Hela artikeln

1.2.1.4.1 Konservativa modellen 69s. 6

2.2.1.4.2 Liberala modellen 70s. 6

3.2.1.4.3 Socialdemokratiska modellen 71s. 6

4.2.1.4.4 Latinska rudimentära modellen 72s. 6

5.2.1.4.5 Kommentar 73s. 6

6.2.2 Integration av sociala trygghetssystem 75s. 6

7.2.2.1 Integrationsteknik — harmonisering och koordinering 75s. 6

8.2.2.2 Europeisk integration 78s. 6

9.2.3 Finansiering av sociala förmåner 84s. 6

10.2.3.1 Fördelning och rättvisa 84s. 6

11.2.3-2 Fri rörlighet — en neutralitetsnorm med inverkans. 6

12.på nationell fördelning och rättvisa 87s. 6

13.2.3.3 Försäkringsprincipen och solidaritetsprincipen 90s. 6

14.2.3.3.1 Inledning 90s. 6

15.2.3.3.2 Försäkringsprincipen 93s. 6

16.2.3.3-3 Solidaritetsprincipen 95s. 6

17.2.3.4 Kontraktet mellan generationernas. 6

18.— pay-as-you-go finansiering 96s. 6

19.2.3.5 Valet mellan avgift och skatt 98s. 6

20.2.3.5.1 Inledning 98s. 6

21.2.3.5.2 Socialavgifter — egenavgifter från den försäkrades. 6

22.och arbetsgivaravgifter från arbetsgivaren 101s. 6

23.2.3 -5.3 Skattefinansiering 104s. 6

24.2.3.6 Varierande finansieringsstruktur i medlemsstaterna 105s. 6

25.2.3.7 Socialavgift och skatt — rättsliga ochs. 6

26.ekonomiska begrepp 108s. 6

27.2.4 Sammanfattning 111s. 6

28.3 Gemenskapsrättens särdrag 113s. 6

29.3.1 Om EG-rättslig normgivning 113s. 6

30.3.1.1 Utgångspunkter 113s. 6

31.3.1.2 EG-rättens rättskällor 115s. 6

32.3.1.3 EG-domstolens tolkningsmetoder 124s. 6

33.3.2 Om förhållandet mellan EG-rätt och nationell rätt 127s. 6

34.3.2.1 Allmänt 128s. 6

35.3.2.2 Kompetensregleringsnormer i EGF art 5 129s. 6

36.3.2.3 Medlemsstaternas förpliktelser — lojalitetsprincipen 130s. 6

37.3.2.4 Spärrverkan 134s. 7

38.3.2.4.1 Allmänt 134s. 7

39.3.2.4.2 Begreppet spärrverkan 137s. 7

40.3.2.4.3 Spärrverkan i doktrin 139s. 7

41.3.2.4.4 Spärrverkan och art 10 143s. 7

42.3.3 Sammanfattning 145 4 Social trygghet i EGF 149s. 7

43.4.1 Allmänt 149s. 7

44.4.2 Debatten före undertecknandet av EGF 150s. 7

45.4.3 Upprättandet av den gemensamma marknaden 154s. 7

46.4.4 Från Maastricht till Amsterdam 157s. 7

47.4.5 Rättslig grund för harmonisering av social trygghet i EGF 160s. 7

48.4.5.1 Generell kompetens, art 94-97 160s. 7

49.4.5.2 Om EGF:s specifika kompetenser angåendes. 7

50.socialpolitik 162s. 7

51.4.6 Soft-law-initiativ 166s. 7

52.4.6.1 Inledning 166s. 7

53.4.6.2 Stadgan om grundläggande sociala rättigheter förs. 7

54.arbetstagare och stadgan om de grundläggandes. 7

55.rättigheterna 167s. 7

56.4.6.3 Rådets rekommendationer avseende social trygghet 168s. 7

57.4.7 Ekonomisk och monetär union 171s. 7

58.4.8 Sammanfattning 175 5 Fri rörlighet och social trygghet 176s. 7

59.5.1 Inledning 176s. 7

60.5.2 Gemensam marknad och nationell social trygghet 177s. 7

61.5.3 De fundamentala principerna om fri rörlighet 182s. 7

62.5.3.1 Inledning 182s. 7

63.5.3.2 Fri rörlighet för varor 186s. 7

64.5.3.2.1 Inledning 186s. 7

65.5.3.2.2 Varurörlighet och social trygghet 187s. 7

66.5.3.3 Fri rörlighet för arbetskraft 190s. 7

67.5.3.3.1 Inledning 190s. 7

68.5.3.3.2 Diskrimineringsförbudet, art 39 ochs. 8

69.rfo 1612/68 192s. 8

70.5.3.3.3 Icke-diskriminerande hinder 196s. 8

71.5.3.3.4 Fri rörlighet, art 42 och rfo 1408/71 200s. 8

72.5.3.4 Fri rörlighet för tjänster samt etableringsrätten 202s. 8

73.5.3.4.1 Inledning 202s. 8

74.5.3.4.2 Restriktionsförbud 203s. 8

75.5.3 -4.3 Tvingande hänsyn 206s. 8

76.5.3 .4.4 Inverkan på nationell reglering 210s. 8

77.5.3.5 Fri rörlighet för kapital 213s. 8

78.5.3.6 Konkurrensrätt 214s. 8

79.5.3.7 Statsstöd 216s. 8

80.5.4 Avslutning 219s. 8

81.6 Koordinering av social trygghet 225s. 8

82.6.1 Allmänt 225s. 8

83.6.1.1 Inledning 225s. 8

84.6.1.2 Karaktär och uppbyggnad 229s. 8

85.6.1.3 Rättslig grund för rfo 1408/71 och rfo 574/72 233s. 8

86.6.1.4 Lagstiftningens syfte 237s. 8

87.6.2 Grundläggande principer 245s. 8

88.6.2.1 Likabehandlingsprincipen 245s. 8

89.6.2.2 Sammanläggningsprincipen 249s. 8

90.6.2.3 Exportabilitetsprincipen 250s. 8

91.6.3 Tillämpningsområde 251s. 8

92.6.3.1 Geografiskt 251s. 8

93.6.3.2 Personkrets 252s. 8

94.6.3.3 Materiellt 256s. 8

95.6.4 Lagvalsreglerna 260s. 8

96.6.4.1 Inledning 260s. 8

97.6.4.2 Exklusiva och bindande lagvalsregler 263s. 8

98.6.4.3 Ingen ny lagstiftning tillämplig 266s. 8

99.6.4.4 Utsändning 269s. 8

100.6.4.4.1 Inledning 269s. 8

101.6.4.4.2 När föreligger utsändning? 270s. 8

102.6.4.4.3 Utsända egenföretagare 274s. 8

103.6.4.4.4 E-blanketten och dess rättsverkan 275s. 8

104.6.4.4.5 Art 17 - avtal 277s. 9

105.6.4.5 Arbete i två eller flera medlemsstater 278s. 9

106.6.4.5.1 Reglerna 278s. 9

107.6.4.5.2 Utstationerad eller arbetande i fleras. 9

108.medlemsstater? 279s. 9

109.6.4.5.3 Begreppsproblematik 281s. 9

110.6.4.5.4 Avvikelse från exklusivitetsprincipen 284s. 9

111.6.4.6 Sjöfart 287s. 9

112.6.4.7 Internationell transport 289s. 9

113.6.4.8 Frivilligt försäkrade och personer anställda vids. 9

114.beskickningar o.d. 290s. 9

115.6.4.9 Undantag från huvudprincipen om lex loci laboris 291s. 9

116.6.4.9.1 Vårdförmåner 292s. 9

117.6.4.9.2 Särskilt om pensionärer 293s. 9

118.6.4.9.3 Arbetslösa gränsarbetare 297s. 9

119.6.4.9-4 Begränsning av förmånsexport 299s. 9

120.6.4.10 Uppbörd utanför den behöriga staten 301s. 9

121.6.4.11 Reviderad rfo 1408/71 303s. 9

122.6.5 Harmoniserande effekter 304s. 9

123.6.5.1 Inledning 304s. 9

124.6.5.2 Lagkonflikter 305s. 9

125.6.5.3 Diskriminering på grund av nationalitet 306s. 9

126.6.5-4 Diskriminering på grund av bosättningsort 307s. 9

127.6.5.5 Bruten försäkring på grund av flytt till annan medlemsstats. 9

128.307s. 9

129.6.6 Avslutning 310 7 Socialförsäkringsavgifter i vissa medlemsstater 315s. 9

130.7.1 Nationella socialförsäkringsavgifter 315s. 9

131.7.1.1 Inledning och syfte 315s. 9

132.7.1.2 Urval av länder 317s. 9

133.7.1.3 Tillvägagångssätt 318s. 9

134.7.1.4 Disposition 321s. 9

135.7.2 Finansieringsstruktur 322s. 9

136.7.2.1 Allmänt 322s. 9

137.7.2.2 Sverige 323s. 416

138.7.2.3 Danmark 336s. 416

139.7.2.4 Tyskland 339s. 416

140.7.2.5 Storbritannien 342s. 416

141.7.2.6 Kommentar 344s. 416

142.7.3 Avgiftsskyldighetens subjekt och avgiftsbördans fördelning 346s. 416

143.7.3 -1 Allmänt 346s. 416

144.7.3 .2 Sverige 351s. 416

145.7.3-3 Danmark 357s. 416

146.7.3.4 Tyskland 361s. 416

147.7.3.5 Storbritannien 364s. 416

148.7.3.6 Kommentar 368s. 416

149.7.4 Avgiftsnivå och avgiftsunderlag — hur beräknas avgiften? 370s. 416

150.7.4.1 Allmänt 370s. 416

151.7.4.2 Sverige 374s. 416

152.7.4.3 Danmark 380s. 416

153.7.4.4 Tyskland 382s. 416

154.7.4.5 Storbritannien 385s. 416

155.7.4.6 Kommentar 386s. 416

156.7.5 Koppling mellan avgift och förmån 389s. 416

157.7.5.1 Allmänt 389s. 416

158.7.5.2 Sverige 393s. 416

159.7.5.3 Danmark 398s. 416

160.7.5.4 Tyskland 400s. 416

161.7.5.5 Storbritannien 403s. 416

162.7.5.6 Kommentar 406s. 416

163.7.6 Skattemässig behandling av avgiften 408s. 416

164.7.6.1 Allmänt 408s. 416

165.7.6.2 Sverige 408s. 416

166.7.6.3 Danmark 412s. 416

167.7.6.4 Tyskland 413s. 416

168.7.6.5 Storbritannien 413s. 416

169.7.6.6 Kommentar 414s. 416

170.7.7 Institutionell struktur — vem uppbär avgifter? 414s. 416

171.7.7.1 Allmänt 414s. 416

172.7.7.2 Sverige 416s. 416

173.7.7.3 Danmark 418s. 459

174.7.7.4 Tyskland 418s. 459

175.7.7.5 Storbritannien 420s. 459

176.1.1.6 Kommentar 420s. 459

177.7.8 Sammanfattande analys 421s. 459

178.7.8.1 Trender 421s. 459

179.7.8.2 Socialförsäkringsavgiften i den rättsliga systematiken 424s. 459

180.7.8.3 Begreppsbestämning 425s. 459

181.7.8.4 Rättstekniska lösningar och skiljelinjer 427s. 459

182.7.8.4.1 Kostnadsfördelning 427s. 459

183.7.8.4.2 Avgift som krav för rätt till förmån 428s. 459

184.7.8.4.3 Avgiftens ändamål 429s. 459

185.7.8.4.4 Inkomstskatterelation 430s. 459

186.7.8.5 Karakteristik — skatt eller avgift 430s. 459

187.7.9 Avslutande kommentar 432 8 1408/71 och uttag av socialförsäkringsavgifter 435s. 459

188.8.1 Inledning — om mångfald och bristen på gemensammas. 459

189.definitioner 435s. 459

190.8.2 Finansiering av social trygghet och rfo 1408/71s. 459

191.— tillämplighet på avgifter 436s. 459

192.8.3 Vad är en avgift enligt rfo 1408/71? 439s. 459

193.8.3.1 Allmänt 439s. 459

194.8.3.2 De franska avgiftsmålen — CSG och CRDS 441s. 459

195.8.3.3 Omfattas svenska socialavgifter av rfo 1408/71? 444s. 459

196.8.3.4 Anmärkningar beträffande andra avgifter 448s. 459

197.8.4 Avvikande konfliktregler i skattelagstiftning 449s. 459

198.8.4.1 Undvikande av internationell dubbelbeskattning 450s. 459

199.8.4.2 EG-rättens inverkan 454s. 459

200.8.5 Länk mellan avgifter och förmåner i rfo 1408/71 457s. 459

201.8.5.1 Hur stark är kopplingen mellan avgifter och förmåners. 459

202.enligt rfo nr 1408/71? 457s. 459

203.8.5.2 Förstärkning av kopplingen mellan avgifters. 459

204.och förmåner 458s. 459

205.8.6 Strukturskillnader och deras konsekvenser 459s. 459

206.8.6.1 Inledning 459s. 12

207.8.6.2 Anställd i två eller flera medlemsstater 460s. 12

208.8.6.2.1 Danmark som avvikande land 461s. 12

209.8.6.2.2 Egenföretagare och anställd 463s. 12

210.8.6.3 Utsändning 465s. 12

211.8.6.4 Val av försäkringstillhörighet 466s. 12

212.8.7 Avslutande kommentar 467s. 12

213.9 Avslutning 470s. 12

214.9.1 Inledning 470s. 12

215.9.2 Normgivningsförhållanden 470s. 12

216.9.2.1 KompetenstiIldelning och spärrverkan 471s. 12

217.9.2.2 Lojalitetsförpliktelser 473s. 12

218.9.2.3 Kompetensunderskott på det sociala området? 474s. 12

219.9-3 Grundläggande gemenskapsrättsliga mål — undanröjandes. 12

220.av hinder för fri rörlighet 478s. 12

221.9-4 Avslutande kommentar 483s. 12

222.Summary 485s. 12

223.1. Introduction 485s. 12

224.2. Social policy background 486s. 12

225.3. Special characteristics of Community law 487s. 12

226.4. Social security in the TEC 489s. 12

227.5. Free movement and social security 489s. 12

228.6. Coordination of social security 491s. 12

229.7. Country survey 493s. 12

230.8. Reg. 1408/71 and the levy of social security contributions 495s. 12

231.9. Conclusions 497s. 12

232.Appendix 501s. 12

233.Käll- och litteraturförteckning 505s. 12

234.Sakregister 537s. 12

Förord

1.Ett antal års avhandlingsarbete har nu avslutats och det känns skönt att änt­ ligen få sätta punkt. Det vemod och den separationsängest som jag hört andra (f.d.) doktorander tala om känner jag inga spår av.s. 13

2.Basen för mitt arbete har varit juridiska institutionen på Handelshög­ skolan vid Göteborgs universitet. Där finns många fantastiska människor som skapar en härlig forskningsmiljö.s. 13

3.Professor Lotta Vahlne Westerhäll har varit min handledare och i denna egenskap är hon lysande. Tack Lotta för stöd, goda synpunkter, generositet och för att det är så roligt att jobba med dig! Diskussionerna med doktorand­ kollegan Sara Stendahl har varit ytterst värdefulla, tack Sara för att du till­ bringat otaliga timmar med att läsa och kommentera mitt manuskript. Flera personer har under slutfasen läst manuskriptet och lämnat synpunkter. Jag vill särskilt tacka Mats Glavå, Robert Påhlsson, Per Cramér, Dennis Töllborg för att de noggrant läst och kommenterat hela manuset. Tack också till Eleonor Alhager, Bo Svensson, Filip Bladini för värdefulla kommentarer. Linda Lane har språkgranskat den engelska sammanfattningen.s. 13

4.Göran Sandler, avdelningsdirektör på RFV, har på olika sätt gett mig insikter i hur den internationella socialförsäkringsrätten fungerar. Finally, a special thanks to prof dr Danny Pieters for generous support during my visits at the Institute for Social Law at KU Leuven.s. 13

5.Avhandlingen har tillkommit inom ramen för forskningsprojektet Social Security in Europe, som ingår i forskningsprogrammet Den normativa ut­ vecklingen i den sociala dimensionen. Programmet har finansierats av Riks­ bankens jubileumsfond, kulturvetenskapliga donationen, till vilken ett stort tack riktas. En kortare period har jag också innehaft en doktorandtjänst vid juridiska institutionen. Under slutet av avhandlingsperioden har jag fått eko­ nomiskt stöd från TOR/Skattenytts stiftelse samt institutet för rättsvetenskaplig forskning. Tryckningsbidrag har erhållits av Emil Heijnes stiftelse för rättsvetenskaplig forskning.s. 13

6.Avslutningsvis ett stort tack till min hustru Mia som stöttat mig i medoch motgång. Göteborg, 5 maj 2002. Thomas Erhags. 13

Några förkortningar

1.AERArbejdsgivernes elevrefusions. 14

2.AESArbej dsmarkedets erhvervssygdomssikri ngs. 14

3.AFLLagen 1962:381) om allmän försäkrings. 14

4.AJCLAmerican Journal of Comparative Laws. 14

5.AM-bidragArbej dmarkedsbidrags. 14

6.AMFLLov om en arbej dsmarkedfonds. 14

7.APLLagen (1994:1744) om allmän pensionsavgifts. 14

8.ArtArtikels. 14

9.ATPArbej dsmarkedets Tillaegspensions. 14

10.ATPAllmän tilläggspensions. 14

11.BABundesministerium für Arbeit und Sozialordnungs. 14

12.BfABundesversischerungsanstalt für Angestelltes. 14

13.BNPB ruttonationalprodukts. 14

14.CMLRCommon Market Law Reportss. 14

15.CMLRevCommon Market Law Reviews. 14

16.DirRådets direktivs. 14

17.DISDanskt internationellt skeppsregisters. 14

18.DsDepartementsseriens. 14

19.ECREuropean Court Reportss. 14

20.EESEuropeiska ekonomiska samarbetsområdets. 14

21.EFTAEuropean Free Trade Associations. 14

22.EGDen Europeiska Gemenskapens. 14

23.EGFFördrag om Europeiska Gemenskapens. 14

24.EGTEuropeiska gemenskapens tidnings. 14

25.EJMLEuropean Journal of Migration Laws. 14

26.EJSSEuropean Journal of Social Securitys. 14

27.EKSGEuropeiska Kol- och Stålgemenskapens. 14

28.ELJEuropean Law Journals. 14

29.EL RevEuropean Law Reviews. 14

30.ESAEFTA Surveillance Authoritys. 14

31.EStGEinkommensteuergesetz EU Den Europeiska Unionen EUF Fördrag om Europeiska Unionen FSAL Lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter FT Förvaltningsrättslig tidskrift GA Generaladvokat GG Grundgesetz IL Inkomstskattelagen (1999:1229) ILO International Labour Organisation ISSA International Social Security Organisation JEPP Journal of European Public Policy JESP Journal of European Social Policy JT Juridisk Tidskrift KSL Kildeskatteloven KSVG Künstlersozialversicherungsgesetz LBK Lovbekendgörelse LL Ligestillingsloven LIP Lagen (1998:1674) om inkomstgrundad ålderspension LVA Landesversicherungsanstalt LQR Law Quarterly review MISSOCMutual Information System on Social Protections. 14

