1.Det allmänna har enligt Regeringsformen en skyldighet att trygga rätten till bl.a. hälsa, arbete, bostad och utbildning. Av detta följer också att kom munerna måste arbeta aktivt för att nå uppställda mål om ett väl fungerade lokalsamhälle, vilket för svenskt vidkommande omfattar exempelvis bostads försörjning, näringsliv och infrastruktur samt kommunmedlemmarnas möj ligheter att få tillträde till idrottsanläggningar och simhallar m.m. Syftet med kommunens planläggning är en strävan efter att styra och planera byggandet och markanvändningen inom kommunen. Planen definierar om en viss miljö får ändras eller om den bör bevaras. Planen bestämmer också om området får bebyggas. Genom beslutet att fastställa en detaljplan skapas samtidigt stora ekonomiska värden. Eftersom detaljplanen verkar långt in i framtiden, är det viktigt att miljökonsekvenser och andra konsekvenser som förorsakas av planen utreds på ett erforderligt sätt. Strävan är att markägarna ska behand las rättvist. Det är dock ofrånkomligt att ekonomiska värden kan komma att fördelas ojämnt mellan markägarna, eftersom den främsta uppgiften i planläggningen är att uppnå en god kvalitet i själva markanvändningen. För markägarna är detaljplanebeslutet alltså särskilt viktigt, men beslutet påver kar inte bara de aktuella markägarnas rättigheter - även allmänna intressen berörs. I Boverkets studie av kommunal markanvisning uttryckte kommuner en viss frustration över att den långsamma process som ändringar i detaljpla nen kräver ibland bromsar utvecklingen.4s. 8
2.201s. 8
3.Eftersom detaljplaneringen innebär en betydande utövning av offentlig makt bör vissa krav ställas på planläggningen. Således måste det föreligga en öppenhet i processen i förhållande till medborgarna men också rättsskyddet för enskilda markägare är centralt. Markägarna, olika intressegrupper och kommunmedlemmar måste därför ha möjlighet till inflytande i planproces sen. För att kunna exploatera mark på ett så ändamålsenligt sätt som möj ligt krävs att kommunen på ett eller annat sätt samarbetar med det lokala näringslivet samt berörda fastighetsägare. Samtidigt uppträder kommunen med sina olika organ i en mängd olika skepnader under exploateringsprocessen; som markägare, beställare av byggentreprenader, myndighetsutövare, innehavare av ett lagstadgat planmonopol, tillstånds- och tillsynsmyndighet samt avtalspart.5 Det är viktigt att komma ihåg att planmonopolet ger kom munen en mängd legala verktyg för att reglera och kontrollera nybyggnation och annan fysisk planering; de viktigaste utgörs av översiktsplaner, detaljpla ner, områdesplaner och fastighetsplaner.s. 9
4.I Sverige har användandet av genomförandeavtal vid plangenomförande från mitten av 1950-talet fått en avsevärt ökad omfattning. På 1980-talet bör jade man tala om "förhandlingsplanering". Förfarandet har dock kritiserats ur ett demokratiperspektiv. Under de senaste åren har det blivit mer vanligt att kommunerna försöker koppla avtalen till planeringsprocessen och använda dem som styrinstrument för genomförande av planer. Vid "förhandlingsplaneringen” har demokratiaspekterna understrukits genom en tidsmässig samordning av avtals- och planeringsprocessen. Man har förutsatt, att avtalen måste vara villkorade av - och fordrat att avtalen bör underordnas - plane ringsprocessen.s. 9
5.Det finns en mängd bestämmelser som reglerar kommunal markexploate ring, planering och byggande och de rättsliga förutsättningarna i relationen mellan kommunen och fastighetsägare, exploatörer och entreprenörer. Det har under lång tid varit vanligt att samverkans- eller genomförandeavtal ingås mellan en kommun och en exploatör för att tillgodose olika stadsplaneringsbehov och olika typer av samverkansavtal eller s.k. förhandlingsplanering är för många kommuner ett viktigt inslag i exploateringsprocessen.s. 9
