamheten leder till eller redan är utsatt för stor påverkan.s. 41
18.129 I de flesta fall är det närsaltsbelastningen från verksamheterna som är den främsta frågan för prövning gällande val av plats. Övergödningen av våra vattenförekomster är ett redan utbrett problem och ytterligare belastning i form av utsläpp av närsalter innebär ett steg längre ifrån uppfyllandet av målet om vattenförekomster i eller nästintill i sina naturliga tillstånd. Platsvalet och den fysiska planeringen för olika verksamheter som leder till ökad närsaltsbelastning blir därför viktig om belastningen ska hålla sig inom vattenförekomsternas bärkraft. Under senare år har det därför funnits ett allt större intresse i att identifiera näringsfattiga vattenförekomster. Exempelvis regleringsmagasin för vattenkraft är ofta naturligt näringsfattiga och mänsklig påverkan har dessutom ytterligare minskat näringshalten i vattnet. Av den anledningen har allt fler blickar riktats mot denna typ av vattenförekomst vid val av plats. Att noteras bör att denna fråga är aktörsrelaterad och behandlar verksamhetens minsta möjliga intrång utifrån lokalisering, d.v.s. hur aktören så långt som möjligt kan begränsa sin påverkan. En annan fråga är huruvida det anses tillåtligt utifrån recipienten, eller reaktören, att ta emot ytterligare belastning oavsett om den kan ske med minsta möjliga intrång eller inte. Den frågan behandlas i avsnittet om miljökvalitetsnormer. Frågan om vilken plats som är lämpligast regleras genom flera olika rättsliga verktyg. Som princip betraktad är den först och främst reglerad genom hänsynsreglerna i miljöbalkens andra kapitel. 2 kap. 6 § MB föreskriver att för ”en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde ska det väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön”. Bestämmelsen inkluderades redan i form av lokaliseringsregeln vid införandet av miljöskyddslagen. I förarbetenas. 42
19. Se Hedlund, Tina, Israelsson, Gunhild, och Olofsson, Erik (2014). Fiskodlingspotential i tio Jämtländska regleringsmagasin.s. 43
20. Se avsnitt 4.2.6. 130 till införandet använde man som exempel en fabrik i närheten av en vattenförekomst, även efter att alla skyddsåtgärder vidtagits, kunde verka vattenförorenande och att domstolen i sådana fall även borde ha möjlighet att ta hänsyn till bättre förläggningsmöjligheter men fann även att valet av förläggningsplats borde spela en väsentlig roll även vid bedömning av verksamheter som kunde medföra luftförorening, buller och dylikt. Kravet innebär att en så optimal plats som möjligt ska väljas med hänsyn till såväl ändamålet med verksamheten som för intresset för miljö och hälsa. Lokaliseringsprincipen, liksom övriga hänsynsregler i 2 kap. 2–5 §§ och 6 § första stycket MB, saknar tröskelvärde. Det innebär att den föreslagna platsen kan medföra mycket omfattande skada på hälsa och miljö och fortfarande anses vara den mest lämpliga. I ett sådant fall aktualiseras istället användningen av stoppregeln i 2 kap. 9 § MB. Som för alla preventiva hänsynsregler ska en skälighetsavvägning göras där kravet tillsammans med övriga skyddsåtgärder endast gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Särskild hänsyn ska tas till nyttan av skyddsåtgärderna jämfört med dess kostnader. Detta innebär att även om bestämmelsen gäller vid omprövning av existerande verksamheter anses det sällan skäligt att omlokalisera hela verksamheter då det ofta innefattar omfattande kostnader för verksamhetsutövaren. Vidare ligger bevisbördan hos verksamhetsutövaren och det är det upp till denna att visa att den valda platsen utgör just bästa möjliga. Av detta följer att alternativa platser måste undersökas och jämföras. I praxis har en otillräcklig utredning i frågan ofta utgjort grund till avslag för tillståndsansökningar. Gränsdragningen för när en utredning är att anses som tillräcklig i fråga om lokaliseringen är i praktiken svår. För vissa typer av verksamheter är det möjligt att undersöka alla eller en stor del av de platser som skulle aktualiseras för att uppnå ändamålet, till exempel vids. 43
21. Se prop. 1969:28, s. 211f.s. 44
22. Se prop. 2005/06:182. Miljöbalkens sanktionssystem, m.m.s. 44
23. Se Michanek och Zetterberg (2021), s. 135f.s. 44
24.131 utvinning av vissa material som inte är vanligt förekommande. Detta är dock inte ett alternativ i de allra flesta fall. Exempelvis innebär ändamålet med en fiskodling att verksamheten skulle kunna förläggas på så många platser att en redovisning av konsekvenserna på de olika platserna inte är möjlig för samtliga eller ens en väsentlig del av de möjliga lokaliseringarna. Verksamhetsutövaren får istället göra troligt att det är den optimala platsen, en bedömning som kan anta skepnaden av en allmän lämplighetsbedömning snarare än en komparativ sådan. I bedömningen om lokaliseringsutredningens tillräcklighet tas hänsyn även till verksamhetens påverkan där verksamheter med större påverkan föranleder högre krav på utredningen. Lokaliseringsprincipen är inte den enda regleringsmekanismen på plats för att reglera val av plats. Bland de övriga mekanismerna märks främst hushållningsbestämmelserna och den fysiska planeringen. Kommunerna tilldelades vid 1907 års införande av en stadsplanelag (1907:67) planmonopol vilket stärktes genom 1947 års byggnadslag (1947:385) då kommunerna fick rätt att bestämma var, när och hur bebyggelse skulle tillkomma eller förändras. Sedan 1930-talet hade dock en planhushållningsdebatt pågått rörande i vilken mån statligt inflytande skulle användas för att tillförsäkra ett välfärdssamhälle för alla. Värderingen av olika naturintressen på riksnivå kunde avvika betydligt från den på lokal eller regional nivå till följd avs. 44
