JO och tjänstemännen
Tj änstemännen i ett historiskt perspektiv
1.I Förvaltningspolitiska kommissionens slutbetänkande, benämnt ”1 med-s. 14
2.borgarnas tjänst”, anförs följande. Även om äldre tiders överhetssamhälles. 14
3.med en skarp uppdelning mellan styrande tjänstemän och styrda med-s. 14
4.borgare hade negativa drag, hade den svenska statsförvaltningen ocksås. 14
5.”positiva sidor. För att vara ett fattigt land i Europas periferi hade Sve-s. 14
6.rige en effektiv, hederlig och okorrumperad förvaltning”. De statligas. 14
7.ämbetsmännen var den samhällsklass som kom att bära upp rättsstats-s. 14
8.idealet. Statens omvandling under 1900-talet medförde emellertid atts. 14
9.den klassiska tjänstemannarollen tunnades ut. Särskilt under senare delens. 14
10.av 1900-talet medförde införandet av en marknadskultur och s.k. ekono-s. 14
11.mism med åtföljande effektivitetskrav att den svenska förvaltningstra-s. 14
12.ditionen förändrades. Som en följd av att tjänstemännens anställnings-s. 14
13.trygghet minskades och att deras lönesättning blev individuell blev des. 14
14.mer beroende av sina överordnade. Utgångspunkten för den offentligas. 14
15.förvaltningsverksamheten måste emellertid vara att den ”är en del av de-s. 14
16.mokratin och rättsstaten och att de som arbetar i förvaltningen tjänars. 14
17.vissa gemensamma mål, vilket skiljer dem från anställda i den privatas. 14
18.sektorn. Statstjänstemännens ställning och ansvar regleras i lagar, förord-s. 14
19.ningar och föreskrifter. Ytterst syftar statens verksamhet till att förverkligas. 14
20.de demokrativärden som lagts fast i regeringsformen. Det är viktigt atts. 14
21.det inom myndigheterna finns en levande insikt om att medborgarna ärs. 14
22.deras uppdragsgivare, att de finansieras med skattemedel, att de är redo-s. 14
23.visningsskyldiga inför det allmänna och att de är skyldiga att behandlas. 14
24.alla medborgare lika”.1s. 14
25.Uttrycken ”tjänst”, ”tjänsteman” och ”statstjänsteman” förekommers. 14
26.alltjämt i t.ex. 7 kap. 7 § RF, 11 kap. 9 och 10 §§ RF och 12 kap. 6 § 2 st.s. 14
27.372 RF. Vidare finns vissa reminiscenser av äldre tiders tjänstemannarätt kvar i bl.a. den särskilda lagen (1994:261) om fullmaktsanställning och i reglerna om ordinarie domares anställningsskydd i 11 kap. 5 § RF. Ur juridisk-systematisk synpunkt upphörde tjänstemännen dock att vara en egen arbetstagarkategori när huvudsaklig avtalsfrihet i fråga om såväl arbetsuppgifter som anställningsformer infördes genom 1976 års LOA.s. 14
28.I början av 1900-talet kunde höga ämbetsmän, såsom domare, och förvaltningstjänstemän i viss mån ses som en enhetlig grupp, eftersom de ofta hade likartade anställningsvillkor i straff-, förvaltnings- och arbetsrättsliga hänseenden.2 Det särskilda ansvar som det innebar att anförtros utövande av offentliga funktioner medförde nämligen att de hade ett vidsträckt ämbetsansvar, var mer eller mindre oavsättliga samt saknade förhandlingsfrihet gentemot sin arbetsgivare. Trots att huvudstadgandet om JO i 96 § GRF ända fram till slutet av 1950-talet skilde mellan tillsynen över å ena sidan domarna och å andra sidan ämbets- och tjänstemännen, omfattar tjänstemannabegreppet i detta arbete därför såväl domare som allehanda tjänstemän. Genom de förändringar som tjänstemannarätten har genomgått under senare delen av 1900-talet synes svensk rätt numera emellertid ha inordnats i det utomlands vanligt förekommande mönstret med påtagliga skillnader i reglerna om arbetsvillkoren för å ena sidan ordinarie domare och å andra sidan förvaltningstjänstemäns. 15
29.Antalet offentliganställda var i början av 1900-talet totalt sett ganska begränsat och av dessa utgjorde tjänstemännen i sin tur en liten del. Vid denna tid kan förhållandet mellan det allmänna, tjänstemännen och medborgarna sägas ha varit jämförelsevis okomplicerat. Det allmänna hade nämligen en tydligt auktoritativ, paternalistisk ställning både såsom arbetsgivare i förhållande till tjänstemännen och i förhållande till medborgarna, som ju först efter reformer i slutet av 1910-talet kunde utöva ett i modern bemärkelse fullbordat demokratiskt inflytande över stat och kommuner. De offentliga funktionerna, för vilkas duglighet det allmänna svarar mot de skattebetalande medborgarna, upprätthölls i början av 1900-talet gentemot medborgarna av tjänstemännen, som p.g.a. att de hade anförtrotts utövandet av dessa funktioner hade jämfört med andra arbetstagare särpräglade anställningsvillkor. Upprätthållandet av de offentliga funktionernas duglighet ankom alltså på tjänstemännen såsom representanter för det allmänna, men däremot inte i någon högre grad på det allmänna såsom ansvarigt gentemot tjänstemännen för deras arbetsmiljö och kompetensutveckling m.m.s. 15
30.373s. 15
31.Även om tjänstemännen i början av 1900-talet hade sämre arbetsvill-s. 16
32.kor än andra arbetstagare genom att de hade ämbetsansvar och saknades. 16
33.förhandlingsfrihet så var de oavsättliga och åtnjöt förhöjt straffskydd mots. 16
34.våld och missfirmelser. Sålunda är det svårt att säga om tjänstemännen is. 16
35.äldre tider såsom överhetsrepresentanter var privilegierade jämfört meds. 16
36.andra arbetstagare eller såsom överhetens ”tjänare” sämre lottade än dessa.s. 16
37.Trots att det i det offentliga tjänsteförhållandet alltid har funnits såväls. 16
38.avtals- som offentligrättsliga inslag anses dock tjänstemannarätten föres. 16
39.1960-talet ofta ha präglats av en paternalistisk ordning med staten soms. 16
40.”husbonde” och tjänstemännen som helt underordnade ”tjänare”. Uti-s. 16
41.från detta synsätt var överförandet av stora delar av tjänstemannarättens. 16
42.från den offentliga till den civilrättsliga sfären till påtaglig fördel förs. 16
43.tjänstemännen.3 Det förhållandet att övergången från offentlig- till civil-s. 16
44.rättslig grundsyn innebar en förbättring beror därvid emellertid natur-s. 16
45.ligtvis i hög grad på att arbetstagarna under 1900-talet genom arbetar-s. 16
46.rörelsens politiska inflytande generellt kraftigt förbättrade sina positioners. 16
47.gentemot arbetsgivarna.s. 16
48.Under i stort sett hela 1900-talet pågick en ibland intensiv debatt oms. 16
49.arbetstagarnas villkor på den privata arbetsmarknaden. På 1920- ochs. 16
50.1930-talen var arbetarrörelsens fackliga krav vanligen knutna till löne-s. 16
51.och arbetstidsfrågor. Förhandlingarna på arbetsmarknaden rörde vid dennas. 16
52.tid således främst arbetstagarnas ekonomiska villkor. Fr.o.m. 1940- ochs. 16
53.1950-talen kan emellertid skönjas s.k. företagsdemokratiska strävanden.s. 16
54.Arbetstagarna började alltså att kräva att fa medinflytande över arbets-s. 16
55.miljön samt över personalfrågor, såsom t.ex. omplaceringar och uppsäg-s. 16
56.ningar. De företagsdemokratiska värderingar som under efterkrigstidens. 16
57.kom att göra sig gällande inom den privata sektorn innebar en ny syn pås. 16
58.förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Kraven på medbestäm-s. 16
59.mandereformer inom näringslivet gjorde att även statens paternalistiskas. 16
60.ställning som arbetsgivare började att ifrågasättas.4s. 16
61.Den förändrade synen på tjänstemännen och deras arbetsvillkor växtes. 16
62.fram parallellt med den offentliga sektorns tillväxt under 1950- och 1960-s. 16
63.talen. Antalet anställda vid de kommunala och statliga förvaltningarnas. 16
64.blev vid denna tid allt fler och deras arbetsuppgifter blev allt svårare atts. 16
65.definiera som antingen tjänstemanna- eller arbetareuppgifter.5 Såledess. 16
66.374 kom de stora skillnaderna som i fråga om anställningsvillkor förelåg för å ena sidan tjänstemän och å andra sidan andra offentliganställda att framstå som omotiverade. Dessutom kom tjänstemännens fackliga organisationer att bli alltmer inflytelserika som förhandlingsparter på arbetsmarknaden, bl.a. eftersom antalet medlemmar genom den offentliga sektorns expansion ökade påtagligt.s. 16
67.Genom 1970-talets medbestämmandereformer demokratiserades förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Denna utveckling medförde att synen på arbetsgivarens rätt att använda sanktioner förändrades. Inom den offentliga sektorn kom därvid att diskuteras i vilken utsträckning som utkrävande av straff-, disciplin- och skadeståndsansvar egentligen var ett konstruktivt sätt att förbättra det allmännas verksamhet. Tjänstemännen, som i dessa frågor vanligen företräddes av sina fackföreningar, argumenterade inte sällan för att det var det allmännas ansvar att genom personaladministrativa åtgärder förbättra de anställdas möjligheter att fullgöra sina arbetsuppgifter på bästa möjliga sätt. Enligt detta synsätt borde fel inte läggas en enskild arbetstagare till last, eftersom tjänsteförsummelserna oftast berodde på att staten eller kommunen såsom arbetsgivare inte i tillräcklig grad hade uppmärksammat t.ex. arbetsbelastnings-, organisations- eller kompetensutvecklingsfrågor. Formella bestraffningsåtgärder borde enligt arbetstagarsidan därför ersättas av mer konstruktiva företeelser såsom kompetensutveckling, tillrättavisningar, uppföljningssamtal och omplaceringar.s. 17