6.Genom ett eller flera avtal preciseras samarbetet mellan en kommun och en exploatör genom att fastställa gemensamma mål eller helt eller delvis 202 reglera parternas rättigheter och skyldigheter i samband med en markexploa tering och själva genomförandet av exploateringen. Lite förenklat kan sägas att det i huvudsak handlar om två centrala avtalsmoment vid en markexploa tering: ett genomförandeavtal som reglerar förhållandet mellan kommunen och byggherren, t.ex. villkor för fastighetsöverlåtelsen, och entreprenadavta let som reglerar själva utförandet av exploateringen. För det fall att det rör sig om mark som ursprungligen ägs av ett privat rättssubjekt blir, som nämnts ovan, reglerna om offentlig upphandling tillämpliga i de fall det rör sig ett uppförande av en anläggning för det allmännas räkning som gör att det av talet klassas som en byggentreprenad.6s. 9
7.Rätten att sluta genomförandeavtal följer indirekt av det kommunala planmonopolet och de utgångspunkter som finns i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, samt lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk. Ytterligare grunder av betydelse för kommunens befogenheter att i ett genomförandeavtal kräva exploateringsersättningar i samband med olika typer av infrastrukturförändringar kan hittas i kommunens möjligheter att utkräva va-avgifter enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, VAL, lagen (1939:608) om enskilda vägar, lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, ellagen (1997:857), lagen (2003:389) om elektronisk kommuni kation, anläggningslagen (1973:1149) och lagen (1977:439) om kommunal energiplanering. Andra begränsningar kan även följa av t.ex. miljöbalken (1998:808), MB, och lagen (1988:950) om kulturminnen.s. 10
8.Vidare bör påminnas om kommunens möjligheter till markåtkomst genom tvångsförvärv - t.ex. i form av äganderätt, nyttjanderätt eller servitut - och den ersättning som i sådana fall ska utgå enligt de bestämmelser som följer av bland annat expropriationslagen (1972:719), fastighetsbildnings lagen (1970:988), FBL, och ledningsrättslagen (1973:1144). Möjligheterna till expropriation kan många gånger vara den enda möjlighet som står till buds om en kommun vill exploatera ett markområde utan att en exploatör väljs ut på ett konkurrensneutralt sätt.s. 10
9.Slutligen finns det i sammanhanget även skäl att påminna om lagen om exploateringssamverkan (1987:11), som bland annat ger fastighetsägare möj lighet att i samverkan utföra nödvändiga gemensamma anläggningar, t.ex. gator och va-ledningar som sedan ska lämnas över till den huvudman som ska ansvara för driften. Lagstiftningen är emellertid komplicerad och hars. 10
10.203 heller inte ansetts vara ändamålsenlig som plangenomförandeinstrument. Lagen har därför endast tillämpats i ett fåtal fall.7s. 10
11.De frågor som kan bli föremål för reglering genom avtal är bland annat villkoren för marköverlåtelse eller markupplåtelse, vad som ska byggas och när det ska byggas. Vidare kan avtalas vem som ska betala olika exploateringskostnader och vem som ska ansvara för kommunaltekniska anläggningar. Avtalen är vanligtvis kopplade till en detaljplan - antingen en befintlig detalj plan eller genom att avtalet mer eller mindre utgör en förutsättning för att en detaljplan med visst innehåll ska antas och vinna laga kraft. Avtalen kan även användas för att komplettera bestämmelser i detaljplan eller bestämmelser i författningar som rör genomförandet av bebyggelseexploatering. Med den utformning av detaljplaneförfarandet som följer av PBL är det många gånger en nödvändighet att upprätta ett genomförandeavtal innan ändringen av detaljplanen om exploateringen ska utföras av en privat intressent.s. 11
12.Terminologin är inte konsekvent men som en gemensam term för de olika avtal som förekommer på området kan användas genomförandeavtal. Dessa kan sedan delas in i exploateringsavtal, när byggherren eller exploatören äger den aktuella fastigheten eller fastigheterna, och markanvisnings- eller markupplåtelseavtal, när kommunen är ursprunglig ägare till marken men i samband med uppgörelsen också överlåter marken.8 Vad gäller exploa teringsavtal visar bl.a. La Scala att upphandlingsreglerna kan aktualiseras, medan såväl statsstödsregler som upphandlingsreglerna så gott som alltid torde träffa markanvisningsavtalen.s. 11