25. Se exempelvis dom M 350–09 från miljööverdomstolen, ett av många avgöranden i det s.k. Bungemålet, där domstolen konstaterade att det saknades realistiska alternativ och en prövning enligt lokaliseringsprincipen således inte var möjlig.s. 45
26. I fråga om verksamheter där annan lokalisering av praktiska anledningar inte är aktuell eftersom man vill nyttja en särskild naturresurs, till exempel om man vill ha verksamheten i anslutning till sitt hem eller en annan verksamhet, är lokaliseringsprincipen inte undantagen, men bristen på alternativa lokaliseringar ska beaktas, se prop. 1997/98:45 del 1, s. 219. För sådana fall torde tillämpningen av en allmän lämplighetsbedömning vara nödgad. 132 skillnader i tillgång och efterfrågan. Arbetet med en översiktlig fysisk riksplanering inleddes därför i syfte att kartlägga önskemål som skilda verksamheter på lång sikt kan komma att rikta mot mark- och vattenområden samt i den mån motiverat av rikets intresse dra upp riktlinjer för hushållningen av naturresurser. Till följd av osäkerhet kring riksplaneringens rättsliga status och upplevelsen av en bristande enhetlighet i tillämpningen infördes ändringar i samband med införandet av 1987 års plan- och bygglag (1987:10) då även en naturresurslag (1987:12) introducerades. Införandet innebar en för olika lagar gemensam grund för avgörandet av konkurrensfrågor i samband med beslut som rörde resursanvändning. Vid införandet av miljöbalken överfördes naturresurslagens materiella regler i andra och tredje kapitlet till stora delar i befintligt skick och återfinns i balkens tredje och fjärde kapitel. Redan vid införandet i naturresurslagen begränsades tillämpningen av hushållningsbestämmelserna till ny eller ändrad användning av mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna skulle således inte innebära ingripande mot pågående användning. Sedan 2007 regleras tillämpligheten av hushållningsbestämmelserna i 2 kap. 6 § andra stycket MB och föreskriver inom ramen för vilka prövningar bestämmelserna ska tillämpas. I paragrafen stadgas att hushållningsbestämmelserna endast ska tillämpas vid prövning i de fall som gäller ändrad användning av mark- och vattenområden. Tillämpning vid prövning utanför miljöbalkens område regleras i respektive speciallagstiftning.s. 45
27. Se SOU 1971:75. Hushållning med mark och vatten, s. 23.s. 46
28. Se prop. 1985/86:3. med förslag till lag om hushållning med naturresurser m.m., s. 14f.s. 46
29. Vid miljöbalkens införande återfanns tillämpningsbestämmelsen i 1 kap. 2 § MB, men 2007 flyttades paragrafen och i samband med detta utökades hushållningsbestämmelsernas användningsområde till att även innefatta prövning av anmälningspliktiga verksamheter.s. 46
30. En uppräkning av speciallagstiftning där hushållningsbestämmelserna skulle tillämpas togs bort i samband med upphävandet av 1 kap. 2 § MB då special-s. 46
31.133 I hushållningsbestämmelserna anges vilka allmänna intressen som särskilt beaktas vid avvägningar för att en god hushållning med mark- och vattenområden ska uppnås. De allmänna intressen som ska komma i förgrunden är sådana som anses ha central betydelse för att trygga en hållbar användning av naturresurserna i Sverige samtidigt som ett ändamålsenligt samhällsbyggande främjas. I första hand är bestämmelserna avvägningsregler då samhället har väsentliga intressen att bevaka från markpolitiska utgångspunkter. Bestämmelserna syftar till att redovisa vilka intressen som har särskild betydelse för samhällsutvecklingen och som därför ska ges prioritet framför andra intressen när markanvändningsfrågor ska avgöras. För att de allmänt hållna reglerna ska få avsedd verkan krävs ett system utvecklat för att integrera bestämmelserna. Den fysiska planering som bedrivs hos kommunerna i samarbete med statliga myndigheter ska ge underlag för tillämpningen och beträffande mark- och vattenfrågor av riksintresse har i allt väsentligt kommit till uttryck i den kommunala översiktsplaneringen och kommunernas fysiska planer kommer även i fortsättningen att vara en av de mest betydelsefulla källorna för att bedöma frågor om lämplig mark- och vattenanvändning i konkreta ärenden. Centrala myndigheter ska, efter samråd med Boverket samt länsstyrelser och andra myndigheter, lämna uppgifter om områden som bedöms vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Vattenbruket som ett allmänt intresse finns reglerat i 3 kap. 5 § MB. Enligt förarbetena syftar uttrycket vattenbruk i paragrafen till ”biologisk produktion i vattenområden i form bland annat av odling av musslor och fisk”. Det allmänna intresset för vattenbruket inkluderades redan vid lagarna innehåller självständiga bestämmelser om bestämmelsernas tillämplighet, se prop. 2005/06:182, s. 125.s. 46
32. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 28f.s. 47
