möjligheter

1.Sjumiljardersgränsen för världens befolkning har nu passerats och siffran beräknas uppgå till 9,7 miljarder år 2050. Den stadigt växande befolkningen för med sig samhällsutmaningar som skyndsamt måste hanteras. Befolkningsökningen innebär att fler individers behov måste tillgodoses men samtidigt ökar insikten om jordens begränsningar och behovet av att minska resursanvändningen för att tillförsäkra vår fortlevnad. Insikten om utmaningen vi står inför har inneburit att synen på miljöfrågorna ändrat karaktär under de senaste decennierna, från fokus på enskilda skador eller skyddsvärda objekt till fokus på uthållig resurshushållning. Det huvudsakliga syftet är inte längre att ge framtida generationer möjlighet till genuina naturupplevelser utan att åstadkomma en utveckling som är att anses som hållbar. Övergången från ett mål med skyddsmotiv till ett mål som utgörs av en holistisk världsbild är en nödvändighet men innebär en markant ökad komplexitet i utförande och uppföljande utvärdering. Världen runtomkring oss har under en lång tid byggts under föreställningen att resurserna är outsinliga. Ekonomisk tillväxt har varit en universallösning för svält, ojämlikhet, energikriser och andra samhällsutmaningar vi stått inför. I en värld där snabba och billiga resultat premieras är det svårt att konkurrera med hållbarhet som verktyg. Man löser på det sättet inte problemet utan flyttar det till framtiden mot återbetalning med United Nations (2015). World Population Prospects - The 2015 Revision, Key Findings and Advance Tables. Jfr Decleris, Michael. The law of sustainable development - General Principles (2000), s. 22f.s. 203

2.1 hög ränta. En förändring av föreställningen om världen innebär således att motsvarande förändring måste genomföras i samhället. Samtidigt som medvetenheten om de ekologiska resursernas begränsning har ökat och fler mekanismer för miljöskydd successivt har införts återstår de behov som vi en gång vänt oss till den ekonomiska tillväxten för att lösa. Avhandlingen kommer att fokusera på ett av de mest grundläggande behoven för mänskligheten och en av vår och framtida generationers stora utmaningar som ligger i förmågan att producera livsmedel inom ramen för tillgängliga resurser. Livsmedelsproduktion bidrar bokstavligt talat med det levebröd som är nödvändigt för vår fortsatta existens men tar samtidigt i anspråk en väsentlig del av de ekologiska resurser vi har tillgängliga. Den växande världsbefolkningen innebär dessutom att produktionen fortsatt måste öka för att försörja alla med livsmedel, något som har lett till att blickarna i allt större utsträckning har vänts mot våra hav och andra vatten där en outnyttjad potential för produktion har identifierats. Ett utökat vattenbruk, dvs. odling i vatten, ses allt mer som en nödvändighet för att förse vårt samhälle med livsmedel i framtiden. Mot den bakgrunden kommer avhandlingen att studera styrningen av vattenbruket i Sverige, en näring som vi återkommer till mer ingående i nästkommande avsnitt. De verksamheter som producerar varor för mänsklig konsumtion fungerar både som hjältar och skurkar i den hållbara utvecklingens narrativ. Å ena sidan är det verksamheter som ofta bidrar till utsläpp och annan påverkan samt använder upp de begränsade resurserna som finns att tillgå. Å andra sidan är verksamheterna nödvändiga för att täcka de behov vi har. Övergången till ett hållbart samhälle blir således beroende av avvecklingen eller omställningen av de verksamheter som inte anses hållbara. Det kan vara verksamheter där behovet av det producerade inte motsvarar resursåtgången eller verksamheter där det finns alternativa eller Jfr. Westerlund, Staffan. Världsbilder, rättsvetenskap, juridik och hållbar utveckling. SvJT 2006, s. 310f. 2 mer effektiva metoder för att åstadkomma samma sak. Samtidigt måste ohållbara verksamheter ersättas av hållbara verksamheter, eller hållbara näringar, som kan ersätta de ekonomiska och sociala funktioner som näringarna bidrar med. Om funktionen inte ersätts i tillräcklig utsträckning saknas en lösning och således kvarstår problemet. Upprättandet av hållbara näringar balanserar mellan effektiv produktion och begränsad skada – en inte helt enkel balansgång att styra mot. Utöver denna svåra balansgång finns det andra viktiga frågor att beakta i livsmedelsproduktion såsom säkerställandet av att producerade livsmedel inte utgör en risk för mänsklig hälsa och etiska överväganden i förhållande till djurhållning. Den politiska riktning som samhället ska styras mot kommer till uttryck genom etablering av målformuleringar. Mål fastställs på allt från global till lokal nivå och avhandlar såväl ekologiska och etiska aspekter som omfattningen av produktionen. Att formulera och fastställa mål är givetvis inte tillräckligt för att dessa även ska uppnås. Målen kan endast uppnås om genomförandet i form av teknisk innovation, ekonomiska incitament, förändringar i konsumtionsmönster, kunskapsinhämtning och -delning m.m. är i linje med de uppsatta målen. Med avhandlingens utgångspunkt, som främst ligger i det miljörättsliga fältet och därtill sammanhängande rättsområden, får man fundera kring vad ett rättsligt betraktelsesätt på utmaningen kan bidra med. I centrum för studien ligger det rättsliga systemet som medel för styrning mot uppsatta mål. Rätten som verktyg för styrning är centralt för att kunna styra de handlingsmönster som påverkar uppnåendet av de uppsatta målen. Utformandet av rättsliga system är dock komplext. Ett rättsligt system ska utformas för att uppnå ändamålsenlighet och inneboende enhetlighet där regler ska vara underordnade de övergripande målen och samtidigt inte vara motsägelsefulla i förhållande till varandra. Ett sådant förfarande försvåras givetvis om de mål som ska uppnås i sig är motsägelsefulla såsom ofta blir fallet med å ena sidan ökad produktion som innebär ianspråktagande av ytterligare resurser och å andra sidan bevarandet av ekologiska resurser.s. 203

3.3 Vattenbruk är förvisso inte en ny företeelse, mänskligheten har odlat fisk i tusentals år och i Sverige har företeelsen funnits i åtminstone några hundra år, men då vattenbruksproduktionen under lång tid varit av begränsad omfattning i Sverige har de rättsliga verktyg som styr produktionen, i förhållande till de rättsliga verktyg som etablerats för reglering i många andra frågor, en kort historia. Andra livsmedelsproducerande verksamheter i form av fiske och jordbruk har varit föremål för rättslig och annan styrning, ofta omfattande sådan, sedan flera hundra år tillbaka. Vattenbruket, främst i form av odling av fisk, började regleras särskilt först under andra halvan av 1900-talet och då inom ramen för styrmedel redan etablerade för styrning av andra verksamhetstyper. Utvecklingen av samhällets samlade kunskap om och syn på frågor som miljö, djurvälfärd avseende fisk och livsmedelssäkerhet har inneburit att de rättsliga verktyg som etablerats och vidareutvecklats för vattenbruket har gjorts så i ett högt tempo. Utmaningarna har delats upp i beståndsdelar för att etablera ett inom rätten praktiskt genomförbart angreppssätt. Resultatet har blivit en rättslig styrning av vattenbruket som följer av ett omfattande system av regler som återfinns i olika lagstiftningar, något som medför att styrningen sker utifrån regler med olika syften, utformningar och inblandade myndigheter. Av de resultat ifråga om såväl skyddsperspektiv som produktionsoptimering går det att utgå från att den utveckling vi ser idag inte är ett resultat av en optimal rättslig styrning. Varken de miljömål som har formulerats eller de mål för livsmedelsproduktion har nåtts, i de allra flesta fall har man inte ens varit nära. Den rättsliga styrningen är inte det enda Bland annat uppnådde Sverige inte 15 av sina 16 miljömål, varav det var negativ utveckling avseende flera mål, se Naturvårdsverket. Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019 - med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan (NV rapport 6865), s. 90-91. Likaså slutade det ambitiösa tillväxtmålet för det svenska vattenbruket om tillväxt på 71 % för perioden 2013–2020 med att produktionen minskade under perioden, se Flerårig nationell strategisk plan för vattenbruket i 4 styrmedlet som används för att uppnå satta mål; komplexa problem kräver ofta mångfasetterade lösningar vilket har inneburit att flera olika former av styrmedel tagits i bruk. Däremot går det att utgå från att den rättsliga styrningen har en väsentlig påverkan på utvecklingen i såväl miljöskyddet som livsmedelsproduktionen. För att identifiera inkonsekvenser i den rättsliga styrningen måste ett försök till ett helhetsgrepp göras då enskilda rättsregler inte för oss mot holistiska mål. Den utformning av vattenbruket som den rättsliga styrningen styr mot följer inte av en eller ett fåtal rättsliga normer utan hela system av normer som, oavsett huruvida de är utformade för att agera i samverkan eller inte, agerar samtidigt och i förhållande till varandra. Verksamhetsutövarens möte med rätten blir således avgörande för näringens utveckling. Den direkta styrningen av vattenbruket i form av handlingsnormer som är tillämpliga på verksamheten blir därför utgångspunkt i undersökningens identifikation av det system som utgör den rättsliga styrningen av näringen. Hur handlingsnormerna styr följer av faktorer utanför den enskilda handlingsnormens utformning såsom den rättsliga systematiken, normernas förhållande till varandra och vilka aktörer som tillåts eller, i vissa fall, måste agera i systemet. För att skapa förståelse för sådana faktorer kan inte handlingsnormerna undersökas i isolation utan måste undersökas i förhållande till varandra och i förhållande till de som agerar i tillämpningen. Innan avhandlingen djupdyker i den rättsliga styrningen ska dock den faktiska verksamheten kort presenteras. Sverige 2014–2020 - Kopplad till det svenska havs- och fiskeriprogrammet (Bilaga till Protokoll IV 5 vid regeringssammanträde den 19 mars 2015, N2015/2183/FJR) samt Jordbruksverket (2021). Vattenbruk 2020 (JO1201). Jfr. Gunningham, Neil, Grabosky, Peter, och Sinclair, Darren (1998). Smart regulation: designing environmental policy, s. 4.s. 205

4.5s. 207

Vattenbruk som studieobjekt

Vattenbrukets möjligheter och utmaningar

1.Som nämnt ovan är en av de största utmaningarna som vi står inför att även fortsättningsvis kunna sätta mat på bordet när våra traditionella metoder blivit ohållbara. Traditionellt sett har vi vänt oss till fiske och jordbruk för att säkerställa tillgången på livsmedel. De vilda fiskbestånden har dock under lång tid utnyttjats till sin kapacitet, eller över sin kapacitet, för fisket och kan inte längre på ett bärkraftigt vis möta marknadens efterfrågan. Även effektiviseringen och expansionen av jordbruket har inneburit svårigheter då näringen bland annat bidrar till övergödning och utsläpp av kemikalier, har i många fall stor klimatpåverkan och tar i anspråk stora landarealer. För att tillförsäkra en hållbar livsmedelsproduktion har man därför i allt större utsträckning vänt blickarna mot vattenbruket som ett komplement eller alternativ i den fortsatta produktionen. Vattenbruk utgör odling av vattenlevande organismer, ofta associerat till odling av fisk, men innefattar även odling av blötdjur (till exempel musslor och ostron), kräftdjur och andra organismer (till exempel alger och sjögurkor). Med över 70 % av jordens yta täckt av hav finns det stor potential för utveckling av olika typer av verksamheter ute till havs, däribland vattenbruk. Odling sker till stor del för matproduktion men även för andra ändamål vilket innefattar allt från smink till biogasmassa, sättfisk och ekologisk restaurering. Totalt produceras drygt 82,1 miljoner ton (2018) vattenbruksdjur i världen årligen där en övervägande del av produktionen är koncentrerad till Asien. För oss i Sverige associerar nog de flesta vattenbruk till Norge där de omfattande laxodlingarna har gjort dem till Europas största producent av vattenbruksprodukter. Se Landquist, Birgit, Nordborg, Maria, och Hornborg, Sara (2016). Litteraturstudie av miljöpåverkan från konventionellt och ekologiskt producerade livsmedel - Fokus på studier utförda med livscykelanalysmetodik. Se Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) (2020). The State of World Fisheries and Aquaculture 2020, s. 21. 6 Förhoppningarna om vattenbruket som en central del i omställningen till hållbar livsmedelsproduktion till trots medför odling i vatten en potentiellt stor miljöpåverkan. Påverkan skiljer sig dock väsentligt beroende på vad och hur man odlar. För fiskodling utgörs miljöpåverkan främst av att näring i form av foder måste tillsättas vilket medför utsläpp av näringsämnen, främst kväve och fosfor från foderrester och exkrementer, något som bidrar till övergödning vilket redan är ett utbrett problem i många svenska vattenförekomster. Påverkan blir som störst genom odling i öppna nätkassar, den mest tillgängliga och även mest använda tekniken, som saknar reglering av vattenutbytet mellan vattnet innanför och utanför kassen. Det har även utvecklats olika tekniker som syftar till att åtgärda detta där utsläppen från odlingen kan kontrolleras i olika grad och där odling även kan utföras i landbaserade system eller i kombination med andra verksamheter. Att sluta odlingssystemen bidrar dock avsevärt till investerings- och driftkostnaden. För andra odlade organismer kan miljöpåverkan vara den motsatta. Odling av till exempel musslor och alger motverkar övergödning då dessa organismer tillgodogör sig näring i vattnet utan att foder eller näring vanligtvis behöver tillsättas. Organismerna brukar därför benämnas blå fånggrödor och kan kombineras med fiskodling, ett s.k. integrerat odlingssystem, i syfte att begränsa verksamhetens näringsutsläpp. Ett liknande tankesätt finns inom akvaponiken där syftet är att skapa ett symbiotiskt produktionssystem där vattenbrukssystem med näringsutsläpp, såsom fiskodling, kombineras med vattenbruk som istället extraherar näring ur vattnet, såsom musselodling eller algodling. Förutom utsläpp av näring är även invasion av främmande arter och sjukdomsspridning bland de problem som kan medföra en lokal påverkan. Problemen kan i all väsentlighet kontrolleras genom att använda slutna Se Eriksson, Susanne et al. (2018). Översikt av tekniker för odling av vattenlevande organismer i Sverige – miljöpåverkan, odlingssystem, odlingsarter och foder, s. 67f.s. 208