13.Genomförandeavtalen kan användas som ett komplement till bestäm melserna i detaljplanen och bestämmelserna i de författningar som rör genomförandet. Avtalet kan även utformas som ett styrinstrument för hela genomförandet, från det att detaljplanen antas i kommunen tills dess att den planerade bebyggelsen färdigställts. Genomförandeavtalet kan också begrän sas bara till att reglera sådana åtgärder som behövs för att åstadkomma färdig tomtmark.s. 11
14.PBL innehåller inga regler om genomförandeavtal, men frågan om reg lering borde ske genom lagstiftning berördes i förarbetena.9 Föredraganden ansåg - i likhet med vad som föreslogs i betänkandet - att användandet av genomförandeavtal inte borde regleras, eftersom det skulle vara svårt att lag204 tekniskt utforma generella föreskrifter. Sådana allmänt hållna regler ansågs knappast utgöra något effektivt skydd för en motpart utöver det som redan förelåg enligt avtalslagen (1915:218).10s. 11
15.Genomförandeavtalen behandlas betydligt mer kortfattat i den senaste översynen av PBL. PBL-kommittén konstaterar att genomförandeavtal regel mässigt ingås mellan kommuner och exploatörer och att det "i olika sam manhang framförts att förutsättningar och innehåll i dessa avtal bör regleras i lag. Den frågan har dock ansetts ligga utanför kommitténs uppdrag.”11 Frå gan är dock inte mindre komplicerad idag än vad den var för några decennier sedan och den förtjänar en utförlig genomgång, framför allt mot bakgrund av den osäkerhet rörande avtalens innehåll som faktiskt följer av PBL, men också mot bakgrund av det EU-rättsliga regelverket och dess krav på lika behandling och transparens. Den tradition av förhandlingsplanering som vuxit fram under lång tid kan många gånger vara svår att förena med den konkurrensutsättning och det upphandlingsförfarande som gäller för olika infrastrukturprojekt. 7.2.1 Klassiska problem rörande genomförandeavtal Det har under lång tid och vid ett antal tillfällen ifrågasatts om förhandlings planering är laglig och framförts kritik mot att lagstiftningen är oklar och inte anpassad till det förfarande som vuxit fram.12 Kritiken har bland annat bestått i det faktum att PBL saknar regler om genomförandeavtal och att kommunens handlingsfrihet på plan- och bygglagens område begränsas av en mängd bestämmelser, inte bara de offentligrättsliga reglerna utan även förfarandereglerna i upphandlingslagstiftningen och de begränsningar som följer av avtalslagen.13 Vidare har ofta anförts att den demokratiska processen vid förhandlingsplanering sätts ur spel och att en enskild exploatörs intres sen kan komma att prioriteras framför allmänhetens och enskilda sakägares möjligheter att påverka ett planförslag.14s. 12
16.Av 6 kap. 26 och 30 §§ PBL framgår att det inom områden med detaljplans. 12
17.205 är kommunen som är huvudman för allmänna platser samt för underhållet av gator och sådana andra allmänna platser som kommunen är huvudman för, t.ex. allmänna parker. Enligt 6 kap. 19-22 §§ PBL kan emellertid en kom mun, enligt vissa förutsättningar, i genomförandeavtal kräva att exploatör ska avstå mark som behövs för allmän plats. Kommunen har dessutom möjlighet att kräva att exploatören ska bekosta anordningar för vatten och avlopp samt anläggandet av gator och vägar för att sedan utan ersättning överlämna dessa till kommunen om det är ”skäligt med hänsyn till den nytta byggherren har av exploateringen”. I 6 kap. 31-38 §§ PBL finns regler som gör det möjligt för en kommun att ta ut kostnader för att anlägga eller förbättra gator eller andra allmänna platser från fastighetsägare och boende. Dessa kostnader ska fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund.s. 12