33. Se ibid., s. 32. 134 naturresurslagens införande då det på sikt ansågs kunna få betydelse för ekonomin och sysselsättningen. Särskilt framhölls styrgruppen för vattenbruk och dess arbete med frågan. Näringen befanns vara under utveckling och det ansågs angeläget att berörda myndigheter särskilt uppmärksammade dess behov av skydd enligt bestämmelsen. Som intresse betraktat så ska mark- och vattenområden som har betydelse för vattenbruket enligt bestämmelsen ”så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra” näringens bedrivande. Skyddet är i sammanhanget svagt då det inte utgör ett riksintresse som ska skyddas utan benämns istället som ett allmänt intresse. Då vattenbruket främst är av lokalt och regionalt intresse har det inte ansetts utgöra ett riksintresse. Av samma anledning har exempelvis jordbruket inte heller pekats ut som ett riksintresse. Framförallt är avsikten med detta skydd att ge utrymme i det enskilda fallet för samhällsekonomiska hänsynstaganden, till exempel med hänsyn till regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen. Dock får enbart ekonomiska hänsynstaganden inte äventyra de värden som bestämmelsen avser att skydda, annat än om en samlad bedömning visar att detta skulle främja en från allmän synpunkt god hushållning i enlighet med hushållningsbestämmelsernas syfte. Vidare innebär det skydd som uttrycket så långt möjligt medför att motstående intressen ska beaktas vid bedömning av alternativa lokaliseringar och företagare kan få vidkännas ökade kostnader för alternativ lokalisering till följd av intresset.s. 47
34. Se prop. 1985/86:3, s. 60ff.s. 48
35. Vattenbrukets betydelse utreddes senast i samband med riksintresseutredningen och man fann då att mark- och vattenområden som har betydelse för vattenbruket inte kunde vara av riksintresse, se SOU 2015:99. Planering och beslut för hållbar utveckling - Miljöbalkens hushållningsbestämmelser, s. 441.s. 48
36. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 30.s. 48
37. Se prop. 1985/86:3, s. 61.s. 48
38.135 I praktiken råder det oklarheter rörande tillämpningen av skyddet. Den huvudsakliga fokuseringen har legat på tillämpningen av områden av riksintressen och varken i praxis eller i doktrin finns någon beskrivning av hur skyddet ska utövas. När riksintresseutredningen utredde begreppet framfördes det att i en bokstavlig tolkning innebar det att man enbart får gå förbi ett sådant skydd efter att man vidtagit alla andra möjliga åtgärder eller sett över andra möjliga alternativ men man fann att det inte är så begreppet har använts eller uppfattats av gemene man. För det allmänna innebär skyddet att det till skillnad från riksintressena saknas en central myndighet som pekar ut områden som utifrån ett statligt perspektiv är intressanta för vattenbruk. Då det är en lokal angelägenhet är det istället upp till kommunerna att i sin planering ta hänsyn till sådana intressen. I riksintresseutredningen fann man att sådana intressen inte alltid redovisades i den kommunala planeringen och pekade på den outvecklade kunskapsförsörjningen och oklarheter i målen som viktiga anledningar. Avsaknaden av redovisning i den kommunala planeringen gäller i stor utsträckning även vattenbruket. Även om lokaliseringen sällan är den centrala frågan vid tillståndsprövning för fiskodling har den varit föremål för prövning i de högre instanserna under de senaste åren vid de fyra fiskodlingsdomarna 2017. I den samlade bedömningen pekade MÖD på flera olika grunder för avslag däribland lokaliseringen, även om verksamheterna var redan existerande och det är oklart huruvida det skulle kunna vara fråga oms. 48
39. Se SOU 2015:99, s. 274.s. 49
40. Se ibid., s. 384f.s. 49
41. Förekomsten av vattenbruk i den kommunala planeringen utgjorde ett mål i handlingsplanen för vattenbruk 2012–2020. Vid uppdateringen av planen kunde det dock konstateras åtgärderna i handlingsplanen inte gett några resultat och att det fortfarande var få kommuner som pekat ut lämpliga områden i sina översiktsplaner, se Jordbruksverket & Havs- och vattenmyndigheten. Handlingsplan för utveckling av svenskt vattenbruk 2021–2026, s. 10.s. 49
42. För bakgrunden i målen, se avsnittet ovan. 136 ändrad mark- eller vattenanvändning. Domstolen pekade på de ogynnsamma recipientförutsättningarna. I domskälen hade dock frågan utifrån lokalisering inte behandlats i övrigt och det får sägas vara oklart huruvida det fanns skälig grund att neka tillstånd utifrån lokaliseringsprincipen. Till sist bör även havsplaneringen beröras i korthet. Planeringen följer av EU:s havsplaneringsdirektiv som beslutades i juli 2014 och som föreskriver att medlemsstaternas havsområden ska genomgå fysisk planering. Medlemsstaterna ska sträva efter att bidra hållbar utveckling till vattenbruket som sektor genom havsplanering (art. 5.2) och vattenbruksområden listas som tänkbara intressen att beakta i planeringen (art. 8.2). I planeringsområdet ingår Sveriges ekonomiska zon och de områden som inte ingår i fastigheter i svenskt territorialhav utanför de särskilda avgränsningslinjerna, en nautisk mil räknat från baslinjerna. I december 2019 skickade Havs- och vattenmyndigheten till regeringen förslag till havsplaner för Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet. I förslagen till de svenska havsplanerna redovisas inga specifikt avgränsade områden avsedda för vattenbruk. Istället syftar de till att i ett inledande skede skapa beredskap för vattenbruk. Huvudanledningen till att redovisning av specifikt avgränsade områden saknas är att vattenbruk inte för närvarande bedrivs inom havsplaneområdet, s.k. off-shore-odlingar.s. 49
Miljökvalitetsnormer för vatten
1.Miljökvalitetsnormer är regler som utgörs av mätbara värden med miljötillståndet i fokus. Till skillnad från hänsynsreglerna tar miljökvalitetsnormerna inte sin utgångspunkt i att i möjligaste mån begränsa aktörens miljöpåverkan utan ämnar istället begränsa miljöpåverkan utifrån etts. 50