2.7 eller semislutna system. Bortom den lokala miljöpåverkan återfinns även andra utmaningar. Särskilt fiskfodret har varit föremål för diskussion då det i vissa fall tillverkas av vildfångad fisk från olika delar av världen vilket kan bidra till överfiske, något som påverkar de lokala ekosystemen där fisken fångas och även kan ha påverkan på lokalbefolkningens möjligheter till livsmedelsförsörjning.s. 209

Intresset för vattenbruk i Sverige

1.Intresse för vattenbruk har funnits länge i Sverige. Redan på 1700-talet odlades karp och under sent 1800-tal anlades den första odlingen av regnbågslax. Karpodlingen i Sverige var omfattande under 1900-talets första hälft men har idag nästan helt upphört. Matfiskproduktionen har sedan 1970-talet istället inriktats på regnbåge genom odling i öppna nätkassar. För närvarande står regnbåge för ca 87 % av den totala svenska matfiskproduktionen på drygt 9 600 ton (2019). Det odlas även röding, musslor samt fisk och kräftor för utsättning i viss omfattning. I jämförelse med våra grannländer är omfattningen dock tämligen begränsad. Den norska produktionen är förstås betydligt större än den svenska men även våra övriga grannländer slår oss på fingrarna. Svensk Se Bruno, Ellen (2014). Miljöanpassat vattenbruk i Sverige – en näring med stor potential, s. 10.s. 210

2. Se AR 93:10. Fiskodling: planering, tillstånd, tillsyn, s. 7.s. 210

3. Jordbruksverket (2020). Vattenbruk 2019. För havsbruket står regnbåge för nästan 100 % av den svenska matfiskproduktionen. Utöver detta produceras det nästan 2 000 ton musslor (2018, ingen redovisad statistik för 2019). Den totala redovisade produktionen är ca 1 500 ton lägre än föregående år vilket till viss del kan förklaras av utbrottet av covid-19 under datainsamlingen.s. 210

4. Den norska produktionen är betydligt större än den svenska, ca 1,5 miljoner ton producerad fisk säljs om året (2020), se Fiskeridirektoratet. Key figures from Norwegian Aquaculture Industry 2020 (2021), s. 13ff. Även Danmark (drygt 46 000 ton fisk år 2019 enligt danska Fiskeristyrelsen) och Finlands produktion (drygt 15 000 ton år 2020 enligt siffror från LUKE) är större än den i Sverige. 8 produktion har förvisso ökat sedan 1980-talet men i långsammare takt än den globala utvecklingen. I fråga om produktionsvolym sker den svenska odlingen av matfisk till övervägande del i kassar men till en viss del även i dammar. Det finns ett antal anläggningar för odling i bassänger och recirkulerande system men de står för närvarande för en nästan obefintlig del av produktionsvolymen. På grund av den begränsade produktionsvolymen i Sverige har vi ett stort importunderskott och större delen av den odlade fisk vi konsumerar idag är importerad. Redan innan detta avhandlingsprojekt inleddes fick jag höra att man länge försökt få igång en markant utökning av vattenbruket i Sverige utan att lyckas och det tog inte lång tid att finna flera initiativ. Redan på 1970-talet utpekades vattenbruket som en näring med potential för utveckling när möjligheterna att på ett bättre sätt nyttja haven undersöktes och den har sedan dess varit föremål för diverse satsningar, utredningar och andra initiativ. Under det senaste decenniet har just vattenbruksnäringen pekats ut som en av nyckelnäringarna i EU:s strategi för blå tillväxt och nationellt har det tagits fram strategier och handlingsplaner för den blå tillväxten och som en del av livsmedelsstrategin. Trots ett stort intresse från flera håll i att utveckla och expandera näringen har det mesta stått still under lång tid. Frågan har varit föremål för flera offentliga utredningar och politiska upprop från intressenter. Då det finns goda naturliga förutsättningar för en större vattenbruksnäring och en efterfrågan efter produkterna har man sökt andra förklaringar till stag-s. 210

5. Under 2017 importerades nästan 51 000 ton norsk odlad lax, se Fiskeridirektoratet. Key figures from aquaculture industry 2017 (2018), s. 24.s. 211

6. Se SOU 1972:43. Utnyttjande och skydd av havet: betänkande. Utredningen föreslog att Sverige skulle ”utröna betingelserna” för kommersiell vattenbruksproduktion av fler arter, bland annat ål, tunga, krabba, hummer, tångräka och ostron. Se kapitel 3 för en mer ingående genomgång av mål och strategier rörande vattenbruket.s. 211

7.9 nationen. I samtliga fall har regelverket pekats ut som en central del i förklaringen och liknande hinder har identifierats.s. 211

Vattenbruket som regleringsobjekt

1.I den rättsliga prövningen av vattenbruksverksamhet beaktas flera olika aspekter. Den mångbottnade prövningen har inte samlats av lagstiftaren. Istället sker den enligt ett antal olika lagrum med olika syften och med olika historiska bakgrunder. Prövningen innefattar bland annat vattenbrukets potentiellt miljöskadliga effekter i miljölagstiftningen, odlingsarternas potentiellt invasiva karaktär i fiskelagstiftningen, djurens välmående och trygghet i djurskyddslagstiftningen och odlingen som ett fysiskt hinder för sjötrafik enligt sjötrafiklagstiftningen. Ansvar för vattenbruk som verksamhet och för påverkansobjekten fördelas till olika institutioner genom att de tilldelas ansvar för tillståndsgivning, tillsyn, vägledning, rapportering m.m. Sammantaget avser regelverket och operationaliseringen att åstadkomma en hållbar vattenbruksnäring. De många aspekterna att förhålla sig till har medfört ett komplext och tungrott system vid prövning och tillsyn. Tillstånden som krävs har ansetts vara onödigt många till antalet och prövningarna har pekats ut som tidskrävande och kostsamma. Under de senaste åren har det även i flera uppmärksammade fall varit svårt att nå upp till de satta kraven vilkets. 212

2. Bland dessa märks Svenskt vattenbruk - en framtidsnäring (Ds 2000:42), Det växande vattenbrukslandet (SOU 2009:26) och två regeringsuppdrag till Jordbruksverket 2011 och 2019–2020 om att föreslå regelförenklingar samt Task Force Vattenbruks politiska påverkansarbete under 2017–2018. Även i en europeisk kontext har administrativa bördor, inte minst i samband med tillståndsförfaranden, pekats ut som en bromskloss i näringens tillväxt, se Europeiska kommissionen (2012). Blå tillväxt - möjligheter till hållbar tillväxt inom havs- och sjöfartssektorn, s. 9f.s. 212

3. Se exempelvis SOU 2009:26. Det växande vattenbrukslandet: betänkande, s. 111ff. 10 har lett till begränsningar i tillstånden eller avslag. Då tillstånden även är tidsbegränsade sker prövningarna flera gånger vilket har varit betungande och medfört svårigheter att motivera och söka ekonomiska medel för investeringar. Att många myndigheter är inblandade i såväl tillståndsgivning som tillsyn utan effektiv samordning myndigheterna emellan har inneburit att myndighetskontakterna har upplevts som förvirrande och betungande och i vissa fall även motsägelsefulla. Samtidigt rimmar de ökade utsläpp som en produktionsökning skulle innebära inom ramen för vad som är ekonomiskt och tekniskt möjligt hos näringen dåligt med de mål som har knutits till recipienten. Under senare år har allt större fokus lagts på våra hav och vatten och både mål och normer har tagits fram för att styra mot att undvika ytterligare skada och även uppnå en status i våra hav och vatten som så långt som möjligt efterliknar en naturlig sådan. För att uppnå dessa mål måste belastningen minska vilket har inneburit att flera vattenbruksverksamheter under de senaste åren har lagts ner. Målet om att öka den svenska livsmedelsproduktionen genom vattenbruk och samtidigt skydda våra hav och vatten i större utsträckning har inneburit en komplicerad ekvation som för närvarande inte tycks gå ihop.s. 212

Syfte och avgränsningar

1.Avhandlingen tar sitt avstamp i den svenska vattenbruksnäringen och de möjligheter och utmaningar som näringen står inför. Utformningen av den svenska regleringen har, som noterats ovan, pekats ut som en betydande orsak till näringens bristande utveckling. Samtidigt är aspekter av vattenbruket problematiska eller riskfyllda, varför det är nödvändigt att etableras. 213

2. Se bland annat de uppmärksammade fiskodlingsmålen i MÖD från mars 2017 (MÖD 2017:21, MÖD 2017:22, M 8882–15 och M 2620-16) samt M 1425-17 (odling i Storsjön) och M 4726-19 (Smögenlax).s. 213

3. Se till exempel Task Force Vattenbruk (2017). Vattenbruk - en grön näring som hämmas av omodern lagstiftning, s. 9.s. 213

4. Se framförallt avsnitt 4.2.6.s. 213

5.11 en styrning som bidrar till en utveckling av vattenbruk i linje med de mål som näringen påverkar uppnåendet av. Ett rättsligt betraktelsesätt lämpar sig dock inte för att undersöka huruvida vattenbruket de facto utgör en hållbar näring. För det får man vända sig till andra vetenskapliga discipliner. Det övergripande syftet med avhandlingen är istället att utvärdera funktionaliteten i den rättsliga styrningen av det svenska vattenbruket i förhållande till relevanta politiska mål. Med funktionalitet avses den rättsliga styrningens förmåga att producera resultat i linje med systemets tillskrivna mål. Undersökningen tar sikte på den direkta styrningen av vattenbruksnäringar och således inte bredare styrningsåtgärder som tar sikte på stora delar eller hela näringslivet såsom företagsbeskattning, arbetsmarknadsåtgärder, särskilda stöd för småföretag eller liknande. Begreppet rättslig styrning används i vid bemärkelse och innefattar förutom traditionellt rättsligt material även styrningen av de offentliga institutioner som tilldelats en roll i styrningen av vattenbruksnäringar. Vidare är vattenbruk ett brett begrepp och innefattar flera olika typer av odlingsverksamheter. Då olika former av vattenbruk innebär vitt skilda konsekvenser och är reglerade på avsevärt olika vis är avhandlingen begränsad till frågor rörande fiskodling för livsmedelsändamål och behandlar enbart andra former av vattenbruk i förhållande till eller i kombination med fiskodling. En undersökning som innefattar alla former av vattenbruk skulle bli för bred och sakna enhetlighet. Likaså är avhandlingen begränsad till själva produktionsfasen i odlingsverksamheten och de normer och mål som styr denna. Frågor om exempelvis vattenbruksprodukten behandlas endast i den mån produktionen påverkas. En mers. 213