32.in the European Union NSAL Socialavgiftslagen (2000:980) OECDOrganisation for Econonomic Cooperation and Development OJ Official Journal PPM Premiepensionsmy nd igheten PSL Personskatteloven REG Rättsfallssamling från EG-domstolen och förstainstansrätten Rek. Rådets rekommendation Rfo Rådets förordning RF Regeringsformen RFV Riksförsäkringsverket RSV Riksskatteverket SAL Lagen (1981:691) om socialavgifter SBL Skattebetalningslagen (1997:483) SFS Svensk författningssamling SGBSozialgesetzbuchs. 15

33.SNSkattenytts. 16

34.SofLSocialförsäkringslagen (1999:799)s. 16

35.SOUStatens offentliga utredningars. 16

36.SPDen Saerlige Pensionsopsparings. 16

37.SSCBASocial Security Contributions and Benefits Acts. 16

38.SvJTSvensk Juristtidnings. 16

39.SvSktSvensk skattetidnings. 16

40.TfSTidsskrift for Skatter og Afgifters. 16

41.TSSTold- og skattestyrelsens. 16

42.UfrUgeskrift for retsvaesens. 16

DEL I

1.”1 guess you’re right on the economicss. 17

2.but those taxes were never a problem of economics.s. 17

3.They are politics all the way through.s. 17

4.We put those payroll contributions theres. 17

5.so as to give the contributors a legal, morals. 17

6.and political right to collect their pensions. 17

7.and their unemployment benefits.”s. 17

8.Franklin D. Roosevelts. 17

Inledning

Ämnet för avhandlingen

Social trygghet och fri rörlighet

1.Den europeiska gemenskapen har bl.a. till uppgift att främja en hög nivå i fråga om socialt skydd.1 För att uppnå detta mål skall Gemenskapens verk­ samhet bl.a. innefatta upprättande av en inre marknad som kännetecknas av att hinder för fri rörlighet av varor, personer, tjänster och kapital avskaffas mellan medlemsstaterna.2 En av gemenskapens hörnstenar är således den fria rörligheten för personer.s. 19

2.Medborgarna i Europa rör sig allt mer och detta gäller också den arbetan­ de delen av befolkningen. Denna trend verkar hålla i sig, det blir allt ovanli­ gare att en arbetstagare tillbringar hela sin yrkesverksamma tid hos en och samma arbetsgivare. OECD-statistik tyder också på att personrörligheten i Europa ökat under senare delen av 90-talet.3 Anledningen till den ökade per­ sonrörligheten är en i allmänhet ökad internationalisering inom affärssektorn och, särskilt för EU, den gemensamma marknaden som medför undanröjande av formella hinder för rörlighet.4 Ett led i detta arbete innebär vidtagandet av åtgärder inom den sociala trygghetens område som är nödvändiga för att främja den fria rörligheten.5 För detta ändamål har rådet antagit två förord -s. 19

3.ningar, rfo 1408/71 och rfo 574/72 vars syfte är att koordinera social trygghets. 20

4.för migrerande arbetstagare, egenföretagare och deras familjer.6s. 20

EGF och fördelning av lagstiftnings kompetens

1.I EGF har medlemsstaterna endast tilldelat de gemensamma institutionernas. 20

2.begränsade rättsliga kompetenser på området för social trygghet. Även oms. 20

3.främjandet av socialt skydd är ett grundläggande mål för gemenskapen hars. 20

4.medlemsstaterna uppenbarligen ansett att det inte föreligger behov atts. 20

5.gemensamt anta regleringar avseende social trygghet. Denna inställning åter­s. 20

6.speglas bl.a. i EGF art 136 där det framgår att en harmonisering av med­s. 20

7.lemsstaternas sociala system kommer att följa av den gemensamma markna­s. 20

8.dens funktion. Även om den sociala tryggheten formellt återfinns inoms. 20

9.gemenskapens kompetensområde behöver detta inte innebära att gemenska­s. 20

10.pens tilldelats lagstiftningskompetens på detta område. De frågor av social­s. 20

11.rättslig karaktär som behandlas på gemenskapsrättslig nivå berör främst koor­s. 20

12.dinering av medlemsstaternas sociala trygghetssystem i syfte att understödjas. 20

13.den fria rörligheten.s. 20

14.Även om det inte finns en uttalad vilja att harmonisera medlemsstaternass. 20

15.lagstiftning på socialförsäkringsområdet står det klart att EG-rätten i visss. 20

16.utsträckning påverkar utformningen av nationell socialförsäkringsrätt.s. 20

EG-rätten och uttag av avgifter

för finansiering av social trygghet

1.EG-rättsliga regler avseende samordning av medlemsstaternas socialförsä­s. 20

2.kringssystem har funnits sedan början av europasamarbetet inom den europe­s. 20

3.iska gemenskapen. Redan 1958 utfärdades rfo 3 och 4/58 med syfte att koor­s. 20

4.dinera medlemsstaternas system för social trygghet. En viktig del av dennas. 20

5.koordinering, utgör de lagvalsregler som avgör frågan om tillämplig lagstift - ning. Enligt fast rättspraxis innebär dessa regler att den stat som utpekas som behörig avseende förmåner också är behörig stat avseende avgifter.s. 20

6.De nuvarande7 koordineringsförordningarna 1408/71 och 574/72 tar emellertid mycket liten hänsyn till finansieringen av social trygghet.8 Skälen till detta torde vara att koordineringsregleringen till en början var utformad för att fungera som sammanlänkare av de ursprungliga sex medlemsstaternas sociala trygghetssystem. Dessa system var alla sex relativt typiska Bismarck­ system vilka karakteriserades av stark koppling mellan finansiering och för­ måner. Därför är också den grundläggande principen för upptagande av avgif­ ter att detta ankommer på den kompetenta stat som utpekas av koordineringsregleringens lagvalsregler, helt i enlighet med den statens lagstiftning. Således är det alltså upp till den kompetenta staten, som utpekas av förord­ ningens lagvalsregler, att bestämma vilka avgifter som skall betalas likaväl vilka förmåner som skall erbjudas i systemet.s. 21

7.Utvecklingen av de europeiska välfärdsstaterna med deras komplexa soci­ ala trygghetssystem har dock visat sig innebära att många frågor uppstår avse­ ende den finansiella sidan av koordineringsförordningen. Ett av grundproble­ men är att medlemsstaternas system inte längre bygger på de principer som förknippas med den traditionella avgiftsfinansierade kontinentaleuropeiska socialförsäkringen. Strukturen i den ursprungliga koordineringsförordningen är inte längre hållbar på grund av skattefinansieringen i medlemsstaternas sociala trygghetssystem blivit allt viktigare. Detta faktum har varit betydan­ de för mitt ämnesval. Sveriges inträde i unionen 1995 innebär ett möte mel­ lan nordisk socialförsäkringsrättslig kultur och övrig europeisk, vilket gör ämnet aktuellt. Även andra motiv ligger bakom mitt ämnesval. Kollisionen mellan den för EG uttalade ambitionen att skapa en gemensam marknad med fri rörlighet samt de hinder som skillnaderna i medlemsstaternas sociala trygghetssystem utgör väcker många frågor. Vilka strukturella skillnader i dagens system utgör hindrande och snedvridande inslag? Är det möjligt att skapa socialförsäkringsregler som inte påverkar människors benägenhet till rörlighet negativt? Vilka åtgärder kan vidtas för att dämpa sådana effekter?s. 21

8.Detta är exempel på frågor som kommer att behandlas under olika avsnitt is. 22

9.avhandlingen.s. 22

Varierande finans ieri ngsstruktur

1.En stor del av finansieringen av socialförsäkringssystemen sker genom atts. 22

2.arbetstagare och egenföretagare erlägger socialförsäkringsavgifter. Generellts. 22

3.för försäkringsavgifter gäller att de så väl som möjligt skall spegla den enskil­s. 22

4.des individuella risk och därmed också försäkringsgivarens eventuella framti­s. 22

5.da kostnad för bärande av risken. Således innebär en försäkringsavgift en starks. 22

6.koppling mellan den inbetalda avgiften och en eventuell framtida förmån. Etts. 22

7.grundläggande syfte med socialförsäkringssystemet är att sprida individuellas. 22

8.risker på ett kollektiv. Detta kollektiv kan vara av varierande storlek, t.ex. ens. 22

9.viss yrkesgrupp eller hela den del av befolkningen som uppbär en inkomst.s. 22

10.För att åstadkomma en sådan spridning kan socialförsäkringssystemets. 22

11.också finansieras med skatter av olika slag. En skatt definieras allmänt som ens. 22

12.obligatorisk inbetalning utan motprestation medan en avgift har ett öron-s. 22

13.märkt ändamål som ger den avgiftsinbetalande individen något i utbyte.9s. 22

14.Samtidigt som skattefinansieringen av socialförsäkringarna har blivit allt vik­s. 22

15.tigare har den traditionella skillnaden mellan skatter och avgifter kommit atts. 22

16.minska i betydelse på socialförsäkringsområdet. Avgifterna har fått mers. 22

17.påtaglig karaktär av skatter. Hur ett medlemsland väljer att finansiera sinas. 22

18.socialförsäkringar, dvs. valet mellan skatter, socialavgifter eller andra pålagor,s. 22

19.är främst en politisk fråga med konsekvenser för t.ex. fördelning av resurser.s. 22

20.Valet av finansieringsinstrument (skatt eller avgift) kan få olika fördelnings-s. 22

21.mässiga konsekvenser beroende på hur finansieringsinstrumenten är utforma­s. 22

22.de med hänsyn till t.ex. vad som ingår i beräkningsunderlaget och vem soms. 22

23.är skatt- eller avgiftsskyldig. Frågan om definitionen av begreppen skatt, soci­s. 22

24.alavgift respektive avgift är också intressant från ett nationellt rättsligt per­s. 22

25.spektiv, då klassificeringen får konsekvenser bl.a. beträffande normgivning.10s. 22

26.Utformningen av finansieringsstrukturen för ett nationellt socialt trygg­ hetssystem är således politiskt laddad och avgörs genom ställningstaganden i respektive medlemsstat. Den allmänna uppfattningen är att det är medlems­ staterna som styr utformandet av denna struktur och att gemenskapen således saknar kompetens att agera inom denna centrala del av medlemsstaternas eko­ nomiska, sociala och rättsliga system.s. 23

27.Den europeiska integrationen innebär att frågan om valet av finansie­ ringsinstrument får en ny betydelse med direkt påverkan på det svenska och andra medlemsstaters rättssystem. Finansieringsstrukturerna, dvs. intäkternas fördelning mellan arbetsgivaravgifter, egenavgifter och skatter, varierar i EU:s medlemsstater. Samtidigt finns ingen överensstämmelse avseende benämning och utseende (t.ex. avgiftsunderlag) på de olika finansieringsinstrumenten. Kostnader för social trygghet kan finansieras på olika sätt varför det som i ett land benämns socialavgifter och är integrerat i socialförsäkringssystemet kan finna motsvarighet i ett annat lands skattesystem. Här är också innovationen stor. Med ökande kostnader i de obligatoriska socialförsäkringssystemen söker medlemsstaterna nya finansieringsmöjligheter genom att skapa nya finansie­ ringsinstrument.s. 23

Syfte

1.Syftet med denna undersökning är att bidra till en ökad kunskap om de begränsningar gemenskapsrätten medför för det nationella normgivningsutrymmet. Detta syfte innebär en beskrivning och teoretisk bearbetning av hur gemenskapsrätten påverkar finansieringen av de nationella sociala trygghets­ systemen.s. 23

2.Avhandlingens föremål är således den nationella lagstiftarens utrymme avseende utformning av finansieringen av social trygghet, en nationell hjärte­ fråga som berör central nationell social- och skattepolitik. Frågeställningen är formulerad utifrån ett nationellt perspektiv samtidigt som den fråga som avhandlingen berör är spänningsförhållandet mellan nationell rätt och gemen­ skapsrätt.s. 23

3.I avhandlingen studeras utformningen av medlemsstaternas system för uttag av sociala avgifter, EG-rättens inverkan på utformningen av dessa sys­s. 23

4.tem, samt på vilket sätt skillnader i finansieringsstrukturen mellan olika med­s. 24

5.lemsstater kan utgöra ett hinder mot den för EG-rätten grundläggande nor­s. 24

6.men om fri rörlighet.s. 24

7.Framställningen belyser spänningsförhållandet mellan, å ena sidan gemen­s. 24

8.skapsrätten och då främst den koordinering av uttag av socialförsäkringsavgif-s. 24

9.teravgifter som sker under rfo 1408/71 i syfte att underlätta den fria rörlig­s. 24

10.heten, och å andra sidan enskilda medlemsstaters självständiga roll beträffandes. 24

11.utformningen av nationell social trygghet, särskilt med avseende på dess finan­s. 24

12.siering. Detta spänningsförhållande uppstår genom att medlemsstaterna hars. 24

13.kompetensen att själva utforma sina sociala trygghetssystem samtidigt soms. 24

14.medlemsstaterna, inom specificerade områden, tilldelar de gemensamma insti­s. 24

15.tutionerna beslutskompetenser för den gemensamma marknadens upprättandes. 24

16.och funktion. Inom områdena för sådan tilldelning har de gemensamma insti­s. 24

17.tutionerna utvecklat en praxis beträffande relationen mellan gemenskapsrätts. 24

18.och nationell rätt. Medlemsstaterna måste iaktta gemenskapsrättsliga reglers. 24

19.och principer samtidigt som de behållit omfattande beslutskompetenser pås. 24

20.nationell nivå. I de fall tilldelning av kompetens sker inom områden som är avs. 24

21.relevans för nationell social trygghet riskerar konflikter mellan de olika regel­s. 24

22.systemen att uppkomma. Det skall understrykas att det är medlemsstaternas. 24

23.som tilldelat gemenskapen beslutskompetenser och därigenom, samt genoms. 24

24.sitt agerande inom ramarna för gemenskapssamarbetet, påverkar innehållet is. 24

25.och gränserna för gemenskapsrätten.s. 24

Socialrätten i den rättsliga systematiken

1.Ämnet för denna avhandling kan karakteriseras som offentligrättsligt och is. 24

2.huvudsak behandlas socialförsäkringsrättsliga och EG-rättsliga spörsmål, mens. 24

3.dess inplacering i den rättsliga systematiken är inte oproblematiskt. Utan atts. 24

4.föregripa undersökningen och dess resultat vill jag inledningsvis kort disku­s. 24

5.tera socialrättens karaktär som rättsområde samt socialförsäkringens och soci­s. 24

6.alavgiftens rättssystematiska inplacering och konsekvenser av denna inplace­s. 24

7.ring.s. 24

Socialförsäkring — rättigheter och skyldigheter

1.Ett av socialförsäkringens huvudsyften är att ge enskilda individer ekonomisk trygghet under livstiden. Utgångspunkten är att varje enskild individ har en egen försörjningsbörda som tillförsäkras genom arbetsinkomst. Lönen för arbete är ett sätt att fördela resurser. Lön och arbete kan också ses som en bytesrelation mellan arbetstagare och arbetsgivare, men på ett samhälleligt plan blir det sammanlagda resultatet av dessa bytesrelationer en fördelning av den gemensamma produktionen. I vissa situationer kan försörjningsmöjlighe­ ten i form av lönearbete bortfalla eller utsättas för stora påfrestningar. Social­ försäkringarna kan som en del av olika samhälleliga regleringar med socialt syfte då träda in och komplettera arbetslönen. Socialrätten, vilken också omfattar socialförsäkringen, reglerar bl.a. de tillfällen då det extra stödet utgår. Westerhäll skriver i en karakterisering av socialrätten: ”Socialrätt brukas som beteckning på den kategori av rättsregler som reglerar samhäl­ lets hjälpinsatser på det socialpolitiska området.”11 I Sverige har samhället i detta hänseende i stort varit synonymt med staten,12 vilket kan förklaras med hänvisning till den socialdemokratiska modellen som den definierats av Esping-Andersen.13 Ett statligt ansvarstagande för sociala förmåner har reglerats i ett förhållande mellan stat/kommun och individen. Med denna syn placeras socialrätten i den offentliga rätten inom den traditio­ nella rättsdogmatiska systematiken.14 Denna nordiska modell skiljer sig från rättsliga lösningar i kontinentaleuropeiska länder där socialförsäkringarna i större utsträckning utvecklats i ett privaträttsligt förhållande mellan arbets­ givare och arbetstagare.15 Systemet utformades ursprungligen som ett försäk­s. 15

2.26Ds. 26

3.ringssystem finansierat genom avgifter från arbetstagare och arbetsgivare.16s. 26

4.Ur ett kontinentaleuropeiskt perspektiv kan socialförsäkringen också ses soms. 26

5.ett något vidare begrepp då man i socialförsäkringssystemen reglerar ävens. 26

6.sociala förmåner, dvs. utbetalning av kontanta medel eller tillhandahållandes. 26

7.av tjänster.17 Detta görs inte i Norden och Storbritannien vilket t.ex. leder tills. 26

8.att sjukvården snarare ses som en universell rättighet utanför den egentligas. 26

9.socialförsäkringen.18 Socialrätten kan något förenklat beskrivas som beståen­s. 26

10.de av:s. 26

11.Socialförsäkring — träder t.ex. in som en garant mot detta inkomstbortfalls. 26

12.genom att ge ekonomiskt stöd till barnfamiljer, ersättningar vid sjukdom,s. 26

13.ålderdom och handikapp. Härtill kommer även ersättning vid arbetslöshet.s. 26

14.Särskilda förmåner — dessa förmåner är vanligen av familjepolitisk karaktär. Des. 26

15.kan vara generella som barnbidraget eller behovsprövade som bostadsbidra­s. 26

16.get.s. 26

17.Socialhjälp — behovsprövat finansiellt stöd för en person som inte kan försörjas. 26

18.sig.s. 26

19.Vid sidan av finansiellt stöd garanterar det socialrättsliga systemet hälso- ochs. 26

20.sjukvård samt olika former av sociala tjänster för t.ex. gamla, handikappades. 26

21.och andra personer i behov av speciell vård. Kritik kan dock anföras mots. 26

22.denna syn som varande alltför instrumentell. Det EG-rättsliga begreppet soci­s. 26

23.al trygghet såsom avseende de förmåner som omfattas av rfo 1408/71 skulles. 26

24.enligt definitionen ovan omfatta socialförsäkring, särskilda förmåner, mens. 26

25.också hälso- och sjukvård.s. 26

26.Om definitionen av ämnet inskränker sig till de lagar som reglerar de områden som räknas upp ovan riskerar man att definiera bort viktiga delar av rättsordningen som har stor betydelse för rättslig reglering av socialpolitiska mål.19 Om jag också vill beakta t.ex. skattesystemets effekter för omfördel­ ning och uppfyllande av socialpolitiska mål måste jag frångå den instrumentella synen och anta en funktionell syn på rätten. Avgränsningen av ämnet blir med en sådan syn inte bestämd av rättssystematiken utan av den frågeställ­ ning som styr forskningen. Denna funktionella syn, som har framhållits vara särskilt viktig vid komparativ forskning,20 är viktig att framhålla vid rent nationella studier då man kan finna betydelsefulla normer med socialt inne­ håll även inom andra rättsområden som t.ex. civilrätten,21 arbetsrätten22 och familjerätten.23 Det har ifrågasatts om det är så klokt att inplacera sociallagstiftningen som en del av en traditionell disciplin (förvaltningsrätten) då den är ett genomgående drag inom hela rättsordningen.24 2 5Denna syn är också grundläggande då man talar om rättens sociala dimension.s. 27