68.Tjänstemännens arbetsmarknadsdemokratiska strävanden realiserades i viss mån genom att 1965 års tjänstemannalagar kom att medföra huvudsaklig avtalsfrihet och strejkrätt i lönefrågor. Genom 1970-talets arbetsrättsreformer slutfördes utvecklingen. Sedan ämbetsansvaret hade avskaffats år 1975 infördes genom 1976 års LOA nämligen avtalsfrihet för flertalet offentliganställda i fråga om såväl anställningsformer som arbetsuppgifternas innehåll och utformning.6 Överläggningar mellan arbetsgivarmyndigheter och arbetstagares fackliga organisationer blev vid denna tid huvudregel i allehanda omplacerings-, uppsägnings-, avskedandeoch disciplinpåföljdsfrågor. Detta förhållande synes ha haft en tämligen återhållande effekt på försök från arbetsgivarnas sida att utkräva arbetsrättsligt sanktionsansvar. Arbetstagarsidan torde i sådana överläggningar nämligen med viss framgång kunna hävda att av en anställd begånget fel inte skall läggas denne utan myndigheten till last, eftersom myndigheten såsom arbetsgivare inte i önskvärd grad har prioriterat förekommande arbetsbelastnings- och kompetensutvecklingsproblematik. Det faktums. 17
69.375s. 17
70.att antalet disciplinärenden under hela 1970-talet minskade hos de flestas. 18
71.myndigheter istället för att öka sedan ansvaret för lindriga fel år 1975s. 18
72.hade överförts från straff- till arbetsrätten berodde således knappast pås. 18
73.att färre fel begicks, utan på att användandet av formella bestraffnings-s. 18
74.åtgärder i allt högre grad ersattes av åtgärder som uppföljningssamtals. 18
75.och frivilliga omplaceringar.s. 18
76.Numera framstår förhållandet mellan det allmänna, tjänstemännen ochs. 18
77.medborgarna som tämligen komplicerat. Fråga är nämligen om ett tyd-s. 18
78.ligt triangulärt förhållande som rör dels en demokratiskt konstitutionells. 18
79.relation mellan medborgarna och det allmänna, dels en arbetsrättsligs. 18
80.relation mellan det allmänna och tjänstemännen, dels en offentligrättsligs. 18
81.relation mellan myndigheterna, företrädda av tjänstemän, och medbor-s. 18
82.garna. Den, å ena sidan, politiskt medborgarrättsliga och, å andra sidan,s. 18
83.arbetsmarknadsdemokratiska samhällsutveckling har därvid medfört atts. 18
84.ansvaret för de offentliga funktionernas duglighet enligt både medborgar-s. 18
85.na och tjänstemännen inte sällan åvilar endast det allmänna, ytterst i forms. 18
86.av de politiker som handhar anslagsfördelningen inom den offentliga sek-s. 18
87.torn. Medborgarna kan i och för sig på samma sätt som i början av 1900-s. 18
88.talet antas anse att tjänstemännen såsom representanter för det allmännas. 18
89.har ett personligt ansvar för de fel som begås. Tjänstemännen torde docks. 18
90.normalt sett anse att det är det allmänna såsom ansvarigt för deras ar-s. 18
91.betsförhållanden som har det yttersta ansvaret för flertalet försummelser.s. 18
92.Mot bakgrund av företagsdemokratiseringen inom den privata sek-s. 18
93.torn skulle det ha varit uppenbart orimligt att försöka upprätthålla dets. 18
94.allmännas auktoritativa ställning som arbetsgivare. Tjänstemännens kravs. 18
95.på goda arbetsvillkor måste sägas vara såväl berättigade som oundvikliga.s. 18
96.Samtidigt har emellertid 1800-talets undersåtar genom 1900-talets poli-s. 18
97.tiska demokratisering blivit medborgare som under intryck av välfärds-s. 18
98.statens jämförelsevis höga skattetryck ofta har tämligen höga förvänt-s. 18
99.ningar på de offentliga funktionernas duglighet. Under inverkan av bl.a.s. 18
100.Sveriges medlemskap i EU synes samhällsutvecklingen dessutom snarasts. 18
101.gå i riktning mot förstärkningar av enskildas fri- och rättigheter. Såsoms. 18
102.diskuteras närmare i avsnitt 14.3.2 nedan är utformningen av det triangu-s. 18
103.lära förhållandet mellan dels medborgarna och det allmänna, dels dets. 18
104.allmänna och tjänstemännen, dels tjänstemännen och medborgarna där-s. 18
105.för präglat av inte obetydliga problem.s. 18
JO i ett historiskt perspektiv
1.I ett historiskt perspektiv kan JO sägas ha utvecklats till att vara ens. 18
2.främst preventivt verkande vägledare och riktlinjeproducent från att has. 18
3.varit en institution genom vilken kravet på legalitet inom förvaltningens. 18
4.376 knöts samman med å ena sidan ämbetsansvaret och å andra sidan självständighets- och oavsättlighetsprinciperna. JO:s arbete för att förbättra enskildas rättssäkerhet bestod emellertid under 1800-talet på samma sätt som idag av både repressiv tillsyn genom efterhandskontroll och preventiv tillsyn genom tillrättavisande kritik och påpekanden till lagstiftaren. De tillrättavisande, vägledande uttalandena kan därvid sägas vara preventiva både i det enskilda fallet och generellt genom att andra tar del av besluten.7 Även om JO aldrig har haft befogenhet att ändra felaktiga beslut kan såväl den repressiva som den preventiva verksamheten antas alltid ha haft vissa korrigerande effekter genom att myndighetsbeslut ibland har ändrats genom t.ex. omprövning p.g.a. JO:s ingripanden.8 Den reparativa verksamhet som JO ursprungligen bedrev synes dock ha upphört i samband med ikraftträdandet av 1972 års skadeståndslag.s. 18
5.Eftersom JO redan i början av 1800-talet sysslade främst med en opolitisk legalitetsgranskning av tjänstemännen har ämbetet aldrig varit ett led i en av riksdagen utövad parlamentarisk kontroll över den styrande maktens verkställighetsåtgärder.9 Valet av JO slutade i och för sig att beröras av kampen mellan riksdagens skilda grupperingar först under senare delen av 1800-talet. Partipolitiska synpunkter synes dock alltid ha spelat en underordnad roll i debatterna om JO:s faktiska ämbetsutövning.s. 19
6.Även om ämbetet aldrig har haft någon i egentlig mening politiserad samhällsfunktion framställdes vid olika tillfällen motioner från skilda håll om att JO borde särskilt granska någon viss företeelse, som respektive motionär var kritisk till och därför ansåg vara i behov av skärpt tillsyn. Så har vänsterorienterade politiker ibland framhållit att JO borde ingripa kraftfullt mot t.ex. otillåten åsiktsregistrering och tjänstemannaförtryck av s.k. svaga samhällsmedlemmar. Borgerliga politiker har däremot inte sällan argumenterat för utökningar av JO:s befogenheter som ett led i ett allmänt förespråkande av lag och ordning i samhället.10 Dessutoms. 19
7.377s. 19
8.argumenterade Vänsterpartiet under 1970- och 1980-talen för att riks-s. 20
9.dagen skulle utöva ett mer aktivt huvudmannaskap över JO-ämbetet.s. 20
10.Med undantag för denna typ av debatter kan några direkta partipolitiskas. 20
11.skiljelinjer emellertid knappast sägas vara möjliga att utskilja i åsikternas. 20
12.om JO:s verksamhet och befogenheter under det gångna seklet.s. 20
13.Såsom har nämnts i avsnitt 1.3 ovan har jag i detta arbete inte under-s. 20
14.sökt vilka effekter som JO:s initiativ till lagstiftningsåtgärder har haft pås. 20
15.rättsutvecklingen. Anledning finns emellertid att anta att denna del avs. 20
16.ämbetets preventiva funktion har spelat en stor roll för vidtagandet avs. 20
17.lagstiftningsåtgärder som har främjat medborgarnas rättssäkerhet.11 Sär-s. 20
18.skilt för uppkomsten av de numera i förvaltningslagen (1986:223) lag-s. 20
19.fästa allmänna handläggningsprinciperna för förvaltningsärenden tordes. 20
20.JO:s verksamhet ha varit av väsentlig betydelse. Så åberopades JO-besluts. 20
21.i många olika sammanhang i t.ex. de besvärssakkunnigas slutbetänkandes. 20
22.”lag om förvaltningsförfarandet” av år 1964.12 Till de mer allmänna rätts-s. 20
23.säkerhetsgrundsatser som JO under 1900-talet har slagit vakt om hörs. 20
24.objektivitets-, behovs- och proportionalitetsprinciperna.s. 20
25.Eftersom JO redan från början var ett förtroendeämbete har befatt-s. 20
26.ningens verksamhet aldrig detalj reglerats. Flertalet av de lagändringars. 20
27.som under 1900-talet vidtogs rörande JO syftade till att öka ämbetetss. 20
28.arbetskapacitet. Syftet med den reform som ägde rum i samband meds. 20
29.inrättandet av en MO och den därmed sammanhängande klyvningen avs. 20
30.JO:s tillsynsområde år 1915 var dock att modernisera reglerna genoms. 20
31.ett lagfästande av den under 1800-talet utvecklade handläggningspraxi-s. 20
32.sen. Det förhållandet att nya instruktioner för JO och MO antogs års. 20
33.1941 berodde däremot främst på att ombudsmännens förmåga att utredas. 20
34.försummelser av höga ämbetsmän, såsom ledamöter i de högsta instan-s. 20