6. Begreppet funktionalitet såsom det används i undersökningen förklaras vidare i avsnitt 1.5.4.s. 214

7. Således kommer inte frågor om bland annat förädling och saluföring av produkter från fiskodlingen att behandlas inom ramen för undersökningen. 12 omfattande redogörelse för avhandlingens gränsdragning ges i avhandlingens andra kapitel. Då vattenbruket är en näring som styrs genom ett stort antal lagstiftningar där flera myndigheter innehar olika roller kommer undersökningen att utgå från en systemansats. Systemansatsen möjliggör undersökning av komplex styrning och syftar till att utöver att undersöka styrningens enskilda delar även kunna undersöka relationen mellan styrningens olika delar och funktionen av denna. De återstående avsnitten i kapitlet kommer således att fokusera på systemansatsen i teori och som metod. Kapitlet kommer att utmynna i ett upplägg särskilt anpassat för avhandlingens undersökning men systemansatsen har ett brett användningsområde inom rättsvetenskapen och kan användas till långt mycket mer än rättslig styrning av vattenbruk.s. 214

Systemet och dess komponenter

Introduktion till systemansatsen

1.Det har länge varit brukligt att inom vetenskapens värld försöka isolera enskilda komponenter för att kunna undersöka dem. Den samlade kunskapen om olika komponenter har sedermera fått utgöra förståelsen för helheten i ett visst sammanhang. Under 1900-talets andra hälft, främst till följd av von Bertalanffys etablering av sin generella systemteori, har det vetenskapliga intresset för hur sammanhängande och interaktiva komponenter som tillsammans bildar en enhetlig helhet, d.v.s. system, fungerar ökat.s. 215

2. Se von Bertalanffy, Ludwig. An outline of general system theory. British Journal of the Philosophy of Science 1, nr. 2 (1950), s. 134.s. 215

3. Von Bertalanffys systemteori arbetades fram stegvis under många år men inom litteraturen hänvisas det ofta till 1968 års samlingsverk som startpunkten. Se von Bertalanffy, Ludwig. General system theory: foundations, development, applications (1968).s. 215

4.13 System återfinns överallt och är av skiftande karaktär. Det kan röra sig om atomer som utgör komponenter för att bilda en människokropp eller om sträckningar och tidtabeller som utarbetats för att på bästa sätt transportera folk i ett tunnelbanesystem. Ett system kan bestå av ytterst små beståndsdelar eller betydligt större sådana, ett stort antal eller endast ett fåtal. Det kan vara socialt konstruerat eller naturligt förekommande, fysiskt eller icke-fysiskt. Likaledes kan det vara ett öppet system med inflöde och utflöde av komponenter och där komponenter kan brytas ner eller byggas upp eller ett stängt system, isolerat från sin omgivning och statiskt i sin utformning. System är oftast inte summativa, dvs. summan av dess komponenter, och enskilda komponenter kan därför endast i begränsad utsträckning bidra till förståelsen för systemets funktion som helhet. Systemförståelsen bygger istället på relationen mellan komponenterna och hur de relaterar till systemet som helhet. Ett system som syftar till att uppnå ett holistiskt mål såsom hållbar utveckling kan således svårligen skattas genom att undersöka enskilda komponenter då de enskilda komponenternas bidrag till att uppnå det holistiska målet beror på relationen till övriga komponenter. Om en komponent påverkar en annan komponents funktion innebär det att hela systemets samlade funktion blir påverkad. Systemet blir således icke-summativt och en förståelse för dess faktiska funktion kan inte förväntas utifrån ett summativt betraktelsesätt, utan svaret finns bortom de enskilda beståndsdelarna. Om systemet är komplext kan det uppvisa helt andra egenskaper. Multipla och parallella processer innebär växelverkan mellan systemets olika delar där en ändring i en del ofta slår igenom hela systemet och vid en annan tidpunkt, vilket försvårar identifieringen av sambandet mellan orsak och verkan. En till synes harmlöss. 215

5. Se ibid., s. 39f.s. 216

6. Jfr. LoPucki, Lynn M. Systems Approach to Law. Cornell Law Review 82, nr. 3 (1997), s. 487.s. 216

7. Se von Bertalanffy. An outline of general system theory, s. 155. 14 ändring kan ibland radikalt ändra systemets beteende. Genom att studera ett system som en enhet istället för en samling komponenter kan förståelsen för komponenternas funktion synliggöras. Som benämningen antyder är även rättssystemet ett system. Systemets komponenter är normer. För att fullt ut kunna tolka och tillämpa normerna är en förståelse för deras sammanhang av betydelse, dvs. en förståelse för normerna som en del av ett system kommer att ge en annan förståelse än endast förståelsen för normerna var för sig. Von Bertalanffys mer specifika utveckling av systemteorin får anses ha begränsad relevans för rättssystem då han inom sitt vetenskapliga fält, biologi, ägnade sig åt fysiska system och öppna system eller, på sin höjd, relationen mellan öppna och stängda system. Rättssystemet får i sammanhanget anses vara statiskt och icke-fysiskt; statiskt, inte för att rättssystemet inte är i förändring, utan för att bestämmandet av gällande rätt utifrån traditionella rättskällor inte behöver ta hänsyn till dynamiken i systemet i form av tillförsel, bortfall eller förändring av rättskomponenterna. Funktionen av den faktiska tillämpningen av systemet är dock beroende av långt mycket mer än traditionella rättskällor där ett oändligt antal fysiska, sociologiska och psykologiska komponenter kan identifieras och undersökas för att försöka förstå varför systemet tillämpas som det gör. Här bör Luhmanns rättssociologiska arbete med systemteori nämnass. 216

8. Se Gustafsson, Leif, Lanshammar, Håkan, och Sandblad, Bengt. System och modell: en introduktion till systemanalysen (1982), s. 89.s. 217

9. Se Ackoff, Russell. Games, Decisions, and Organizations. General Systems: Yearbook of the Society for the Advancement of General Systems Theory 4 (1959), s. 145.s. 217

10. Se Hellner, Jan. Rättsteori: en introduktion (1994), s. 10f.s. 217

11. Ett rättssystem förändras språngvis varför det av praktiska skäl ofta är lämpligt att avbilda systemet som det existerar vid en viss tidpunkt, jfr Gustafsson, Lanshammar, och Sandblad (1982). s. 21. Ett rättssystem bör, om det ses över tid, i de flesta fall betraktas som dynamiskt, se Eckhoff, Torstein och Sundby, Nils Kristian. Rettssystemer: systemteoretisk innføring i rettsfilosofien (1991), s. 25ff.s. 217

12.15 särskilt där rättssystemet som utgångspunkt behandlas som ett subsystem i ett övergripande socialt system. Som Hellner konstaterar är rättssystemet även styrt, d.v.s. att reglerna och deras sammanhang inte uppkommit av en slump utan syftar till att skapa en viss ordning. Ett socialt konstruerat system tenderar att vara lättare att förstå med den mänskliga logiken då det även är den som ligger bakom dess ordning. Vidare finns det möjlighet att inte bara studera ett system för att skapa förståelse utan även att förändra systemet i takt med att förståelsen för det ökar. På så vis är systemfilosofen Churchmans definition av systemansatsen som ett tillvägagångssätt för att hantera och planera våra mänskliga angelägenheter med intentionen att vi som levande art uppför oss ordentligt i denna värld en kontextuellt mer anpassad beskrivning. Beskrivningen är självfallet väsentligt åtskild från den ansats von Bertalanffy etablerade i sin generella systemteori men Churchmans beskrivning utgår från ett perspektiv där system utgör verktyg för beslutsfattande med möjlighet till förändring och optimering. Även om perspektiven har gemensamma nämnare är tillvägagångssättet beroende av undersökningsobjektet och av naturliga skäl beroende på inom vilken vetenskaplig disciplin undersökningen sker.s. 217

13. Se Luhmann, Niklas. Law as a social system (2004), s 72ff.s. 218

14. Se Hellner (1994). s. 10ff. Hellner menar även på att en hög med stenar inte utgör ett system utan en oordnad samling. Utifrån ett systemteoretiskt perspektiv blir exemplet något missvisande. Exempelvis stenhögens formation kan enkelt förklaras genom en systemansats. Tar jag bort en sten ur högen kan det påverka de andra stenarnas position och t.o.m. få hela högen att rasa. Systembegreppet i avhandlingen kommer således inte att förutsätta att systemet är ordnat enligt Hellners definition.s. 218

15. Se Churchman, C. West. The systems approach and its enemies (1979), s. 8. Egen översättning, originalspråk: engelska. 16s. 218

Något om det fragmenterade systemet

1.Ett rättssystem är aldrig så fullkomligt att det enskilda fallet kan avgöras med hjälp av otvetydiga rättsregler. Rättssystemet består av komponenter där anpassade rättsregler tas fram för att bilda normer inom avgränsade områden. Särskilda situationer kräver särskilda rättsregler för att erbjuda tillräcklig styrning mot uppsatta mål i samhället. Samtidigt bildas komponenterna i systemet av olika aktörer, vid olika tillfällen, utifrån olika syften och med olika mottagare. Ett optimalt system är enhetligt och de olika rättsnormerna är anpassade till varandra. Vid avvikelse från detta får man till bilden av rättsnormer som medel för genomförande av mål även lägga till bilden av rättsnormer som hinder för genomförande av mål. Fragmenteringen inom rättssystemet uppkommer till följd av normgivningsmaktens, regleringssyftets och genomförandets splittrade natur i vad som benämns som vertikala, horisontella och institutionella dimensioner av fragmentering. Den mest etablerade diskussionen har förts inom den internationella rätten. Normgivningsmaktens olika nivåer, allt från lokala till globala regleringsnivåer, medför att fragmentering uppkommer vertikalt. I en allt mer sammankopplad värld uppkommer utmaningar och möjligheter som kräver mellanstatliga samarbeten, exempelvis handel över gränserna och förvaltning av gemensamma resurser.s. 219

2. För mer om de olika dimensionerna av fragmentering, se Platjouw, Froukje Maria. Environmental Law and the Ecosystem Approach: Maintaining ecological integrity through consistency in law (2016), s. 100f.s. 219

3. Bland de mer inflytelserika tidiga behandlingarna av fragmentering inom internationell rätt finner man Jenks bidrag om konflikter mellan internationella traktat från 1953, se Jenks, Wilfred C. The Conflict of Law-Making Treaties. British Yearbook of International Law 30 (1953). Se även Koskenniemi, Martti. Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law - Report of the Study Group of the International Law Commission (2006).s. 219

4.17 Sedan Stockholmskonferensen 1972 har det internationella samarbetet kring hållbarhetsfrågor gradvis ökat och idag är regleringen omfattande och härstammar från ett flertal källor med olika former av normgivningsmakt. Redan när Brundtlandrapporten skrevs uppmärksammades den ökande sammanvävningen av ekonomi och ekologi på lokal, regional, nationell och global nivå. Sammanvävningen av marknader innebär att beslut idag ofta får betydligt mer omfattande verkningar geografiskt än tidigare eftersom orsak och verkan fysiskt förhåller sig längre från varandra. Likaså har den ökade förståelsen för naturliga resursers ändlighet inneburit ett ökat behov för gemensam förvaltning. Gränsen för vad som utgör en nationell angelägenhet har flyttats fram och att placera in vilka frågor som är av nationell eller internationell karaktär blir allt svårare att göra. Behovet av att etablera regleringsmekanismer på olika nivåer bidrar till fragmenteringen och komplexiteten i rättssystemet. Den horisontella dimensionen behandlar istället de olika substantiella områdena i form av olika samhällsutmaningar, exempelvis skyddsintressen, där rättssystemet ska styra mot givna mål. I den internationella rättens decentraliserade utformning medför detta att olika aktörer agerar lagstiftare med begränsade regleringsintressen. Då regleringen växer fram vid olika tillfällen och med olika syften blir den rättsliga systematiken svår att göra enhetlig. Även om den nationella normgivningsmakten som utgångspunkt har en mer centraliserad utformning kan liknande problem uppkomma. Regleringsområdena blir fler och reglerade i mer detalj, vilkets. 219