27.Socialrätten (med en mer begränsad syn på vilka normer som avses) byg­ ger på att den enskilde genom lagstiftning erhåller en rättighet till att under vissa i lagen givna förutsättningar erhålla finansiell kompensation eller annat stöd. Vid exempelvis sjukdom med därpå följande arbetsoförmåga, kan en för­s. 27

28.säkrad person kräva sjukpenning. Denna rättighet är också möjlig att utkrävas. 28

29.då den enskilde kan överklaga ett negativt beslut. Det senare är också en för­s. 28

30.utsättning för att man skall kunna tala om en rättighet inom förvaltningsrät­s. 28

31.ten. Rättigheten skall vara noggrant preciserad i lag beträffande innehåll ochs. 28

32.förutsättningar för beviljande. För att vara en rättighet skall förmånen ocksås. 28

33.vara utkrävbar, vilket förutsätter överklagbarhet.26s. 28

34.Socialrätten reglerar således förutom transferering av inkomster ävens. 28

35.erbjudande av tjänster samt försäkringar med ett tydligt förmögenhetsvärdes. 28

36.för den enskilde. Försäkringsdelen i socialförsäkringen yttrar sig bl.a. i för­s. 28

37.väntan på avkastning från systemet och manifesteras inom vissa delar av för­s. 28

38.säkringen som ett tvångssparande i viss mån likt det privata försäkringssyste­s. 28

39.met.s. 28

40.Förmånssidan inom socialrätten motsvaras också av en finansieringssida.s. 28

41.Att distribuera rättigheter i form av sociala förmåner kostar pengar varförs. 28

42.uppbyggandet av ett distributionssystem för förmåner också kräver ett finan­s. 28

43.sieringssystem. Sett ur den enskildes perspektiv innebär detta att för att ens. 28

44.individ skall kunna åtnjuta samhällets sociala rättigheter krävs att man upp­s. 28

45.fyller samhälleliga skyldigheter.27 Finansieringssidan utgörs av skatte- ochs. 28

46.avgiftssystemet, obligatoriska pålagor som är en del av statens uppbördsappa-s. 28

47.rat, men också ofta intimt sammanbundna med socialrätten.s. 28

48.Beträffande t.ex. socialhjälp är sambandet med denna finansieringssidas. 28

49.mer otydligt. Socialrätten inskränker sig då till att reglera förmånerna ochs. 28

50.uppbörden återfinns i skatterätten. Det är därmed mycket svårt att finna etts. 28

51.samband mellan den ”rättighet” som lagstiftningen kan sägas innebära ochs. 28

52.finansieringen genom erlagda skatter. Denna brist på samband skapar en inoms. 28

53.skatterätten inneboende intressekonflikt mellan den skattskyldige och fiskuss. 28

54.eftersom betalningsviljan kan antas minska då den enskilde inte ser ett direkts. 28

55.utbyte av skattens betalning.28s. 28

56.Beträffande socialförsäkringen framstår finansieringssidan tydligare. Rättens. 28

57.att erhålla förmåner kan vara korrelerad till en skyldighet att erlägga avgifters. 28

58.och rättsregler om uppbörden, dvs. erläggandet av avgifter, kan finnas inom samma regelkomplex som förmånen. Det svenska pensionssystemet vilar i viss utsträckning på grunden om samband mellan skyldigheten att erlägga avgif­ ter och rättigheten att erhålla förmåner då försäkringsfallet inträffar.29 I detta fall är det riktigt att tala om en rättighet, i så måtto att dess juridiska status kan hävdas. Om rättigheten mer är av moralisk, politisk karaktär, finns inte detta samband och rättigheten förlorar i styrka beträffande utkrävbarhet. Draget till sin spets finns inte ett särskilt starkt skydd för rättigheten.30s. 28

59.TH Marshall indelade medborgarskapet i tre dimensioner. Det civila, vil­ ket består av de rättigheter som är nödvändiga för individuell frihet, t.ex. ytt­ randefrihet, äganderätt, rättvis rättegång m.m. Det politiska vilket består av rätten till att deltaga i politisk verksamhet, t.ex. rösträtt. Den tredje är den sociala dimensionen som innefattar såväl rätten till ekonomisk välfärd som rät­ ten att leva ett civiliserat liv enligt den standard som förekommer i ett sam­ hälle.31 Denna definition av sociala (medborgerliga) rättigheter är således mycket bred och även nutida jurister använder breda definitioner av vad som avses med sociala rättigheter.32s. 29

60.Sociala rättigheter33 skiljer sig från civila och politiska rättigheter ur en viktig aspekt. De senare är, åtminstone i Västeuropa, universella såtillvida att de inte erbjuds till varje individ utan till hela samhället. Man behöver inte gå till en myndighet för att begära sin rösträtt. Sociala rättigheter i form av so­ ciala förmåner måste å andra sidan på ett konkret sätt dirigeras till den enskil­ da individen, de kräver upprättandet av en administration och någon form av distributionssystem vilket kostar pengar.34 Därför är utvecklingen av socialas. 29

61.rättigheter beroende av statens kapacitet att uppbära inkomster. Beskattnings. 30

62.har gjort det möjligt att låta den europeiska välfärdsstaten expandera och tro­s. 30

63.ligen är det korrekt att påpeka att offentliga inkomster är en grundläggandes. 30

64.källa för sociala rättigheter. Genom att påstå detta, och förutsätta att med­s. 30

65.borgarskapets sociala rättigheter till syvende och sidst vilar på värden ochs. 30

66.föreställningar om medborgaren som uttrycks i demokratiska politiska for­s. 30

67.mer, måste vi också skapa en förståelse för skattestrukturen för att kunnas. 30

68.skapa stöd för skattesystemet. Detta är ett viktigt steg i förstärkandet av des. 30

69.sociala rättigheterna.35s. 30

70.I den utsträckning som förmåner som rättigheter är beroende av att avgif-s. 30

71.ter/skatter erlagts, kommer den icke-arbetande delen av befolkningen inte atts. 30

72.omfattas av dessa rättigheter. Inkomstrelaterade förmåner skapar på sammas. 30

73.sätt en situation där deltagande på arbetsmarknaden går före medborgarskaps. 30

74.som kriterie för åtnjutande av en social rättighet. Förlorare i en sådan situa­s. 30

75.tion är på arbetsmarknaden svagare grupper som kvinnor, lågavlönade ochs. 30

76.personer med dålig anställningstrygghet. Denna dimension ger socialförsäk­s. 30

77.ringarna särskilda genusproblem.36s. 30

78.Sjöberg visar hur stigande förmåner har ökat kostnaderna i de sociala sys­s. 30

79.temen och följaktligen skapat en press på ökad uppbörd i OECD-länderna.37s. 30

80.Han menar att utökade sociala förmåner inte är en skänk från ovan utan följss. 30

81.av ökade sociala skyldigheter,38 vilket uttrycks genom obligatoriska betal­s. 30

82.ningar i form av avgifter till socialförsäkringen eller skatter. För att mötas. 30

83.ökade kostnader i de sociala systemen söker EU:s medlemsstater nya vägar förs. 30

84.finansiering av social trygghet, en av dessa är särskilt införda skatter för so­s. 30

85.ciala ändamål t.ex. indirekta skatter eller mervärdesskatt. Sett utifrån den en­s. 30

86.skildes perspektiv har betalningen för rättigheter ökat avsevärt de senaste 50s. 30

87.åren. 1930 betalade en industriarbetare i genomsnitt 1,6 procent av sin in­s. 30

88.komst i direkta inkomstskatter och 2,3 procent i avgift till socialförsäkringen.s. 30

89.1990 är dessa siffror 20,7 procent respektive 9,9 procent.39 På detta sätt sam­s. 30

90.spelar skatte- och socialförsäkringssystemet.s. 30

Soctalf örsäkringen — en försäkring?

1.Socialförsäkringarna har konstruerats i olika sociala sammanhang, i relationer mellan arbetsgivare — arbetstagare och stat — medborgare. Dess ursprung åter­ finner vi i lönesamhället, socialförsäkringen har fungerat som ett skydd mot inkomstbortfall i händelse av risker som sjukdom, olycksfall, ålderdom osv. På detta sätt har socialförsäkringen funktionen av ett komplement till lönein­ komsten genom att den skyddar personer mot sociala risker och därvid förde­ lar resurser till personer som befinner sig i en objektivt rättfärdigad situation. Socialförsäkringarna har också utvidgats till att omfatta personer utanför löne­ samhället, sociala behov har fått styra försäkringens utformning.s. 42

2.Kostnader för socialförsäkringarna täcks av avgifter och skatter, finansiella medel som uppbärs från avgifts- och skattesubjekt för fördelning i det social­ rättsliga systemet. Dessa intäkter i form av avgifter eller skatter fördelas till personer som av olika anledningar i lagstiftningen givits en position som mot­ tagare. Här kommer frågan om rättvisa i fördelningen in. Denna fråga är tudelad eftersom den måste behandlas vid uppbörden av medel samt vid fördel­ ningen av desamma. Uppbörd respektive fördelning behöver dock inte ske efter samma principer.s. 42

3.Om man utgår från en vidare definition av socialrätten kan man se denna som ett uttryck för ett lands socialpolitik. Socialrätten är med denna syn väl­ färdsstatens medel för att korrigera de rådande sociala förhållandena.40 Som en del av detta system kan socialförsäkringen användas som medel för att nå soci­ alpolitiska mål som upprättande av offentliga tjänster och distributiv rättvisa genom omfördelning av finansiella medel.41s. 42

4.Den privata försäkringen kännetecknas av att vara ett fritt ingånget avtal enligt vilket försäkringstagaren ersätter försäkringsgivaren för att denne åtar sig att bära en bestämd risk.42 Med denna utgångspunkt kan konstateras att socialförsäkringen avviker från den grundläggande avtalsfriheten. Genom obligatorisk lagstiftning regleras det frivilligt ingångna avtalet mellan arbets­ givare och arbetstagare. Socialrätten utgör ett ingripande i den marknadseko­ nomiska processen, baserat på en tanke om att marknadsekonomin skapars. 42

5.orättvisor eller missförhållanden.43 Själva syftet med den obligatoriska lag­s. 32

6.stiftningen är också att skydda arbetstagare från negativa verkningar av ens. 32

7.helt fri marknad för arbete.44 I viss mån kan detta anses utgöra en fara dås. 32

8.socialrätten kan påverka näringslivets prestationsförmåga, å andra sidan skalls. 32

9.inte socialrättens funktion som befrämjare av denna prestationsförmåga un­s. 32

10.derskattas.45s. 32

11.Enbart löneinkomster räcker inte som ett heltäckande fördelningssystem.s. 32

12.Gamla och barn kan inte arbeta i det moderna industri- och tjänstesamhället.s. 32

13.I det moderna (europeiska) samhället lönearbetar många människor baras. 32

14.under halva sin levnad. Under resten av livet är man därför beroende av annans. 32

15.försörjning genom t.ex. familj, sparande, privat försäkring. Eftersom dessas. 32

16.försörjningskällor inte är helt tillförlitliga är socialförsäkringens uppgift atts. 32

17.fylla de luckor och brister som lönearbetet uppvisar.46s. 32

18.Vilka underliggande värden är då framträdande i socialförsäkringen? Desss. 32

19.benämning som försäkring samt funktion som komplement till löneinkomsts. 32

20.antyder att det finns en bas av kontraktskaraktär med utgångspunkt i kom­s. 32

21.mersiella förhållanden. En aktuarisk försäkring innebär bl.a. att den avgifts. 32

22.som betalas in skall spegla den individuella risken för försäkringsfallets inträf­s. 32

23.fande,47 om det rör sig om pension utgör inbetalade avgifter en upprättads. 32

24.individuell premiereserv.s. 32

25.En kontraktsanalogi förefaller dock föra oss långt bort från de fundaments. 32

26.som kännetecknat den moderna socialförsäkringen i det svenska systemet. Härs. 32

27.finner vi starka inslag av kollektivt ansvarstagande, fördelning, behovshänsyns. 32

28.och skydd för etablerad position, hänsyn av social karaktär vilka distanserats. 32

29.den offentliga försäkringen från dess kommersiella komplement. Socialför­s. 32

30.säkringen är uppbyggd av andra, åtminstone kompletterande, underliggandes. 32

31.värden än de som kännetecknar lönearbetet. Den innehåller betydande inslags. 32

32.av kollektivt solidaritetstänkande genom att riskpoolen för vissa sociala riskers. 32

33.omfattar så stora delar av befolkningen. På detta sätt kan socialförsäkringen omfatta även högriskgrupper samt personer som har mindre välbetalda arbe­ ten.48 Socialförsäkringen präglas av att risken att förlora inkomst inte avspe­ glas i avgiften, finansieringen delas enligt helt andra principer mellan arbets­ tagare, arbetsgivare och staten samt sker utan differentiering.49s. 32

34.Försäkringsmomentet i socialförsäkringen förefaller således vara mycket svagt. Vi finner sådana fundamentala olikheter i socialförsäkringens utform­ ning jämfört med den privata försäkringen att det blir inadekvat att tala om en försäkring i ekonomisk mening.50 Grundtanken i socialförsäkringen är att inte särskilja mellan olika riskgrupper. Risken sprids på alla personer som är försäkrade, vilket ofta innebär hela populationen. Således gör försäkringsgiva­ ren ingen som helst sannolikhetsbedömning om försäkringsfallets inträffande. I socialförsäkringen strävar man mot riskutjämning medan den privata för­ säkringen riskdifferentierar. Förekomsten av solidaritet i socialförsäkringen gör den speciell och särskiljer den från privat försäkring.51s. 33

35.Även vad avser finansieringen finns fundamentala skillnader. Svensk rätt innehåller inga krav på att socialförsäkringssystemets finanser skall vara i balans. Detta innebär att underskott kan täckas genom lån eller dylikt samti­ digt som överskott kan användas inom helt andra utgiftsområden. På system­ nivå uppvisar finansieringsformen snarare en skatteliknande struktur. På indi­ vidnivå finns inte heller någon korrelation eller koppling mellan avgifter och förmåner. Endast i den inkomstrelaterade socialförsäkringen finns ett samband mellan avgift och förmån eftersom båda utgår i proportion till löneinkomsten. Detta samband är dock endast indirekt. Inget avgiftskrav finns för att en per­ son skall anses som försäkrad och dessutom bidrar taken för de förmånsgrundande beloppen till att avgifterna snarare har karaktären av skatter. Detta för­ hållande har brutits i det nya pensionssystemet som uppvisar en starkare koppling mellan avgift och förmåner.s. 33

36.Däremot visar socialförsäkringen likheter med försäkringen när förmånens storlek i viss mån kan förutsägas. Bestämningen av förmånen sker i lag. Ett problem härvid är att förmånen kan ändras genom politiska beslut, den ena partens position i rättsförhållandet kan förändras. Vidare utgår ersättning fråns. 33

37.socialförsäkringen utan behovsprövning. Den som uppfyller de i lagstiftningens. 34

38.stipulerade kraven erhåller ersättning, vilket är en likhet med det privata för­s. 34

39.säkringsavtalet.s. 34

Rättss ystematisk inplacering

1.I svensk rätt behandlas socialrätten traditionellt som en del av förvaltnings­s. 34

2.rätten.52 5U3tgångspunkten för denna inplacering är att socialrätten omfattars. 34

3.rättsreglerna om samhällets åtgärder för att tillgodose de enskildas behov avs. 34

4.hjälp och stöd i personligt eller ekonomiskt hänseende.55 Socialrätten hars. 34

5.dock också starka anknytningar till andra rättsområden vilket förstärker ens. 34

6.uppfattning om att den juridiska systemföreställningen inte alltid är rätt­s. 34

7.visande. Systemföreställningen fyller dock vissa syften, särskilt pedagogiska,s. 34

8.vilket föranleder att det kan vara relevant att tala om en socialrätt.54 Inpla­s. 34

9.cering av lönegaranti, sjuklön, premiepension och bidragsförskott i detta sys­s. 34

10.tem är dock inte helt enkelt.s. 34

11.Socialavgifterna hänförs i svensk rätt inte till det som benämns socialrätts. 34

12.utan behandlas främst inom skatterätten. Förmånssidan av socialförsäkringens. 34

13.behandlas således inom ett rättsligt område och finansieringen inom ett annat.s. 34

14.Detta manifesteras också av att regleringen om socialavgifter 1981 bröts ut urs. 34

15.lagen om allmän försäkring där den utgjorde ett särskilt kapitel 19, och inför­s. 34

16.des i en särskild lag, lag (1981:691) om socialavgifter, SAL. En ny social­s. 34

17.avgiftslag (2000:980), NSAL, trädde i kraft 1 januari 2001.s. 34

18.EG-rätten kopplar samman förmåner och avgifter i rfo 1408/71 och i dettas. 34

19.arbete förs på samma sätt förmåns- och finansieringssidorna i socialförsäk­s. 34

20.ringen samman. Indelningen i olika rättsområden för att skapa en rättslig sys­s. 34

21.tematik är viktig av pedagogiska skäl men har kommit att kritiseras eftersoms. 34

22.den stämmer illa överens med verkligheten.55 I denna kritik vill jag instäm­s. 34

23.ma. Utgångspunkten i denna avhandling är det för framställningen valdas. 34

24.ämnet, och detta ämne spänner över flera områden i den rättsliga systemföre­ ställningen. Därmed inte sagt att en juridisk systematisering är av ondo. Allmänna begrepp och systematisering behövs för att kommunicera och inte minst för att hantera den omfattande regelmassan.56s. 34

25.Det finns mig veterligen ingen omfattande juridisk teoretisk bearbetning av socialförsäkringarnas finansiering. Den rättsliga materian på detta område är utpräglat styrd av politiska val och formad för att tillgodose behov i varje lands finans- och socialpolitiska system. Varje land har utvecklat finansrätts­ liga system där avgifter till socialförsäkringen ingår som en komponent bland andra skatter och avgifter i finansieringen av den sociala tryggheten. Det före­ faller också som om den horisontella systematiseringen av de aktuella normerna skiljer sig åt mellan olika länder.57 En ytterligare komplikation utgör i detta hänseende EG-rätten. Kompetensfördelningen mellan EU och medlemssta­ terna bygger på att vi kan göra en indelning i olika politiska och rättsliga områden. Inom dessa områden skall beslutskompetens och lagstiftningskompetens sedan fördelas mellan EU och medlemsstaterna.s. 35