35.serna, hade ifrågasatts. Denna sorts anklagelser tillbakavisades kategoriskts. 20
36.och den förstärkning av ombudsmännens arbetsrättsliga ställning soms. 20
37.1941 års reform innebar åskådliggör att ombudsmännens opartiskhet ochs. 20
38.integritet enligt riksdagen borde vara oantastlig.s. 20
39.I samband med att JO:s tillsynsområde i slutet av 1950-talet vidgadess. 20
40.till att omfatta såväl kommunal som statlig verksamhet vidtogs lagänd-s. 20
41.ringar för att öka ämbetets arbetskapacitet. Klagomålstillströmningens. 20
42.medförde emellertid att JO och MO i slutet av 1960-talet slogs sammans. 20
43.till ett ombudsmannaämbete med tre justitieombudsmän. Den utök-s. 20
44.ning av antalet ombudsmän som inleddes i slutet av 1960-talet för atts. 20
45.bemästra klagomålstillströmningen utvecklades därefter successivt där-s. 20
46.378 hän att det numera i regel finns sex justitieombudsmän, varav en chefsJO, tre vanliga ombudsmän och två ställföreträdande ombudsmän.s. 20
47.Med beaktande av klagomålstillströmningens omfattning under 1900talet hade de successiva utökningarna av antalet ombudsmän uppenbarligen kunnat undvikas endast om lagstiftaren hade givit avkall på uppfattningen att varje klagomål faktiskt skall granskas av en ombudsman. Att ge avkall på denna uppfattning har emellertid inte ansetts vara möjligt. Stor vikt har nämligen ända sedan 1800-talet lagts vid att varje enskilt klagomål skall ”nå fram” till en ombudsman personligen. Förekomsten av ett flertal parallella justitieombudsmän försvagar emellertid det personliga momentet i JO-funktionen samt skapar risker för att det uppstår en splittrad beslutspraxis inom ämbetet. Därigenom försvagas effekterna av JO:s vägledande och preventiva verksamhet. Såsom framgår av avsnitten 14.1.3 och 14.2.2 nedan försämras JO-beslutens rättskällefunktion även av andra historiskt väletablerade företeelser, såsom innehavet av åtalsbefogenheter, vilket försätter ombudsmännen i en potentiell partsställning inom instansordningen, samt befogenheten att kritisera domslut, vilken ibland skapar en ur dogmatisk synpunkt svåraccepterad rättspluralism. Sålunda tycks JO-ämbetet i flera hänseenden präglas av så starka historiska traditioner att ämbetets verksamheten inte fullt ut fokuserar på den vägledande och rättsskapande funktion som vanligen är utländska ombudsmannabefattningars främsta uppgift. De svenska förvaltningsdomstolarnas omfattande prövningsbefogenheter i lämplighetsfrågor gör dock att JO troligen aldrig skulle kunna uppnå samma starka ställning som rättsproducent som t.ex. FO.13s. 21
48.Det personliga momentet i den bemärkelsen att JO-ämbetets funktionsduglighet förutsätter att det utövas av personer som är så allmänt kända för att vara opartiska och kunniga att alla samhällsmedlemmar litar på deras omdöme torde vanligen stå i ett otvetydigt samband med längden av ombudsmännens befattningsinnehav.14 Särskilt för den preventiva verksamheten är det sålunda numera uppenbarligen önskvärt att ombudsmännens befattningsinnehav är så långvarigt som möjligt. De vid 1941 års reform anförda skälen för att ombudsmannabefattningarna inte borde vara slutposter måste därför betraktas som helt föråldrade.15s. 21
49.Vad som styr allmänhetens benägenhet att klaga till JO kan knappast fastställas tillförlitligt. Att frekvensen klagomålsärenden står i samband med den offentliga sektorns omfattning måste emellertid hållas för visst. Dessutom måste allmänhetens genomsnittliga bildningsnivå antas spelas. 21
50.379s. 21
51.roll för såväl medborgarnas förmåga att inse att tjänstemän begår fel soms. 22
52.deras förmåga att formulera klagomål till tillsynsorgan. Under 1900-ta-s. 22
53.let blev medborgarna genomsnittligt sett hela tiden alltmer välutbildades. 22
54.och därmed mer benägna att ifrågasätta offentliga institutioners agerande.s. 22
55.Samtidigt expanderade den offentliga verksamheten successivt fram tills. 22
56.och med i vart fall 1970-talet. Det förhållandet att klagomålsärendenas. 22
57.numera är så många att de helt dominerar JO:s verksamhet är mot bak-s. 22
58.grund därav föga förvånande.s. 22
59.Utifrån de uppgifter som har sammanställts i detta arbete kan konsta-s. 22
60.teras att antalet JO-ärenden per år ökade från ca 200-300 i början avs. 22
61.1900-talet till ca 600—700 på 1950-talet. Därefter ökade den årliga ären-s. 22
62.detillströmningen kvantitativt sett påtagligt från i genomsnitt nästan 700s. 22
63.under åren 1946—1956 till ca 1.300 under åren 1957—1967 och ca 3.300s. 22
64.under åren 1968—1975. Genomsnittet årligen inkomna ärenden var där-s. 22
65.efter under åren 1976—1989 ca 3.350 men ökade under åren 1990-2002s. 22
66.till ca 4.640.16s. 22
67.Vid uppdagande av olika typer av felaktigheter väckte JO åtal eller vid-s. 22
68.tog disciplinanmälan i ca 7 procent av ärendena under åren 1939-1945,s. 22
69.i ca 4,5 procent av ärendena under åren 1946-1956, i ca 2,5 procent avs. 22
70.ärendena under åren 1957-1967, i något mindre än 1 procent av ären-s. 22
71.dena under dels åren 1968—1975, dels åren 1976-1989 och i 7 promilles. 22
72.av ärendena under åren 1990-2002. Det var alltså framför allt unders. 22
73.1940-, 1950- och 1960-talen som ingripandena mot uppdagade fel ge-s. 22
74.nom åtal eller disciplinanmälan minskade. Även om avskaffandet av äm-s. 22
75.betsansvar på det teoretiska planet medförde att den tillbakablickandes. 22
76.granskningen av enskildas klagomål kom att främst bli ett led i det pre-s. 22
77.ventiva vägledandet påverkade 1975 års reform sålunda inte JO:s faktiskas. 22
78.verksamhet i någon högre grad.17s. 22
79.Ibland framhålls att det under senare delen av 1900-talet har varit ens. 22
80.tämligen låg andel av klagomålen som har föranlett ens reella utredning-s. 22
81.ar från JO:s sida.18 I JO:s uppgifter ingår emellertid en betydande upplys-s. 22
82.nings- och rådgivningsverksamhet av konfliktlösande art. Denna, iblands. 22
83.sannolikt i det närmast terapeutiska, verksamhet har visserligen inga mers. 22
84.påtagliga effekter men medför i många fall att enskilda personer i fram-s. 22
85.380 tiden bättre förstår hur rättsordningen och den offentliga sektorn fungerar.19 På ett teoretiskt plan måste själva möjligheten att klaga till JO sålunda antas ibland stärka allmänhetens förtroende för den offentliga sektorn även om antalet av ämbetet initierade åtal och disciplinanmälningar är mycket lågt.s. 22
JO och tjänstemännen i dag
1.JO:s tillsynsfunktion fullgörs numera inte genom att ombudsmännen verkar för att enskilda personer skall få skadestånd eller motsvarande upprättelse för begångna fel utan främst genom ett tillrättavisande och vägledande av den offentliga verksamheten. Vägledandet av myndigheter sker idealtypiskt sett genom att de av JO:s uttalandebeslut som anses vara av allmänt intresse publiceras i ämbetsberättelserna. Avskaffandet av ämbetsansvar medförde att JO:s preventiva verksamhet inte längre ens i teorin är ett led i den repressivt efterhandsgranskande tillsynen. Istället är sedan år 1975 den tillbakablickande granskningen av enskilda ärenden ett led i vägledandet och riktlinjeskapandet.s. 23
2.Av svenska jurister nyttjade rättskällor brukar vanligen sägas bestå av författningstexter, prejudikat, förarbeten och doktrin. Såvitt jag har kunnat utröna åberopas JO-beslut inte särskilt ofta som en rättskälla av domstolarna.20 I t.ex. RH 1987:88 (fråga om penning- eller dagsböter vid val av påföljd), RH 1991:88 (fråga om handläggning av mål om ekonomisk brottslighet) och RH 1997:40 (fråga om brott mot ordningslagen) omnämns emellertid olika beslut i JO:s ämbetsberättelse av hovrätten.21 Även i de prejudicerande avgörandena NJA 1999 s. 92 (fråga om mellandom), RA 1999 ref. 51 (fråga om besluts överklagbarhet), RÅ 1999 ref. 75 nr I (fråga om protokoll som beslutsdokumentation) och RÅ 2000 ref. 16 (fråga om omprövning av biståndsbeslut) omnämns JO-beslut. Dessutom nämns JO-beslut ibland i rättsfallsreferat tillsammans med litteratur som har ansetts relevant för rättsfrågan utan att uttryckligen åberopas i domskälen.22s. 23
3.381s. 23
4.I de förarbetsuttalanden som under senare delen av 1900-talet har be-s. 24
5.rört frågan om JO:s rättskällestatus anses i princip självklart att ombuds-s. 24
6.männens uttalanden tillmäts vikt endast på grund av tyngden i den sak-s. 24
7.liga argumenteringen.23 I svensk rätt tillmäts i och för sig både prejudikats. 24
8.och förarbeten, på samma sätt som doktrinen, formellt sett vikt endast pås. 24
9.grund av tyngden i den sakliga argumenteringen. Även om absolut pre-s. 24
10.judikatbundenhet inte råder i Sverige är de högsta instanserna numeras. 24
11.emellertid tämligen renodlade prejudikatsinstanser. Deras avgörandens. 24
12.torde därför i praktiken ofta tillmätas vikt inte i första hand på grundvals. 24