5. Se World Commission on Environment and Development. Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future (1987), s. 37.s. 220

6. Den horisontella fragmentiseringen är på intet sätt exklusiv för reglering av verksamheter utan motsvarande diskussion återfinns även inom bland annat socialrätten om fragmentering av de allmännas skyldigheter, rättigheters samordning och ansvarsförhållandet mellan ansvariga institutioner. Se till exempel Gustafsson, Håkan. Rättifiering - om rättigheternas tragedi (2018) ur Erhag, Thomas, Leviner, Pernilla och Lind, Anna-Sara (red.). Socialrätt under omvandling: om solidaritet och välfärdsstatens gränser, s. 55f. 18 har lett till en expansion av den offentliga sektorn som har inneburit svårighet att samla normskapandet till en och samma enhet. Ju längre från kärnan normgivningsmakten delegeras desto mer specialiserade kunskaper och perspektiv måste föras in till normskapandet. Samtidigt medför en decentralisering av normgivningsmakten en utmaning för skapandet av ett enhetligt system av normer där övergripande mål och helhetssynen bleknar ju fler enheter som tilldelas makt. Ju fler regleringsintressen som behandlas var för sig desto större risk för konflikter normerna emellan. Till sist fragmenteras rättssystemet institutionellt genom den uppdelning av det allmänna som innebär att olika institutioner uppdras att tillämpa, tolka och i vissa fall skapa rättsregler. De olika institutionerna har olika syften, ansvarsområden, sammansättningar och budgetar för att genomdriva uppsatta samhällsmål, bland annat genom tillståndsgivning och tillsyn, uppdelade både vertikalt och horisontellt. Förståelsen för påverkan av en viss verksamhet, inklusive ekonomiska och sociala konsekvenser, och de rättsregler som styr tillåtligheten och hur verksamheten ska utformas kan i många fall vara för omfattande för att en enskild tjänsteman eller ens en enskild myndighet ska kunna bedöma dem. En verksamhet kan därför vara föremål för flera olika myndigheters arbete där olika ansvarsoch kunskapsområden gör sig gällande i styrningen. Beroende på bland annat myndighetens syfte, mål och sammansättning kan utfallet skilja sig åt där exempelvis en myndighet med fokus på miljö kommer att agera annorlunda vid bedömning av en verksamhet än en myndighet med uppgift att bistå vid utvecklandet av en viss näring eller en politiskt vald församling. Begreppet fragmentering bär oftast negativa konnotationer även om det inte bär ett inneboende negativt värde. En fullkomligt samlad förvaltnings. 220

7. Se Owen, Dave. Mapping, modeling, and the fragmentation of environmental law. Utah Law Review (2013), s. 231.s. 221

8. Se bland annat ibid., s. 238f.s. 221

9.19 avseende både reglering och institution har få förespråkare i den praktiska utvecklingen. Istället är fragmenteringen i många fall en nödvändighet, eller åtminstone gynnsam, för hanterligheten av olika problem som uppstår inom ramen för rättsområdet. Samtidigt uppstår systematiska utmaningar som behöver hanteras för en effektiv förvaltning. I ett system som skapas genom gradvisa förändringar, s.k. inkrementalism, är det utmaningar som är både svåröverblickade och svårhanterade. För att förstå rättssystemets verkan är förståelsen för hur olika komponenter i systemet skapar en incitamentsstruktur och leder till faktiskt handlande central. Om systemet inte är koordinerat kan det istället skapa perversa incitament, dvs. incitament som leder till oförutsedda resultat, som kan innebära att normer med syfte att åtgärda ett visst problem i själva verket leder till handlande som förvärrar problemet eller som skapar nya problem. Om man tar reglering av naturresurser som exempel omfattar det ett antal avvägningar mellan mer eller mindre jämförbara värden. Traditionellt har det rört sig om en avvägning mellan ekonomiska kostnader och ekologiska fördelar vid beslut om åtgärder eller begränsningar. Vid exempelvis krav avseende användningen av en viss teknik avgörs frågan genom att ställa kostnaden för användningen av tekniken gentemot teknikens bidrag till att minska miljöpåverkan. Under senare decennier har dock allt större regleringsfokus hamnat på miljön som reaktör vid miljöpåverkan, där tillåten påverkan inte avgörs utifrån vad som är en rimlig begränsning ifråga om ekonomiska förutsättningar utan utifrån vad som är rimlig påverkan för miljön som reaktör att tåla, eller utifrån den ekologiska uthålligheten. Att implementera reglering för att undvika utsläpp till en viss recipient leder dock ofta till att utsläppet istället omdirigeras till ens. 221

10. Se Krier, James E. och Brownstein, Mark. On integrated pollution control. Environmental Law 22, nr. 1 (1992), s. 126.s. 222

11. Eng. perverse incentives.s. 222

12. Se Gunningham, Grabosky och Sinclair (1998). s. 80. 20 annan recipient. Ett förbud av utsläpp till vatten innebär i ett sådant fall att det istället omdirigeras till mark, luft, atmosfären eller till ett annat geografiskt område. En skyddsregel blir i själva verket till sin funktion en avvägningsregel där vissa media prioriteras över andra. I samma anda aktualiseras ofta en liknande avvägning mellan miljömässiga intressen och andra intressen vid andra typer av skyddsregler. Ett beslut att reglera eller förbjuda en produkt, produktionsprocess eller -metod för att hantera de miljö-, hälso- och säkerhetsrisker som den kan medföra kan ha en effekt av att öka andra sådana risker eller kostnader. I den mån rättssystemet tillåter det kan sådana avvägningar göras inom ramen för tillståndsbeslut där fördelar ur enskild och allmän synpunkt kan vägas samman och ett rationellt beslut utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet fattas. Fragmenteringen begränsar de riskavvägningar som en beslutsfattare tillåts förhålla sig till. Det kan röra sig om bestämmelser rörande vilka faktorer som får vägas in eller hur man ska förhålla sig till faktorerna i det enskilda beslutet. Det kan även vara så att beslut om tillåtligheten för en viss verksamhet i sig är uppdelat i flera mindre beslut placerade hos flera olika beslutsfattare. I sådana fall kan beslut fattas av personer med särskilda kunskaper och perspektiv inom den risk eller för det skyddsobjekt som ska regleras eller förvaltas i det enskilda fallet. Samtidigt försvinner möjligheten att göra större avvägningar inom ramen för prövningen då den blir begränsad eller uppdelad. Exempelvis kan möjligheterna för att bedöma huruvida utsläpp till alternativa recipienter eller alternativa produktionsmetoder är mindre skadliga eller hur miljöpåverkan av alternativa produkter förhåller sig till föreslagen produktions. 222

13. Se Fontaine, Peter J. EPA’s Multimedia Enforcement Strategy: The Struggle to Close the Environmental Compliance Circle. Columbia Journal of Environmental Law 18 (1993), s. 33f. Se även Stewart, Richard B. A New Generation of Environmental Regulation? Capital University Law Review, nr. 21 (2001), s. 29.s. 223

14. Jfr Stewart, s. 49.s. 223

15. Se Aagaard, Todd S. Environmental harms, use conflict and neutral baselines in environmental law. Duke Law Journal 60, nr. 7 (2011), s. 1538.s. 223

16.21 begränsas. För verksamhetsutövaren kan även den fragmenterade bedömningen leda till motsägelsefulla beslut som kan vara hämmande, dyra, svåra eller i vissa fall omöjliga att efterfölja.s. 223

Rätten som styrmedel

1.För att optimera möjligheten till att överföra mål från politisk vision till faktiska resultat måste styrning, dvs. av beslutsfattare medvetna åtgärder som åsyftar till att driva samhället mot uppställda mål, komma till stånd. Ser man till vad som påverkar rättssystemets funktion utöver dess normer går det att inkludera flera olika mekanismer: personer, beteenden, kontext och föremål. Avhandlingens fokus är dock styrningen från den statliga sektorn som utgår från riksdag eller regering varför vi i det följande ska identifiera komponenterna som är föremål för sådan styrning i förhållande till verksamheter. I Sverige sker sällan direkt styrning genom beslut eller åtgärder från riksdag eller regering som riktar sig mot enskilda verksamheter utan istället nyttjas styrmedel. Styrmedlen brukar delas in i tre övergripande kategorier – rättsliga, ekonomiska och informativa – även om gränsdragningen mellan dessa tre inte alltid är knivskarp. Då detta är en avhandling inom det rättsvetenskapliga fältet faller det sig naturligt att fokus i huvudsak ligger på rättsliga styrmedel och styrning genom rättsliga normer. Övriga styrmedel kommer endast att behandlas översiktligt för att komplettera bilden av styrningen som helhet. De rättsliga styrmedlen kan kategoriseras ytterligare. Exem-s. 224

2. Jfr. Lundquist, Lennart. Förvaltningen i det politiska systemet (1971), s. 24.s. 224

3. Se Strömholm, Stig, Lyles, Max, och Valguarnera, Filippo. Rätt, rättskällor och rättstillämpning: en lärobok i allmän rättslära (2020), s. 218f.s. 224

4. Sedan Sveriges inträde i unionssamarbetet och överlämnande av centrala styrningsbefogenheter får även EU:s lagstiftande och verkställande institutioner räknas till de institutioner som utövar central styrning i landet. Även denna styrning kommer att behandlas i undersökningen men i huvudsak utifrån perspektivet hur den centrala svenska styrningen förhåller sig och bör förhålla sig till överstatlig styrning. 22 pelvis identifierade Strömholm 17 olika former av rättsliga styrmedel, samtliga med olika funktioner och intensitet, i sin icke-uttömliga genomgång av styrmedel. För styrning av verksamheter har främst vad som i amerikansk litteratur benämnts som command and control-reglering nyttjats. Begreppet syftar på obligatoriska minimikrav för att tillförsäkra en av lagstiftaren bestämd acceptabel nivå av skydd (command) och ett processuellt system för säkerställandet av minimikravens genomförande (control). Termen syftar till en direkt reglering av sakfrågan, i motsats till användandet av incitamentbaserade styrmedel, med hög offentlig inblandning och bär ofta en negativ konnotation i litteraturen. I den svenska litteraturen har främst begreppen kravregler och genomdrivanderegler använts för att beskriva den svenska rättsliga utformningen men sällan använts som ett gemensamt begreppspar för att beskriva regleringstekniken. Samtidigt har systemet ifrågasatts för avsaknad av flexibilitet, ineffektivitet och höga sociala och ekonomiska kostnader. Ett system som enbart bygger på att minimikrav ska uppnås saknar incitament till ytterligare förbättring och utveckling då det i sig inte ger några fördelar i förhållande till styrningen. Det innebär inte att sådana incitament inte kan hämtas från annat håll, såväl självacceptans som samhällsacceptans kan vara starka incitament till bättring men regleringssystemet i sig ger inte det. Även från myndighetens håll kommer ett sådant system att fokusera på att minimikraven upprätthålls, inte att skapa förutsättningar för minsta möjliga negativa påverkan eller effektivitet i förhållande till verksamhetens mål. Vidare kan styrningsformen begränsa möjligheten att utkräva ansvar vids. 224

5. Se Strömholm, Lyles och Valguarnera (2020), s. 181ff.s. 225

6. Se Waskey, Andrew J. Command and Control Regulation (2007) ur Encyclopedia of Environment and Society, Paul Robbins (red.), s. 307.s. 225

7. Se Gunningham, Grabosky och Sinclair (1998), s. 6f. Se även Strömholm, Lyles, och Valguarnera (2020), s. 189f.s. 225

8.23 skada som sker trots uppnåendet av minimikraven. En stor inblandning av myndigheter och byråkratiska system tenderar även att innebära höga kostnader. Kostnaden omfattar administrativa kostnader för det offentliga, tillståndssökande och andra aktörer men även kostnad i form av bland annat produktionsbortfall. Till kostnaden hänförs även regleringens administrativa komplexitet där det ligger i sakens natur att eftersträva enkelhet i den administrativa processen. I Sverige har i stor utsträckning koncessionssystem, dvs. bestämmelser som förbjuder viss verksamhet om inte tillstånd för verksamheten meddelas, använts för att genomföra kraven. Lagstiftaren har då ej velat eller kunnat införa så bestämda regler att verksamhetens tillåtelse kunnat avgöras generellt utan istället överlämnat avgörandet till särskild myndighet att avgöra tillåtligheten i det enskilda fallet. Användningen av koncessionssystem har föreskrivits främst som ett styrmedel använt i det miljörättsliga området. Koncession är dock vida använt för alla verksamhetsformer, exempelvis fastighetsmäkleri, finansbolag, inkassoverksamhet, hotell- och pensionatrörelse, lotterier och spel, trafikskola, offentliga tillställningar m.m. Till koncessionssystemet bör även ett över-s. 225