2. Se M 8673–15, M 8882–15, M 2620–16 och M 8374–15.s. 50
3. Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering.s. 50
4. Se artikel 2.1 havsplaneringsdirektivet och 4 kap. 10 § MB.s. 50
5. Se Havs- och vattenmyndigheten (2019), s. 55f.s. 50
6. Se ibid., s. 224.s. 50
7.137 reaktörsperspektiv, dvs. naturen och människans hälsa som utgångspunkt i beräkning av den mänskliga påverkans yttersta gräns. Miljökvalitetsnormer som styrmedel finns reglerat i 5 kap. MB där de uttrycks i form av gränsvärdesnormer, målsättningsnormer, indikativa normer och s.k. ”andra normer” som följer av medlemskapet i EU. Normerna är inte riktade mot enskilda verksamheter och utgör inte handlingsregler för verksamhetsutövare. Ansvaret för att normerna följs ligger istället på myndigheter och kommuner som ska sträva efter att normerna följs inom ramen för sitt arbete. Verksamheters miljöpåverkan ställs mot aktuella miljökvalitetsnormer och normerna påverkar därmed tillstånd inkl. tillåtlighet och villkor samt tillsyn för vattenbrukare. Miljökvalitetsnormer tillämpliga för vattenbrukare utgörs främst av normerna som följer av ramvattendirektivet. Ramvattendirektivet syftar till att upprätta en ram för skyddet och förvaltningen av unionens inlandsvatten, vatten i övergångszon, grundvatten samt kustvatten upp till en sjömil från kustbaslinjen. Till skillnad från tidigare reglering av vatten är direktivet tänkt att ha en holistisk utgångspunkt och förvaltningen sker därför utifrån avrinningsområde. Direktivet är bindande avseende resultatet som ska uppnås och i många avseenden form och tillvägagångssätt men genomförandet överlämnas till medlemsstaten. Direktivets målsättning ska således operationaliseras genom att konkretiseras i flera steg. För övriga nationella marina vatten, fråns. 50
8. Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens områdes. 51
9. Se Gipperth, Lena. Ramdirektivet för vatten - ett framsteg för skyddet av unionens vattenresurser? ur Basse, Ellen Margrethe, Ebbesson, Jonas och Michanek, Gabriel (red.). Fågelperspektiv på rättsordningen - vänbok till Staffan Westerlund, (2001). 138 ramvattendirektivets upphörande till den yttersta gränsen för Sveriges ekonomiska zon, är istället havsmiljödirektivet tillämpligt. De grundläggande skyldigheterna i ramvattendirektivet avseende ytvatten formuleras i artikel 4.1 a i) och ii) och föreskriver att medlemsstaterna ska genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster samt att skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster för att uppnå god kemisk och ekologisk status senast 2015. Undantag från kraven finns för konstgjorda eller kraftigt modifierade ytvattenförekomster där förekomsten istället ska uppnå god ekologisk potential samt god kemisk ytvattenstatus i enlighet med art. 4.1 a iii. Ytterligare undantag återfinns i artikel 4.7 och avser situationen då god ekologisk ytvattenstatus (respektive god ekologisk potential) inte uppnås eller att en försämring av ytvattenstatusen inte förebyggs, till följd av nya modifieringar i en vattenförekomsts fysiska karakteristika eller en följd av nya hållbara mänskliga utvecklingsverksamheter. Undantaget förutsätter dock att särskilda villkor uppfylls. Villkoren innebär att alla genomförbara åtgärder måste vidtas för att mildra de negativa konsekvenserna för vattenförekomstens status, skälen för undantaget anges särskilt och förklaras i förvaltningsplanen, undantaget är ett allmänintresse av större vikt, och/eller fördelarna för miljön och samhället med att uppnå målen inte uppväger fördelarna för människors hälsa, för vidmakthållandet av människors säkerhet eller för en hållbar utveckling samt att de nyttiga mål som undantaget medför inte kan uppnås på något annat sätt som skulle vara ett betydligt bättre alternativ för miljön. Målet god kemisk status preciseras i gränsvärden som regleras i direktiv 2008/105/EG om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område medan gränsvärden för uppnåendet av målet god ekologisk status iställets. 51
10. Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi)s. 52
11. Tidsfristen kan förlängas till år 2021 eller 2027 enligt artikel 4.4.s. 52
12.139 fastställs på nationell nivå för respektive medlemsstat. Sverige har preciserat god ekologisk status i ekologiska miljökvalitetsnormer genom Havsoch vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2013:19) om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten. Kvalitetsfaktorerna är uppdelade i biologiska kvalitetsfaktorer och fysikaliskt–kemiska kvalitetsfaktorer. De biologiska kvalitetsfaktorerna kan exempelvis utgöras av täthet av en viss fiskart medan fysikaliskt-kemiska kvalitetsfaktorer används som stöd till de biologiska kvalitetsfaktorerna och kan exempelvis utgöras av näringsämnen och försurning. Klassificeringen av ekologisk status för en vattenförekomst ska anges som det lägsta av värdena för resultaten av den biologiska och fysikalisk-kemiska övervakningen avseende relevanta kvalitetsfaktorer, den s.k. one out all out-regeln. Återkommande förvaltningsplaner ska tas fram för varje vattendistrikt, som antas för sexårscykler, och ska innehålla bland annat åtgärdsprogram som anger vad som behöver göras inom perioden. Redan vid direktivets implementering i Sverige var frågan om förbud mot försämring av ytvattenkvaliteten i direktivet omdiskuterad. De svenska vattenmyndigheterna var länge av den åsikten att detta utgjorde ett självständigt kvalitetskrav, inte enbart ett övergripande mål, och således skulle en förbättring i ett större vattenområde inte möjliggöra en negativ påverkan i en del av området, till exempel en fiskodling, om en försämring aktualiseras. När väl beslut skulle tas av vattendelegationerna fann man dock att icke-försämringskravet inte skulle utgöra ett självständigt kvalitetskrav utan istället ses som en integrerad del av gällande miljökvalitetsnormer. Detta medförde att försämring tilläts så länge den ej innebar en risk för försämring av en vattenförekomsts sammantagnas. 52