26.Socialavgifterna återfinns i Sverige i gränslandet mellan det som traditio­ nellt benämns skatterätt och socialrätt dvs. två offentligrättsliga områden. En liknande situation återfinner vi i Danmark. Särskilt anmärkningsvärt i Dan­ mark är att AM-bidraget, den danska socialavgiften, tillkom i en växling från inkomstskatter till löneskatt först i början på 9O-talet varför socialavgiftsrätten är en relativt ny företeelse i Danmark. Denna växling innebar också ett byte av namn från skatt till bidrag. Rent generellt kan sägas att begreppet avgift (bidrag i Danmark) kan vara att föredra eftersom det till den enskilde signa­ lerar att det inte rör sig om ett ensidigt offer utan om avgift för ett försäk­ ringsskydd.58 Benämningen avgift skapar en föreställning om att socialförsäk­ ringen är ett integrerat system av givande och tagande. Generellt fokuseras inom socialförsäkringsrätten på förmånssidan även om avgifterna finns inba­ kade i detta system. I Sverige, Danmark och Storbritannien har avgiftsrätten brutits ut ur socialförsäkringsrätten och studeras inom skatterätten. Detta är inte på samma sätt fallet i Tyskland. Anledningen till detta kan vara att en sådan systematisering sammanfaller med den administrativa organisationen. Har då denna indelning någon betydelse?s. 35

27.$6 Ds. 62

28.Indelning i rättsområden och den medföljande förståelsen av olika rättsom­s. 62

29.råden har inga nödvändiga konsekvenser. Uppdelningen i olika rättsområdens. 62

30.finns enligt Lehrberg förmodligen främst av pedagogiska skäl.59 Strömholms. 62

31.skriver att t.ex. balkindelningen som är ryggraden i den svenska författnings-s. 62

32.systematiken i huvudsak är en ordning efter praktiska livsområden.60 Syste­s. 62

33.matiseringen kan dock få konsekvenser i den mån vi förknippar ett särskilts. 62

34.rättsområde med en viss typ av argumentation eller rättsföljder, en särskilds. 62

35.förförståelse.61 Om t.ex. begreppet egendom endast inbegriper privaträttsligs. 62

36.egendom och inte offentligrättslig, får förståelsen av ett rättsförhållandes dog­s. 62

37.matiska karaktär direkta rättsliga konsekvenser.s. 62

38.Lehrberg skriver att civilrätten reglerar rättigheternas spel. Grundläggandes. 62

39.i civilrätten är begreppen rättighet och förpliktelse som två sidor i ett rättsligts. 62

40.förhållande. Härvid avses främst egendoms avhändande och förvärvande,s. 62

41.något som i utgångsläget står parterna i ett rättsligt förhållande helt fritts. 62

42.enligt principen om avtalsfrihet. Inledningsvis konstaterade jag att socialför­s. 62

43.säkringen är en avvikelse från den liberala rättsordningens grundläggandes. 62

44.avtalsfrihet. Avtalsfriheten upprätthålls inte, utan innehållet i försäkringens. 62

45.mot vissa bestämda risker regleras genom obligatorisk lagstiftning.s. 62

46.Ett grundläggande rättighetsbegrepp som får en särskild betydelse inoms. 62

47.civilrätten är äganderätten. Åhman beskriver äganderätten som att ”staten hars. 62

48.en skyldighet att avhålla sig från att ingripa i det enskilda ägandet...”.62s. 62

49.Äganderätten innebär således ett skydd mot statligt ingripande mot privats. 62

50.egendom. I Sverige är detta skydd reglerat i RF 2 kap 18 §. Idén om ägande­s. 62

51.rätt till fordringar omfattar inte sådana fordringar som uppkommit inom dets. 62

52.offentligrättsliga systemet, t.ex. en fordran på pension. En individ äger inte ens. 62

53.offentligrättslig fordran på så sätt att den kan pantsättas, belånas e.d, dens. 62

54.ingår inte i den civilrättsliga systematiken.s. 62

55.Tidigare angav jag att socialrätten och dess utveckling är nära samman­s. 62

56.kopplad med lönearbetet. Arbetsrätten, som reglerar förhållanden avseendes. 62

57.lönearbetande personer, är ett civilrättsligt område medan socialrätten är (is. 62

58.Norden) ett offentlig rättsligt. I andra europeiska länder är detta förhållande inte lika självklart och socialrätten studeras ofta tillsammans med arbetsrät­ ten. Min poäng är att alla jurister har en föreställning om inom vilket område olika rättsliga regleringar hör hemma vilket i sin tur har särskilda konse­ kvenser. En civilrättslig rättighet omfattas av civilrättslig lagstiftning och en offentligrättslig av offentligrättslig. I den mån vi karakteriserar en fordran på livränta från en privat försäkring som civilrättslig, innebär detta att den under vissa förutsättningar t.ex. kan pantsättas eller utmätas vid personens eventuel­ la konkurs. Fordran på offentlig pension kan överhuvudtaget inte bli föremål för pantsättning eller utmätning då dess karaktär uppfattas som offentligrättslig. Den offentligrättsliga fordran (rättigheten) är inte av samma karaktär som den civilrättsliga.63 Rätten gör således en åtskillnad mellan olika typer av rät­ tigheter, i detta fall mellan civila rättigheter och sociala rättigheter.64 Det kan dock anmärkas att t.ex. pensionen transformeras från offentligrättslig rättig­ het till en civilrättslig då den förfaller till betalning.s. 62

59.Denna kategorisering innebär också att den enskildes position förändras gentemot rättighetsgivaren. Ytterst vilar detta skydd på äganderätten och det konstitutionella skydd av egendom som erbjuds i RF 2 kap 18 § och Europa­ konventionens art 6 jämförd med art 1 första tilläggsprotokollet. För den civil­ rättsliga rättigheten är detta ett givet förhållande, medan den rådande före­ ställningen om egendomsbegreppet är att detta inte omfattar rättigheter till sociala förmåner reglerade inom förvaltningsrätten.65 Uppfattningen i svensk rätt är att egendomsbegreppet i RF 2 kap 18 § omfattar privaträttsliga men inte offentligrättsliga fordringar.66s. 37

60.Ett ytterligare exempel är förbudet mot retroaktiv lagstiftning i RF 2 kap 10 § som är begränsat till straff- och skatterätten. På samma sätt sker normgivningen enligt RF 8 kap enligt skilda principer för skatter och avgifter. Ibland är också rättsföljder inbyggda som lagtolkningsprinciper inom vissa rättsområden, t.ex. analogiförbudet i straffrätten.67s. 37

61.Som Kairinen påpekat så kan socialrätten generellt beskrivas som ett rätts­s. 38

62.område med nomadkaraktär68 och en syn på socialavgifter såsom enbart finans­s. 38

63.rättslig och separerad från förmånerna är förmodligen förfelad.s. 38

Avgifter och skatter — utgångspunkter

Allmänt

1.Frågan om statens inkomster är tillräckliga, dvs. om skattebördan är tillräck­s. 38

2.ligt hög, är sammankopplad med nödvändigheten och önskvärdheten av atts. 38

3.tillfredsställa kollektiva behov.69 Det är vidare denna tillfredsställelse av be­s. 38

4.hov som avgör nivån på statens utgifter. Beträffande socialförsäkringarna sås. 38

5.har medlemsstaterna i olika utsträckning valt att tillfredsställa kollektiva be­s. 38

6.hov genom socialrättsliga regleringar. Detta val kan präglas av hänsynstagandes. 38

7.till olika principer. Genom att iaktta behovsprincipen tillfredsställs socialas. 38

8.behov efter en prövning utifrån subjektiva kriterier.70 Ett kollektivt val kans. 38

9.istället vara att erbjuda samtliga invånare en pension där den lägsta ersätt­s. 38

10.ningen utgör en viss miniminivå. En sådan princip om ett allmänt standard­s. 38

11.skydd innebär kostnadsmässigt ett större kollektivt ansvarstagande med kravs. 38

12.på ett högre skatteuttag. Den offentliga sektorn kan således i olika utsträck­s. 38

13.ning erbjuda tjänster inom sektorer där marknaden antas inte kunna fungeras. 38

14.eller där man helt enkelt så beslutar. I vilken utsträckning sådan offentligs. 38

15.intervention skall ske och vilken metod som skall användas är normativa frå­s. 38

16.gor som bör avgöras på demokratisk grund.71s. 38

17.En gemensam trend för alla medlemsstater i EU är att de socialpolitiskas. 38

18.programmen expanderat kraftigt under efterkrigstiden. Samtliga medlemssta­s. 38

19.ter har idag lagstiftat om ersättning för inkomstbortfall vid sjukdom, ålder­ dom och arbetslöshet. Utveckling av dessa system, både kvalitativt och kvan­ titativt, har medföljt att utgifterna för socialförsäkringarna ökat i samtliga medlemsländer. Mellan 1990 och 1997 ökade kostnaderna för de sociala trygg­ hetssystemen i EU 15, uttryckt i procent av BNP, från 25,4 procent till 28,2 procent.72 Samtliga 15 medlemsländer återfinns i ett intervall mellan Irlands 17,5 procent och Sveriges 33,7 procent av BNP.73s. 38

20.Även om det relativt enkelt går att konstatera att samma former av finan­ sieringsmetoder förekommer i olika socialförsäkringssystem och att den totala kostnaden varierar inom ett visst intervall, skiljer sig strukturen eller fördel­ ningen i kostnadsbärande mellan dessa finansieringsmetoder åt avsevärt. I Danmark bidrar skatteintäkter till 68 procent av välfärdskostnaderna medan samma siffra för Frankrike är 24 procent. Arbetsgivaravgifterna täcker 47 pro­ cent av de totala utgifterna i Frankrike men bara 23 procent i Nederländerna och mindre än 9 procent i Danmark. Löntagarna bidrar med 47 procent av välfärdskostnaderna i Nederländerna, 27 procent i Frankrike, 15 procent i Storbritannien och 8 procent i Sverige.74 Avgifter till socialförsäkringen är i detta hänseende en betydande inkomstkälla och därmed del av samtliga med­ lemsländers social- och finanspolitik. Betydelsen av socialförsäkringsavgiften som finansieringskälla varierar dock.s. 39

21.Både nationellt och internationellt har frågan om skillnaden mellan skat­ ter och olika former av avgifter behandlats tämligen omfattande. I vissa län­ der betraktas obligatoriska avgifter till socialförsäkringen som skatter, men ett gemensamt drag är att man ändå väljer att benämna vissa finansierings­ instrument avgifter.75 Frågeställningen har dock inte direkt berört gränsdrag­ ningen mellan skatter och socialavgifter. Av betydelse för denna avhandling är att avskilja socialförsäkringsavgifter enligt rfo 1408/71 från andra typer av på­ lagor. Det kan framstå som om denna uppgift består i att avskilja skatter från socialförsäkringsavgifter. Betydelsen av att generellt särskilja dessa två termer kan ifrågasättas då en pålagas benämning inte skall vara avgörande för desss. 39

22.kategorisering, avgörande bör rimligen vara dess funktion. I en specifik rätts­s. 40

23.lig kontext kan dock gränsdragningen mellan skatt och avgift fa betydelse oms. 40

24.begreppens definitioner sammanfaller med det faktum att de har skiljda funk­s. 40

25.tioner.s. 40

Begreppen avgift och skatt

1.Det verkar föreligga en skillnad mellan termerna avgift och skatt i allmänts. 40

2.språkbruk.76 Denna skillnad består i att vederlag i form av en avgift ger någots. 40

3.tillbaka i kompensation, medan en skatt är ett rent tvångsbidrag.77 Skillnadens. 40

4.i språkbruk återspeglas även rättsligt.78s. 40

5.I RF kommer denna grundsyn på skillnader mellan skatter och avgifter tills. 40

6.uttryck genom att en avgift anses vara en betalning av offentligrättslig karak­s. 40

7.tär för vilken det allmänna tillhandahåller en specifik prestation.79 Den soms. 40

8.betalar en skatt ger ett allmänt och generellt bidrag till statsfinanserna, medans. 40

9.en avgift har ett öronmärkt ändamål som ger den avgiftsinbetalande indi­s. 40

10.viden något i utbyte.s. 40

11.Indirekt sker motprestation för betalning av skatt på en mängd olika sätt.s. 40

12.Det är heller inte omöjligt att visa ett samband mellan t.ex. inkomstskatt ochs. 40

13.polismakten eller skolan, men denna koppling är kollektiv och allmän, intes. 40

14.individuell. På kollektiv nivå finns det givetvis alltid ett visst samband mellans. 40

15.en skatt och kollektiva nyttigheter.80s. 40

16.Gränsen mellan en direkt och en icke-direkt motprestation är självfallets. 40

17.inte skarp. Upprätthållande av lag och ordning genom polismakten utgör en prestation likaväl som polismyndighetens utfärdande av pass. Vad avser det första är det dock uppenbart att de skattemedel som används aldrig kan anses som avgifter. Avgiften för utfärdandet av pass är å andra sidan ett tydligt exempel där en penningprestation åtföljs av en direkt motprestation. Allmänt sett skulle därför med en direkt motprestation avses avgifter för att erhålla en specifik vara eller tjänst.81 Om den direkta motprestationen inte kan visas är det istället fråga om en skatt. Holmberg räknar som exempel på skatter upp prestationer som inte har straffrättslig karaktär, t.ex allmän kommunalskatt, sannolikt alla andra penningprestationer till staten som benämns skatter, samt då benämningen inte är avgörande den allmänna arbetsgivaravgiften.82 8 V3idare framhålls att även socialförsäkringsavgifterna är att betrakta som skatter, i varje fall då de erläggs av annan än förmånstagaren. Med detta synsätt torde den allmänna arbetsgivaravgiften vara att betrakta som indirekt då den betalas av arbetsgivaren, egenavgiften däremot är av direkt karaktär. Även här fram­ hålls tveksamhet vilket visar att en analys måste göras av varje enskild avgift. Holmberg menar att avgiftsbegreppets användning för penningprestation som inte inbetalas av presumtiv förmånstagare är mycket tveksamt. Istället hävdas att då åtnjutande av en förmån inte är knutet till avgiftens erläggande far avgiften snarare en skattekaraktär. Även Welinder intar denna ståndpunkt då han uttrycker att avgifter till socialförsäkringarna är skatter, ”då erläggan­ det av dem ej är en förutsättning för att erhålla deras förmåner”.8^s. 40

18.Avgifter är ofta kopplade till en förmån. De svenska socialavgifterna sär­ skiljs med namn som faktiskt antyder koppling till en specifik förmån, NSAL 2 kap 26 § och 3 kap 13 §• Denna koppling föreligger dock på kollektiv nivå. De avgifter som finansierar socialförsäkringssystemen saknar i stor utsträck­ ning en koppling på individuell nivå. Avsaknaden av denna koppling gör det relevant att snarare betrakta avgiften som en skatt. Om det finns en individu­ ell koppling, t.ex. att avgiften finansierar en förmån vars storlek är beroende av inbetald avgift, föreligger en sådan individuell koppling kan det vara på­ kallat att tala om en äkta avgift.s. 41

19.Den konstitutionella konsekvensen av denna syn på de olika begreppen är att skatten, som för individen innebär en mer långtgående inskränkning äns. 41

20.avgiften, måste regleras i lag av riksdagen medan beslut om avgifter kan tass. 42

21.av regeringen inom ramarna för den s.k. restkompetensen.84 Socialavgiften ärs. 42

22.i detta hänseende en hybrid. Dess namn antyder att det rör sig om en avgift,s. 42

23.dvs. en sådan betalning för vilken en specifik prestation skall utgå. I norm-s. 42

24.givningshänseende behandlas dock socialavgiften som en skatt.85 Därmeds. 42

25.borde kanske dessa finansieringsinstrument och nämnas vid dess rätta namns. 42

26.och felaktiga benämningar har kritiserats i andra sammanhang.86s. 42

27.I svensk och dansk rättsvetenskaplig doktrin behandlas gränsdragnings-s. 42

28.frågan mellan skatt och avgift t.ex. med utgångspunkt i reglerna om norm-s. 42

29.givningsmakten. Dessa regler återfinns i RF 8 kap och den danska Grund­s. 42

30.loven 43 §.87 I Danmark föreligger sedan skatteomläggningen 1993 en dis­s. 42

31.kussion om AM-bidragets karaktär av skatt eller avgift.88 Gränsdragningens. 42

32.mellan skatt och avgift kan få olika utfall i olika sammanhang. Den konstitu­s. 42

33.tionella gränsdragningen är bara ett exempel. Gunnarsson diskuterar t.ex.s. 42

34.skillnaden mellan skatter och avgifter med avseende på fördelningseffekter.89s. 42

35.I den EG-rättsliga diskussionen har gränsdragningsfrågan mellan skatters. 42

36.och avgifter främst berört tullar och avgifter med motsvarande verkan enligt arts. 42

37.25 och interna skatter eller avgifter enligt art 90 i EGF. Denna diskussion kan också rymma sociala aspekter eftersom den påverkar medlemsstaternas finansieringsstruktur.90s. 42

38.I dubbelbeskattningsavtalsrätten är frågan om en socialavgift faller innan­ för eller utanför vad som i avtalet avses som en skatt. Inkomstskatter definie­ ras i OECD:s modellavtal och frågan är om socialavgifter kan inrymmas under denna definition. Av modellavtalets art 2 st 2, framgår att begreppet skatt också omfattar skatter på det samlade beloppet av exempelvis gage eller lön utbetald av företagare. Definitionen anses omfatta också skatter på det sam­ manlagda beloppet av ett företags lönebetalningar, men inte socialavgifter eller andra avgifter där ett direkt samband föreligger mellan avgift och för­ mån.91 Vidare skall också nämnas att växelverkan mellan skatte- och social­ försäkringssystemen behandlats i doktrin och vetenskaplig debatt.92s. 43

39.Utgångspunkten för en diskussion om gränsdragningen mellan två be­ grepp i en rättslig studie är själva lagtexten. Det ovan anförda exemplet från den svenska regeringsformen visar dock att en sådan utgångspunkt är vansk­ lig. För en närmare bestämning av begreppens nationella innebörd och inbör­ des relation krävs noggranna analyser av uttalanden om lagstiftningen såväl som föreliggande praxis. Från ett internationellt perspektiv blir denna under­ sökning mer komplex. Det kan rentav vara så att en definition av begreppen inte är möjlig. Kanske kan det också vara förfelat att överhuvudtaget faststäl-s. 43

40.la rättsliga definitioner av begreppen då sådana definitioner kan verka norme­s. 44

41.rande.s. 44

42.Det vore tänkbart att göra en generell analys av skatte- och avgiftsbegrep-s. 44

43.pen i EG-rätten. Skattebegreppet och avgiftsbegreppet är omfattande och ens. 44

44.gränsdragning är i allra högsta grad relevant även avseende skatter och avgif­s. 44

45.ter på varor. Jag tänker exempelvis på det tidigare nämnda exemplet meds. 44

46.gränsdragningen tullar och avgifter med motsvarande verkan enligt art 25 samts. 44

47.interna skatter eller avgifter enligt art 90 i EGF93 Även om dessa båda artiklars. 44

48.tjänar samma princip, nämligen att främja den fria rörligheten, är de upp­s. 44

49.byggda på olika sätt. Art 25 stadgar om ett förbud mot tullar och avgifters. 44

50.med motsvarande verkan, medan art 90 förutsätter att den nationella kompe­s. 44

51.tensen att lagstifta om interna skatter och avgifter på varor finns kvar. Dettas. 44

52.är också det centrala i gränsdragningsproblematiken mellan dessa båda artik­s. 44

53.lar. Art 90 innehåller inte något absolut förbud mot införande av pålagor soms. 44

54.avses i artikeln. Kan det visas att skatten eller avgiften som tas ut på varan ärs. 44

55.intern är den inte förbjuden, förutsatt att skatten eller avgiften inte är diskri­s. 44

56.minerande. Slutsatsen är således att det måste göras en distinktion mellans. 44

57.olika former av pålagor. Båda artiklarna tjänar således den grundläggandes. 44

58.principen om fri rörlighet för varor samtidigt som art 90 utgör ett undantags. 44

59.till art 25. Här måste en för mig viktig avgränsning tydligt markeras. I dettas. 44

60.arbete diskuteras gränsdragningen mellan finansieringsinstrument som om­s. 44

61.fattas av rfo 1408/71 och andra andra finansieringsinstrument.s. 44

Vad är en socialförsäkringsavgift?