13.av den sakliga argumenteringens tyngd utan framför allt i egenskap avs. 24
14.ställningstaganden av Högsta domstolen eller Regeringsrätten.24s. 24
15.Om JO-uttalanden tillmättes samma eller likartad vikt som prejudice-s. 24
16.rande domstolsavgöranden skulle ombudsmännens motparter i enskildas. 24
17.ärenden kunna försättas i den märkliga situationen att de processar mots. 24
18.någon vars åsikter domstolen uppfattar som mer eller mindre bindande.s. 24
19.Eftersom JO alltjämt har en sorts partsställning inför domstolarna kans. 24
20.ämbetet sålunda aldrig betraktas som likställt med eller överordnat pre-s. 24
21.judikatinstanserna. Däremot bör JO:s uttalandebeslut enligt min me-s. 24
22.ning i regel anses ha samma tyngd inom rättskälleläran som förarbetens. 24
23.men högre dignitet än doktrinen.s. 24
24.Med beaktande av de ställningstaganden som Regeringsrätten gör is. 24
25.RÅ 1994 ref. 31 och RÅ 1997 ref. 18 måste anses klarlagt att den i ochs. 24
26.för sig demokratiskt legitima tyngd som förarbeten har tillmäts betydelses. 24
27.endast på grundval av tyngden i den sakliga argumenteringen. JO-besluts. 24
28.innefattar vanligen väl genomtänkta juridiska resonemang i specifikas. 24
29.rättsfrågor som ombudsmännen, i motsats till författarna av förarbeten,s. 24
30.analyserar i ett situationsrelaterat perspektiv.25 Enligt min mening finnss. 24
31.därför anledning att tillmäta JO-beslut samma tyngd inom rättskälle-s. 24
32.hierarkin som förarbeten. Detta synsätt medför att ombudsmännen is. 24
33.icke författningsreglerade frågor som normalt aldrig kommer under pre-s. 24
34.judikatsinstansernas prövning, såsom t.ex. frågor om JO:s tillsynsområ-s. 24
35.382 des exakta omfattning och tillsynens bedrivande, har en sorts position som ”lex animata”. Med hänsyn till att såväl JO-beslut som förarbeten, i motsats till doktrinen, utgör en sorts institutionaliserade ställningstaganden med viss demokratisk legitimitet är ombudsmännens ställning som ”lex animata” i vissa frågor emellertid en naturlig konsekvens av JO-ämbetets position som ett riksdagens förtroendeämbete.s. 24
36.Trots att JO:s funktion numera är främst vägledande och riktlinjeskapande tycks ämbetets repressiva befogenheter alltjämt spela en viktig roll i såväl allmänhetens som tjänstemännens medvetande. Så framhåller Claes Eklundh i uppsatsen ”JO:s tillsyn över domstolarna” (2000) att en offentlig befattningshavare nyligen i media har beskrivit JO som ”en svart, äcklig skugga” som ”hänger över myndigheterna”.26 Epitetet ”svart, äcklig skugga” framstår visserligen inte som i sig direkt smickrande. Enligt min mening bör emellertid noteras att det ibland anförs som ”ett hälsotecken” att tjänstemännen ”tycker illa om JO”.27 Dessutom torde det inom vissa samhällssektorer, såsom domstols- och åklagarväsendena, traditionellt uppfattas som obehagligt och stigmatiserande att kritiseras av JO, under det att man inom en del andra, t.ex. kommunala, sektorer ibland förhåller sig jämförelsevis indifferent gentemot sådan kritik.28s. 25
37.Gustaf Petrén uppgav i början av 1980-talet att de enskilda medborgarna numera har ”mycket litet att hämta hos JO-ämbetet. Klagandens uppgift synes närmast vara att förse JO med sådant material, varav JO kan ha behov för sina allmänna anvisningar.”29 Efterhandsgranskningarna torde emellertid under hela 1900-talet ibland ha utmynnat i mer eller mindre preventivt verkande generella uttalanden och hotet om att anmälas till JO torde alltid ha haft viss kvalitetshöjande effekt på myndigheternas arbete. Sålunda har det egentligen aldrig gått att helt skilja mellan å ena sidan preventiva och å andra sidan repressiva effekter av JO:s verk-s. 25
38.383s. 25
39.samhet.30 Det förhållandet att granskningen av enskilda ärenden numeras. 26
40.främst är ett led i vägledandet av myndigheterna hindrar ju dessutom intes. 26
41.att allvarliga försummelser på ett för de enskilda konstruktivt sätt iblands. 26
42.uppdagas och beivras genom ombudsmännens utredningar.s. 26
43.JO:s arbetsuppgifter är i stort sett desamma idag som under tidigares. 26
44.delen av 1800-talet. Eftersom statistik över initiativärenden började atts. 26
45.publiceras först under 1900-talet är det svårt att veta exakt hur stor dels. 26
46.av ämbetets arbetskapacitet som å ena sidan initiativärenden och å andras. 26
47.sidan klagomålsärenden upptog på 1800-talet. Under det att ärendena is. 26
48.början av 1900-talet tidvis bestod av klagomål till endast ca 65 procents. 26
49.utgör dessa dock numera ca 97 procent av ärendena. Riksdagen har vids. 26
50.flera tillfällen uttalat att klagomålshandläggningen är JO:s viktigastes. 26
51.uppgift. Anledningen därtill är att det anses vara betydelsefullt ur rätts-s. 26
52.säkerhetssynpunkt både att medborgarna har möjlighet att få myndighe-s. 26
53.ternas åtgärder granskade av JO och att tjänstemännen är medvetna oms. 26
54.att deras åtgärder kan komma att granskas av JO. Ombudsmännenss. 26
55.möjligheter att utreda klagomål annat än genom skriftlig handläggnings. 26
56.är av resursskäl emellertid starkt begränsade. Om behov uppstår av atts. 26
57.hålla muntliga förhör fullföljer JO i och för sig i allmänhet utredningens. 26
58.med biträde av det ordinarie polis- och åklagarväsendet. Det förhållan-s. 26
59.det att ämbetets undersökningar sker främst genom skriftväxling medförs. 26
60.emellertid att en tjänsteman även utan att lämna direkt felaktiga upplys-s. 26
61.ningar ibland kan lägga saken till rätta för sig.31s. 26
62.Frågan om hur JO:s ärendeutredningar bäst bör gå till diskuterass. 26
63.ibland.32 Om ombudsmännen skulle kunna utföra egna fullständiga ut-s. 26
64.redningar i varje tillsynsärende skulle dock fordras att ämbetet expande-s. 26
65.rade till att bli en sorts polismyndighet. Möjligheten att tillföra JO dennas. 26
66.typ av omfattande personalförstärkningar synes aldrig ens ha diskuteratss. 26
67.på allvar. Trots att det är uppenbart problematiskt att JO:s utrednings-s. 26
68.metodik ibland ger tjänstemännen möjligheter att lägga händelseförlopps. 26
69.till rätta torde detta faktum sålunda vara svårt att åtgärda.s. 26
70.Det förhållandet att JO:s verksamhet numera i huvudsak består avs. 26
71.klagomålsutredningar har kritiserats. Så anförde Fredrik Sterzel redan is. 26
72.384 slutet av 1960-talet att funktionen ”som klagomur har dock skjutits väl mycket i förgrunden. Genom sina inspektioner fyller ombudsmännen samma syfte som genom prövning av klagomål: de finner och påtalar förhållanden som är otillfredsställande och verkar för förbättringar som kommer de enskilda till godo. Denna verksamhet ger också mycket större resultat än prövningen av klagomål. Självfallet förs inte heller allt befogat missnöje fram till ombudsmännen. Att göra dessa till en klagomur skulle innebära att premiera dem som har insikter och företagsamhet nog för att vända sig till dem.”33s. 26
73.En myndighets arbetssätt och rutiner torde inte nödvändigtvis påverkas av att en klagomålsutredning visar att försummelser har förekommit. Ur myndighetens synpunkt är fråga i ett sådant fall ju endast om ett enda ärende som, kanske av olyckliga omständigheter, har handlagts felaktigt. Initiativärenden i form av t.ex. undersökningar av hur en viss ärendetyp generellt hanteras vid antingen en eller flera myndigheter kan däremot utmynna i väl underbyggd kritik som såväl myndigheter som lagstiftaren har svårt att nonchalera. JO:s initiativverksamhet i form av bl.a. inspektioner utmynnar därför ofta i uttalanden som har större tyngd än den kritik som framställs i klagomålsärenden. Verksamhetens stora koncentration på klagomålsutredande gör dessutom att tillsynen inte utövas vare sig systematiskt eller på grundval av tydliga indikationer om att fel har begåtts utan till ca 97 procent inom myndighetsområden som ur JO:s synpunkt har valts slumpmässigt. Enligt min mening finns det således skäl att instämma i Sterzels uppfattning att ett prioriterande av klagomålsprövningen på initiativärendenas bekostnad inte är till fördel för allmänhetens rättssäkerhet. Det förhållandet att initiativverksamhet i betydligt högre grad än klagomålsutredande utmynnar i att felaktigheter uppdagas illustreras därvid tydligt av att MO, som under slutet av sin verksamhet avgav erinringar eller motsvarande i mer än 50 procent av de avgjorda ärendena, vid denna tid handlade klagomålsärenden till endast 13 procent.34s. 27
74.Riksdagens uppfattning att det är betydelsefullt både att medborgarna kan få JO att granska myndighetsåtgärder och att tjänstemännen är medvetna om att deras åtgärder kan komma att granskas av JO har för-s. 27
75.385s. 27
76.visso fog för sig. Den tillbakablickande tillsyn som klagomålsutredandets. 28