13. Se Michanek, Gabriel. Tillstånd får inte ges om aktuell ytvattenstatus försämras eller uppnåendet av god ytvattenstatus äventyras - analys av EU-domstolens förhandsavgörande C–461/13, JP Infonet (2015).s. 53
14. Se avsnitt 1.4.2 i bilaga V till ramvattendirektivet.s. 53
15. Sverige är indelat i fem vattendistrikt: Bottenviken, Bottenhavet, Norra Östersjön, Södra Östersjön och Västerhavet. 140 statusklassificering. En mer unionsrättsligt trogen implementering föreföll allt för långtgående. Kritiken var inte enbart inhemsk utan föranledde även EU-kommissionen att inleda ett överträdelseärende till följd av det otillräckliga genomförandet av direktivet. Frågan ställdes på sin spets i den s.k. Weserdomen. I domen fastslår EUdomstolen att medlemsstaterna är skyldiga att inte ge tillstånd till enskilda projekt som riskerar att orsaka en försämring av en ytvattenförekomsts status eller att äventyra uppnående av god status vid den tidpunkt när statusen senast ska vara uppnådd. Vidare fann domstolen att det ska anses föreligga en ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst […] så snart statusen hos minst en av kvalitetsfaktorerna […] försämras med en klass, även om denna försämring inte leder till en försämring av klassificeringen av ytvattenförekomsten som helhet. Domen stod i motsats till den svenska implementeringen. Således förutspåddes domen ha stor påverkan på den svenska rättstillämpningen och föranleda förändring i den svenska lagstiftningen. I 2017 års fyra vattenbruksdomar från MÖD prövades för första gången rättstillämpningen av Weserdomen av högsta instans i förhållande till vattenbruket. Förutsättningarna i de fyra fallen var snarlika och domstolen resonerade således mycket snarlikt, mestadels identiskt, i de olika målen. Det följande utgår från ett av målen, MÖD 2017:22, om inte annat anges. I målet ansökte bolaget om beviljat tillstånd för odling av fisk i öppna nätkassar i Omnefjärden med en maximal årlig foderförbrukning om 700 ton fiskfoder med villkor om högsta tillåtna utsläpp av 3 200 kg totalfosfor och 28 000 kg totalkväve per år. Ansökan avsåg en utvidgning av pågåendes. 53
16. Se Gipperth, Lena och Ekelund-Entson, Martina. Mot samma mål? Implementering av EU:s ramdirektiv för vatten i Skandinavien (2010), s. 32.s. 54
17. Mål C-461/13 den 22 augusti 2013: Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. mot Förbundsrepubliken Tyskland.s. 54
18. Se Michanek (2015).s. 54
19.141 verksamhet som hade erhållit ett tioårigt tillstånd 2004. Vid prövningen hade bolaget erhållit tillstånd från miljöprövningsdelegationen men detta begränsades av mark- och miljödomstolen vid Östersunds tingsrätt till 500 ton årlig foderförbrukning i drygt sex år. Vid prövningen i mark- och miljödomstolen diskuterade domstolen i stor utsträckning de bakomliggande omständigheter som skapade osäkerhet kring bedömningen av statusen i den berörda vattenförekomsten, både i fråga om lokal påverkan och påverkan på vattenförekomsten i stort. Vattenförekomsten var i ett gränsområde mellan näringsfattigt vatten och vatten som uppvisade övergödningssymptom och den ekologiska statusen låg i gränslandet mellan måttlig och god status. Således befann sig vattenförekomsten i ett känsligt läge både juridiskt och biologiskt. Man fann även att det förelåg osäkerhet i själva bedömningen. De mätningar som presenterats var inte helt jämförbara och variationer över tid kunde till viss del förklaras av s.k. mellanårsvariationer. Vissa specifika kvalitetsfaktorer var det inte möjligt att få fram tillräckliga data för att göra en bedömning helt enkelt på grund av att referensarter för bedömning av den ekologiska statusen inte kunnat påträffas eller nästan helt försvunnit från vattenförekomsten. Således var det svårt att avgöra vilken påverkan utsläppet av näringsämnen skulle innebära. Till följd av osäkerheterna i bedömningen, och därmed risken till försämring av minst en av kvalitetsfaktorerna eller äventyrandet av uppnåendet av god status, tillsammans med den teknik som valts och de ogynnsamma recipientförutsättningarna i fallen fann domstolen att verksamheten inte var tillåtlig. I ett av de fyra målen, MÖD 2017:21, beviljades tillstånd för en liknande verksamhet. I målet var dock MÖD begränsat ifråga om prövningsram då endast bolaget överklagat miljöprövningsdelegationens beslut. Prövningen avsåg således endast verksamhetens omfattning. Till följd av detta beviljades tillstånd men endast med 550 ton foderförbrukning per år – den lägsta möjliga omfattningen inom prövningsramen. 