9. Ett uppmärksammat exempel är de rättsliga efterföljderna av spårvagnsolyckan som inträffade vid Vasaplatsen i Göteborg år 1992. Såväl utformningen av vagnen, som innebar att det var enkelt att koppla ur bromssystemet, som den bristfälliga utbildningen och otydliga regelverket konstaterades vara olycksorsaker. Vagnens utformning samt utbildning och regelverk hade dock på förhand godkänts av tillsynsmyndigheten varför de ansvariga på spårvägsbolaget inte ansågs nå upp till det straffrättsliga rekvisitet för oaktsamhet. Se mål nr B1811-92 meddelad av Göteborgs tingsrätt den 21 juni 1994.s. 226

10. Se bland annat Gunningham, Grabosky och Sinclair (1998), s. 26.s. 226

11. Se Hellner, Jan (1974). Juridiska styrmedel - en skiss, s. 15.s. 226

12. Se Strömholm, Lyles och Valguarnera (2020), s. 189.s. 226

13. Statskontoret gjorde 1999 en kartläggning över lagar med krav på tillstånd eller motsvarande för näringsverksamheter och fann redan då drygt 60 lagar med sådana krav, se Statskontoret. Tillstånd för näringsverksamhet (Tillväxtenheten, rapport 1999:12). 24 vakningssystem kopplas för att följa upp såväl koncessionstvånget som efterföljandet av koncessionen. I takt med att den offentliga inblandningen i Sverige har ökat har en stark expansion av den offentliga sektorn skett vilket medfört såväl en belastning på statsbudgeten som andra samhällsekonomiska kostnader, i vissa fall i form av onödig byråkrati. Koncessionssystem är en intensiv form av styrning som kan upplevas som allt för strikt och begränsande då den i praktiken innebär att allt som inte är explicit tillåtet är förbjudet. Samtidigt är koncessionssystem en effektiv form av styrning för att uppnå miljö- och produktionsmål samt likformighet och rättvisa i beslut. Naturligt följer frågan om alternativ. Traditionellt har frågan om avreglering tagits upp inom det regleringsteoretiska fältet. Frågan behandlar dikotomin mellan stat och marknad och de två parternas förmåga att effektivt utöva styrning för att uppnå diverse intressen, något som naturligtvis tenderar att hålla kostnaderna nere. Samtidigt har den tidigare erfarenheten visat att en fullständig avreglering har haft svårt att tillgodose allmänna intressen. Ett av de starkare incitamenten för marknaden att systemet ska fungera och målen uppnås är att även i fortsättningen kunna behålla avregleringen. Alternativa utformningar av styrningssystemet som kan användas för att uppnå och bibehålla vissa skyddsvärden innefattar självreglering, voluntarism, utbildnings- och informationsinstrument, ekonomiska instrument samt användande av en fri marknad (liberalism). Det finns en tendens att instrumenten används som alternativ till varandra istället för att se potentialen i att använda dem i kombination för optimalt resultat men en strategi kan ta tillvara på fördelarnas. 226

14. Jfr. prop. 1978/79:111 om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m.m., s. 2ff.s. 227

15. Jfr. Strömholm, Lyles och Valguarnera (2020), s. 189f.s. 227

16. Se Cohen, Mark A. Monitoring and Enforcement of Environmental Policy (1999) ur International Yearbook of Environmental and Resource Economics 1999/2000, Tom Tietenberg och Henk Folmer (red.), s. 47ff.s. 227

17. Se Gunningham, Grabosky och Sinclair (1998), s. 37ff.s. 227

18.25 med individuella mekanismer och komplettera med generella instrument och innefatta användandet av en kombination av olika regelinstrument. För att genomdriva den rättsliga styrningen finns det förutom rättsliga normer som behandlar vad som ska uppnås och hur det ska uppnås även institutionella enheter som har administrativa och juridiciella uppgifter för genomförande. Utgångspunkten att det finns en uppdelning mellan politisk styrning från riksdag och regering och administrativt genomförande genom statliga, regionala och lokala myndigheter har förändrats gradvis under en längre tid. Samhällsutvecklingen har medverkat till att begränsa styrningen av den statliga sektorn som utgår från riksdag och regering. Den offentliga sektorn har expanderat kraftigt vilket har inneburit en utveckling mot maktdelegering i större utsträckning. Gränsdragningen mellan politik och administration genomgår en ständig revidering där riksdag och regering i grunden sökt förbehålla sig bestämmanderätten i större och principiellt mer betydande frågor, medan andra ärenden skjutits över till förvaltningsmyndigheterna. Utvecklingen under mitten av 1900-talet innebar att den offentliga förvaltningen i hög grad decentraliserades vilket innebar att man i högre grad flyttade ut ansvaret till regional och lokal nivå och att centrala myndigheter huvudsakligen skulle ägna sig åt frågor av övergripande natur. Denna utveckling har till viss del avstannat och dragits tillbaka. I styrningen av verksamheter har dock regionala och kommunala myndigheter i hög utsträckning fortsatt ansvar för den operativa verksamheten. De institutionella enheterna är inte tilldelade genomdrivande funktioner förutsättningslöst. Även dessa är handlingsstyrda genom fastställda uppdrag, syften och mål som ska genomföras och uppnås inom ramen för myndighetsverksamheten. Styrningen från central nivå sker således inte uteslutande genom rättsnormer som styr handling utan även genoms. 227

19. Se ibid., s. 14f.s. 228

20. Se SOU 1983:39. Politisk styrning - administrativ självständighet, s. 63f.s. 228

21. Se prop. 1978/79:111, s. 6. 26 normer som styr de institutionella enheterna som innehar en roll i förhållande till genomförandet av de rättsliga normerna. I den rättsliga styrningen går det således att identifiera två typer av systemkomponenter som används för att styra mot uppsatta mål – regleringskomponenterna som sätter upp normer för handling och process samt institutionella komponenter som tilldelas handlingsuppdrag för genomdrivande av normerna.s. 228

Regleringskomponenterna i styrningen av verksamheter

1.Den omfattande användningen av command and control-reglering i den statliga styrningen av verksamheter har vuxit fram gradvis främst under 1900-talet och ersatt tidigare rättsliga konstruktioner. Exempelvis det svenska miljöskyddet med förprövning av verksamheter som riskerar att påverka miljön ersatte den tidigare grannerättsliga konstruktion där enskilda intressen skulle tillgodoses genom en civilrättslig konstruktion, framförallt från miljöskyddslagens ikraftträdande 1969 och framåt. Vad som tidigare vid behov kunde regleras med styrmedel av mindre intensitet, ofta i form av avtal, ansågs nu i större utsträckning behöva ett mer ingripande samhälleligt agerande i form av tvingande regler. För vissa frågor har man kommit till slutsatsen att marknaden inte är kapabel att helt reglera sig självt och samtidigt tillvarata allmänna intressen. Ett system som bygger på minimikrav och hög nivå av myndighetskontroll kommer i de flesta fall vara effektivt i att uppnå dessa minimikrav förutsatt att förvaltningen bereds tillräckliga resurser och ett effektivts. 229

2. I avhandlingens fjärde kapitel ägnas stor tid åt den historiska framväxten av regleringarna som aktualiseras vid fiskodlingsverksamhet.s. 229

3. Jfr. Strömholm, Lyles och Valguarnera (2020), s. 181f.s. 229

4. Angående immissioner konstaterade Seve Ljungman i sin akademiska avhandling, Om skada och olägenhet från grannfastighet, redan 1943 att den uppställda distinktionen mellan begränsningar i allmänt och enskilt intresse inte var hållbar. Vissa uppställda sociala målsättningar kunde inte uppnås enbart genom att enskilda bejakade sina egna intressen utan tvingande generella regler övervakade av myndigheter befanns nödvändiga. Se Ljungman, Seve. Om skada och olägenhet från grannfastighet - ett bidrag till läran om immissionernas rättsliga behandling (1943), s. 5.s. 229

5.27 sanktionssystem. Följaktligen har det skapats ett högre skydd inom flera områden än tidigare genom etableringen av regleringskonstruktionen. Likaledes finns det i det nationella rättssystemet en hierarki och ordning för lagstiftandet. I exempelvis den svenska regleringen avseende miljö gäller att föreskrifter av en allmän och generell karaktär oftast regleras i lagar beslutade av riksdagen, medan föreskrifter som rör myndigheternas närmare förfaranden eller som rör en begränsad krets enskilda och deras skyldigheter i förhållande till myndigheterna till stor del kommer till genom förordningar som beslutas av regeringen. Vidare meddelas tekniska föreskrifter och föreskrifter av detaljartad karaktär oftast av centrala myndigheter. För att de uppsatta målen ska nås och handlingsregler följas måste det ske ett möte mellan verksamhetsutövare och den offentliga styrningen; det som utgör vårt systems regleringskomponenter. Innan lagstiftningen behandlas måste det klargöras vad det är i systemet som ska identifieras och behandlas – vad utgör vårt systems regleringskomponenter? I rättssystemet är minimikraven föreskrivna och kan utläsas direkt i lagstiftning. Då påverkan riskerar att vara stor har lagstiftaren generellt sett föreskrivit krav om förprövning (ex ante). Det rör sig om många olika typer av förprövning med det gemensamt att verksamheten inte får bedrivas förrän förprövningen genomförts. Misslyckande att uppnå satta minimikrav leder till direkta konsekvenser i form av att verksamheten eller åtgärden inte får påbörjas eller fortsätta. Beslut rörande förprövning kan i de flesta fall överklagas av behörig part. De olika typerna av förprövningar förklaras i korthet nedan.s. 229

6. Angående ett effektivt sanktionssystem är det fullt tillräckligt med en upplevd förväntan av en kännbar sanktion, se Cohen s. 46ff.s. 230

7. Se bland annat prop. 2001/02:65. Ändrad ordning för utdömande av vite enligt miljöbalken m.m., s. 52. 28 Tillstånd, eller i vissa fall godkännande, är en förprövning av åtgärder och verksamheter som inte får vidtas eller startas innan ansvarig myndighet har givit medgivande till igångsättning och som huvudregel ska ett sådant beslut ha vunnit laga kraft. När ett tillstånd måste sökas kan föreskrivas positivt genom att reglera när tillstånd ska sökas men även negativt där regleringen istället behandlar när tillstånd inte ska sökas. Exempel på båda fallen behandlas i denna undersökning. Vid förprövningen ska tillståndsmyndigheten säkerställa att verksamheten genomförs i enhetlighet med lagstiftarens minimikrav. Det rör sig om att på förhand kontrollera att särskilda krav är uppnådda och att klargöra vad kraven innebär i förhållande till den enskilda verksamheten. Av detta följer att ett tillstånd fastställer förhållandet mellan myndigheter och sökande, i vissa fall även tredje part, och innebär ett hinder mot att i framtiden föra talan om förbud eller skyddsåtgärder. En anmälan å andra sidan utgör i sig inte förprövning. Till skillnad från tillstånd behöver verksamheter och åtgärder som ålagts anmälningsplikt inte invänta medgivande för igångsättning från ansvarig myndighet. Istället bygger det tekniska utförandet av funktionen på ett passivt godkännande där igångsättning får ske utan aktivt medgivande från ansvarig myndighet, för nya verksamheter normalt sett efter en viss angiven tid. Som utgångspunkt är verksamheten tillåtlig. I praktiken är dock en passiv behandling av anmälningar varken önskvärd eller nyttjad i särskilt stor utsträckning. Istället är anmälningar en möjlighet för tillsynsmyndigheten att genomföra en prövning före igångsättning där exempelvis villkor kan föreläggas och senare följas upp under tillsyn. Till skillnad från ett tillstånd utgör inte en anmälan att förhållande mot myndigheter och enskilda fastställs och sålunda inget hinder mot framtida talan eller åtgärd från tillsynsmyndighet. Om det finns behov att fastställa förhållandet finns det is. 230