77.utgör är såsom har framhållits ovan emellertid sedan länge främst ett leds. 28
78.i JO:s vägledande verksamhet. Om JO i ett beslut fastställer att felaktigas. 28
79.åtgärder har vidtagits medför detta faktum inte att klaganden därefters. 28
80.får upprättelse i form av skadestånd eller någon sorts ”ursäkt” från myn-s. 28
81.digheten. Såsom enskilda individer skulle de personer som klagar till JOs. 28
82.därför ha mera nytta av att allehanda offentliga befogenheter var knutnas. 28
83.till ett effektivt och välfungerande ansvarssystem än vad de har av att kun-s. 28
84.na åstadkomma att myndighetsåtgärder granskas av ett extraordinaries. 28
85.tillsynsämbete.s. 28
86.Eftersom många klaganden är omedvetna om att ombudsmännen oftas. 28
87.granskar främst formella handläggningsfrågor och ibland avböjer att ut-s. 28
88.reda spörsmål av lämplighetskaraktär anser sig en del enskilda säkert has. 28
89.ringa nytta av JO:s verksamhet.35 Av medborgarna uppfattas det dess-s. 28
90.utom antagligen inte sällan som märkligt att ombudsmännen genom etts. 28
91.inte alltid närmare motiverat, ej överklagbart beslut avgör huruvida etts. 28
92.ärende skall avvisas, avskrivas eller utredas. I beaktande av dels klago-s. 28
93.målsmängden, dels JO-funktionens karaktär av förtroendebefattning hars. 28
94.jag emellertid svårt att se att det skulle vara rimligt att förändra i dessa av-s. 28
95.seenden rådande praxis.s. 28
96.JO-ämbetet torde idag stå inför en del problem. Ett sådant är att äm-s. 28
97.betet genom att det utövas av ett flertal självständiga ombudsmän ävens. 28
98.under en gemensam chefs-JO måste antas ha accelererande svårigheter atts. 28
99.vidta enhetliga och systematiserande rättstolkningar. Denna problematiks. 28
100.kan, såsom Jesper Ekroth framhåller i sitt verk om JO, troligen bemästrass. 28
101.genom arbetsformer som upprätthåller beslutskongruens inom ämbe-s. 28
102.tet.36 Ytterligare ett problem för JO är att den preventiva inriktning soms. 28
103.legalitetskontrollen numera har medför att många tillsynsärenden avslu-s. 28
104.tas genom allmänt hållna utläggningar om vad som bör anses som gäl-s. 28
105.lande rätt, vilka ibland lämnar de klagomålsframställande medborgarnas. 28
106.ovetande om huruvida ombudsmannen har ansett deras klagomål rätt-s. 28
107.mätigt eller inte. Såsom har nämnts i avsnitt 12.2.5 är det nämligen intes. 28
108.lätt att formulera beslut som genom att innefatta analyser av rättsfrågors. 28
109.kan fungera som riktlinjer och samtidigt på ett tydligt sätt upplyser dens. 28
110.vanligen juridiskt oskolade allmänheten om huruvida och på vilket sätts. 28
111.som ombudsmannen anser att ett fel har begåtts.s. 28
112.En tredje svårighet för JO såsom tillsynsorgan med främst preventivas. 28
113.386 funktioner är att myndigheterna kanske inte alltid är mottagliga för eller ens tar del av de vägledande uttalandena. Svårigheter att veta i vilken utsträckning som dogmatiskt auktoritativa rättstolkningar far faktisk genomslagskraft annat än i de enskilda fall som prövas föreligger emellertid även beträffande prejudikatinstansernas avgöranden. Denna typ av rättssociologiska spörsmål faller sålunda utanför ramen för ett teoretiskt arbete såsom detta.s. 28
JO och andra samhällsinstitutioner
JO och JK
1.JK är en förvaltningsmyndighet och är underkastad regeringens direktiv.37 Även om JK enligt 11 kap. 6 § RF lyder under regeringen torde emellertid den del av tillsynen som är lagreglerad vara sådan ärendehandläggning som omfattas av 11 kap. 7 § RF. Det förhållandet att JK:s tillsyn över den offentliga sektorn bör bedrivas genom initiativverksamhet markeras numera genom att det i 15 § i JK-instruktionen anges att JK skall pröva klagomål ”endast om frågans beskaffenhet ger Justitiekanslern anledning att ta upp saken till prövning”.38s. 29
2.Trots att JO och JK alltid har haft i viss mån parallella tillsyns- och åtalsbefogenheter har ämbetenas verksamheter formellt samordnats endast genom att de kan överlämna ärenden till varandra. Informella kontakter t.ex. genom att de samarbetar i fråga om inspektioner förekommer dock. Under de snart 200 år som JK och JO har verkat parallellt har det hela tiden funnits en strävan att undvika att deras tillsyn funktionsmässigt kolliderar på ett sätt som skulle undergräva ämbetenas auktoritet och dessutom medföra ett kostnadsineffektivt dubbelarbete.s. 29
3.Tillsynsfunktionen är JO:s enda uppgift. JK har däremot ett flertal andra arbetsuppgifter. I det i avsnitt 11.3 ovan nämnda betänkandet av 1974 års JK-utredning framhölls att tillsynsfrågorna inte dominerade verksamheten hos JK på samma sätt som hos JO och att klagomålsärendena hos JK var fa jämfört med dem som gavs in till JO. I anslutning till dessa iakttagelser framhölls i betänkandet att innehavaren av JK-ämbetet under åren 1973-1980, Ingvar Gullnäs, "i sina arbetsredogörelser för åren 1975 och 1976 uttalat att anmälningarna från enskilda personer spelar en helt betydelselös roll för tillsynsverksamheten och att enligt hans mening rätten för den enskilde att vända sig till JK kunde avskaffas.”39s. 29
4.387s. 29
5.Vidare anfördes i betänkandet bl.a. följande. JK och JO var jämställ-s. 30
6.da. Även om ingendera hade tillsyn över den andre var de inte förhind-s. 30
7.rade att handlägga ärenden som rörde samma sak. Om ”emellertid dens. 30
8.ena prövar samma sak som redan prövats av den andra och därvid kom-s. 30
9.mer till ett annat resultat, kan det inte undvikas att det för den enskildes. 30
10.ibland ter sig som om den förres beslut blivit överprövat. Om detta skul-s. 30
11.le inträffa ofta finns risken att de båda instansernas auktoritet under-s. 30
12.graves”.40 Den i avsnitt 11.3 ovan nämnda JK-utredning som år 1993s. 30
13.avgav ett betänkande ansåg däremot att den dubbla kontroll som JK ochs. 30
14.JO utförde var motiverad ”med hänsyn till medborgarnas rättssäkerhets-s. 30
15.intresse, som med åren och i takt med utvidgningen av det allmännass. 30
16.ingripanden i eller reglering av de enskildas förhållanden kommit atts. 30
17.tillmätas allt större betydelse, och med hänsyn till att regeringen behövers. 30
18.ett eget kontrollorgan för att kunna svara inför riksdagen för sin konsti-s. 30
19.tutionellt bestämda uppgift att styra riket.”41s. 30
20.De rutiner som har utvecklats för att JO och JK inte skall ägna sig åts. 30
21.ett arbetsoekonomiskt dubbelarbete förefaller i allmänhet ha fungerats. 30
22.väl.42 Något formellt hinder mot att JO och JK utreder samma ärendes. 30
23.finns som nyss nämnts emellertid inte. Så inträffande också i ärendet JOs. 30
24.1977/78 s. 19 att JK fann skäl att göra en disciplinanmälan mot en tjäns-s. 30
25.teman som JO inte hade ansett sig böra vidta några mera konkreta åt-s. 30
26.gärder mot. Ärendet utmynnade i att den av JK anmälde tjänstemännen,s. 30
27.en lagman, tilldelades en varning. Händelsen kan därför sägas visa att dens. 30
28.dubbla legalitetskontrollen genom JO och JK fyller en funktion genoms. 30
29.att de båda ämbetena kan komplettera varandra.s. 30
30.Trots att JO och JK har haft likartade tillsynsbefogenheter så har all-s. 30
31.mänheten inte vänt sig till JK i samma utsträckning som till JO med kla-s. 30
32.gomål mot myndigheter. Detta förhållande kan anses anmärkningsvärt is. 30
33.beaktande av att ämbetenas respektive instruktioner i början av 1800-ta-s. 30
34.let utformades så att JK skulle syssla med en individuellt inriktad tillsyns-s. 30
35.verksamhet genom bl.a. klagomålshandläggning under det att JO skulles. 30
36.utöva en generell, konstitutionellt inriktad, tillsyn över den statliga verk-s. 30
37.samheten. Rättsutvecklingen under de nästan 200 år som har gått sedans. 30
38.JO-ämbetet inrättades har sålunda inneburit att JO och JK i detta avse-s. 30
39.ende kan sägas ha bytt funktioner med varandra.43s. 30
40.388s. 30
41.Exakt vad som har gjort att allmänheten inte har vänt sig till JK i samma utsträckning som till JO med klagomål mot myndigheter är svårt att veta. Såsom har nämnts i avsnitt 12.2.5 ovan finns emellertid en viss mytbildning om att JO är en sorts representant för den enskilde i konflikter mellan medborgare och myndigheter. Motsvarande mytbildning har aldrig uppstått beträffande JK. En av orsakerna till mytbildningen om JO som en representant för ”folket” i konflikter med ”överheten” kan vara de i avsnitt 4.2.5 ovan nämnda motsättningarna mellan Sveriges förste JO och kungamakten i samband med bl.a. riksrättsåtalet mot Cederström. Dessa motsättningar kan nämligen hos allmänheten ha skapat en sedermera successivt förankrad uppfattning om JO som en ämbetsman som var beredd att föra en reell kamp för principen om likhet inför lagen och medborgarnas rättssäkerhet, och som alltså inte var någon ”papperstiger”.s. 31