142 Det var dock inte tillräckligt att det utvecklats en praxis förenlig med direktivet utan den otillräckliga implementeringen av direktivet föranledde senare även ändringar i miljöbalken för att tydliggöra vilken rättsverkan som miljökvalitetsnormer för vatten ska ha när verksamheter och åtgärder miljöprövas. Den svenska lagstiftningen behövde innehålla ett uttryckligt förbud mot att tillåta nya verksamheter och åtgärder som innebär att vattnets status försämras på ett sätt som inte är förenligt med EU-rätten. Då Weserdomen endast avsåg miljökvalitetsnormer för vatten skiljdes dessa från miljökvalitetsnormer för annat än vatten i lagstiftningen. Ändringarna genomfördes genom en ny lydelse i 5 kap. 4 § MB som uttryckligen förbjuder myndigheter att tillåta verksamheter som försämrar eller äventyrar en vattenmiljös status eller potential. För miljökvalitetsnormer för annat än vatten definierades kravet istället i 5 kap. 5 § MB. Uttrycket äventyra, tidigare främmande för den svenska miljörätten, väckte vid införandet många frågor. Flera remissinstanser kritiserade ordalydelsen då osäkerhet rådde kring ordets innebörd. Lydelsen är hämtad från EU-rätten och användes på ett motsvarande vis av EUdomstolen i Weserdomen. För att undvika otillräcklig implementering valde lagstiftaren således att återge det uttryck som används i EU-rätten ordagrant. Vidare uttalades en farhåga om att ordet äventyra kunde vara allt för restriktivt där varje risk för försämring skulle ligga till grund för nekat tillstånd. I propositionen tydliggörs det att de nya bestämmelserna inte ämnar medföra att tillstånd nekas i större utsträckningen än tidigare. Däremot ska tillståndsvillkor användas i större utsträckning för att undvika ett äventyrande eller en otillåten försämring.s. 54
20. Se prop. 2017/18:243. Vattenmiljö och vattenkraft, s. 143.s. 56
21. Se ibid., s. 144.s. 56
22. Se ibid., s. 145.s. 56
23. Se ibid., s. 144f.s. 56
24.143 Var gränsen går för vad som utgör en hanterlig risk enligt de nya reglerna kommer att vara osäkert tills de nya reglerna blir föremål för rättstillämpning. Medan regeringen bemött kritik avseende risken för att den nya lagstiftningen blir allt för restriktiv diskuteras inte motsatsen i propositionen. Äventyra beskrivs som att medvetet ta en så stor risk att den inte kan betraktas som acceptabel och synonymer som tas upp i propositionen är hasard, högt spel, vågspel och chanstagande. Motsatsen till detta, dvs. då det inte är fråga om hasard, högt spel, vågspel eller chanstagande, skulle kunna ses som mindre restriktivt än tidigare rättspraxis och således föranleda en mindre restriktiv tillämpning än vad som varit aktuellt efter Weserdomen. En sådan tillämpning måste dock fortfarande vara förenlig med EU-rätten och vad som föreskrivs i ramvattendirektivet.s. 56
Kompensation
1.En annan möjlighet till att begränsa vattenbrukets miljöpåverkan är kompensation. Inom vattenbruket diskuteras i regel två olika former av kompensation. Den ena utgörs av odling av framförallt lax och havsvandrande öring som åtgärd för att kompensera fisket för bortfallet i samband med utbyggnad av vattenkraften. Kompensationen i sådana fall utförs således för att kompensera förlorade naturvärden. I det följande kommer dock den andra formen av kompensation, den som syftar till att kompensera för utsläpp, att förklaras och diskuteras. Att anlägga en större fiskodling med utsläpp i en vattenförekomst innebär i regel ett stort punktutsläpp, även vid partiell rening. Det innebär att det är svårt att finna vattenförekomster där fiskodling av större omfattning skulle vara tillåtlig då utsläppet har stor påverkan på möjligheten att uppnå god status i enlighet med gällande miljökvalitetsnormer. Ett potentiellt verktyg som lyfts fram är att i vidare mån tillåta verksamheter under förutsättning att de kompenserar den uppstådda skadan. För näringsutsläpp från fiskodlingar skulle kompensationen utgöras av att näring fångas upp för att lindra eller undvika en nettoökning av näringsämnens. 57
2. Se ibid., s. 145. 144 eller till och med genom att överkompensera skapa en nettominskning av näringsämnen. En sådan kompensation kan ske genom att exempelvis anlägga odlingar av s.k. blå fånggrödor såsom musslor och alger som extraherar näring från vatten utan att denna behöver tillsättas. På så sätt skulle utrymme kunna skapas för ytterligare påverkan från nya verksamheter. Kompensation som verktyg för att tillförsäkra en ekologisk uthållighet är dock inte problemfritt. Miljöfarliga verksamheters påverkan är ofta komplex och kompensationsåtgärdernas effektivitet är ofta svår att förutse, vilket innebär att kompensation som rättsligt verktyg måste användas med försiktighet. Därför har kompensation utnyttjats i en begränsad omfattning även om intresset för det har ökat under senare år. I Sverige finns möjligheten att utföra kompensationsåtgärder reglerat i 16 kap. 9 § tredje punkten MB. Frågan om kompensation utgör inte del av tillåtlighetsprövningen. En verksamhet som inte är tillåtlig utan kompensation ska inte heller bli det med en sådan. Istället ska kompensationsmöjligheten användas för att gottgöra det intrång som verksamheten medför i skälig utsträckning i fall där skadeförebyggande åtgärder inte är tillräckliga. Detta praktiserades i MÖD 2005:5 där miljööverdomstolen prövade tillåtligheten av en odling i öppna nätkassar i Sunne kommun. Frågan om bästa möjliga teknik diskuterades inte av domstolen. Iställets. 57
3. En verksamhet får inte tillåtas även om åtgärder vidtas för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter om den trots allt innebär otillåten försämring eller ett äventyrande av status eller potential, se 5 kap. 4 § första stycket MB.s. 58
4. Se Naturvårdsverket (2016). Ekologisk kompensation.s. 58