1.Den intressanta frågan i detta arbete är inte direkt gränsdragningen mellans. 44

2.begreppen skatt och avgift utan bestämningen av vad som är en socialför­s. 44

3.säkringsavgift enligt rfo 1408/71. I detta hänseende är begreppet socialför­s. 44

4.säkringsavgift brett, dvs. det avser att innefatta alla de finansieringsinstruments. 44

5.som omfattas av rfo 1408/71. Det handlar således om att bestämma den mate­s. 44

6.riella omfattningen av nämnda förordning och därvid särskilja finansierings­s. 44

7.instrument som faller under förordningens tillämpningsområde från andra finansieringsinstrument. Jag har valt att benämna de avgiftsinstrument som omfattas av förordningen för socialförsäkringsavgifter. Detta begrepp riskerar inte att blandas ihop med den svenska benämningen socialavgift.s. 44

8.Den beskrivna rättsliga begreppsbestämningen kan behandlas från olika utgångspunkter. En utgångspunkt är att på ett traditionellt sätt studera rätts­ källor som lagstiftning och domstolsavgöranden om uppbörd av avgifter och relaterade rättsliga frågor. En sådan studie kan med framgång användas som grund för en diskussion de lege ferenda. Med hänvisning till mitt forsknings­ objekt skulle en sådan diskussion innehålla frågor om hur EG-domstolen kan tänkas resonera utifrån olika scenarios eller hur begreppen bör karakteriseras i framtida lagstiftning och vid rättstillämpning. Emellertid har jag vissa betänk­ ligheter inför en sådan studie. Det finns för närvarande endast ett fåtal dom­ stolsavgöranden där dessa frågor berörs och ämnet har endast ytligt berörts i doktrin.s. 45

9.Det går heller inte att finna en generell och allmängiltig definition av be­ greppet socialförsäkringsavgift eller socialavgift eftersom en bestämning av begreppet är helt kontextberoende. Jag kan också konstatera att det förefaller praktiskt omöjligt att komma med ett entydigt svar på vad en socialför­ säkringsavgift är under rfo 1408/71 med en traditionell undersökning av ”gäl­ lande rätt”. Skälen till detta är flera varav kan nämnas förordningens koordineringskaraktär, avsaknaden av rättsliga avgöranden som ställer frågan på sin spets samt den stora mångfalden i medlemsstaternas sociala trygghetssystem.s. 45

10.Det rör sig också om begrepp som är konstruerade inom nationella rätts­ system, varför det inte kan förväntas att det går att fastställa ett enda givet innehåll i begreppen. Det är rimligen svårt att abstrahera fram en idealtypisk avgift ur lagtexten då det som benämns socialförsäkringsavgifter/socialavgifter tar sig olika form i olika länder. Detta förklaras av att socialrätten inte är ett geometriskt rättsområde. Socialförsäkringarna har stegvis vuxit fram under det senaste seklet och därvid antagit olika former i olika nationella rättssys­ tem. Därtill kommer att nya sociala risker försäkrats inom ramarna för den obligatoriska försäkringen samtidigt som den omfattade personkretsen stän­ digt vidgats.s. 45

11.Frågan om val av finansieringsform och diskussionen om bestämningen av vad som är en socialförsäkringsavgift respektive skatt återkommer i kapitel två. Jag behandlar också i kapitel två frågan om varför en viss typ av finansie­ ringsform väljs. I länderundersökningen i kap sju behandlar jag olika finan-s. 45

12.46 Del is. 46

13.sieringsformer mer specifikt då syftet är att närmare undersöka några med­s. 46

14.lemsstaters finansiering av socialförsäkringarna. Jag beskriver i kapitel sjus. 46

15.socialförsäkringsavgiftens roll i vissa medlemsstater. Därefter undersöker jags. 46

16.i kapitel åtta det materiella tillämpningsområdet för rfo 1408/71.s. 46

I.4.4 Om socialförsäkrings- och skatterättens karaktär

1.Jag vill här presentera några grundläggande antaganden avseende socialförsä­s. 46

2.kringsrättens och skatterättens karaktär. Dessa antaganden basen i min for­s. 46

3.mulering av ämnets rättsliga problematik.s. 46

4.Staters fördelning av rätten att beskatta är föremål för en komplicerad pro­s. 46

5.cedur som till synes är subjektsbestämd. Det första steget i en internationells. 46

6.skattesituation reglerad i dubbelbeskattningsavtal är att fastställa domicilstats. 46

7.respektive källstat för skattesubjektet. Den internationella skatterätten stan­s. 46

8.nar dock inte i detta led utan separerar också rätten att beskatta med hänsyns. 46

9.till skatteobjektets karaktär. Rätten att beskatta innebär inte enbart att en visss. 46

10.person hänförs till ett (och endast ett) bestämt land i skattehänseende. Regler­s. 46

11.na i dubbelbeskattningsavtal är också relaterade till vilken form av verksam­s. 46

12.het som föranlett inkomsten, t.ex. egenföretagande eller anställning. Även is. 46

13.övrigt kan reglerna vara relaterade till subjektet, det kan t.ex. vara avgörandes. 46

14.om inkomsten tjänats av person i företagsledande position eller en person soms. 46

15.är offentligt anställd. Ställt på sin spets är det dock, materiellt sett, inkom­s. 46

16.stens karaktär som är avgörande för vilket land som har rätt beskatta en sär­s. 46

17.skild inkomst. Genom att ta hänsyn även till skatteobjektet och inte endasts. 46

18.skattesubjektet kan det uppstå en situation där en person får betala skatt i fleras. 46

19.länder för samma inkomst. Detta skall ses tillsammans med det faktum atts. 46

20.många länder tillämpar begränsningsregler som bosättningsstatsprincipen ochs. 46

21.källstatsprincipen parallellt i nationell rätt.94 Med Mattsson:s. 46

22.”Internationell dubbelbeskattning föreligger, då samma eller likartade skatter träffars. 46

23.samma skattesubjekt för samma skatteobjekt i två eller flera stater”95s. 46

24.Mina grundantaganden i detta avseende är således att den internationella skatterätten karakteriseras av att fördelningen av rätten att beskatta är knuten till en relativt komplex procedur, att ett skattesubjekt kan tvingas erlägga skatt i två länder för samma objekt, samt att varje land använder egna meto­ der för att beräkna skatten. I regleringen av den internationella skatterätten med syfte att undvika internationell dubbelbeskattning spelar EG-rätten en mindre roll.96s. 47

25.I kontrast till den internationella skatterätten är EG-rätten av stor betydel­ se för den europeiska socialförsäkringsrätten. Sverige har också tecknat ett antal bilaterala socialförsäkringskonventioner med länder utanför EU såväl som med andra medlemsstater.97 Dessa konventioner är dock mycket färre än antalet dubbelbeskattningsavtal och är generellt av begränsad betydelse.98 Vidare finns det i den nationella socialförsäkringslagstiftningen särskilda regler om till­ hörighet till försäkringen i en internationell kontext.s. 47

26.Signifikant för internationella regleringar av socialförsäkringar är att de är helt fokuserade på förmåner, vilket innebär att de sällan innehåller regler kring inbetalning av avgifter. Anledningen till detta är förmodligen att det handlar om att fastställa vilken stat som är ansvarig för att innefatta en per­ son i en obligatorisk försäkring, dvs. innefatta subjektet i en obligatorisk för­ säkring. Det obligatoriska deltagandet i socialförsäkringen är subjektsreiaterat. Fördelningen av ansvaret får sedan konsekvenser både för förmåns- och avgiftssidan.s. 47

27.Tillämpningen av försäkringsans varet är också exklusivt. Exklusiviteten innebär att en stats ansvar innebär att endast en stat normalt är subjektets för­ säkringsgivare, till skillnad från skattskyldighet som kan uppkomma i flera länder samtidigt. Det senare innebär också att de olika metoder för att hindras. 47

28.dubbelbeskattning som förekommer i den internationella skatterätten, intes. 48

29.har någon motsvarighet i socialförsäkringsrätten beträffande avgifter.s. 48

30.Förutom det faktum att skatterätten delvis är objektsrelaterad och att so­s. 48

31.cialförsäkringsrätten till övervägande del är subjektsrelaterad, föreligger andras. 48

32.skillnader mellan dessa rättsområdens internationella fördelningsregler. Hu­s. 48

33.vudregeln i den EG-rättsliga socialförsäkringslagstiftningen är att arbetslan-s. 48

34.dets lagstiftning, lex loci laboris, skall tillämpas på försäkringssubjektet. Ko-s. 48

35.ordineringslagstiftningen är härvid att likna vid ett multilateralt dubbelbe­s. 48

36.skattningsavtal eftersom avgiftskompetensen fördelas mellan medlemsstaterna.s. 48

37.Inkomstskattelagstiftningen är dock inte föremål för sådan koordinering. Vis­s. 48

38.serligen uppmanas medlemsstaterna i EGF att sluta dubbelbeskattningsavtals. 48

39.med varandra," men alla medlemsstater har inte sådana avtal med varan­s. 48

40.dra.19 090 Vidare utgår avtalen oftast från regeln att bosättningslandets lagstiftning,s. 48

41.lex domicili, skall tillämpas i skattehänseende.101 Denna skillnad mellan dens. 48

42.internationella skatterätten och EG-socialförsäkringsrätten kan ha effekt pås. 48

43.enskilda subjekts ekonomiska ställning och torde därmed också kunna utgöras. 48

44.ett reellt hinder för den fria rörligheten. Skillnaderna i utformningen av finan­s. 48

45.sieringssystemen samt de grundläggande skillnaderna i den internationellas. 48

46.skatte- och socialförsäkringsrätten kan leda till att enskilda subjekt bidrar tills. 48

47.två system, samtidigt som man endast kan erhålla förmåner från ett.s. 48

48.Det beskrivna förhållandet skulle i och för sig kunna lösas genom en ge­s. 48

49.mensam koordinering av såväl inkomstskatterätten som socialavgifterna inoms. 48

50.EU. Genom att införa ett sådant system skulle de problem som uppstår vids. 48

51.kollisioner mellan olika system försvinna. Detta är emellertid mycket svårt atts. 48

52.åstadkomma då socialförsäkringssystemen och skattesystemen uppvisar fun­s. 48

53.damentala skillnader. Mot denna bakgrund föreligger det, enligt min mening,s. 48

54.ett behov av att från rättsliga utgångspunkter närmare analysera den EG-rätts. 48

55.som påverkar utformningen av medlemsstaternas lagstiftning för finansierings. 48

56.av social trygghet. Vilken relation har medlemsstaternas socialförsäkringssys­s. 48

57.tem till det gemenskapsrättsliga systemet för koordinering och hur påverkas denna relation av de förpliktelser som medlemsstaterna påtagit sig enligt EGF?s. 48

Metod

1.Val av angreppssätt beror bl.a. på ämne och syfte. Denna undersökning skif­ tar karaktär i sina olika delar varför också den metod som används varierar. Jag avser inte att här närmare utveckla frågor om metod utan behandlar konkreta metodfrågor i avhandlingens olika delar. Avhandlingens disposition återspeg­ lar också till stora delar själva genomförandet av undersökningen.s. 49

2.Undersökningen genomförs inom en rättsvetenskaplig referensram. Syftet med avhandlingen är att ge ökad kunskap om de begränsningar gemenskaps­ rätten medför för det nationella normgivningsutrymmet och för att genomfö­ ra detta har jag i stora delar av avhandlingen arbetat med rättsdogmatisk metod. Med rättsdogmatisk metod förstås vanligen att analysera, tolka och systematisera rättskällor.102 Kopplat till den rättsdogmatiska metoden är den rättsdogmatiska uppgiften att fastställa ”gällande rätt” ett begrepp som är mångtydigt och problematiskt.103 1 J0a4g finner det inte vara min uppgift att här närmare utröna innebörden av detta begrepp. Mitt intresse är främst att med hjälp av den rättsdogmatiska metoden bringa ytterligare kunskap om förhål­ landet mellan gemenskapsrätt och nationell rätt på det valda området.s. 49

3.Det går att finna kunskap om avhandlingens ämnesområde även på andra sätt än genom rättsdogmatisk metod. Inom det rättsvetenskapliga paradigmet skulle man kunna använda en rättsekonomisk eller rättssociologisk metod. Rättsvetenskapen omfattar också det som kan beskrivas som icke-dogmatisk forskning, dvs. forskning driven av ett kunskapsintresse som motsvarar t.ex. ett klarläggande av rättens utveckling eller rättens förhållande till samhället.^s. 49

4.Sådana intressen har styrt utformningen av kapitel två som utgör en kontex­s. 50

5.tuell bakgrund till den rättsdogmatiska undersökningen.s. 50

6.Beträffande den andra delen av avhandlingen som berör EG-rättsliga kom­s. 50

7.petenser på det sociala området är det naturligt att låta framställningen styrass. 50

8.av det EG-rättsliga materialet. Sveriges medlemskap i EU har medfört förän­s. 50

9.dringar i den svenska rättskälleläran,105 inte minst eftersom det inom EG-rät-s. 50

10.ten i större utsträckning än i nordisk rätt hänvisas till allmänna rättsliga prin­s. 50

11.ciper. Kapitel tre behandlar metodfrågor om det EG-rättsliga materialet.s. 50

12.I länderundersökningen i kapitel sju används utländskt rättsligt material.s. 50

13.Detta föranleder särskilda metodfrågor som diskuteras närmare i anslutnings. 50

14.till detta kapitel.s. 50

Disposition

1.Avhandlingen består av fyra huvudavdelningar. Den första delen innehållers. 50

2.dels en allmän bakgrund till arbetets frågeställningar, dels en principiell dis­s. 50

3.kussion angående skillnader mellan medlemsstaternas socialförsäkringssystem,s. 50

4.särskilt om olika metoder för finansiering av dessa system. Den andra delens. 50

5.behandlar EG-rättslig kompetens på det socialpolitiska området, först meds. 50

6.utgångspunkt i EGF samt därefter med utgångspunkt i sekundärrättslig lag­s. 50

7.stiftning om koordinering av social trygghet. Den tredje delen utgörs av ens. 50

8.länderundersökning. I denna del undersöks de finansieringsinstrument soms. 50

9.kan hänföras till socialavgifter i fyra av EU:s medlemsstater. I den fjärde ochs. 50

10.sista delen sammanfattas och utvärderas kompetensfördelningen mellan med­s. 50

11.lemsstaterna och EG samt koordineringslagstiftningens funktion på områdets. 50

12.för socialförsäkringarnas finansiering.s. 50

13.I den första delen finns tre kapitel. Det första är dels en allmän introduk­s. 50

14.tion av ämnet, introduktion av en rättssystematisk diskussion som är övergri­s. 50

15.pande för framställningen, en precisering av syftet med arbetet, metodbe­s. 50

16.skrivning samt i detta avsnitt en översikt över dispositionen.s. 50

17.I kapitel två ges en socialpolitisk bakgrund till de problem som behand­s. 50

18.las i detta arbete. Syftet är att forma en allmän referensram till arbetet och skapa förståelse för hur och varför finansieringsmetoderna skiljer sig åt i med­ lemsstaternas socialförsäkringssystem. Socialförsäkringarna och deras finansie­ ring kan utformas på olika sätt för att nå särskilda i den nationella rätten uttryckta mål avseende t.ex. fördelning och distributiv rättvisa eller skatte­ neutralitet.106 Först beskrivs allmänna skillnader mellan utformningen i olika länders sociala trygghetssystem. Detta sker med utgångspunkt i s.k. social­ politiska modeller vilka utgör etablerade schabloner för beskrivning av prin­ cipiella skillnader i utformningen av olika länders socialpolitik. Därefter behandlas kort frågor kring problem som kan uppstå pga. skillnader i utform­ ningen av olika staters sociala trygghetssystem och hur stater går till väga för att komma till rätta med sådana problem. Särskilt uppmärksammas frågor aktuella för den europeiska integrationen inom ramarna för EU. Andra delen av kapitel två är fokuserad på frågan om val av finansieringsinstrument för finansiering av socialförsäkringen. I denna del ägnas också uppmärksamhet åt begreppen skatt respektive avgift.s. 50

19.Kapitel tre är en genomgång av EG-rättens särdrag. Särskilt uppmärk­ sammas spärrverkansdoktrinen som sätter ramar för delar av den analys som görs i det avslutande kapitel nio.s. 51

20.Den andra delen behandlar för arbetet aktuell EG-rätt och består av fyra kapitel. När det gäller att närma sig frågan om EG-rättens påverkan på med­ lemsstaternas normgivningsutrymme inom det valda området har jag valt att låta mig styras av EG-rättens struktur och EG-domstolens praxis. Kapitel fyra, fem och sex är av systematiserande karaktär och även om objektet är EGrättsliga normer är perspektivet medlemsstaternas. Det skall anmärkas att en uppdelning i EG-rätt och nationell rätt inte får ses som två olika delar. Den materiella EG-rätt som behandlas är en integrerad del av nationell rätt och funktionellt hör EG-rätten hemma i medlemsstaternas rättssystem.107s. 51

21.I kapitel fyra behandlas EG-rättsliga kompetenser för beslutsfattande som berör det socialpolitiska området i bred bemärkelse. Det kan synas som om finansieringen inte direkt är i fokus i denna avdelning men jag finner en grundläggande analys av det EG-rättsliga materialet nödvändigt. Framförallt därför att den EG-rätt som direkt och indirekt påverkar medlemsstaternas finansiering av social trygghet är av så olika karaktär.s. 51

22.52 Ds. 52

23.I kapitel fem redogör jag särskilt för hur regleringarna om fri rörlighets. 52

24.påverkar utformningen av nationell lagstiftning om finansiering av socials. 52

25.trygghet. Detta kapitel behandlar finansieringssidan av den sociala trygg­s. 52

26.heten i ljuset av EGF:s reglering av fri rörlighet och kan därför inte bortse fråns. 52

27.direkt inkomstskatt för personer. Undersökningen innefattar den relevantas. 52

28.EG-rätten och dess förhållande till nationell socialförsäkringsrätt med ut­s. 52