42.JK-ämbetet var enligt 1809 års regeringsform på samma sätt som 1713 års ombudsmannaämbete underställt och i vissa fall en representant för den styrande makten. Alltjämt för JK ibland den styrande maktens talan och lyder i verksamhet som inte omfattas av 11 kap. 7 § RF under regeringen.44 Denna nära anknytning till den styrande makten torde även efter parlamentarismens genombrott ha givit JK en mindre ”folklig” prägel än JO och ha bidragit till att JO i högre grad än JK har kommit att betraktas som en klagomålsinstans för medborgare som anser sig felaktigt behandlade av en myndighet.45s. 31
43.Vidare kan det förhållandet att JK utövar tillsyn parallellt med andra uppgifter, såsom att bevaka statens ekonomiska intressen i skadeståndsmål, ha givit medborgarna intrycket att tillsynsverksamheten prioriteras lägre av JK än av JO. Eftersom JK har avgivit verksamhetsberättelse till Kungl. Maj:t och inte som JO till riksdagen har medierna och allmänheten dessutom inte förrän på 1980-talet fått insyn i JK:s verksamhet på ett likartat sätt som i JO:s arbete.46 JK:s ingripanden mot försumliga befatt-s. 31
44.389s. 31
45.ningshavare torde därför inte ha uppmärksammats i samhällsdebatten is. 32
46.samma utsträckning som JO:s granskningsåtgärder, något som måstes. 32
47.antas ha förstärkt allmänhetens uppfattning om JO som den för vanligts. 32
48.folk naturliga ”klagomuren”.s. 32
JO och tillsynen över domstolarna
1.Inrättandet av JO- såväl som JK-ämbetet utgör i ett historiskt perspektivs. 32
2.en sorts stadfästande av den rättsstatliga uppfattningen att den offentligas. 32
3.maktutövningen skall vara lagbunden. Såsom har nämnts i avsnitt 4.2.2s. 32
4.ovan ansågs domstolsväsendet under 1700- och 1800-talen på sammas. 32
5.sätt som all annan offentlig verksamhet höra till Kungl. Maj:ts och riks-s. 32
6.dagens ansvarsområden. Domstolarna omfattades därför utan närmares. 32
7.reflexioner av JK:s och JO:s tillsynsområden vid tiden för respektive äm-s. 32
8.betes uppkomst.47s. 32
9.Under senare delen av 1900-talet har JK:s och JO:s tillsynsbefogenhe-s. 32
10.ter över domstolarna kommit att framstå som egenartade i ett interna-s. 32
11.tionellt perspektiv. När ombudsmannainstitutionen började att spridas is. 32
12.världen ansågs nämligen i allmänhet domstolarnas ställning som tredjes. 32
13.statsmakt medföra att de inte kunde göras till föremål för kontroll av ens. 32
14.fristående institution. Så anförde 1991 års JK-utredning att JO:s tillsyn-s. 32
15.sområde internationellt sett är ”mycket omfattande. Med undantag förs. 32
16.den finländske ombudsmannen torde det inte finnas någon annan om-s. 32
17.budsman vars granskning täcker praktiskt taget hela den offentliga verk-s. 32
18.samheten. Vid en internationell jämförelse gäller den mest iögonfallandes. 32
19.skillnaden domstolsväsendet. I alla länder utom Sverige och Finland ärs. 32
20.domstolsväsendet undantaget från ombudsmännens granskning”48s. 32
21.JK:s tillsyn över domstolarna anses ibland problematisk eftersom den-s. 32
22.ne kan sägas utöva tillsyn på regeringens vägnar. Även om det principiellts. 32
23.sett inte är någon större skillnad mellan självständigheten för å ena sidans. 32
24.domstolarna enligt 11 kap. 2 § RF och å andra sidan förvaltningsmyn-s. 32
25.digheterna enligt 11 kap. 7 § RF är det endast de senare som lyder unders. 32
26.regeringen. Om JK anses skola fungera som regeringens särskilda kon-s. 32
27.390 trollorgan är det knappast självklart att domstolar och kommuner, vilka ju inte lyder under regeringen, skall omfattas av JK:s tillsyn.49 Om JK däremot anses skola fungera som en generell legalitetsgarant förefaller det däremot väl motiverat att dennes tillsyn till främjande av allmänhetens rättssäkerhet omfattar hela den offentliga sektorn. Det förhållandet att JK i viss mening lyder under regeringen medför att JK-utredningar ibland görs på direkt uppdrag av regeringen, som då kan ange ganska exakt vad utredningen bör omfatta och vad som inte bör granskas närmare. För närvarande är JK:s tillsyn enligt min mening dock endast ibland kopplad till funktionen som företrädare för regeringen. I stort sett alla resonemang som förs nedan om JO:s relation till domstolarna är därför applicerbara även på JK.s. 32
28.Frågan om hur JO:s tillsyn över domstolarna bedrivs har behandlats utförligt både i olika JO-beslut och inom doktrinen. I allmänhet framhålls därvid att JO:s granskning av huruvida domstolar arbetar på ett korrekt, sakligt och opartiskt sätt syftar till att vidmakthålla medborgarnas förtroende för rättsväsendet och att granskningen inte inkräktar på domarnas självständighet.50 Så betonar Ekroth i sitt verk om JO att ”JO i princip inte går in och överprövar domstolarnas beslut i sak eller deras bevisvärdering”.51 Trots att JO:s tillsyn över domstolarna på sätt som utvecklas nedan innefattar en del teoretiska komplikationer torde tillsynen i praktiken sällan uppfattas som problematisk.s. 33
29.I JO 1998/99 s. 37 uttalas på s. 44 att domares ”överväganden i frågor som rör värdering av bevisning eller tolkning av gällande rätt enligt vedertagen metod” är "i princip fredade för annan kontroll än den som följer av reglerna om överklagande av domar och beslut”. På ett likartat sätt angavs ett decennium tidigare i JO 1989/90 s. 36 att rättsliga avgöranden "i frågor där den rättsliga regleringen ger utrymme för skilda bedömningar föranleder enligt fast praxis kritiska uttalanden av JO bara när det rör sig om klara felbedömningar. Denna återhållsamhet är särskilts. 33
30.391s. 33
31.uttalad i fråga om avgöranden av domstolarna, något som har sin grunds. 34
32.i dessas i grundlag fastlagda självständighet i den rättstillämpande verk-s. 34
33.samheten”. Om utformningen av 11 kap. 2 § RF anses begränsa JO:s till-s. 34
34.syn över domstolarna måste motsvarande begränsningar enligt 11 kap.s. 34
35.7 § RF emellertid vanligen antas föreligga även gentemot förvaltnings-s. 34
36.myndigheterna. Dessutom ger tolkningar av gällande rätt ofta ett vissts. 34
37.utrymme för skilda bedömningar. För en ombudsman måste det därförs. 34
38.inte sällan vara svårt att motivera av vilka skäl som det i ett särskilt fall rörs. 34
39.sig om en ”klar” felbedömning av gällande rätt. Även om JO p.g.a. ärende-s. 34
40.utredningarnas bedrivande genom skriftväxling nästan aldrig kan uttalas. 34
41.sig i rena bevisfrågor synes den idealpraxis enligt vilken JO inte uttalars. 34
42.sig om avgöranden "i sak” utan endast i formellt inriktade rättsfrågors. 34
43.därför vara anpassad till én sorts utopiskt rättssystem i vilket merpartens. 34
44.av rättstillämpningen äger rum utan tolkningar.52s. 34
45.En rättsfråga i vilken JO och ett offentligt organ har skilda uppfatt-s. 34
46.ningar kan sägas vara olöst till dess att frågan har prövats av en slut-s. 34
47.instans.53 När en slutinstans har avgjort en fråga utgör detta ställnings-s. 34
48.tagande ur ett dogmatiskt perspektiv emellertid normalt sett gällande rätt.s. 34
49.JO:s förhållande till de högsta domstolsinstanserna har behandlats avs. 34
50.bl.a. Hans Ragnemalm i mitten av 1990-talet.54 Ragnemalm anför där-s. 34
51.vid att JO i princip avstår ”från att pröva klagomål, som direkt riktar sigs. 34
52.mot bedömningar i regeringsrättens prejudikat”. Han anger emellertids. 34
53.vidare att det därmed ej är sagt att JO ”inte i sin övriga tillsynsverksamhets. 34
54.skulle kunna ifrågasätta” Regeringsrättens avgöranden samt anger ett flertals. 34
55.exempel på beslut där ett sådant ifrågasättande har förekommit. Vägrans. 34
56.från JO:s sida att godta Regeringsrättens ställningstaganden bör enligts. 34
57.Ragnemalm dock förekomma endast om ”mycket goda skäl” föreligger.55s. 34
58.JO är ett förtroendeorgan vars befogenheter är begränsade endast i des. 34
59.avseenden som uttryckligen har lagfästs i t.ex. instruktionen. Om ens. 34
60.företeelse i och för sig omfattas av tillsynsområdet finns inga inskränk-s. 34
61.ningar i JO:s befogenheter att uttala sig om varje spörsmål som aktuali-s. 34
62.392 seras vid tillsynen.56 Funktionen som vägledare och riktlinjeproducent förutsätter enligt min mening att ombudsmännen på samma villkor kan kritisera allehanda tillsynsobjekt, dvs. såväl förvaltningsmyndigheter som de högsta domstolsinstanserna. Då JO-beslut inte är bindande kan direkta konflikter i själva verket aldrig uppstå mellan JO:s befogenheter och det förhållandet att ingen får ”bestämma” hur domstolar skall tilllämpa rättsregler i enskilda fall eller hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall skall besluta i ärenden som rör myndighetsutövning eller tilllämpning av lag. Att ombudsmännen om de anser att ett fel har begåtts granskar en företeelse i dess helhet oavsett vilken typ av fråga som utreds är därför såväl lagenligt som önskvärt. Eftersom uttalandebesluten inte är bindande är det dock ingenting som hindrar att av JO kritiserade tjänstemän eller domstolsledamöter fortsätter att hävda sin uppfattning i sakfrågan.s. 34