5. Jfr Laas, Kristjan. Ekologisk kompensation och biologisk man̊gfald. Om behovet av raẗtslig utveckling och försiktighet. Nordisk miljörättslig tidskrift, nr. 2016:2 (2016), s. 60.s. 58
6. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 209.s. 58
7.145 var den redan höga kvävebelastningen i Västerhavet i fokus. För att begränsa verksamhetens påverkan begränsades tillståndet i omfattning och villkor om foderkoefficient lades till men verksamhetsutövaren ålades även att anlägga våtmarker någonstans längs med avrinningsområdet för att kompensera för den ökade belastningen. Kompensation kan således inte användas för att ersätta försiktighetsåtgärder, exempelvis ifall öppna nätkassar inte anses utgöra bästa möjliga teknik. En inte allt för enkel distinktion att göra är dock att avgöra om en viss åtgärd utgör kompensation eller ett försiktighetsmått. En utgångspunkt som har gjorts är att skilja mellan de två utifrån perspektiv där försiktighetsmått är aktörsrelaterade medan kompensation är reaktörsrelaterat. Försiktighetsmått är ämnade att undvika skadan och kompensation ämnat att väga upp för uppkommen skada. Frågan blir således: när uppkommer skadan? Inom fiskodling aktualiseras frågan vid odling av musslor eller blå fånggrödor i syfte att väga upp för det utsläpp som verksamheten medför. Grödorna fungerar inte som ett filter på det vis att det inte hindrar utsläppet från att överhuvudtaget äga rum. Däremot finns i vissa fall möjlighet att anlägga odlingen av musslor eller blå fånggrödor i anslutning till fiskodlingen för att begränsa eller eliminera ökningen av näring både i vattenförekomsten i stort och den lokala påverkan med undantag för viss påverkan i direkt anslutning till fiskodling, exempelvis direkt under en odling i öppen nätkasse. Frågan blir således om skadan har uppkommit och sedermera återställts eller om skadan har förhindrats. I våtmarksfallet var domstolens bedömning att det var fråga om kompensation. För detta kan avsaknaden av geografisk koppling till utsläppspunkten ha varit avgörande. Vidare diskuterades inte frågan om bästas. 58
8. Se Laas, s. 60.s. 59
9. Se exempelvis Hedlund, Tina (2018). Miljöeffekter - Fiskodling i öppna system, s. 33. Fekalier och foder ansamlar sig under kassen. 146 möjliga teknik och frågan om distinktionen mellan försiktighetsmått och kompensation var av mindre betydelse. I övrigt saknas avgöranden i högre instanser som bringar klarhet i frågan. Ett avgörande i lägre instans av intresse är ett tillståndsbeslut från länsstyrelsens miljöprövningsdelegation i fråga om en avloppsanläggning. I prövningen yrkade verksamhetsutövaren att istället för biologisk kvävereduktion anlägga en musselodling för att föra bort kväve motsvarande den mängd som släpps ut från anläggningen, vilket prövningsmyndigheten gav tillstånd till. Musselodlingen ansågs således utgöra ett försiktighetsmått. Beslutet överklagades inte ifråga om den miljöfarliga verksamheten och har därför inte prövats i en högre instans. En annan fråga som aktualiseras är förhållandet mellan miljökvalitetsnormer och kompensation. Som nämnts ovan ska verksamheter som försämrar eller äventyrar att försämra en vattenmiljös status eller potential inte tillåtas. För att uppnå detta utan att det medför fler avslagna tillståndsansökningar anmodas det i propositionen att villkor i tillstånden i högre grad ska användas för att undvika äventyrandet eller den otillåtna försämringen. Krav som behövs för att följa en vattenkvalitetsnorm är enligt 2 kap. 7 § andra stycket MB inte föremål för den rimlighetsavvägning som uttrycks i första stycket i samma paragraf och kraven ska således ställas oavsett om de kan anses rimliga eller ej. Villkor som omnämns i förarbetena är förutom försiktighetsmått även åtgärder för att kompensera den skada som tillåtandet medför. I bedömningen för verksamhetens tillåtlighet ligger således inte enbart dess påverkan utan även möjligheterna att faktiskt kompensera för utsläppet och därmed inte äventyra eller försvåra möjligheten att uppnå rätt kvalitet.s. 59
10. Tillstånd enligt miljöbalken den 2 juni 2004 (dnr 551-63313-2002)s. 60
11. Frågan om strandskyddsdispens för verksamheten prövades i MÖD 2007:19 men särskild dispens från strandskyddet för musselodlingar behövdes inte och frågan ansågs således redan rättskraftigt avgjord.s. 60
12. Se prop. 2017/18:243, s. 193f.s. 60
13.147 Kompensationen måste således väga upp för det faktiska utsläppet, inte enbart bidra till förenligheten med direktivets krav i stort. Vidare måste osäkerheten i kompensationsåtgärdens möjlighet till att framgångsrikt kompensera för utsläppet vara del i bedömningen om äventyrandet. Avsaknaden av regler, riktlinjer och prejudicerande mål i kölvattnet av Weserdomen i fråga om kompensation föranleder ett osäkert rättsläge där möjligheterna och utformningen av kompensationsåtgärder för utsläpp av närsalter i vatten inte är klar. Kring millennieskiftet fördes det en diskussion kring användandet av s.k. bubblor. En sådan regleringskonstruktion skulle innebära att en ny verksamhet skulle kunna påbörjas inom ett område där en miljökvalitetsnorm överskrids förutsatt att åtgärder som förbättrar miljökvaliteten vidtas. En sådan förbättring skulle i så fall inte endast innebära att försämringen kompenseras utan att den överkompenseras. Dessa bubblor fördes aldrig in i den svenska miljöregleringen men en liknande konstruktion fördes in i den åländska miljölagstiftningen och hade i teorin kunnat bana väg för fler fiskodlingar även om så inte tycks ha varit fallet.s. 60