18.Det är naturligt att en kommun har rätt att genom ett genomförandeavtal erhålla samma prestationer från en exploatör som den har möjlighet att fram tvinga genom direkt tillämpning av lag. På samma sätt är det självklart att kommunen till följd av legalitetsprincipen i 1 kap. 1 § 3 st. Regeringsformen inte har möjlighet att genom ett avtal avvika från vad som regleras i tvingande lagbestämmelser. Vidare gäller generellt för kommunal verksamhet att kom munen, i avsaknad av bestämmelser som uttryckligen stadgar något annat, enligt den s.k. likställighetsprincipen som återfinns i 2 kap. 2 § kommunal lagen ska behandla kommunens innevånare på ett likartat sätt. I praktiken betyder det att kommunen måste välja att fördela kostnader för gator och allmänna platser på skattebetalarkollektivet eller på de fastighetsägare - eller boendekollektiv — som är direkt berörda av dem. Den kommunala likstäl lighetsprincipen begränsar därmed, åtminstone teoretiskt, kommunens be fogenhet att träffa avtal då hänsyn måste tas till andra ägare av fast egendom i kommunen. Även om en exploatör ”frivilligt” skulle samtycka till att betala andra kostnader än vad som stadgas enligt lag eller på ett sätt som sätter likställighetsprincipen ur spel strider ett sådant avtal mot legalitetsprincipen, eftersom lagstöd för att kräva det överenskomna beloppet saknas.15s. 13
19.Även planavgifter och bygglovsavgifter ska enligt 11 kap. PBL tas ut genom den taxa som fastställts i kommunen. I det fall exploatören i ett genomföran deavtal skulle åta sig att betala de faktiska kostnaderna för kommunens plan läggning - vilka kan avvika från den taxa som fastställts - ska även avgiften reduceras med motsvarande belopp, RÅ 1997 ref. 109.16 206s. 13
20.Den avgörande skillnaden mellan exploateringsavtal och markanvisningsavtal är alltså att i det första fallet äger den privata parten redan den mark som är föremål för avtalet medan det i det andra fallet är kommunen som ursprungligen äger marken, men som genom avtalet också överlåter marken till motparten. I det första fallet ligger därför fokus i huvudsak på själva planarbetet och hur parterna gemensamt kan verka för en för alla inblandade parter attraktiv förändring av detaljplanen. I det andra fallet ingår det i kom munens förhandlingsposition att köparen efter förvärvet ska exploatera det förvärvade marken i enlighet med vad parterna enats om i avtalet. Om för värvet sker före eller efter en detalj planeändring är därför i dessa fall vanligt vis av mindre betydelse, även om det givetvis även här finns en mängd olika varianter på avtalskonstruktioner, t.ex. samverkansavtal eller andra typer av mer eller mindre oförpliktande föravtal och avsiktsförklaringar.s. 14
21.Det är också viktigt att komma ihåg att reglerna om offentlig upphandling såsom de framgår av LOU som regel aktualiseras i samband med ingåenden av genomförandeavtal. När det gäller sådana avtal är det nämligen många gånger svårt att se en fastighetsöverlåtelse som något som är fristående från den verksamhet som sedan förväntas bedrivas på fastigheten eller de tjänster som exploatören som en förutsättning för överlåtelsen ska utföra för kom munens räkning. Även om det offentligrättsliga regelverket sätter gränserna för vilka överenskommelser kommunen kan göra och vilka avtal som kan slutas, sätter de bestämmelser som följer av reglerna om offentlig upphand ling gränserna för hur kommunen ska gå till väga. Eftersom exploatören/ köparen kan sägas utföra något som ligger i kommunens intresse och som kanske kommer att nyttjas av kommunen eller kommunmedlemmarna kan det många gånger därför vara så att kommunen måste låta ett upphandlingsförfarande föregå avtalet.s. 14
22.Även om det går att inom ramen för det nationella regelverket rörande plan- och byggfrågor bestämma gränsen för vilka krav kommunen kan ställa på en exploatör föreligger vissa svårigheter vad gäller att kontrollera efterlev naden av lagen. Det torde inte vara särskilt vanligt att motparten väcker talan i och med att denne själv har ett starkt ekonomiskt intresse av att exploate ringen genomförs.17s. 14
23.207 7.2.2 La Scala-målet och upph andlingsreglernas inverkans. 14
24.på genomförandeavtal Som anförts ovan har det s.k. La Scala-mk\et i stor utsträckning bidragit till att medlemsstaterna fått upp ögonen för att genomförandeavtal i prak tiken utgör entreprenadavtal som faller in under upphandlingsreglerna.18 I La Scala-maiet slog EU-domstolen fast att det då gällande Byggdirektivet (93/37/EEG) ska tillämpas när en markägare, tillika exploatör, tar sig an ett stadsutvecklingsprojekt mot att den lokala myndigheten medger avdrag på hela eller delar av en bygglovsavgift som annars skulle ha erlagts, något som var möjligt enligt italiensk rätt.19s. 15