8. För prövning av en verksamhet enligt miljöbalken gäller tillstånd enligt 24 kap. 1 § MB mot alla avseende frågor som prövats i domen eller beslutet. Liknande bestämmelser saknas i flera andra regleringar då tredje parter saknas.s. 231

9.29 många fall möjlighet för verksamhetsutövare att frivilligt söka tillstånd eller för myndighet att förelägga om tillståndsansökan. En dispens liknar tillstånd på det vis att den verksamhet eller åtgärd som kräver dispens inte får genomföras innan sådan meddelats. Dispens aktualiseras dock endast när ett förbud råder. Utgångspunkten är således att verksamheten eller åtgärden inte är tillåtlig och verksamhetsutövaren ska sålunda visa att det skyddsintresse som förbudet ska uppnå inte skadas eller endast i begränsad utsträckning skadas. Det spelar således inte någon roll om minimikrav har uppnåtts eller ej och i många fall är utgångspunkten att dispens ska meddelas restriktivt. Rättskraften för ett beslut om dispens begränsar sig även endast till den åtgärd det avser, inte verksamheten som helhet. Dispensen reglerar således inte de krav som kan följa av regleringen i övrigt. Till sist bör registrering kort omnämnas. I vissa fall ska en verksamhet eller åtgärd registreras innan den kan påbörjas eller vid ändringar och syftet är framförallt att notifiera om dess förekomst till intresserade parter. En registrering utgör i vanliga fall inte en förprövning på samma sätt som ett tillstånd men kan utgöra en kontroll av att nödvändiga förutsättningar är uppfyllda. Oavsett om förprövning eller meddelande till myndighet krävs för en verksamhet eller åtgärd åligger det för vissa myndigheter ett tillsynsansvar (ex post). För verksamheter eller åtgärder där förhållandet till myndigheter är reglerat i ett tillstånd eller en dispens begränsas tillsynsarbetet i huvudsak till att granska att tillståndet eller dispensen efterlevs. För övriga verksamheter som omfattas av tillsynsverksamhet har tillsynsmyndigheten större handlingsutrymme i meddelande av föreläggandes. 231

10. Jfr. prop. 1997/98:45 del 2. Miljöbalk, s. 272.s. 232

11. Se Wahlgren, Peter. Lagstiftning: rationalitet, problem, möjligheter (2014), s. 132.s. 232

12. Avseende miljöbalkens tillsyn se Ebbesson, Jonas. Miljörätt (2021), s. 179. Samma bör gälla även verksamheter utanför miljöbalkens tillsynsområde. 30 eller förbud. Lagstiftningens minimikrav gäller även fortsättningsvis vilket innebär att kraven som var gällande vid verksamhetens påbörjande kan ändras och i vissa fall innebära att ändring av verksamhetens utformning eller omfattning kan vara nödvändig för fortsatt tillåtlighet. En sista förutsättning för ett genomförande av kravreglerna i ett command and control-system är för ändamålet fungerande och tillräckliga påtryckningsmedel och sanktioner för att ge tyngd åt ansvariga myndigheters beslut. I svenska lagstiftning finns det olika typer av påtryckningsmedel och sanktioner, såsom böter, fängelse, vite och sanktionsavgifter, anpassade dels efter hur allvarlig överträdelsen bedöms vara och dels efter sanktionen eller påtryckningsmedlets adressat. Ser man på det system som uppenbarar sig för styrningen av verksamheter är det i första hand förprövning och tillsyn som används som rättsliga styrmedel riktade mot verksamhetsutövaren. För verksamhetsutövaren blir handlingsreglerna verklighet i samband med att verksamheten förprövas och sedan genom kontinuerlig kontroll av verksamhetens överensstämmelse med förprövningens villkor. För styrningen av verksamheter blir således tillstånden och den därtill kopplade tillsynen de huvudsakliga regleringskomponenterna i systemet. I den mån andra systematiskt betingade möten kan identifieras bör även dessa ingå i systemidentifikationen.s. 232

De institutionella komponenterna i styrningen av verksamheter

1.1.4.5.1 Det institutionella förhållandet till uppsatta mål inom den statliga organisationen Staten, eller det allmänna, är av central betydelse i styrningen av vattenbruket och andra näringar i frågor som lagstiftning, tillämpning ochs. 233

2. I avhandlingen kommer även kommunala organ i korthet att behandlas men endast i deras förhållande till den centrala styrningen, bland annat ifråga om givna uppgifter eller delegerade kompetenser. Det förevarande avsnittet kommer således endast behandla den statliga styrningen.s. 233

3.31 tillsyn. Statsbegreppet är dock något som varierar kraftigt beroende på kontext och perspektiv och det har även varit omdebatterat genom åren. Exempelvis avhandlar folkrätten generellt statsbegreppet utifrån staternas suveränitet och rättshandlingsförmåga i förhållande till varandra medan rättsfilosofer som Rousseau, Hegel och Marx behandlat statsbegreppet främst utifrån relationen mellan individ och stat. Avhandlingen kommer främst att närma sig staten utifrån ett funktionalistiskt eller, snarare, ett organisatoriskt synsätt. Det innebär att staten behandlas utifrån dess organisatoriska skepnad där hela statsapparaten behandlas som en sammanhängande organisation. Staten är av nödvändighet fragmenterad i olika organ för att uppnå tillräcklig effektivitet och tillförsäkra kompetent genomförande i relation till syfte och mål. Institutionerna agerar sedermera genom maktutövning och förvaltning utifrån en uppdelning efter kompetens och täckning. Organiseringen strävar efter att övergå från organ som olika byggstenar med tekniskt fördelade uppgifter till det ultimata idealet att vara en enad rationell organism med kapacitet att uppfylla övergripande syften och mål. Intentionerna för aktörer inom den offentligrättsliga sfären, dvs. organen, får som utgångspunkt sägas skilja sig från enskilda individer, politiska aktörer eller affärsverksamheter. Å ena sidan kan organens intention till stor del utläsas utifrån de instruktioner och roller de har tilldelats vilket är det deras arbete i slutändan kommer att utvärderas utifrån. Å andra sidan bör inte ett organ agera utifrån ett självändamål utan utifrån sin roll som en del i en större organisation. Att förstå vad rationalitet innebär för den enskilda aktören är en viktig nyckel för att kunna förutse dennas beslut och agerande.s. 233

4. Jfr. Burnham, Peter. The Organisational View of the State. Politics 14, nr. 1 (1994), s. 2.s. 234

5. Jfr. Bohlin, Alf och Warnling-Nerep, Wiweka. Förvaltningsrättens grunder (2007), 38ff.s. 234

6. Se Selznick, Philip. Leadership in administration: a sociological interpretation (1984), s. 137f. 32 Det går inte att utgå från att ett organ som en del av en större organisation i situationer som uppstår alltid kommer att handla och besluta utifrån en rationalitet som reflekterar organisationen som helhet. Ett subjektivistiskt synsätt förutsätter att aktören interagerar med ett problem utifrån sina egna beröringspunkter. Skulle beröringspunkter saknas existerar inte ett problem överhuvudtaget. Där beröringspunkter identifieras kommer dessa avgöra hur aktören definierar problemet. Skillnader i agerande kan således triggas av olika uppfattningar av problemet snarare än en intressekonflikt. En eventuell kompromiss skulle således med största sannolikhet fokusera på de delar i problembeskrivningen som överlappar. Hade exempelvis Skolverket och Folkhälsomyndigheten getts i uppdrag att tillsammans åtgärda de sjunkande resultaten i skolan torde problembilden och lösningsförslag kretsat kring elevernas fysiska och psykiska välmående som en förutsättning för att kunna prestera. Om samma uppdrag istället hade getts till Skolverket och Universitets- och högskolerådet torde motsvarande istället främst kretsa kring utbildningen av kompetenta lärare. Redan i Henri Fayols tidiga administrativa teori kan det konstateras att det enskilda intresset måste underordnas det allmänna intresset för att skapa en välfungerande organisation. Det är samtidigt ett av de svårare problemen att hantera ifråga om ledning. I Fayols industriellt inriktade läror var den ensamma chefens bestämdhet och roll som förebild samt incitament för och tillsyn av arbetarna centrala i skapandet av en enhetlig styrning. Om man lyfter blicken från den enskilda produktionsverksamheten till mer komplexa och omfattande organisationsstrukturer borde man finnas. 234

7. Jfr Rosenhead, Jonathan och Mingers, John. A New Paradigm of Analysis ur Rosenhead, Jonathan och Mingers, John (red.). Rational analysis for a problematic world revisited: problem structuring methods for complexity, uncertainty and conflict (2001), s. 14.s. 235

8. Se Fayol, Henri. Industriell och allmän administration (2008), s. 49f.s. 235

9.33 det nödvändigt att avlägsna fokus från den enskilda individen. Av särskilt intresse är Philip Selznicks organisationsteori. Selznick var i grunden sociolog med intresse för organisation och ledarskap. Senare skulle han även bli professor i juridik och studera angränsande frågor inom ramen för den offentliga förvaltningen. En utgångspunkt för Selznicks studier var att olika delar inom en organisation besitter motstridiga målsättningar. Sådana motsättningar utvecklas över tid och är beroende av hur en organisation är utformad. Organisationens olika delar kan institutionaliseras och utveckla egna normer, värden och uppfattning av rollfördelning. Enligt Selznick måste kritik av styrning behandla förmågan att definiera målet. Utformningen av mål påverkar organens handlingsförmåga. Mer begränsade och definierade mål bidrar till att tydliga tekniska kriterier kan utvecklas och tillämpas i beslutsfattande. Således väger den samlade kunskapen och erfarenheten inom institutionen mindre tungt. I en offentligrättslig kontext borde detta även innefatta en utökad förutsebarhet och effektivitet vid maktutövning och förvaltning. Samtidigt varnar Selznick för en övertro på det positivistiska förhållandet till styrning. En översättning av komplexa problem till enkla dikotomier riskerar att utesluta bredare kunskap och perspektiv vid beslutsfattande. Vissa typer av beslut lämpar sig således inte till att fattas utifrån strikta perspektiv och tekniska kriterier som riskerar att begränsa förmågan att finna den mest lämpliga lösningen. En institution som upplever ett ökat spelrum kan således ha större möjlighet att se alternativa lösningar och utveckla en struktur för fattande av komplexa beslut.s. 235

10. Se Selznick (1984), s. 26.s. 236

11. Jfr. ibid., s. 40f.s. 236

12. Jfr. ibid., s. 81.s. 236

13. Jfr. ibid., s. 41. Inom framförallt den miljörättsliga diskursen har man på samma sätt förhållit sig till socio-ekologisk resiliens och rättsliga systems förmåga till att möjliggöra adaptivitet i syfte att kunna anpassa sig efter föränderliga omständigheter. Hög flexibilitet för en beslutsfattande institution innebär dock lägre rätts34 I fragmenteringen av övergripande mål och fördelningen av delarna (eller delmålen) till olika organ kvarstår frågan om de olika delarna tillsammans besitter förmågan att bilda en helhet som motsvarar de satta målen. Det finns en risk att en sådan uppdelning leder till att de enskilda organen endast kan förhålla sig till sin begränsade uppgift utan hänsyn till det övergripande målet, särskilt om det övergripande målet är övergeneraliserat, utopiskt eller rent av orealistiskt. Sådant kan förorsaka att olika uppfattningar av ett problem föreligger och vad som är rationellt i den enskilda situationen förefaller således vara olika organen emellan. Uppfattningen om att man arbetar mot samma mål kan dock kvarstå. 1.4.5.2 Styrningen av de svenska myndigheterna Den svenska staten utgörs av en omfattande organisation med olika organ som har olika syften och roller. Flera av dessa är politiska organ som i huvudsak ska uppbära den normerande rollen genom att meddela föreskrifter och definiera de mål som ska eftersträvas. Andra organ är myndigheterna som ska se till att de lagar som riksdag och regering har beslutat om blir verklighet. Myndigheters uppdrag har således som utgångspunkt varit administrativt genomförande. Detta är en uppdelning mellan organen som inte nödvändigtvis är så skarp som den vid första anblick kan framstå, vilket vi får anledning att återkomma till. Myndighetsbegreppet kan delas upp ytterligare mellan förvaltningsmyndigheter och andra myndigheter (regering och domstolar) och centrala, regionala och lokala myndigheter. De centrala förvaltningsmyndigheterna sorterar in under något av regeringens departement, med undantag för de myndigheter som lyder under lig förutsebarhet. Se bland annat Ebbesson, Jonas. The rule of law in governance of complex socio-ecological changes. Global environmental change 20, nr. 3 (2010).s. 236