Utsläppsbaserade tillstånd
1.Ett utsläppsbaserat tillstånd skulle innebära att tillståndet istället för att begränsas avseende mängden fisk som produceras eller foder som tillsätts i odlingen skulle begränsas i omfattning utifrån hur stort utsläppet från odlingen är. I första hand skulle utsläppet av närsalter i vatten utgöra begränsning i produktionens omfattning och en verksamhet skulle då has. 61
2. Se Gipperth, Lena. Lagstiftning eller självreglering i miljörätten. SvJT 2001, s. 280 (2001), s. 286f. I artikeln hänvisas det även till en kommande avhandling inom ämnet av Birgitta Leyser. Någon sådan avhandling tycks enligt mina efterforskningar (ännu) inte ha publicerats.s. 61
3. Se Kyrönviita, Jonas et al. Achieving Blue Growth Post-Weser: a Study of Aquaculture Regulation in the Nordic Region. Journal for European environmental & planning law 2021, nr. 3 (2021), s. 270. 148 tillåtelse att producera hur mycket fisk och tillföra hur mycket foder som helst så länge utsläppsvärdena inte överstigs. Frågan kring utsläppsbaserade tillstånd för odling av fisk har under lång tid varit föremål för diskussion. Från flera håll har det förts fram som ett förslag som skulle gynna den svenska produktionen i både omfattning och effektivitet samtidigt som det inte skulle belasta miljön ytterligare. En övergång till utsläppsbaserade tillstånd för vattenbruk fördes fram som ett åtgärdsförslag redan år 2000 av en av regeringskansliet tillsatt arbetsgrupp som arbetade med vattenbruksfrågor. Likaså framfördes liknande förslag i arbetet med Jordbruksverkets förenklingsuppdrag som redovisades 2020. Framförallt anses det ge incitament till odlare att utveckla sina verksamheter att uppnå högre effektivitet och på så vis ge möjlighet till att uppnå en högre produktion inom ramen för sina tillstånd. En sådan konstruktion har exempelvis börjat användas i Danmark för sötvattensodlingar. I de danska bestämmelserna framkommer att krav såsom användandet av bästa möjliga teknik fortfarande tillämpas och för att säkerställa att utsläppsbegränsningen åtföljs ska kontinuerliga provtagningar ske. För närvarande används inte detta vid tillståndsgivning för fiskodling i Sverige. Frågan är dock om det skulle vara möjligt inom ramen för den svenska regleringen förutsatt att viljan fanns hos en tillståndsmyndighet. För att undersöka frågan får man se på hur ett tillstånd enligt miljöbalken ska utformas och även vad en ansökan ska innehålla. Vad ett tillstånd enligt miljöbalken ska innehålla återfinns i 22 kap. 25 § MB. Paragrafens. 61
4. Se Ds 2000:42.s. 62
5. Frågan diskuterades vid ett flertal gånger under arbetets gång. Frågan berördes även i korthet bland remissvaren, se Jordbruksverket. Redovisning av regeringsuppdrag att inom ramen för livsmedelsstrategin kartlägga och utreda förutsättningarna för en förenklad prövning av vattenbruksverksamheter (2020), bilaga III.s. 62
6. Se BEK nr 1567 af 07/12/2016, Bekendtgørelse om miljøgodkendelse og samtidig sagsbehandling af ferskvandsdambrug.s. 62
7.149 listar vilka bestämmelser som i förekommande fall ska finnas med i ett tillståndsbeslut. I andra punkten anges att verksamhetens omfattning ska anges. Uppräkningen är inte uttömmande och innehåller inte heller minimikrav på vad en dom i ett ansökningsmål ska innehålla. Den är snarare att se som någon form av minneslista. Vad domen ska innehålla i varje enskilt mål måste anpassas till ansökan och de frågor som denna aktualiserar i det målet. Ett uttryck för verksamhetens omfattning bör dock förekomma i samtliga fall av fiskodling. I ansökan ska ”produktionsmängd eller liknande” anges enligt kapitlets första paragraf. Paragrafens ursprungliga lydelse var att ansökan ska innehålla ”de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning”. Bestämmelsen var öppet skriven men skulle läsas så att verksamheten skulle beskrivas så att dess beskaffenhet och omfattning kunde bedömas. Ändringarna innebar ingen utökning av de krav som ställs på en sökande utan syftade till att klargöra gällande rätt främst till följd av Sveriges skyldigheter utifrån dåvarande IPCC-direktivet. En ansökan måste således även fortsättningsvis innehålla uppgifterna som krävs för att bedöma verksamheten eller åtgärdens art och omfattning. Ser man till hur tillstånden faktiskt utformas anges deras omfattning inte i produktionsmängd längre utan istället i fodermängd mätt i årsförbrukning per år. Det följer av att miljöprövningsförordningen numera bestämmer prövningsnivåer för odling av fisk genom att ange foderförbrukning. Vid beslut om tillstånds omfattning används miljöprövnings-s. 62
8. Bestämmelsen avser prövning i mark- och miljödomstol men ska även tillämpas vid ärenden som prövas av länsstyrelse eller kommunal nämnd ifråga om i första stycket punkterna 1–3 och 5–11, andra stycket sista meningen och tredje stycket, se 19 kap. 5 § MB.s. 63
9. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 246.s. 63
10. Se ibid., s. 236.s. 63
11. Se prop. 2001/02:65, s. 52. 150 förordningens definitioner. Detta följer inte av någon särskild bestämmelse men följer istället av att ansökningar förhåller sig till miljöprövningsförordningen i sin utformning. Den vedertagna utformningen av tillstånd innefattar således någon form av begränsning i foderförbrukning även om denna i vissa fall skulle kunna sättas högre än den initialt planerade och kombineras med utsläppsgränser för att ta höjd för möjligheten till effektivare produktion.s. 63