29.gångspunkt i EG-domstolens praxis.s. 52

30.I kapitel sex behandlas den EG-rättsliga koordineringen av social trygghets. 52

31.som är en metod för att ge stöd till den fria rörligheten för personer. En upp­s. 52

32.gift i detta kapitel är att utröna på vilken rationell grund det EG-rättsligas. 52

33.koordineringssystemet i rfo 1408/71 vilar och hur detta koordineringssystems. 52

34.är uppbyggt för att i den praktiska tillämpningen möta medlemsstaternas sys­s. 52

35.tem, som är utformade med utgångspunkt i varierande nationella traditioner.s. 52

36.Analysen av koordineringslagstiftningen är särskilt viktig då den också inne­s. 52

37.bär en koordinering av uttag av socialförsäkringsavgifter.s. 52

38.Den tredje delen består av kapitel sju, länderundersökningen. Detta kapitels. 52

39.inleds med vissa frågor kring metod. Genom jämförelsen i kapitel sju under­s. 52

40.söks närmare socialförsäkringsavgifternas utformning i ett antal medlemssta­s. 52

41.ter. Främst avser jag att beskriva skillnader mellan olika traditioner och hurs. 52

42.dessa kommer till uttryck i materiell nationell rätt.s. 52

43.Del fyra är den avslutande delen och består av två kapitel. Mot bakgrunds. 52

44.av relevant EG-rätt och med utgångspunkt i de skillnader som kartlagts is. 52

45.kapitel sju, diskuteras i kapitel åtta finansieringens roll avseende koordinerings. 52

46.av social trygghet under rfo 1408/71. Här utreds om koordineringen är ens. 52

47.tillräcklig garanti för att rättsliga strukturella skillnader mellan olika med­s. 52

48.lemsstater inte skall utgöra hinder för gemenskapens generella strävan mot fris. 52

49.rörlighet. I detta avseende utgör den fria rörligheten en neutralitetsnorm. Is. 52

50.den mån t.ex. skillnader mellan den internationella skatterätten och EG-social-s. 52

51.försäkringsrätten har effekt på enskilda subjekts ekonomiska ställning upp­s. 52

52.kommer frågan om denna effekt är i strid med neutralitetsnormen som etts. 52

53.hinder för den fria rörligheten. Analysen görs med utgångspunkt i länder­s. 52

54.undersökningen där jag beskriver den rättsliga finansieringsstrukturen ochs. 52

55.särskilt socialavgifternas olika roller i ett antal medlemsstater. Därefter under­s. 52

56.söks vilka rättsliga konfliktsituationer som kan tänkas uppkomma då olikas. 52

57.regelsystem, grundade på olika grundprinciper, möts med koordineringsför-s. 52

58.ordningen som verktyg för att lösa lagkonflikter. Löser koordineringsförordningen dessa konfliktsituationer på ett acceptabelt sätt? Uppfyller koordineringsförordningen de krav som ställs enligt EGF, särskilt funktionen som instrument för att underlätta den fria rörligheten? Särskilt undersöks EGdomstolens praxis med inriktning på mål som avser koordinering av avgifts­ uttag. En fråga som behandlas i kapitel åtta är behovet av en närmare defini­ tion av begreppet socialförsäkringsavgift som ett EG-rättsligt autonomt be­ grepp. Denna fråga är särskilt problematisk eftersom en sådan definition skulle verka normerande för medlemsstaternas definition av detta begrepp. Med­ lemsstaternas stora autonomi på det social- och skatterättsliga området gör det svårt att på nuvarande integrationsnivå acceptera en gemensam definition av begreppet socialförsäkringsavgift. Detta sammanhänger med det faktum att utformningen av rfo 1408/71, särskilt dess lagvalsregler samt det faktum att förordningen omfattar även koordineringen av avgifter, presumerar att det finns en koppling mellan avgift och förmån. Detta skall också ses mot bak­ grund av att rfo 1408/71 bygger på en Bismarck-tradition.108 I den nordiska modellen förefaller denna presumtion vara mindre naturlig.s. 52

59.Avslutningsvis görs i kapitel nio en sammanfattande analys av kompe­ tensfördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskapen samt frågan om skillnader i medlemsstaternas finansiering utgör hinder för den fria rörlig­ heten. Frågor om kompetensfördelning och uppfyllandet av normen om fri rörlighet hänger samman. Gemenskapen har exklusiv beslutskompetens be­ träffande den fria rörligheten och den gemensamma marknaden, samtidigt som socialförsäkrings- och finansieringsfrågor inte är harmoniserade och såle­ des återfinns inom medlemsstaternas kompetensområde. Om skillnader i ut­ formningen av medlemsstaternas finansieringssystem hindrar den fria rörlig­ heten föreligger en kompetenskonflikt. Mitt antagande är att avsaknaden av rättslig beslutskompetens på EG-nivå inte behöver innebära att EG-rätten inte påverkar nationell rätt. Detta kan ske genom s.k. spill-over effekter. Detta grundantagande överensstämmer med neo-funktionalistiska teorier som utgår från David Mitrany’s teori om en fortlöpande integrationsprocess som är ett resultat av en allt ökande interdependens mellan de deltagande staterna.109s. 53

Avgränsningar

1.Något bör nämnas om avgränsningarna av avhandlingen utöver de avgräns­s. 110

2.ningar som följer av det formulerade syftet. Jag avser endast att studera de avs. 110

3.medlemsstaternas socialförsäkringar som regleras i lagstiftning. En gräns­s. 110

4.dragning görs därmed mot försäkringar som upprättats genom avtal mellans. 110

5.arbetsmarknadens parter samt andra former av kollektiva och privata försäk­s. 110

6.ringar. Denna gränsdragning följer tillämpningsområdet för rfo 1408/71 soms. 110

7.uppställer gemensamma regler om koordinering av lagstiftning om socials. 110

8.trygghet.110s. 110

9.Jag vill också anmärka att avhandlingens länderundersökning omfattars. 110

10.nationell rätt med bestämda avgränsningar. Härvid avser jag att på en struk­s. 110

11.turell nivå undersöka hur finansieringsformer med sociala syften kommer tills. 110

12.uttryck rättsligt i ett antal utvalda medlemsstater. Det övergripande syftet ärs. 110

13.främst att analysera finansieringsstrukturernas betydelse för realiserandet avs. 110

14.de syften som ligger bakom den fria rörligheten för personer.s. 110

Terminologi

1.Tolkningen och systematiseringen av rättsligt material innebär också analyss. 110

2.av rättsliga begrepp. Ovan har jag behandlat spörsmål kring begreppen skatts. 110

3.respektive avgift.s. 110

4.En terminologisk fråga som alla som sysslar med gemenskapsrätt ställss. 110

5.inför är översättningsproblematik som grundar sig i flerspråkigheten. Inträdets. 110

6.i EU har också inneburit en import av ny terminologi i det svenska språkets. 110

7.samt användandet av nya rättsliga begrepp som saknar motsvarighet i dens. 110

8.svenska rätten. Det kan också vara så att den svenska term som motsvarar dets. 110

9.EG-rättsliga begreppet är olämplig att använda.s. 110

10.I denna avhandling undersöks motsvarigheter till det som i Sverige be­s. 110

11.nämns socialavgifter. I Tyskland benämns dylika avgifter Beiträge vilket sna­s. 110

12.rast skulle översättas till bidrag. Bidrag är också det begrepp som används förs. 110

13.att beteckna det danska AM-bidraget. På liknande sätt benämns socialavgifter i Storbritannien för contributions. Rfo 1408/71 tillämpas också på avgifter. I EG-rättsliga sammanhang kan det dock vara vanskligt att använda begreppet socialavgift för att beteckna de avgifter som faller under tillämpningsområdet för rfo 1408/71 eftersom tillämpningsområdet inte nödvändigtvis samman­ faller med det som i svensk rätt förstås med en socialavgift. I denna under­ sökning har jag valt att använda begreppet socialförsäkringsavgift för att be­ teckna de avgifter som omfattas av rfo 1408/71.s. 110

14.Den beskrivna begreppsproblematiken i EG-rätten accentueras ytterligare avseende andra EG-rättsliga begrepp. En mängd begrepp med social som pre­ fix florerar i den EG-rättsliga regelmassan, begrepp som dessutom kan betyda olika saker i olika medlemsstater.111 Exempel är social dimension, socialpoli­ tik, socialt skydd, social trygghet, den sociala dialogen, sociala förmåner och sociala rättigheter. Vissa är mer eller mindre väldefinierade begrepp, t.ex. an­ vänds social trygghet (social security) i EGF art 42 och rfo 1408/71 för att be­ teckna tillämpningsområdet för rfo 1408/71. Begreppet återfinns också i t.ex. art 137.3. Begreppet social trygghet är instrumentelit såtillvida att det avseen­ de rfo 1408/71 omfattar lagstiftning mot alla de risker som räknas upp i för­ ordningens art 4. Det skall anmärkas att även social protection ibland översatts till social trygghet.112 Inom EG-rätten finns också andra medvetet odefinierade, icke-instrumentella begrepp, vars syfte kan vara att fånga upp stora delar av nationell politik och lagstiftning med sociala förtecken.s. 55

15.Socialt skydd (social protection) förekommer i EGF art 2 samt i rek 92/441 ”on common criteria concerning sufficient resources and social assistance in social protection systems”113 och rek 92/442 ”on convergence of social protec­ tion objectives and policies”.114 Socialt skydd är ett exempel på ett odefinierat begrepp. Icke-instrumentella och därmed tänjbara begrepp fyller en funktion då de kan användas trots frekventa rättsliga förändringar. Själva tanken bakom lanseringen av begrepp som överlappar varandra kan vara att de skall kom­ plettera varandra och förändras över tiden för att svara mot förändringar i rät­ ten. Pieters redogör för hur social security förekommer som ett instrumenteilt begrepp i ILO:s konvention nr. 102 och rfo 1408/71 men också som ett icke-s. 55

16.56 Ds. 56

17.instrumentelit begrepp där social security omfattar alla samhällets insatsers. 56

18.mot ”human damage”.115 Pieters är inte odelat negativ till denna ordning ochs. 56

19.hänvisar till lektionen om elefanten. Det är kanske inte så att vi kan rita ens. 56

20.elefant efter att vi fått en beskrivning av den, men vi kommer att känna igens. 56

21.den när vi ser den! Landelius ser stora problem med den begreppsförvirrings. 56

22.som verkar råda inte minst då de gemensamma institutionerna behandlar EG-s. 56

23.rättsliga begrepp och ger till synes samma begrepp olika innebörd.116 Ett annats. 56

24.exempel på ett mycket omfattande begrepp i gemenskapsrätten är socialpolitiks. 56

25.som används i en snävare bemärkelse i svenskt språkbruk. Arbetsrätten omfat­s. 56

26.tas t.ex. av socialpolitiken men de grundläggande bestämmelserna om fri rör­s. 56

27.lighet finns inte inplacerade under EGF:s kapitel om socialpolitik.s. 56

28.Syftet med detta avsnitt är inte att utreda den närmare betydelsen i dens. 56

29.EG-rättsliga begreppsapparaten utan att redogöra för hur jag avser att användas. 56

30.centrala begrepp i avhandlingen. Att positivt ange vad som kommer att be­s. 56

31.handlas är svårt eftersom allmänna definitionsproblem föreligger och gemen­s. 56

32.skapens institutioner inte besvärar sig med definitioner som skall få genomslags. 56

33.i medlemsländerna. Det kan också finnas ett syfte med att de gemensammas. 56

34.institutionerna eller gemenskapslagstiftaren inte definierar begrepp. Defini­s. 56

35.tioner kan verka normerande för nationell lagstiftning på ett sätt som inte ärs. 56

36.önskvärt.s. 56

37.Ett till synes utbytbart begrepp som socialförsäkring — social insurance — so­s. 56

38.cial sikring — Sozialversicherung, används i de mest skiftande betydelser i olikas. 56

39.länder. Detta är enligt min uppfattning självklart om begreppet är instrumen­s. 56

40.telit då socialförsäkringssystem är olika utformade i olika länder. Jag använders. 56

41.i denna framställning begreppet socialförsäkring i princip synonymt med dets. 56

42.EG-rättsliga begreppet social trygghet, varför det förstås i bred bemärkelse. Närs. 56

43.jag använder social trygghet avser jag den betydelse detta begrepp har i förståel­s. 56

44.sen av de åtgärder som vidtagits av rådet med stöd i art 42. Jag vill dock intes. 56

45.anta en tydligt instrumentell definition av dessa begrepp eftersom detta leders. 56

46.till stor problematik i framställningen. Som kommer att framgå är även det tills. 56

47.synes väl definierade och avgränsade begreppet social trygghet av dynamisk ka­s. 56

48.raktär. Social trygghet fungerar dock som ett avgränsningsbegrepp mot socialas. 56

49.förmåner av tydlig hjälpkaraktär.s. 56

50.Gemenskapsrätten gör en åtskillnad mellan social trygghet, social och medicinsk hjälp och blandade förmåner eller särskilda icke-avgiftsfinansierade förmåner. Denna åtskillnad är fundamental i förståelsen av rfo 1408/71. Under lång var det relativt enkelt att särskilja social försäkring (insurance) från social hjälp (assistance).117 Försäkringsbaserade förmåner avsåg generellt arbetslivets risker samt barnafödande, ålder och överlevande och betalades ut till personer som befann sig i en i lagstiftning definierad position, syftet var försäkring mot inkomstbortfall. Socialförsäkringarna har utvecklats till att omfatta fler än en­ bart arbetstagare, främst i försäkringar för ålderspension och barnafödande. Den sociala hjälpen är till skillnad mot försäkringen behovsinriktad och av skönsmässig karaktär.s. 57

51.Det beskrivna förhållandet stämmer dock inte överens med t.ex. dagens svenska system. Den sociala hjälpen tenderar att i större utsträckning anses som en social rättighet än en diskretionär förmån. Dessutom finns det behovsrelaterade moment i det vi benämner socialförsäkringar.118 RFV använder också socialförsäkring på ett instrumentelit sätt och definierar bort t.ex. arbets­ löshetsförsäkringen.s. 57

Forskningsläget

1.Koordineringslagstiftningen ingår som en del av den EG-rättsliga lagstift­ ningen om fri rörlighet för personer. Därför finns det också god tillgång på material som behandlar frågan om vilken teknik som används eller borde användas för att nå denna fria rörlighet.s. 57

2.Beträffande kompetensfördelning vill jag särskilt nämna Maiers avhand­ ling om fördelning av normgivningsmakt mellan EU och medlemsstaterna på arbetsrättens område. Maier inkluderar dock inte sociala förmåner och deras finansiering i sin undersökning.119s. 57

3.Vid genomgång av det material som behandlar koordineringslagstiftningen kan konstateras att man vid studier av social trygghet lagt mest vikt vid för-s. 57

4.månssidan. De monografier som behandlar ämnet EG-rätt i allmänhet beskri­s. 58

5.ver förordningen och även lagvalsreglerna generellt men kommer aldrig tills. 58

6.närmare diskussion om problematiken kring debitering och uppbörd av so­s. 58

7.ciala avgifter.120 Detta gäller även de monografier som närmare behandlar EG-s. 58

8.skatterätt eller EG-socialförsäkringsrätt.121s. 58

9.I nordisk doktrin är behandlandet av social trygghet ur ett koordinerings-s. 58

10.perspektiv sparsamt. Särskilt kan nämnas Westerhälls Social trygghet och migra­s. 58

11.tion, vilket är en omfattande kommentar till rfo 1408/71.122 Även denna fram­s. 58

12.ställning är dock främst inriktad på att göra en bedömning av konsekvensernas. 58

13.för svensk rätt på förmånssidan. För vägledning om EU-medlemskapets kon­s. 58

14.sekvenser på avgiftssidan får man vända sig främst till RFV:s publikationers. 58

15.och Allmänna råd.123 Ett par översiktliga artiklar som systematiskt går ige­s. 58

16.nom rfo 1408/71 och dess konsekvenser för socialavgifterna har också publi­s. 58

17.cerats.124s. 58

18.I samband med utformandet av en ny svensk socialavgiftslagstiftnings. 58

19.aktualiserades frågan om avgiftsuttag i internationella situationer.125 Delviss. 58

20.behandlas ämnet också i den omfattande kommentaren till socialavgiftslag-s. 58

21.stiftningen,126 men en mer omfattande rättsvetenskaplig studie av social­s. 58

22.avgiftsområdet har egentligen aldrig gjorts i Sverige.s. 58

23.Även vid en utblick mot internationella publikationer är det tämligens. 58

24.tunnsått med mer omfattande vetenskapliga arbeten. Kommissionen upp­s. 58

25.märksammade avgiftsfrågorna på en av sina årligen återkommande konferensers. 58

26.om rfo 1408/71 i Noordwijk 1997. Temat för Noordwijk-konferensen inne­s. 58

27.fattade även finansierings- och skattefrågor.127s. 58

28.I Tyskland finns det en kontinuitet i behandling av ämnet socialförsä­s. 58

29.kringarnas finansiering. Här kan särskilt nämnas den rapport som presentera­s. 58

30.des 1979, Die Rolle des Beitrags in der sozialen Sicherung, under ledning av prof.s. 58

31.Hans F. Zacher, samt en avhandling från 1991 av Thomas Gössl, die FinanzVerfassung der Sozialversicherung. Dessa arbeten är dock inte direkt inriktade på koordinering av avgiftslagstiftningen utan är nationella till sin karaktär.s. 58

32.Till den kategori som behandlar koordineringsförordningen kan jag hän­ föra Stamatia Devetzis avhandling från 1999, Die Kollisionsnormen des Euro­ päischen Sozialrechts. Denna avhandling behandlar dock kollisionsnormernas karaktär och inte specifikt deras funktion vid avgiftsuttag. I detta hänseende ligger Peter Kavelaars holländska avhandling från 1992, Toewijsingsregels in het Europees sociaalverzekeringsrecht, närmare. Kavelaars ställer sig frågan om man i Nederländerna helt kan sammanföra skatte- och avgiftssystemet särskilt i be­ aktande av europeisk socialförsäkringsrätt men även den internationella skat­ terättens funktion. Jag har dock haft problem att tillgodogöra mig Kavelaars forskning eftersom boken är skriven på holländska.s. 59

Socialpolitisk bakgrund

Socialpolitisk inriktning i olika länder

1.EU:s medlemsstater driver olika socialpolitik och det finns ingen särskild europeisk modell eller förhärskande socialpolitisk linje. Detta gör jämförelser mellan olika länder på det socialpolitiska området svåra. Jag avser att i detta avsnitt hänvisa till några i litteraturen vanligt förekommande modeller eller typologier för jämförelser av välfärdens utformning. Varje land har sin specifika kombination av socialpolitiska program där man betonar olika värderingar. Statens, familjens och marknadens ansvar varierar samtidigt som utgifterna för socialpolitiken utgör en stor del av den samlade budgeten i respektive med­ lemsland.1 Vid alla typer av schabloniseringar och modelldefinitioner måste stor försiktighet iakttas. Det är självklart så att rena modeller inte existerar, dock utgör schablonen ett nyttigt instrument för strukturering. Nygren på­ pekar att: ”Socialpolitikens komplexitet gör att man vid en jämförelse måste välja ut ett mindre antal dimensioner som är tillräckligt entydiga och hanterliga för att vara möjliga att jämföra.”2 Tanken är inte att vara uttömmande utan att introducera vanligen förekom­ mande begrepp som jag kommer att använda som referenser i den fortsatta framställningen. Redogörelsen för socialpolitiska modeller har till syfte att ge en bakgrund till grundläggande skillnader i socialförsäkringssystemen i Europa. Syftet är också att skapa förståelse för den svåra uppgiften att inte­ grera systemen inom ramarna för EU.3s. 3