14. Se Selznick (1984). s. 144ff.s. 237

15. I fortsättningen kommer dessa att benämnas som myndigheter och ifall andra myndigheter än centrala förvaltningsmyndigheter åsyftas nämns detta specifikt.s. 237

16.35 riksdagen, som bestämmer hur myndigheterna ska arbeta. Till skillnad från domstolarna ligger myndigheterna principiellt i ett lydnadsförhållande till regeringen eller högre myndighet. Samtidigt är förhållandet begränsat såtillvida att myndigheternas arbete ska vara åtskilt från de politiska beslutsfattarna. Den offentliga makten ska utövas under lagarna och myndigheterna ska tillförsäkras självständighet i den rättstillämpande verksamheten. Ett departement kan således inte i ett enskilt ärende bestämma hur en myndighet ska agera. Istället är det genom särskilda instruktioner till myndigheten som styrningen av verksamheten genomdrivs. Ifråga om de övergripande ramarna och formerna för arbetet sker detta genom en förordning meddelad av regeringen med instruktion till varje myndighet. Förordningen föreskriver myndighetens syfte, listar de övergripande uppgifter myndigheten ska genomföra och fastställer ifråga om vissa grundläggande aspekter hur myndigheten ska organiseras. Vidare regleras förvaltningsmyndigheternas arbete genom det regleringsbrev som meddelas årligen. I regleringsbrevet fastställs förvaltningsmyndighetens mål för året och den uppföljning av målens uppfyllande som ska genomföras i form av återrapporteringskrav. Brevet innehåller även en redovisning av särskilda uppdrag från regeringen som myndigheten har att arbeta med. Till sist behandlar regleringsbreven myndighetens finansiering för året och redo-s. 237

17. Dessa är Riksrevisionen, Riksdagens ombudsmän (JO) och Riksbanken samt ett antal nämnder.s. 238

18. Jfr. prop. 1973:90. Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 393ff.s. 238

19. Se ibid., s. 397.s. 238

20. Regeringen kan dock vara prövningsinstans i vissa ärenden. I 17 kap. 3 § MB finns det även möjlighet för regeringen att förbehålla sig prövningen av tillåtligheten i ett enskilt fall under vissa förutsättningar även om den inte i vanliga fall är prövningsinstans.s. 238

21. Även generella föreskrifter som gäller för samtliga förvaltningsmyndigheter har meddelats genom myndighetsförordningen (2007:515). 36 visar de ekonomiska anslag myndigheten har att utgå från i sitt arbete. Vad anslagen får användas till begränsas i regleringsbrevet. Ytterligare uppgifter och maktdelegering framgår även av lag där exempelvis ansvar för förprövning, tillsyn och tillsynsvägledning föreskrivs till olika myndigheter. De olika myndigheternas ansvar för olika delmål ska gemensamt täcka alla aspekter som är relevanta för att uppnå de övergripande målen. Organisationens olika delar ska på så vis komplettera varandra. Det är dock inte tillräckligt att en aktör tilldelas ansvaret för ett visst delmål för att det ska kunna uppnås som en del i uppnåendet av de övergripande målen. Genomslagen för de olika delmålen är beroende av vilka roller och särskilda uppgifter myndigheterna uppbär, något som inte myndigheterna själva råder över utan vilket regleras i detalj genom de instruktioner som följer av författning eller regleringsbrev. En myndighet som exempelvis har tilldelats ansvar för ett delmål som syftar till att skydda en viss naturresurs kommer att ha svårt att nå framgång i detta om den inte även har kontroll eller inflytande över de styrmedel som reglerar skyddet av naturresursen. 1.4.5.3 Myndigheternas roller De instruktioner som ges till inblandade myndigheter inom vattenbruksstyrningen kan kategoriseras utifrån olika uppgifter och befogenheter och delas in i olika roller som myndigheter innehar. Rollernas utformning finns inte uppräknade och kan således se olika ut i olika sammanhang då rollernas utformning endast styrs av de instruktioner som den enskilda myndigheten har tilldelats. En myndighet är heller inte begränsad till en roll för varje given funktion. Tvärtom tycks det vanligt förekommande att myndigheter innehar olika roller i förhållande till en och samma regleringsfunktion, exempelvis normgivande myndighet som skriver föreskrifter och sedan även tillämpar dem vid en förprövning. Det följande kommer att utreda de olika myndighetsrollernas innebörd och hur rollerna potentiellt kan påverka de institutionella komponenternas funktion i rättssystemet.s. 238

22.37 Förprövande myndighet Som tidigare har behandlats utgör förprövning en central del i den svenska styrningen av verksamheter genom att det fastställer minimikrav för de verksamheter som förprövas. Syftena med förprövning är flera och kan skilja sig åt mellan olika tillstånd och dispenser. I vissa fall är förprövningen central för att uppmärksamma och i vissa fall utbilda verksamhetsutövaren om dess skyldigheter, såsom vid prövning av s.k. danstillstånd enligt ordningslagen. I andra fall sker en mer omfattande prövning av verksamheten varigenom den tillståndssökandes rättigheter och skyldigheter fastställs. Sådana prövningar kan bli mycket omfattande för både verksamhetsutövare och inblandade myndigheter, något som inte minst aktualiseras vid prövningar enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. Förutom förprövningen i sig är tillstånd och dispenser centrala i den offentliga kontrollfunktionen. Berörda myndigheter får genom förprövningsprocessen kännedom om bland annat plats, tid, omfattning och karaktär för olika verksamheter. På så vis kan den operativa verksamheten genomföras på ett mer ändamålsenligt sätt och resursanvändningen styras och planeras. För exempelvis miljöbalken är förprövningen en central del av kontrollsystemet och enligt förarbetena har överträdelse av förprövningsplikten således inte varit att likna vid en ordningsförseelse utan ansetts utgöra en överträdelse av mer allvarlig karaktär. Vid behov av kännedom om verksamheten utan behov av förprövning kan istället anmälningsplikt föreskrivas.s. 239

23. Se framförallt avsnitt 1.4.4.s. 240

24. Se Ds 2018:20. Tillstånd till offentlig danstillställning, s. 55.s. 240

25. Vid Statskontorets genomgång av tillstånd för näringsverksamhet fann de att tillstånd enligt dessa lagstiftningar sannolikt innebar de mest långtgående kraven på företagen ifråga om framställning av underlag för myndighetsbeslut, se Statskontoret (1999), s. 55.s. 240

26. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 527. Straff för otillåten miljöverksamhet finns föreskrivet i 29 kap. 4 § MB. 38 Tillsynsmyndighet För att tillförsäkra att en verksamhet efterlever fastställda krav, oavsett om dessa härstammar från lagstiftning eller förprövningsbeslut, används tillsyn som ett verktyg. Tillsynen tillkommer genom att ett i lag givet uppdrag tilldelas ett tillsynsorgan. Tillsynsorganet utgörs av en kommun, länsstyrelse, en central myndighet eller, i enstaka fall, ett privat organ. Uppdraget består i att kontrollera ett tillsynsobjekt, dvs. hela eller delar av verksamheten, och utmynnar i ett beslut om tillsynsobjektet följer de fastställda kraven. I vissa fall har tillsynsorganet, eller något annat organ, behörighet att formulera och fastställa normer som preciserar lagstiftningens krav i det enskilda fallet. Det saknas dock en enhetlig definition av tillsynsbegreppet och det kan i vissa sammanhang omfatta även andra uppgifter. I exempelvis miljöbalkens förarbeten innefattade begreppet även allmän information så väl som rådgivning i enskilda fall. Den operativa tillsynen utlöses i regel av förprövning eller, om sådan inte krävs, av anmälan till tillsynsmyndigheten eller registrering av verksamheten men även verksamheter där krav på förprövning eller föranmälans. 240

27. Tillsynsbegreppet har varit föremål för utredningar och skrivelser. I en skrivelse från 2009 gjordes bedömningen att ”[b]egreppet tillsyn [främst bör] användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige”, se skr. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 14. I EU-lagstiftning används inom flera av undersökningens rättsliga områden istället begreppet ”offentlig kontroll”, se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel (kontrollförordningen).s. 241

28. Jfr. med definitionen formulerad i SOU 2002:14. Statlig tillsyn - Granskning på medborgarnas uppdrag, s. 12.s. 241

29. Se prop. 1997/98:45 del 1. Miljöbalk, s. 493.s. 241

30.39 inte föreskrivits kan vara föremål för tillsyn. Tillsynen utövas ofta direkt genom anmälda eller oanmälda besök på anläggningen. I fokus för besöken är efterlevnaden av krav enligt lagstiftning eller särskilda villkor för verksamheten men även andra verksamhetsanpassade insatser i syfte att förbättra verksamheten. Under de senaste decennierna har indirekt tillsyn genom s.k. systemtillsyn i större utsträckning börjat tillämpas. Systemtillsyn är en metod där verksamhetsutövarens egna kontrollprocesser granskas och dennes förutsättningar att ta ansvar för verksamhetens konsekvenser kontrolleras. Syftet är att skapa en effektiv egenkontroll hos verksamhetsutövaren och samtidigt minska resursåtgången i myndighetens tillsynsarbete. Istället för att utföra tillsynen direkt på den pågående verksamheten granskar myndigheten bland annat verksamhetens organisation, kunskap, rutiner, teknik och ordning. För att på ett effektivt sätt genomdriva de fastställda kraven genom tillsynsverksamhet tilldelas i många fall tillsynsorganet befogenheter i form av att specificera kraven ytterligare eller att tillämpa sanktionsinstrument. Vid behov finns det, beroende på behov och tillsynsmyndighetens befogenheter enligt lag, möjlighet att meddela ytterligare villkor genom förelägganden. Om istället tvångsmedel är nödvändiga finns det av olika slag såsom indragna eller uteblivna tillstånd, vitesförelägganden, sanktionsavgifter eller åtalsanmälan. Inom områden där sanktionsinstrument saknas återstår endast möjligheten att uttala kritik. Ett kritiskt uttalande utgör inte ett rättsligt tvångsmedel men kan i vissa fall ändå påverka tillsynsobjektet.s. 241

31. Se SOU 2002:14, s. 108ff.s. 242

32. Se bland annat Naturvårdsverket. Operativ tillsyn - Handbok för Tillsynsmyndigheten (handbok 2001:4), s. 47ff. 40 Tillsynsverksamheten ska så långt som möjligt vara självfinansierad. Den finansieras vanligtvis direkt av verksamhetsutövarna själva genom avgifter för tillsyn och avgifternas storlek regleras genom lagstiftning. Samtidigt finns det en förväntan att tillsynsavgifter som tas ut för en verksamhet även motsvarar den kostnad som myndigheten faktiskt har för verksamheten. I den mån tillsynsarbetet även ska innefatta allmän information och rådgivning i det enskilda fallet förväntas detta bidra till utveckling av verksamheten. Såsom de vaga formuleringarna i form av bland annat. ”kan” och ”vanligtvis” antyder saknas det ett enhetligt system för tillsynsverksamhet i Sverige. Vilka sanktionsmöjligheter, hur de är utformade och vilken avgift som tas ut regleras i varje lagstiftning var för sig. Likaså bedrivs tillsynen i de flesta fall separat utan samordning mellan de olika tillsynsverksamheterna. Det innebär att en verksamhet som kommer i kontakt med flera olika rättsliga funktioner förmodligen även kommer att vara föremål för flera olika tillsynsverksamheter vilket kan verka betungande för den enskilde verksamhetsutövaren. För fiskodlingsverksamheter har detta lyfts fram som ett särskilt problem. Under ett och samma år har det rapporterats om ett femtiotal tillsynsbesök för en och samma verksamhet. Myndighet med normgivningskompetens Riksdagen stiftar lag. Det är en grund i det svenska statsskicket och föreskrivet i regeringsformens inledande kapitel. Riksdagen är dock inte ensamma om att meddela bindande föreskrifter utan har möjlighet att delegera normgivningsmakten till vissa i regeringsformen angivna områden. Vidare tilldelas regeringen begränsad normgivningskompetenss. 242