63.JO har under senare delen av 1900-talet i stort sett ersatt sin i instansordningen inordnade åtalsbefogenhet med preventiva åtgärder såsom kritik och vägledande uttalanden. I vilken utsträckning som detta förhållande anses riskera att skapa parallella normbildningsprocesser beror ytterst på vilken ställning inom rättskällehierarkin som man tillerkänner JO-besluten. Såsom framgår av avsnitt 14.1.3 ovan är min uppfattning i denna fråga att JO-ämbetet p.g.a. sin potentiella partsställning inför domstolarna visserligen inte kan betraktas som likställt med eller överordnat dessa men att uttalandebesluten har ungefär samma tyngd inom rättskälleläran som förarbeten. Eftersom jag alltså tillerkänner ombudsmännens beslut inte obetydlig tyngd som rättskälla anser jag det oundvikligt att JO-kritik mot domstolar under vissa omständigheter kan skapa parallella normbildningsprocesser med åtföljande, ur ett dogmatiskt perspektiv svåraccepterad, rättspluralism.s. 35
64.Klagomål och kritik mot en domare kan röra en mängd olika sorters fel. Fråga kan vara om fel som är straff- eller disciplinansvarsgrundande. Så torde t.ex. klara felbedömningar av författningstexter och annan gällande rätt inte sällan vara straff- eller disciplinansvarsgrundande,57 varför JO:s tillsyn i sådana fall är oproblematisk. Sedan åtal har väckts eller disciplinanmälan har vidtagits prövas felets närmare beskaffenhet ju inte avs. 35
65.393s. 35
66.JO utan på vanligt sätt inom den ordinarie instansordningen.58 En lind-s. 36
67.rigare typ av fel är sådana som utan att vara ansvarsgrundande utgörs. 36
68.rättegångsfel, såsom t.ex. domvilla och andra återförvisningsgrundandes. 36
69.försummelser. Även fel av denna art prövas normalt inom den ordinaries. 36
70.instansordningen.s. 36
71.Klagomål mot domare kan vidare röra dels rent etiska synpunkter på ens. 36
72.domares uppförande privat eller i tjänsten,59 dels ej överklagbara hand-s. 36
73.läggningsfel såsom t.ex. långsam handläggning,60 dels rättsliga ställnings-s. 36
74.taganden i sak i domar och beslut. Alla dessa företeelser står det JO fritts. 36
75.att uttala sig om, samtidigt som garantier för att en kritiserad domare is. 36
76.framtiden anpassar sig till ombudsmannens uppfattning saknas.61 Mot-s. 36
77.svarande problematik föreligger när JO bedömer rättegångsfel som intes. 36
78.kan prövas inom instansordningen p.g.a. att överklagandetiden har gåtts. 36
79.ut och förutsättningar saknas att använda särskilda rättsmedel, såsom be-s. 36
80.svär över domvilla.s. 36
81.De problem som ur rättsdogmatisk synpunkt kan sägas följa av atts. 36
82.JO-kritik inte har någon reell rättsverkan skulle lösas enklast om om-s. 36
83.budsmännens tillsyn över domstolsväsendet inskränktes till att avse en-s. 36
84.dast ansvarsgrundande försummelser. Då skulle emellertid fel i form avs. 36
85.t.ex. långsam handläggning och inte längre påtalbara rättegångsfel oftas. 36
86.394 uteslutas från tillsynen. En sådan lösning förefaller därför föga tilltalande om inte samtidigt en ordinarie tillsynsmyndighet över domstolarna inrättas. Skapandet av ett sådant tillsynssystem framstår dock som önskvärt även med beaktande av att JO:s granskningsverksamhet egentligen bör vara kompletterande och inte exklusiv. Såsom har nämnts i avsnitt 9.4 ovan följer av JO:s position som fristående, extraordinärt tillsynsorgan nämligen att ämbetets verksamhet dels inte ingår i någon instansordning, dels bör vara ett komplement till den tillsyn som de ordinära tillsynsorganen upprätthåller. Det faktum att det i Sverige är i princip endast JO och JK som utövar tillsyn över domstolarna kan därför uppfattas som i sig problematiskt.62s. 36
87.Åtminstone såvitt avser annat än procedurfrågor, såsom direkta handläggningsfel, är domstolsväsendet i alla länder utom Sverige och Finland undantaget från ombudsmannainstitutionernas granskning.63 Detta förhållande innebär inte att domstolarna utomlands i regel anses ofelbara. Vad domstolarnas ställning som tredje statsmakt anses medföra är nämligen sällan att de skall vara fria från tillsyn utan endast att de inte bör vara föremål för kontroll av en extraordinär, fristående institution. De samhälleliga institutioner som utomlands prövar allmänhetens klagomål mot domare är sålunda vanligen domstolar i specialsammansättning eller av domare sammansatta disciplinnämnder.64s. 37
88.Som en konsekvens av domstolarnas position som en tredje statsmakt är det utomlands inte ovanligt att domare genom t.ex. etiska regler är vid disciplinansvar ålagda att generellt bete sig på ett sådant sätt att de kan upprätthålla allmänhetens förtroende. Trots att de inte står under en ombudsmannainstitutions tillsyn kan domares tjänsteutövning sålunda ofta granskas på grundval av vidsträckta ansvarsregler som upprätthålls av organ med mer konkreta sanktionsbefogenheter än vad JK och JO har. Eftersom dessa granskningsorgan i form av disciplinnämnder eller motsvarande nästan undantagslöst synes vara sammansatta av domare, innebär tillsynen visserligen nästan alltid att domarekåren granskar sig själv.s. 37
89.395s. 37
90.Några hinder finns emellertid inte mot att ansvarsutkrävande institutio-s. 38
91.ner av denna art består av såväl domare som företrädare för andra jurist-s. 38
92.professioner. Om JK:s och JO:s tillsyn över domstolarna skulle ersättass. 38
93.av formella disciplinbeslut vore det enligt min mening lämpligt att inrät-s. 38
94.ta en domstolsgranskningsnämnd sammansatt av dels minst en domares. 38
95.från varje instans, dels minst två företrädare för andra juristprofessioners. 38
96.samt möjligen även representanter för allmänheten.65s. 38
97.I betänkandet ”Domarutnämningar och domstolsledning”, SOUs. 38
98.2000:99, anförs att det inom domstolsväsendet bör finnas ett internts. 38
99.tillsynsorgan, som skall kunna pröva inte bara t.ex. disciplinärendens. 38
100.mot domare utan även administrativa ledningsbeslut som domare ansers. 38
101.kränker deras självständiga ställning i den dömande verksamheten.66 Etts. 38
102.sådant ordinarie tillsynsorgan skulle alltså kunna fylla fler funktioner äns. 38
103.att ersätta JK:s och JO:s främst moraliskt sanktionerade och därför rätts-s. 38
104.pluralistiskt verkande kontroll. En ordinarie granskningsnämnd övers. 38
105.domstolarna skulle enligt min mening på grundval av yrkanden från så-s. 38
106.väl allmänheten som JK och JO för icke straffbara förseelser kunna ut-s. 38
107.mäta påföljder i form av löneavdrag, varning och, i lindriga fall, kritik.s. 38
108.I motsats till JO, som ju äger ange huruvida en åtgärd är bl.a. ”felaktigs. 38
109.eller olämplig”, bör nämnden dock kunna pröva klagomål mot rättsligas. 38
110.ställningstaganden i sak endast om fråga är om uppenbara fel som p.g.a.s. 38
111.någon typ av exceptionella omständigheter inte har kommit under ens. 38
112.överinstans prövning.s. 38
JO och tillsynen över myndigheter och tjänstemän
1.Det förhållandet att straffansvarets räckvidd numera omfattar endasts. 38
2.verksamhet som har ett nära samband med det direkta utövandet av of-s. 38
3.fentlig makt kan anses problematiskt med beaktande av att förvaltnings-s. 38
4.myndigheter är självständiga i ärendehandläggning som rör myndighets-s. 38
5.utövning eller tillämpning av lag. Tanken att tjänstemännens ansvar börs. 38
6.korrespondera med deras befogenheter är nämligen vanligt förekomman-s. 38
7.de. Så anför Bertil Wennergren att myndigheterna ”är normstyrda ochs. 38
8.är skyldiga att handla normmässigt. Anställda som inte iakttar givna for-s. 38
9.396 mella och/eller materiella regler kan ställas till straff- eller disciplinrättsligt ansvar”. Förvaltningspolitiska kommissionen menar på ett likartat sätt att förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen men ansvarar ”fullt ut för beslut och åtgärder inom ramen för givna uppdrag”.67s. 38
10.Tjänstemän i stater med ministerstyrelse kan ha ett vidsträckt judiciellt ansvar för sin verksamhet om rådande subordinationsförhållanden har kompletterats med ansvarsfördelningsregler. Att personer utan lydnadsplikt inte har ansvar för sina egna åtgärder torde däremot vara mer ovanligt. Det samband som i äldre tider förelåg inom den svenska rättsordningen mellan å ena sidan självständighetsprincipen och å andra sidan tjänstemännens straff- och skadeståndsansvar upphörde emellertid genom 1970-talets tjänstemannarätts reformer.s. 39