Inledning

1.Alla EU:s medlemsstater kännetecknas av att vara relativt välmående välfärds­s. 4

2.stater. Medlemsländernas socialförsäkringssystem, vilka är mer eller mindres. 4

3.heltäckande, har växt fram under de senaste hundra åren.4 Social security hars. 4

4.blivit ett internationellt begrepp som, efter att först ha introducerats i Roose­s. 4

5.velts Social Security Act i USA 1935, spridit sig för att beteckna det systems. 4

6.av offentligt stöd som ges vid inkomstbortfall i fall av ålderdom, död, arbets­s. 4

7.skada, arbetsoförmåga, arbetslöshet, havandeskap, sjukdom, offentlig sjuk­s. 4

8.vård, behov av socialbidrag eller kompensation till exempelvis krigsveteraners. 4

9.eller krigsoffer.5s. 4

10.Med socialförsäkringsrätt avses det system av rättsregler som reglerar ochs. 4

11.formar socialförsäkringarna. Denna definition är instrumentell på det sättets. 4

12.att den begränsar sig till de försäkringar vilka skapats som obligatoriska sam­s. 4

13.hälleliga åtgärder för att möta särskilda sociala risker. Internationellt utgår de­s. 4

14.finitionen av social security ofta från den materiella omfattningen av ILO kon­s. 4

15.ventionen nr. 102 eller rfo 1408/71.6 Det socialförsäkringsrättsliga områdets. 4

16.omfattar reglerandet av transfereringar av kontanta medel eller personlig hjälps. 4

17.från det offentliga till den enskilde individen. Transfereringen sker på grunds. 4

18.av att samhället värderar att det individuella behovet kräver detta skydd ellers. 4

19.att den sociala risken bedöms som viktig att ersätta.s. 4

20.En förutsättning för erhållande av förmåner är att individen är omfattad avs. 4

21.trygghetssystemet. Sådan omfattning varierar stort mellan olika länder ochs. 4

22.olika risker. Vanligast är att hänföra omfattning av skydd till i vilken ut­s. 4

23.sträckning, eller om, individen betalat avgifter alternativt om individen är bo­s. 4

24.satt inom en stats territorium. Tillhör man försäkringen kan samhället kom­s. 4

25.pensera den enskilde genom att ersätta den specifika skadan, eller tillhanda­s. 4

26.hålla nödvändiga ociala tjänster.s. 4

27.Idag är socialförsäkringsrätten en del av varje europeisk stats lagstiftning.7 I detta sammanhang skall noteras att socialförsäkringsrätten ingalunda utgör en isolerad del av rättssystemet, den är starkt relaterad till bl.a. arbetsrätten, skatterätten och skadeståndsrätten.8s. 63

28.Den lagstiftning som främst är föremålet för min studie avser att koordi­ nera medlemsstaternas socialförsäkringssystem. Lagstiftningen har sitt ur­ sprung i en av de gemenskapsrättsliga grundpelarna, den fria rörligheten för arbetskraft. För att åstadkomma en verklig fri rörlighet krävs ett positivt handlande. Rfo 1408/71 är ett exempel på sådant gemensamt positivt hand­ lande från medlemsstaternas sida. Ett av syftena med lagstiftningen är att sammanlänka medlemsstaternas socialförsäkringssystem och förhindra att arbetstagare hamnar i en sämre position av den anledning att de bytt anställningsland. Uppgiften har visat sig vara komplicerad och tvisterna inför natio­ nell domstol och EG-domstolen har varit många. Inte minst beror detta på varje nationellt socialförsäkringssystems särprägel.s. 63

29.Komparativa teoretiska analyser av välfärdssystem är en relativt ny före­ teelse. Jämförande eller komparativa studier har tidigare tenderat att vara pa­ rallellt deskriptiva.9 Esping-Andersens The Three Worlds of Welfare Capitalism var en av de första komparativa studierna av välfärdssystem generellt.10 Då detta arbete är av central betydelse har jag valt att hänvisa till Esping-Ander­ sens beskrivning av de skilda socialpolitiska modeller som kommer till uttryck i EU-medlemsstaternas sociala trygghetssystem. En annan vanligt förekom­ mande schablonisering av de europeiska välfärdssystemen utgör indelningen i en Bismarck- respektive Beveridge-modell.11s. 63

30.En stat anses tillhöra den ena eller den andra modellen. Denna kategorisering kan fördunkla en reell beskrivning eller analys av den enskilda statens system. Jag använder mig ändå av dessa socialpolitiska modeller som utgångs­ punkt, då de utgör allmänt etablerade fiktioner. Vidare skall noteras att jag ej avser att göra en komparation av medlemsstaternas välfärdssystem. Modeller­ na utgör för mig en teoretisk illustration av de svårigheter lagstiftaren möters. 63

31.då denne vill integrera rättsliga system på socialförsäkringsområdet. Det fak­s. 64

32.tum att samtliga modeller faktiskt återfinns inom den EU illustrerar svårighe­s. 64

33.terna med att genomdriva en harmonisering eller en långtgående koordinerings. 64

34.av medlemsstaternas sociala trygghetssystem.12 De europeiska välfärdsstater­s. 64

35.nas heterogenitet är kanske den viktigaste faktorn för förståelsen av den kom­s. 64

36.plexitet som präglar EG-rättens sociala dimension.s. 64

37.Även om alla medlemsstater har ett utvecklat socialförsäkringssystem ochs. 64

38.en socialförsäkringsrätt för genomdrivande av detta system, har varje enskilts. 64

39.system varierande sociala och kommersiella funktioner i respektive land.13s. 64

40.Varje sådant system har förutom en till ytan särpräglad lagstiftning också ens. 64

41.unik blandning av bakom lagstiftningen existerande värden och ändamål.s. 64

Bismarck-modellen

1.Bismarck-modellen14 avser de sociala trygghetssystem som karakteriseras avs. 64

2.socialförsäkringar avsedda för särskilda kategorier av den yrkesverksammas. 64

3.befolkningen och diverse hjälpinitiativ. I linje med denna tradition har tyngd­s. 64

4.punkten lagts på noggrant definierade delar av befolkningen för vilka inkomst-s. 64

5.relaterade förmåner skapats.15s. 64

6.Bismarck-modellen infördes i det kejserliga Tyskland som ett försök atts. 64

7.integrera det tyska proletariatet, som inte hade någon stark lojalitet mot dens. 64

8.nyetablerade tyska centralstaten, i samhället.16 Denna samhällsintegration avs. 64

9.arbetstagarna var inte endast ett socialdemokratiskt krav utan också ett kravs. 64

10.från kyrkan.17 Ett huvudsyfte var att använda socialpolitiken som redskap för att stärka byggandet av den nya tyska centralmakten genom att från centralt håll styra utvecklingen av arbetstagarnas försäkringar.18 Den tyska socialför­ säkringen inrättades inte som en del av offentlig förvaltning utan som en sj äl vförval tande enhet med statlig styrning under ledning av arbetstagare och arbetsgivare samfällt, varför modellen bär starka korporativistiska drag.s. 64

11.Typisk karakteristik för Bismarck-modellen är att arbetstagare, utifrån sär­ skilda yrkeskategorier med gemensamma intressen, täcks av försäkringen. Systemet är i detta avseende konservativt genom att det konsoliderar skillna­ der mellan olika yrkesgrupper och klasser. Det sociala draget i försäkringen tar sig uttryck i statens offentliga reglering av: 1. förekomsten av en försäkring, 2. bidrag till finansieringen samt 3. inträdande som ekonomisk garant för systemet. Karakteristiskt för Bismarckmodellen är också trepartsstrukturen med stat, arbetstagare och arbetsgivare som aktörer. Redan ursprungligen var försäkringsmässigheten i systemet framträdande då arbetstagare och arbetsgivare erlade lönerelaterade avgifter till en försäkringskassa. Vid händelse av försäkringsfall var en arbetstagare berättigad till ersättning från kassan. Ersätt­ ningen baserades på värdet av de inbetalda avgifterna och syftet var att till­ handahålla en form av grundtrygghet. De tidiga tyska försäkringarna vilka täckte arbetsskador, invaliditet, ålder och sjukdom, var dock underutvecklade både avseende förmånens funktion som inkomstskydd respektive grundskydd. Försäkringarna åstadkom inte ett tryggande av levnadsstandard utan utgjorde snarare ett tillskott eller bidrag till försörjning.19 Ursprungligen omfattade de tyska socialförsäkringarna endast industriarbetare, men successivt utvidgades försäkringarna till att omfatta även andra yrkesgrupper. Denna utveckling medförde också förbättringar i det materiella skyddet genom en inriktning på inkomstrelaterade förmåner istället för ett lågt grundskydd.s. 65

12.Huvudkomponenterna i den modell som benämns Bismarck-modellen utgör således en inriktning på den ekonomiskt aktiva delen av befolkningen, korporativism med separata lösningar för olika yrkesgrupper, inkomstrelate-s. 65

13.66 Del is. 66

14.rade förmåner samt en finansiering genom öronmärkta egen- och arbetsgivar­s. 66

15.avgifter vilka uppbärs i proportion till lönen. Den karakteristiska tredelningens. 66

16.visar sig också i finansieringen. Tyngdpunken ligger på arbetsgivar- och arbets-s. 66

17.tagaravgifter men med stöd från staten. Införandet av obligatoriska avgifters. 66

18.även från arbetsgivaren var ett avsteg från de principer som gällde innan Bis-s. 66

19.marcksystemets införande i Tyskland.20s. 66

Beveridge-modellen

1.Utöver Bismarck-modellen hänvisas ofta till Beveridge-modellen21 i vilkens. 66

2.socialförsäkringssystemet är anpassat efter en lång tradition av fattigvårdslag-s. 66

3.stiftning.22 Tyngdpunkten i denna modell ligger på minimiinkomstskydd förs. 66

4.samtliga medborgare, systemet är dock av försäkringskaraktär. Försäkrings-s. 66

5.lösningen med minimiinkomstskydd finner vi t.ex. i efterkrigstidens Storbri­s. 66

6.tannien där den sociala tryggheten utvecklades i linje med de idéer som pre­s. 66

7.senterades i Beveridge-rapporten 1942.23s. 66

8.Beveridge-modellen24 utgör ett system som, till skillnad från Bismarck-s. 66

9.modellen, bortser från yrkesgrupp beträffande försäkringstillhörighet. Model­s. 66

10.len förespråkar ett universellt system där samtliga medborgare, yrkesverk­s. 66

11.samma eller inte, omfattas av en socialförsäkring.s. 66

12.Beveridges syfte var att skapa ett säkerhetsnät för samtliga medborgare.s. 66

13.Detta skulle åstadkommas genom att efter krigsslutet undvika en återgångs. 66

14.till ett starkt segregerat samhälle genom att förmå den rikare delen av befolk­s. 66

15.ningen att, åtminstone till viss del, avstå medel till finansiering av ett grund­s. 66

16.läggande socialt skyddsnät.25s. 66

17.Beveridge-modellen utvecklades som en reaktion mot tidigare behovsprö­ vade fattigförmåner i ett samhälle där en stor del av befolkningen levde under mycket knappa förhållanden.26 Syftet må ha varit ”to have the macroeconomic function of an ’automatic stabiliser’”,27 resultatet blir ett dualistiskt system där huvuddelen av befolkningen lutar sig tillbaka på statliga förmåner av hjälpkaraktär och resten på den fria marknaden.28s. 66

18.Beveridges syfte var inte att skapa nya socialförsäkringar utan att anpassa välfärdssystemet till efterkrigstidens arbetsmarknad. Riskpoolen skulle bred­ das, samhället sågs inte från ett snävt perspektiv utan breda lösningar omfat­ tande hela befolkningen var en nödvändighet för skapandet av ett stabilt sam­ hälle.s. 67

19.Systemet frångick tanken på korrelation mellan lön och avgift respektive förmån, enhetliga avgifter ger i Beveridges system rätt till enhetliga förmå­ ner. Rätten till ett grundskydd kompletterade detta synsätt och således fanns inget skydd för inkomster över lägsta nivån. Därav följer att skattefinansiering fick stor plats i detta system till skillnad mot det avgiftsfinansierade Bismarcksystemet. Av vikt för Beveridge var dock att bryta tanken på bidragsmottagare som endast mottagare, införandet av avgifter skulle upprätthålla en viktig koppling till rätten till dessa bidrag.s. 67

20.Efter andra världskriget kom Beveridge-systemets universalism men även the New Deal att influera formerandet av de sociala trygghetssystemen. Tren­ den gick ifrån rena försäkringssystem till bredare system med inslag av grund­ skydd. Enligt Berghman kan man noggrant följa utvecklingen mot en kon­ vergens av Bismarck- och Beveridge-modellerna in på I960- och 70-talen.29 Sedan dess har dock ekonomiska kriser med följande budgetåtsnävningar och det stora antalet arbetslösa satt hård press på lagstiftare som velat fortsätta utvecklingen mot målet med både garanterade miniminivåer samt inkomstrelaterade förmåner som komplement. Istället har man tvingats att ta ett steg tillbaka genom att sänka ersättningsnivåerna. Det har också blivit svårare att kvalificera sig som förmånsberättigad och inkomstprövning sker även vad gäl­ ler socialförsäkringsförmåner. Vidare menar Berghman att trots socialförsäk­ ringens framträdande roll i de båda systemen fokuserar det engelska systemets. 67

21.på ett grundskydd och han framhåller att det tyska systemet står på en i grun­s. 68

22.den stark försäkringstradition.30 På liknande sätt har det universella systemets. 68

23.aldrig fått ett starkt fäste i det kontinentala Europa. Även om systemet utvid­s. 68

24.gats till att omfatta fler personer har basen varit ett fragmentariskt yrkesrela-s. 68

25.terat system med basen i inkomstrelaterade försäkringar.31s. 68

Välfärdstypologier

1.I The Three Worlds of Welfare Capitalism gör Esping-Andersen en generell teo­s. 68

2.retisk analys av sociala trygghetssystem. Esping-Andersen visar i sin under­s. 68

3.sökning hur stater kan grupperas i olika former av welfare-state regimes samts. 68

4.hur dessa påverkar arbetsmarknad och den generella socialpolitiken. Hans. 68

5.menar att när vi fokuserar på välfärdsstaternas bakomliggande principer, fin­s. 68

6.ner vi urskiljbara grupperingar som inte endast utgör grupperingar av mer ellers. 68

7.mindre kring gemensamma nämnare. Resultatet av hans undersökning är ens. 68

8.gruppering av stater i tre olika modeller, den konservativa, den liberala ochs. 68

9.den socialdemokratiska.32 Det skall inledningsvis noteras att Esping-Ander­s. 68

10.sen typologi fått utstå kritik. Här ges dock inte utrymme för att diskuteras. 68

11.denna kritik.33 2.1.4.1 Konservativa modellen Den konservativa modellen anser Esping-Andersen vara typisk för länder som Tyskland, Frankrike, Italien och Österrike.34 Karakteristiskt för länderna i denna modell är korporativa lösningar, dvs. arbetsmarknadens parter är akti­ va inom styrningen av socialförsäkringen men också att status på arbetsmark­ naden har betydelse för försäkringen.35 Liberala idéer om marknadens frihet hålls tillbaka med resultatet att frågan om sociala rättigheter sällan ifråga­ sätts. Korporativismen ger också, vilket beskrevs ovan under Bismarck, en skiktning i samhället där sociala förmåner är starkt knutna till klass och sta­ tus beroende på att inkomstrelaterade försäkringar och rätten till sjukvård är kopplat till anställning och knutet till yrkesgrupp. Korporativismen erbjuder marknaden ett välfärdssystem varför andra initiativ från marknaden får litet utrymme. Esping-Andersen framhåller också kyrkans och familjens framträ­ dande roll i detta system. I detta system har kvinnan i högre utsträckning än mannen stått utanför arbetsmarknaden och därmed försäkringssystemet, som endast tillerkänner familjen härledda rättigheter från den lönearbetande fadern.36s. 68

12.Bismarck-modellens försäkringsprincip är grunden för fördelning och finan­ siering i dessa system. Försäkringsinstitutionerna finansieras och styrs genom särskilda korporationer ofta sammansatta av trojkan arbetstagare, arbetsgivare och stat.37 Socialhjälpen är utformad för att fylla luckor i socialförsäkringssys­ temet.38s. 69

13.I de ovan nämnda kontinentaleuropeiska medlemsstaternas pensionssys­ tem dominerar förtjänstprincipen.39 Avgifter och förmåner står visserligen inte i strikt korrelation till varandra, men riskpoolen utgörs av personer inom den yrkesarbetande delen av befolkningen och erhållandet av förmåner byggers. 69

14.på någon form av intjänande. I Tyskland beräknas således pensionen i förhål­s. 70

15.lande till yrkeslivets samlade inkomster.40 I Österrike och i Frankrike baserass. 70

16.pensionen på de 15 respektive 10 bästa inkomståren.41 Det italienska syste­s. 70

17.met har ändrats från ett system där ett genomsnitt av den tidigare inkomstens. 70

18.låg till grund för pensionens beräkning till ett system där pensionen utgör ens. 70

19.funktion av de inbetalda avgifterna.42s. 70

20.Systemet följer dock inte den grundläggande modellen fullt ut. Exem­s. 70

21.pelvis innefattar dessa system hänsynstagande till perioder då man inte kans. 70

22.yrkesarbeta till följd av t.ex. militärtjänst, arbetslöshet eller moderskap. Vi­s. 70

23.dare förekommer också omfördelning inom yrkesgrupper till yrkesarbetandes. 70

24.som har en lägre inkomst, t.ex. i Tyskland där basen för beräkning av förmåns. 70

25.även reflekterar medelinkomsten i yrkesgruppen. Inom denna modell är vida­s. 70

26.re kollektivavtalsbaserade försäkringar av stor betydelse. Kostnaden för för­s. 70

27.säkringssystemet vilar på arbetsgivaren då kostnaden för anställning blirs. 70

28.hög.43s. 70

29.2.1.4.2 Li berala modellens. 70

30.I den liberala välfärdsstaten är försäkringsinslaget svagare. Systemet byggers. 70

31.istället på behovsprövade förmåner och ett blygsamt grundskydd. Sociala för­s. 70

32.måner är inte en angelägenhet för hela befolkningen utan tenderar att endast,s. 70

33.visserligen i universell form, komma de värst utsatta till nytta. Syftet meds. 70

34.socialpolitiken i denna modell är att åstadkomma en balans (ekvilibrium)s. 70

35.mellan arbete och välfärd, där marginalnyttan i individens val mellan arbetes. 70