25.EU-domstolen påtalade också att ett av de grundläggande syftena med Byggdirektivet var att konkurrensutsätta tilldelningen av offentliga byggkontrakt. Det var därför inte tillåtet att sluta ett avtal med markägarna om att de skulle utföra vissa infra- och servicestrukturarbeten, utan att först använda sig av ett offentligt upphandlingsförfarande.20s. 15
26.Mot bakgrund av La Scala kan slutsatsen dras att de flesta genomförande avtal i realiteten innehåller moment som gör att de utgör byggentreprenader eller byggkoncessioner i den mening som avses i upphandlingsdirektiven.21 Kommunerna måste därför i de flesta fall använda sig av de regler som gäller för offentlig upphandling eftersom ovan nämnda kriterier torde vara uppfyll da i de allra flesta fallen. I vart fall torde det vara så vid genomförandeavtal som innebär att markägaren eller exploatören ska ombesörja eller bekosta en offentlig angelägenhet och där kommunen anses bidra med någon form av motprestation, t.ex. en utfästelse att mot vederlag och under en viss tid nyttja anläggningen. Ett liknande resonemang anförs av Arrowsmith som mot bakgrund av utgången i La Scala till och med menar att ett bygglov kan ses som en motprestation som ingår som en del i ett ömsesidigt förpliktande avtal mellan två parter och att reglerna om offentlig upphandling därför i praktiken alltid ska tillämpas på genomförandeavtal.22 La Scala visar därut 208 över tydligt att olika avräkningar för utfört arbete på de avgifter som annars skulle ha erlagts talar för att kommunen utför en motprestation.s. 15
27.Det förefaller alltså vara så att ju mer specifika krav en kommun ställer på viss markanvändning — oavsett om det rör sig om idrottsarenor, busstationer, köpcentra, badhus eller bostäder - desto mer får detaljplanen en karaktär av upphandling. Rör det sig å andra sidan bara om ett önskemål om att marken - efter en överlåtelse av kommunal mark - ska bebyggas med en viss anlägg ning kan det vara fråga om en traditionell villkorad fastighetsförsäljning som ska ske enligt de villkor som gäller för överlåtelser av mark. I dessa fall blir inte upphandlingsreglerna tillämpliga vid valet av byggherre, däremot ska en upphandling givetvis göras om kommunen önskar nyttja de tjänster som kommer att tillhandahållas vid anläggningen.s. 16
28.Gränsdragningen är dock inte enkel att besvara och La Scala klargör vida re att nationella regler om myndighetsutövning inte utesluter tillämpningen av EU-direktiven om offentlig upphandling. EU-domstolen anför att den omständigheten att avtalet är ett offentligrättsligt avtal och att det har inslag av myndighetsutövning inte hindrar att det finns ett sådant avtalsförhållande som föreskrivs i artikel 1 a) Byggdirektivet (93/37/EEG), utan tvärtom talar denna omständighet för detta. Ett avtal som ingås mellan en upphandlande myndighet och entreprenör utgör nämligen i flera medlemsstater ett admi nistrativt avtal, vilket som sådant omfattas av offentlig rätt.s. 16
29.Sammanfattningsvis konstaterade domstolen att direktivet utgör hinder för en nationell stadsplaneringslagstiftning som tillåter att den som innehar bygglov eller godkänd plan för markexploatering, utan beaktande av de för faranden som föreskrivs i Byggdirektivet, direkt uppför en anläggning mot att hela eller delar av avgiften för bygglovet avräknas när värdet av detta arbete motsvarar eller överstiger det tröskelvärde som föreskrivs i direktivet.s. 16
30.Sveriges Kommuner och Landsting anför i cirkulär 2003:109 - som en kommentar till La Scala - att arbeten som avser uppförande av gemensammas. 16