33. Se exempelvis 28 § livsmedelslagen, 36 § fiskelagen och 27 kap. MB som föreskriver rätten för regering eller den myndighet som regeringen bestämmer att få meddela föreskrifter om avgifter för myndighetens kostnad.s. 243

34. Se skr. 2009/10:79, s. 16.s. 243

35. Se Task Force Vattenbruk (2017), s. 5.s. 243

36.41 direkt genom regeringsformen. Avsnittet kommer dock att behandla myndigheters normgivningskompetens. Vissa centrala myndigheter har bemyndigats att meddela föreskrifter genom s.k. subdelegation. En myndighet kan endast meddela föreskrifter vid ett uttryckligt bemyndigande från regeringen. Riksdagen kan inte delegera normgivningskompetensen direkt till en myndighet, såvida den inte lyder direkt under riksdagen, då dessa myndigheter ska få sina uppdrag från regeringen. Istället bemyndigas myndigheter att meddela föreskrifter genom förordning förutsatt att det finns ett bemyndigande i lag att delegera kompetensen. Lagstiftningens ökade komplexitet har medfört att riksdagen och regeringen i allt större utsträckning överlämnat till myndigheter att meddela föreskrifter. I sin allra renaste form sker denna normgivningsdelegering genom s.k. ”ramlagar”. Begreppet saknar legaldefinition men bör till sin innebörd åtminstone avse lagstiftning som innehåller grundregler i form av mål och riktlinjer men vars tillämpning bestäms genom bemyndiganden till regering och myndigheter att meddela närmare föreskrifter inom ramen för målen och riktlinjerna. Delegation av normgivningskompetensen sker dock även i många lagstiftningar som inte är att benämnas som ramlagar men i delar är av ramlagskaraktär. Den enskilt största fördelen med användandet av ramlagar är den stora flexibiliteten. Lagstiftningsarbetet i riksdagen är förhållandevis tungrott och svårarbetat vilket medför praktiska svårigheter att hålla lagstiftningens. 243

37. Av de i framställningen behandlade lagstiftningarna bör djurskyddslagen tydligast utgöra ett exempel på en ramlag, se avsnitt 4.6. Begreppets innebörd i den svenska kontexten har diskuterats vid flera tillfällen, se bland annat Sundberg (1982), Hydén i Ds C 1984:12 (1984) och Bjerkén (1989). Bland annat diskuteras frågan om ramlagsbegreppet även innefattar situationer då utfyllnaden består av annat än bindande normer enligt 8 kap. RF. Ett försök att ytterligare definiera ramlagsbegreppet är dock av begränsat intresse för frågan om myndigheternas roller i förhållande till styrningen av fiskodlingsverksamheter och lämnas således därhän. 42 à jour i takt med samhälleliga och andra förändringar. Bland annat användes ramlagstekniken flitigt vid framväxten av den svenska miljölagstiftningen för att kunna ställa detaljerade krav i takt med den snabba teknikutvecklingen, något som inte hade varit möjligt genom riksdagens långsamma normgivningsprocess. Lagstiftningens de facto flexibilitet är dock beroende av vilket utrymme som bemyndigandet medger den normgivande myndigheten. Vid delegeringen har det förutsatts att regeringen till myndigheterna inte överlåter hela utan bara en del av sin normgivningskompetens. I vissa fall är normgivningsutrymmet stort för myndigheter medan i andra fall är den delegerade kompetensen mindre till följd av ett redan existerande regelmönster eller ett begränsat bemyndigande. Till följd av den tekniska och ekonomiska utvecklingen ökade användningen av ramlagar markant under 1970-talet. Detta fick till följd att lagstiftningsteknikens faktiska konsekvenser utreddes och diskuterades i stor omfattning under det kommande decenniet. Förvaltningsmyndigheter som normgivare väcker ett flertal principiellt viktiga frågor. Delegeringen innebär att politisk makt läggs hos institutioner som saknar politiskt ansvar. Förvaltningsmyndigheterna, som i stor utsträckning tidigare endast haft funktionen att handlägga ärenden genom tydliga och fastställda ramar, får i takt med ramlagstiftningsverktygets mer frekventa användning i allt större utsträckning ägna sig åt styrningsprocesser. Utgångspunkten vid inrättandet av 1974 års regeringsform gällande fördelningen av normgivningsmakten var att den i så stor utsträckning som möjligt skulle ligga hos det organ som ”bäst avspeglar de inom befolk-s. 244

38. Se SOU 1983:39, s. 74.s. 245

39. Se prop. 1973:90, s. 321.s. 245

40. Se SOU 1983:39, s. 74.s. 245

41. Se exempelvis Sundberg, Jacob. Om prejudikatens betydelse på förvaltningens område. Förvaltningsrättslig tidskrift häfte 1-2 (1982), s. 55f.s. 245

42.43 ningen föreliggande opinionerna, alltså av riksdagen”. Då diskuterades förhållandet mellan riksdagen och den av folkets stöd beroende regeringen. Delegation till myndigheter innebär att normgivningen tar ytterligare steg från folkrepresentationens kärna. I fall där bemyndigandet medger ett stort utrymme genom allmänt formulerade lagar och där istället förordningar och föreskrifter utgör den huvudsakliga styrningen blir även den centrala förvaltningen oprecis och myndigheterna lämnas ensamma att tillämpa lagarna. En överföring av normgivningsmakten till centrala myndigheter kan även innebära att myndigheterna blir både normgivare och tolkare av samma norm, i vissa fall även i sista instans. Normgivningsmaktens decentralisering förändrar även förutsättningarna för en effektiv styrning. Det kan för riksdagen vara svårt att vid antagandet av en lag förutse vilka konsekvenser i ekonomiska och andra hänseenden som lagen medför. En överhängande risk föreligger att föreskrifterna blir många och därmed svåröverskådliga. Decentraliseringen medför att avgränsade styrningsmål är utgångspunkt i normgivningen och normgivaren utgår således inte från uppnåendet av eller med hänsyn till systemets övergripande mål. Skapandet av parallella styrningsfunktioner från olika normgivare riskerar att medföra motsägelsefull reglering och ofta ett system som är tungrott och dyrt både för styrningsobjektet och för de tillämpande myndigheterna. För att uppnå en enhetlig normgivning krävs i sådana fall en översyn och koordination av olika normgivares regelproduktion.s. 245

43. Se prop. 1973:90, s. 205.s. 246

44. Se exempelvis SOU 1985:40. Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. Huvudbetänkande från Verkledningskommittén, s. 50. En normgivningsmakt som i så stor utsträckning som möjligt är centraliserad till riksdagen förespråkas även i förarbetena till regeringsformen, se prop. 1973:90, s. 205.s. 246

45. Se Bjerkén, Torsten. Ramlagarna och förvaltningen. Tidskrift för rättssociologi 6, nr. 1/2 (1989). 44 Flertalet utredningar och en omfattande diskussion om ramlagen som instrument medförde en större försiktighet vid användandet av det som ett rättsligt verktyg. I förarbetena till miljöbalken uttrycktes det att det hade eftersträvats att i klarhetens intresse i större utsträckning undvika den ramlagstiftning som tidigare hade präglat lagstiftningen på området och istället övergå till en mer konkret lagstiftning. Vägledande myndighet Ovanstående avsnitt behandlade myndigheter som på ett generellt plan kan meddela normer med bindande verkan. I flera rättsområden återfinns även icke-bindande normer som meddelas av myndigheter i form av allmänna råd och rekommendationer. Allmänna råd syftar till att precisera de krav som finns i den bindande lagstiftningen på området medan rekommendationer inte är kopplade till regler på samma sätt som allmänna råd och används främst på områden där informationen kan behöva uppdateras med kort varsel. De allmänna råden och rekommendationerna syftar till att vägleda i olika former av handlande men då de är icke-bindande kan de inte ensamt ligga till grund för offentliga krav eller sanktioner. Däremot har de i form av auktoritativa uttalanden påverkan på faktiska beslut och faktiskt handlande. Vägledningarna har förvisso icke-bindande verkan men syftar till att vara normerande. Deras faktiska verkan kan dock vara svår att förutse då de innehar en roll med oklar rättslig status och det är svårt att överskådligt peka på när de tillämpas och när de inte gör det. Vidare saknas tydligt gränsdragna mandat för vad vägledningen får och ska behandla såsom det finns vid normgivningsdelegation på de bindande föreskrifternas område. I huvudsak har vägledningen saknat riktad avnämare och istället utgjort allmän information för de aktörer som är berörda. Miljöbalken introducerade en ny typ av vägledning i form av tillsynsvägledning som iställets. 246

46. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 403.s. 247

47.45 riktade sig direkt till tillsynsmyndigheterna. Enligt balken avser tillsynsvägledning att utvärdera, följa upp och samordna tillsynen, och ge råd och stöd till tillsynsmyndigheterna, se 26 kap. 1 a § MB. Man gör då en åtskillnad mellan tillsynen som riktar sig mot ett tillsynsobjekt och tillsynsvägledningen som riktar sig mot myndigheterna. Tillsynsvägledningen utgör en samordning av tillsynen som främst utförs av lokala och regionala aktörer och syftar till att motverka de effekter som decentraliseringen har. Än idag förekommer formellt sett tillsynsvägledningen endast inom miljöbalkens område men återfinns som en beskrivning av samordningen av tillsynen inom en hierarki av tillsynsmyndigheter inom flera andra områden, exempelvis inom livsmedelstillsynen och djurskyddstillsynen. Yttrande, samrådande och taleberättigad myndighet Myndigheter har i vissa fall i uppgift eller bemyndigande att delta i processer utan att för den delen vara prövande eller operativ myndighet. I vissa fall ska myndigheten yttra sig eller få möjlighet att yttra sig vid en prövning. Yttrandet i sig saknar bindande verkan i beslutet men utgör underlag för bland annat upplysningar och kontroll av uppgifter vid beslut. Om beslutet istället ska tas i samråd med en annan myndighet deltar den samrådande myndigheten med en högre intensitet i prövningen men den samrådande myndigheten saknar fortfarande beslutanderätt. Till sist kan en myndighet även erkännas talerätt som möjliggör för en myndighet att föra talan i viss sak vilket kan innefatta möjligheten att överklaga ett visst beslut. Inom ramen för prövningen i miljöbalken finns det ingen begränsning i vem som får yttra sig i prövningen. Vissa myndigheter ska dock bli informerade om kommande förprövningar. Enligt 22 kap. 4 § MB ska Natur-s. 247

48. Ansvaret för vägledningen är fördelat mellan flera olika myndigheter beroende på typ av verksamhet eller skyddsobjekt i enlighet med uppdelningen i miljötillsynsförordningen (2011:13).s. 248

49. Se SOU 2004:100. Tillsyn: förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn: slutbetänkande, s. 52. 46 vårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och kommuner som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ta del av ansökningshandlingarna och kungörelsen i mål som prövas i mark- och miljödomstolen. Även andra myndigheter och kommuner kan behöva ta del av ansökan men vilka övriga myndigheter som ansökan ska skickas till får bedömas från fall till fall. Motsvarande bestämmelse för ansökningsmål som prövas av miljöprövningsdelegationen hos länsstyrelsen förkunnar att man i prövningen ska samråda med de statliga och kommunala myndigheter som ”har väsentliga intressen att bevaka i saken”, se 19 kap. 4 § MB. Även om inte rätten att yttra sig i en prövning begränsas för myndigheterna är prövningens relation till myndighetens uppdragsbeskrivning och tillgängliga resurser förutsättningar att beakta i möjligheten att yttra sig och sedermera även vem som faktiskt yttrar sig. Däremot begränsas möjligheten för myndigheter att föra talan i processer. I 22 kap. 6 § MB föreskrivs att Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen vid behov ska föra talan i mål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Även kommuner får föra talan ifall det avser intressen inom kommunen. De i paragrafen uppräknade myndigheterna intar således partsställning vid företrädande av allmänna intressen. Dessa myndigheter har även rätt att överklaga överklagbara beslut även om de inte har fört talan i målet, se 16 kap. 12 § fjärde punkten MB. I den mån andra myndigheter har rätt att överklaga måste detta föreskrivas särskilt i lag eller förordning.s. 248

50. Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 238.s. 249

51.47s. 249

Systemansatsen och undersökningens fyra