11.I ett teoretiskt arbete såsom detta är det svårt att uttala sig om den faktiska tillämpningen av den nuvarande strafflagstiftningen om tjänstefel. I rapporten till Förvaltningspolitiska kommissionen om de offentliga tjänstemännens ställning och ansvar anförs emellertid att tjänstefelsbrottslighet i praktiken tycks aktualiseras främst såvitt avser poliser och domare. Detta förhållande anses i och för sig ”naturligt eftersom dessa personalkategorier i så hög grad ägnar sig åt myndighetsutövning. Samtidigt är det något förvånande att inte fler fall av tjänstefel kunnat upptäckas bland arbetstagare som har till uppgift att avgöra ingripande beslut för enskilda om sociala förmåner m.m.”s. 39
12.Vidare anförs i rapporten att det förhållandet att ”inte fler arbetstagare med uppgift att fatta för medborgarna gynnande beslut förekommer i de studerade tjänstefelsdomarna kan ha flera förklaringar. För det första kan det vara så att dessa arbetstagare mer sällan gör fel. Detta vore självfallet det mest tillfredsställande svaret eftersom det skulle bevisa att förvaltningsapparaten fungerar som den ska. För det andra kan det emellertid också förhålla sig så att tjänstefelsdomar bland dessa personalkategorier mer sällan överklagas från första instans och därmed inte upptäckts i studien. Någon rimlig förklaring till varför det skulle vara så är emellertid svår att finna. En tredje förklaring - och den som kanske är mest sannolik - är att dessa personalkategorier mer sällan polisanmäls för tjänstefel. De arbetstagarkategorier som det kan vara fråga om är exempelvis socialsekreterare och möjligen kan den mottagare av socialbidrag som känner sig kränkt eller på annat sätt felaktigt behandlad av en socialsekreterare,s. 39
13.397s. 39
14.dra sig för att anmäla tjänstemannen i fråga till polisen. Skälen kan varas. 40
15.flera, alltifrån rädsla för repressalier i form av en mer njugg behandling,s. 40
16.till helt enkelt okunskap om tjänstemannens ansvar och skyldigheter. Tills. 40
17.detta kan komma att dessa personalkategorier verkar i organisationer därs. 40
18.kulturen är sådan att arbetskamrater och arbetsgivare kanske inte gärnas. 40
19.gör rättssak av förhållandena på arbetsplatsen.”68s. 40
20.I och för sig beror svårigheterna att utkräva ansvar för försummelsers. 40
21.och missbedömningar inom den sociala sektorn ofta på att tydliga reglers. 40
22.för hur myndigheterna skall förfara i olika situationer saknas. Otvetydi-s. 40
23.ga belägg för att det inte förhåller sig så att tjänstemän vid socialförvalt-s. 40
24.ningarna ”sällan gör fel” går emellertid att finna i t.ex. Socialstyrelsenss. 40
25.utredning ”Social tillsyn 1999”. Av denna framgår nämligen att länssty-s. 40
26.relserna såsom regionala tillsynsmyndigheter vid granskning av socialför-s. 40
27.valtningarna under år 1999 fann brister ifråga om främst handläggnings. 40
28.och dokumentation i stora delar av verksamheten. I rapporten, som rörs. 40
29.166 olika granskningar i 151 kommuner, anges att allvarliga bristers. 40
30.”som riskerar den enskildes rättssäkerhet och/eller verksamhetens laglig-s. 40
31.het har konstaterats i 42 procent av det som granskats”.69 De individers. 40
32.som kommer i kontakt med den sociala sektorn torde ofta anse sig vara is. 40
33.ett alltför stort underläge gentemot myndigheterna för att själva slå vakts. 40
34.om sina rättigheter genom överklaganden eller anmälningar. Att försum-s. 40
35.melser inom denna sektor tycks beivras jämförelsevis sällan måste enligts. 40
36.min mening därför betraktas som oroande.70s. 40
37.Enligt 1975 års ansvarssystem handläggs disciplin- och avskedande-s. 40
38.ärenden arbetsrättsligt, varvid allmänhetens rättssäkerhetsintressen kans. 40
39.hävdas av JO och JK. JO och JK kan därvid begära att en kommunal-s. 40
40.tjänsteman åläggs disciplinpåföljd eller avskedas men saknar utanför dets. 40
41.särskilt författningsreglerade området möjlighet att föra talan mot be-s. 40
42.slutet i ärendet. Att föra in mer statlig tillsyn i civilrättsliga förfarandens. 40
43.vari kommuner agerar som arbetsgivare har nämligen uppfattats som etts. 40
44.orimligt långtgående ingrepp i det kommunala självstyret.71 Eftersom des. 40
45.398 kommunfullmäktigeledamöter som ytterst styr t.ex. resursfördelningen inom en kommun varken har straff- eller disciplinansvar, torde statliga ingripanden mot underordnade kommunala organ dessutom ibland kunna anses stötande.72 I verket ”Kommuners lag- och domstolstrots” (1995) anför Wiweka Warnling-Nerep att det är ett verkligt problem att utkrävande av ansvar är knutet till förekomsten av myndighetsutövning. Eftersom beslut eller underlåtenhet som innefattar kommunalt domstols- eller lagtrots ofta inte har något samband med myndighetsutövning fordras enligt henne ”helt nya grepp” vid förändringar av gällande rätt i detta avseende.73s. 40
46.Såsom har nämnts i avsnitt 8.5 ovan är det den s.k. förvaltningskommunala uppfattningen att kommunerna är staten underordnade förvaltningsorgan, som har inkorporerats i grundlagen.74 Eftersom begreppet ”kommunal självstyrelse”, trots att det anges som en principiell förutsättning för det demokratiska statsskicket, inte definieras i regeringformen avgörs sålunda gränserna för den kommunala självstyrelsen av riksdagen, som genom lagstiftning kan ålägga kommunerna de uppgifter som staten anser lämpligt. Riksdagen har emellertid aldrig fullbordat detta synsätt genom att göra det möjligt att i allehanda sammanhang tvinga kommuner till laglydnad.s. 41
47.Såväl JK som JO uttalade under 1980-talet i beslut som överlämnades till regeringen att åtgärder borde vidtas i anledning av de bristfälliga möjligheterna att vidta effektiva sanktioner mot kommunalt lag- och domstolstrots.75 Frågan om hur kravet på legalitet i offentlig verksamhet skall kunna upprätthållas inom den kommunala sektorn har därefter utretts flera gånger.76 Numera kan i och för sig sanktionsavgifter åläggas en kommun som underlåter att utan oskäligt dröjsmål verkställa domstolsavgöranden enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.77 Generella möjligheter att hindra kommuner från att medvetet sätta sig över tvingande lagregler av offentligrättslig karaktär saknas emellertid alltjämt.s. 41
48.399s. 41
49.Den år 1957 lagfästa principen att JO:s tillsyn över den kommunalas. 42
50.sektorn skall utövas restriktivt och med respekt för den kommunala själv-s. 42
51.styrelsen gäller alltjämt. Såsom har nämnts i avsnitt 8.5 ovan är innebör-s. 42
52.den av stadgandet om att JO skall respektera lokaldemokratin emellertids. 42
53.tämligen oklar, främst eftersom begreppet kommunal självstyrelse saknars. 42
54.entydig innebörd. Även om JO torde utöva sin tillsyn restriktivt inoms. 42
55.det numera tämligen begränsade område där obligatorisk lagstiftnings. 42
56.helt saknas, kan ombudsmännen beträffande annan kommunal verk-s. 42
57.samhet antas göra bruk av befogenheten att ange om en åtgärd striders. 42
58.mot lag eller annan författning på ungefär samma sätt som när det gällers. 42
59.statliga myndigheter. Befogenheten att ange om en åtgärd är ”olämpligs. 42
60.samt att göra andra uttalanden som främjar enhetlig och ändamålsenligs. 42
61.rättstillämpning” kan beträffande kommunala förvaltningsåtgärder docks. 42
62.antas användas främst i fråga om myndighetsutövning mot enskilda.78s. 42
63.Inom sådan verksamhet måste ”de former i vilka den kommunala själv-s. 42
64.styrelsen utövas” nämligen förutsättas innefatta samma rättssäkerhet soms. 42
65.statlig verksamhet. Såsom Curt Riberdahl påpekar får JO:s och JK:s till-s. 42
66.syn dock "i första hand ses som en laglighetskontroll i medborgarnas in-s. 42
67.tressen utan rättsliga sanktioner”.79s. 42
68.Det förhållandet att den preventiva tillsynsfunktionen numera helts. 42
69.dominerar JO:s arbete vad avser såväl kommunal som statlig verksamhets. 42
70.kritiseras ibland. Även om avskaffandet av ämbetsansvar i viss mån hars. 42
71.underminerat JO:s auktoritet, så har ämbetets betydelse för själva utkrä-s. 42
72.vandet av straffansvar enligt min mening dock alltid varit tämligen för-s. 42
73.sumbar.80 Ur allmänhetens synpunkt är det otvetydigt betydligt mer in-s. 42
74.tressant i vilken utsträckning som utövandet av offentliga funktioner ärs. 42
75.knutet till ett välfungerande ansvarssystem än huruvida det är en ordina-s. 42
76.rie eller en extraordinarie myndighet som hanterar ansvarsutkrävandet.s. 42
77.400 Vad som framstår som relevant är således sanktionssystemets generella effektivitet och inte i vilken utsträckning som det effektueras genom JO. Värdet av JO:s tillsyn torde emellertid i viss mening ha ökat under 1990talet. Sedan många myndigheter genom införandet av mål- och resultatstyrning har fått mer eller mindre helt eget budgetansvar torde tendensen att premiera effektivitet på bekostnad av rättssäkerheten nämligen ibland öka i sådan grad att förekomsten av en från de ordinarie myndighetsorganisationerna helt fristående tillsyn blir oundgänglig.81s. 42