31.209 anläggningar bör upphandlas i konkurrens. För de fall att de kommunal tekniska arbetena endast skulle kunna utföras av en viss entreprenör skulle ett lämpligt upphandlingsförfarande enligt cirkuläret vara ett så kallat för handlat upphandlingsförfarande. En sådan situation skulle kunna föreligga för det fall att de gemensamma anläggningarna av en eller annan anledning måste utföras i teknisk samordning med exploatörens egna arbeten. I så fall får ett särskilt avtal upprättas beträffande dessa kommunaltekniska arbeten. Avtalet skulle sedan kunna kombineras med ett exploateringsavtal där dessa arbeten inte ingår. Man bör dock komma ihåg att ett förhandlat förfarande endast utgör ett undantag från de upphandlingsförfaranden som vanligtvis ska tillämpas och att bevisbördan för att det verkligen är fråga om en undantagssituation vilar på kommunen.s. 16
32.För det fall att kommunen äger den mark som ska exploateras förordas i cirkuläret att en anbudstävling genomförs, varvid fastighetsförsälj ningen kombineras med en offentlig upphandling av entreprenaden. En annan variant skulle kunna vara att anordna en formgivningstävling i enlighet med upphandlingsreglerna, där tävlingen kan gälla stadsplaneringen.s. 17
33.Dilemmat är att upphandlingslagstiftningen - strikt tolkad i enlighet med La Scala - inte är anpassad till de förhållanden som kan uppkomma vid markexploatering. En upphandlingsskyldighet kan i många fall vara svår att efterleva inte minst till följd av det faktum att det kan vara en förutsättning för att kunna genomföra en detaljplaneändring att exploatören kommer in i processen på ett så tidigt stadium som möjligt.s. 17
34.Att märka är även att domstolen i La Scala, p. 100, menar att bestämmel serna är uppfyllda om en markägare eller en exploatör själv använder sig av upphandlingsreglerna när den upphandlar exploateringen av området. Med ett sådant synsätt behöver inte själva genomförandeavtalet upphandlas. Det framhålls i cirkuläret att en sådan lösning inte är användbar vid kommunala exploateringar; bortsett från det faktum att det är tveksamt om den tilltänkte exploatören själv kan vara anbudsgivare medför kommunallagens bestäm melser att det inte är möjligt att delegera det kommunala beslutsfattandet till enskild. Ett förfarande där exploatören utesluts från att själv delta i anbudsgivningen torde dock i många fall kunna leda till negativa ekonomiska kon sekvenser för projektet. Vidare faller hela finessen med genomförandeavtalet, eftersom exploatören riskerar att förlora den fördel som kan ligga i att ha hel hetsansvaret för de olika delarna i projektet. Ett alternativ kan vara att man inom ramen för genomförandeavtalet mellan kommunen och exploatören, delat upp ansvaret så att kommunen sköter upphandlingen. Även om det förvisso kan bli en ganska otymplig lösning skulle exploatören kunna delta i 210 ett öppet och transparent anbudsförfarande som uppfyller de krav som ställs i upphandlingsdirektivet.s. 17
35.Som ett exempel på ett fall när en kommun ansetts kunna lämna över upp handlingen av en byggentreprenad till en privat part kan nämnas RÅ 2004 ref. 48. Karlskrona kommun och ett privat företag hade undertecknat en ramöverenskommelse om att en byggnation av ett idrottscentrum skulle äga rum efter det att kommunen förvärvat det aktuella området. Företaget skulle låta uppföra anläggningarna varefter dessa skulle överlämnas till kommunen. På uppdrag av kommunen skulle bolaget även ombesörja upphandlingen av en byggentreprenad avseende själva uppförandet. Kommunen skulle däref ter, med utgångspunkt i de inkomna anbuden, fatta det slutliga beslutet om entreprenadens igångsättning eftersom slutligt antagande av anbud och pro jektstart ansågs kräva kommunala beslut avseende såväl bygglov som finan siering. Efter att bolaget meddelat att det på uppdrag av kommunen, efter en som ett öppet förfarande genomförd upphandling, fattat beslut om tilldel ning av kontrakt för delentreprenader begärde en leverantör överprövning av beslutet. Kommunen och inte bolaget ansågs inta ställning som part i målet, till följd av att den betalade mer än hälften av kostnaderna för entreprenaden och dessutom hade ett väsentligt inflytande på projektets genomförande. Fal let visar dock att en privat part ansetts kunna utföra själva upphandlingen, även och det slutliga tilldelningsbeslutet måste fattas av kommunen.s. 18