36.och välfärd motsvarar välfärdens gränser. Utslaget av dekommodifiering är litet i denna gruppering.44 Tillvägagångssättet är att ersättningsnivåer hålls nere, strikta normer för beviljande av förmåner sätts upp och samtidigt uppmun­ tras till privata välfärdsalternativ.45 På detta sätt minimeras statlig inbland­ ning och de offentliga kostnaderna för systemet hålls på en låg nivå.s. 70

37.Inom EU representerar Storbritannien och även Irland den liberala väl­ färdsstaten.46 Karakteristiskt för socialförsäkringssystemen i dessa båda länder är statligt administrerade försäkringar som mer eller mindre omfattar samtli­ ga medborgare oavsett yrkestillhörighet eller inkomst.47 Grundtanken i detta system är den som utvecklades av Beveridge på 40-talet, att socialförsäkringen garanterar ett enhetligt grundskydd som skall vara tillräckligt för arbetar­ grupperna i samhället. Andra grupper i samhället förväntas söka komplette­ rande inkomstbaserade försäkringar antingen kollektivt eller privat 48 Dagens system leder till en växande dualism på arbetsmarknaden och i välfärdsstaten.49 I många hänseenden är utvecklingen i Storbritannien en kursomläggning jämfört med den ursprungliga Beveridge-modellen, bl.a. genom införandet av behovsprövade förmåner samt uppmaningar till de med inkomstrelaterade pensioner att lämna det offentliga systemet till förmån för privata alternativ (opting out). Jämförelsevis kan här noteras att även Storbritannien har ett sys­ tem baserat på förtjänst, men i långt mindre utsträckning än i t.ex. Tyskland. Både Storbritannien och Irland erbjuder också, till skillnad från Tyskland, en behovsprövad pension för de som inte kvalificerat sig i försäkringen.50 Således erbjuds i praktiken samtliga medborgare ett lagstadgat skydd inom pensions­ systemet. 2.1.4.3 Socialdemokratiska modellen Den socialdemokratiska modellen kommer till uttryck främst i de nordiska länderna. Systemet är rättighetsbaserat och präglas av universalism. Sociala rättigheter är inte endast en angelägenhet för lägre klasser utan utsträcks ävens. 71

38.till att få stor betydelse inom medelklassen. Strävan är enligt Esping-Ander-s. 72

39.sen att nå en gemensam hög nivå av välfärd istället för att sjunka tillbaka tills. 72

40.en garanterad miniminivå. Förmåner och sociala tjänster måste således upp-s. 72

41.graderas till en relativt hög nivå. Den konservativa modellens korporativistis-s. 72

42.ka drag lyser med sin frånvaro och tillgången på välfärdstjänster delas av samt­s. 72

43.liga yrkesgrupper. Genom sin höga ambitionsnivå håller denna modell undans. 72

44.för kompletterande välfärd via marknaden.51 Här kan jag notera att Esping-s. 72

45.Andersen beskrivning inte överensstämmer med den faktiska situationen is. 72

46.Skandinavien 2002.52s. 72

47.I jämförelse med den liberala modellens grundskydd kan socialförsäkring­s. 72

48.arna inom den socialdemokratiska eller skandinaviska modellen ses som ens. 72

49.vidareutveckling av välfärden.531 systemet tillämpas i stället för behovspröv-s. 72

50.ning ett allmänt grundskydd vilket tillfaller försäkringstagaren utan behovs-s. 72

51.prövning. Grundskyddet är kompletterat med ett inkomstbortfallsskydd. Dets. 72

52.enda kvalifikationskrav som således krävs är uppnådd pensionsålder samt upp­s. 72

53.fyllande av krav om bosättning.s. 72

54.Den socialdemokratiska modellen har haft problem under 90-talet, intes. 72

55.minst i Sverige. Modellen förutsätter en hög sysselsättningsnivå, men ökads. 72

56.arbetslöshet leder till minskade intäkter genom skatte- och avgiftssystemet.s. 72

57.Krav på ökad internationell konkurrenskraft genom bl.a. sänkta skatter görs. 72

58.att viktig personalintensiv verksamhet, av vilken modellen är högst beroende,s. 72

59.lämnar Norden.54s. 72

60.2.1.4.4 Latinska rudimentära modellens. 72

61.De sydeuropeiska länderna Italien, Grekland, Spanien och Portugal kan hän­s. 72

62.föras till en fjärde sydeuropeisk modell, en modell som inte finns med is. 72

63.Esping-Andersens typologi.55 Ursprungligen hänfördes dessa länder till dens. 72

64.konservativa modellen, men det har uttryckts att de syd-europeiska ländernas. 72

65.bör hänföras till en egen modell beroende på speciella karaktärsdrag.56 Tradi­s. 72

66.tionellt har de latinska länderna erbjudit lösningar via den privata delen av samhället som kyrka, familj och välgörenhet i kombination med offentligt agerande vilket givit en ”rudimentary” välfärdsstat (Latin-Rim). Denna mo­ dell har beskrivits som en mix av den konservativa och den liberala modellen57 samt i viss mån som ett outvecklat system,58 även om delar av det inkomstrelaterade försäkringssystemet är generöst med relativt höga ersättnings­ nivåer.59s. 72

67.Bland de inkomstrelaterade förmånerna finner vi en fragmentering med olika system för olika kategorier av anställda och varierande ersättningsnivåer.60 Som komplement erbjuds tillgång till välfärdssystemet både genom bidrag och genom klient/kund relation. Service och förmåner tenderar att balanseras med liten täckningsgrad och låga förmånsbelopp. Välfärdssystemet agerar tyd­ ligt i dessa länder som en statuskonserverande faktor som har en mindre effekt på samhällsstrukturen än företagsvärlden. Redistributionseffekterna är små och kvarstående orättvisor och fattigdom försvåras av strukturell ekonomisk underut veckli ng.61s. 73

68.Ferrera beskriver systemet som dualistiskt där vissa grupper av arbets­ tagare, främst tjänstemän och anställda i privat sektor i medelstora och stora företag, har goda förmåner i händelse av oförmåga till arbete eller vid pensio­ nering. Andra grupper av arbetstagare befinns vara marginaliserade då de inte har tillgång till sådana förmåner eftersom de arbetar inom sektorer som erbju­ der mer temporära arbetsförhållanden. Denna dualism särskiljer den sydeuro­ peiska modellen både från den mer homogena universella nordiska modellen och den konservativa kontinentaleuropeiska korporativistiska, genom en stör­ re spridning mellan starkt och svagt skydd, samt det faktum att färre personer återfinns i det skikt av arbetstagare som åtnjuter det starkare skyddet.62 2.1.4.5 Kommentar Orsakerna till uppkomsten av dessa grupperingar är enligt Esping-Andersen interaktion mellan varierande historiska krafter. Han nämner mönstret enligt vilket arbetsklassen formerade sig politiskt och vidare hur de politiska koali-s. 73

69.tionerna såg ut i respektive land vid övergången från ett agrarsamhälle till etts. 74

70.medelklassdominerat industrisamhälle. Tidiga reformer ledde också till atts. 74

71.klasstrukturer i vissa länder genom institutionalisering cementerades, vilkets. 74

72.starkt påverkade framtida utveckling. I den konservativa modellen utveckla­s. 74

73.des således en hierarkisk statusmodell medan medelklassen i den liberalas. 74

74.modellen fick starka band till den fria marknaden. I den socialdemokratiskas. 74

75.modellen lyftes även medelklassens levnadsstandard genom att förmåner gjor­s. 74

76.des tillgängliga även för denna samhällsgrupp. En bred del av samhället lyftess. 74

77.via folkhemsbyggandet till en gemensam relativt sett hög levnadsstandard.s. 74

78.En orsak till att detta kunde genomföras i Skandinavien och ej i Storbritan­s. 74

79.nien, är enligt Esping-Andersen den underutvecklade privata välfärdsmarkna-s. 74

80.den.63s. 74

81.Tydligt är också att de socialpolitiska modeller som utvecklats lett till skill­s. 74

82.nader i socialförsäkringarnas utformning. Korpi och Palme visar hur några avs. 74

83.medlemsstaternas socialförsäkringssystem, representerade inom de olika mo­s. 74

84.dellerna ovan, skiljer sig åt i täckningsgrad, omfattning och ersättningsnivåer.s. 74

85.Beträffande täckningsgraden i socialförsäkringen står Sverige i särklass. I Tysk­s. 74

86.land, men även i Storbritannien, där socialförsäkringarna i större utsträcknings. 74

87.är kopplade till arbete, återfinns inte samma täckningsgrad.64 Beträffandes. 74

88.pensionssystemen urskiljs här två huvudlinjer. Den ena med stark kopplings. 74

89.till arbetsmarknaden och korporativa lösningar baserade på förtjänstprincipens. 74

90.kompletterad med behovsprövade pensioner för dem som inte kvalificerat sigs. 74

91.för pension. I den andra huvudlinjen, där de skandinaviska länderna ingår,s. 74

92.infördes först behovsprövade pensioner som sedermera ersatts av folkpensions-s. 74

93.liknande system utan behovsprövning.65 Dessa pensioner kompletteras i Sve­s. 74

94.rige med omfattande inkomstrelaterade (förtjänstprincip) pensioner.s. 74

95.Inte i någon av de refererade modellerna finns länder från det forna öst­s. 74

96.blocket med. Samtliga östeuropeiska välfärdssystem har genomgått en om­s. 74

97.vandlingsprocess de senaste tio åren och i sökandet efter sin egen välfärdsmo-s. 74

98.dell har de stått under påverkan av internationella organisationer som Världs­s. 74

99.banken och EU.66s. 74

Integration av sociala trygghetssystem

1.I detta avsnitt redogör jag för bakgrunden till utformningen av EGF i socialrättsligt hänseende. Avsnittet är också en inledning till del II om EG-rättslig reglering på området social trygghet.s. 68

Integrationsteknik — harmonisering och koordinering

1.Redan tidigt under utvecklingen av de sociala trygghetssystemen insågs att nya dimensioner av den sociala tryggheten endast kunde införas om de samti­ digt infördes i andra länder som stod på liknande social och ekonomisk utvecklingsnivå. I annat fall skulle den stat som framstår som nyskapande, i detta fall nyskapande i den mening att den värnar om social utveckling, hamna i en ekonomiskt ofördelaktig situation jämfört med andra länder. Med detta avser jag att kostnaderna för den sociala tryggheten alltid i sista hand bärs av arbetstagare och arbetsgivare och att landets industriella konkurrens­ kraft skulle försämras. För att undvika en sådan utveckling, samtidigt som man insett vikten av social utveckling, har många länder under de senaste hundra åren sökt integrera sina sociala trygghetssystem.67s. 68

2.Internationell likaväl som europeisk socialförsäkringsrätt med avsikten att integrera nationella rättssystem har utvecklats med användning av två huvud­ sakliga tekniker, harmonisering och koordinering. Den senare lämnar nationell lagstiftning intakt genom att den endast reglerar de internationella aspekterna av lagstiftningen medan den tidigare har materiella konsekvenser för nationell lagstiftning, om än i varierande betydelse.s. 68

3.Även EG:s aktiviteter på detta område kan delas upp i två urskiljbara kate­ gorier. 1) åtgärder som vidtas i syfte att förändra/förbättra medlemsstaternas system för social trygghet, 2) åtgärder som vidtas i syfte att underlätta den fria rörligheten för arbetskraft.68 Den första kategorin innebär åtgärder för harmonisering, och den senare, tryggandet av den fria rörligheten, säkerställs genom koordinering.s. 68

4.Koordinering kan beskrivas som tekniken vilken undanröjer element is. 68

5.•jG Ds. 71

6.nationell lagstiftning i den mån denna lagstiftning skapar problem i trans-s. 71

7.nationella situationer eller överlappning för förmånstagare, eller i ett vidares. 71

8.perspektiv, tekniken som avser att tillförsäkra migrerande arbetare och derass. 71

9.familjer sina förvärvade sociala rättigheter. De element i nationell lagstiftnings. 71

10.som undanröjs är främst de som skapar positiva eller negativa lagkonflikter,s. 71

11.t.ex. bosättningsrekvisit, krav på att en person är av viss nationalitet eller kvali-s. 71

12.flceringsperioder för att omfattas av en viss försäkring. Koordinering påverkars. 71

13.således bara de element i nationell lagstiftning som begränsar tillämpningens. 71

14.av nationell rätt via utländsk rätt.69s. 71

15.Medan koordinering syftar till att få nationella system att passa ihop is. 71

16.internationella situationer, täcker harmonisering in olika tekniker som i varie­s. 71

17.rande grad söker en konvergens eller tillnärmning av nationell lagstiftning.s. 71

18.Syftet med harmonisering är således, till skillnad från koordineringen varss. 71

19.normativa element är skyddandet av den enskildes rättigheter, att stater skalls. 71

20.anpassa sin lagstiftning efter normer som stadgas gemensamt.70 Min uppfatt­s. 71

21.ning är dock att skillnaden i andra avseenden är hårfin. Koordineringens syftes. 71

22.avviker från harmoniseringens, men dess rättsliga resultat är en ömsesidigs. 71

23.anpassning av rättsregler. Denna anpassning sker främst av intern internatio­s. 71

24.nell rätt i syfte att säkerställa att de krav på iakttagande av den enskildes rät­s. 71

25.tigheter iakttas i internationella situationer.s. 71

26.Jag menar att det är möjligt att göra en tydlig skillnad mellan syftet meds. 71

27.en harmonisering och koordinering. Att skilja harmonisering, tillnärmnings. 71

28.och konvergens torde dock vara svårare.71 Faktum är att resultatet av samtligas. 71

29.tekniker så som de kommer till uttryck i den gemenskapsrättsliga lagstift­s. 71

30.ningen är skapandet av ett uniformt regelsystem, även om graden till vilkets. 71

31.detta uniforma system kommer till uttryck kan variera. Beträffande distink­s. 71

32.tionen mellan harmonisering och koordinering avser således båda integra-s. 71

33.tionsmodellerna att skapa uniforma system. Genom harmonisering avses atts. 71

34.ge materiell rätt ett uniformt innehåll till en viss grad. Koordineringen avsers. 71

35.endast att skapa uniforma internationella regler. Harmoni seringen kan såledess. 71

36.sägas ha syftet att skapa en tillnärmning av materiell nationell socialförsä­ kringsrätt medan koordinering har syftet att skapa en tillnärmning av inter­ nationell socialförsäkringsrätt.72s. 71

37.Uppfattningen att harmonisering och koordinering utgör två begrepp som beskriver olika former av lagstiftningsteknik är utbredd.73 En utpräglad växel­ verkan mellan dessa båda begrepp måste anses föreligga även om målsätt­ ningen med de båda teknikerna är olika. Harmonisering är den mest långt­ gående. Vid harmonisering tillåts de nationella rättsordningarna växa ihop med följden att rättsordningarna innehållsmässigt anpassar sig till varandra. Man kan inte påstå att harmonisering har varit ett långtgående resultat av europeisk socialpolitik de senaste 30 åren. På politiska grunder har alla med­ lemsstater motsatt sig en harmonisering. Endast på ett område har man har­ moniserat, likalöneprincipen i art 141 är harmoniserande, noteras bör att inte heller detta område är fullständigt harmoniserat.74s. 77

38.Med utgångspunkt i förhållandet att medlemsstaterna förfogar över så varierande system, präglat av olika traditioner beträffande social och kulturell innebörd på det sociala området, har kommissionen inte haft en harmoni­ sering som mål utan istället använt begreppet konvergens. Med konvergens avses ett närmande av de olika ländernas socialpolitik. Denna politik skall inte ses som en isolerad företeelse utan i ett omfattande perspektiv som en del av den affärsmässiga och sociala integrationen såvitt att den avser att förhindra utslagning genom att man skapat alltför stora sociala klyftor. Med en konvergensapproach avser man att minska skillnaderna i social frikostighet mellan de olika regionerna i Europa. Då en harmonisering är otänkbar skall den be­ skrivna strategin för konvergens av systemen mot ett gemensamt mål för so­ cialt skydd minska farorna med att systemen glider isär alltför mycket, utan att direkt beröra innehållet i de enskilda systemen.s. 77

39.Med koordinering avses först och främst EGF:s art 42, vilken utgör den rättsliga grunden för rfo 1408/71 och 574/72. Art 42 ger Rådet uppdraget att vidtaga nödvändiga åtgärder för tryggandet av migrerande arbetares sociala säkerhet. Uppdraget omfattar inte en harmonisering av socialförsäkringssys­s. 77

40.temen men mycket väl en koordinering även om det inte uttrycks i artikeln.s. 78

41.Men vad består egentligen koordinering av?s. 78

42.Domstolen har inte fastställt vad som avses med koordinering utan in­s. 78

43.skränkt sig till att fastställa att de enligt art 42 fastställda förordningarnas. 78

44.endast koordinerar och inte har annan avsikt. Fast står åtminstone att förord­s. 78

45.ningarna endast har en begränsad verkan. De låter medlemsstaternas lagstift­s. 78

46.ningar stå orörda vad gäller egenarter och kännetecken. Personkrets och för­s. 78

47.utsättningar för att omfattas av det nationella trygghetssystemet avgörs avs. 78

48.nationell lagstiftning. Således blir också stadganden som på grund av avsak­s. 78

49.nad av harmonisering kvarstår och utgör stora principiella skillnader mellans. 78

50.systemen, upphov till att en koordinering av den europeiska sociala trygg­s. 78

51.heten är en mycket komplicerad uppgift. Alla tänkbara situationer som kans. 78

52.uppstå på området social trygghet då personer bedriver gränsöverskridandes. 78

53.verksamhet måste tas med i beräkning.75s. 78

54.Härmed vill jag ha understryka vilken oerhört komplicerad situation ens. 78

55.avsaknad av harmonisering ställt koordineringslagstiftningen i. Dock har dens. 78

56.befintliga koordineringslagstiftningen haft harmoniserande effekter. Koordi­s. 78

57.neringslagstiftningen syftar till att genom användning av nationella rätts­s. 78

58.regler undanröja och anpassa de aspekter i nationell lagstiftning, vilka vids. 78

59.gränsöverskridande verksamhet ger upphov till oönskade effekter för dens. 78

60.migrerande arbetaren.s. 78

Europeisk integration

1.I början av 60-talet presenterade den ukrainsk-amerikanske experten på jäm­s. 78

2.förande federalism, Beli Balassa, sin teori om ekonomisk integration.76 Hans. 78

3.beskriver ekonomisk integration som en process, vilken drivs av olika åtgär­s. 78

4.der vidtagna för att eliminera diskriminering mellan nationella ekonomier. På detta sätt skiljer sig integration från samverkan. Det senare syftar visserligen till harmonisering av viss ekonomisk politik och försöker lindra diskrimi­ nering, men skillnaden är både kvantitativ och kvalitativ. Resultatet av inte­ grationen kan enligt Balassa karakteriseras som en avsaknad av diskriminering på en mängd olika områden, dvs. ett undanröjande av sådan diskriminering. Betydelsen av ekonomisk integration är inte isolerad till en total ekonomisk integration, utan kan hänföras till olika grader av integration — frihandel, tull­ union, gemensam marknad, ekonomisk union. Det sista stadiet skiljer sig från den gemensamma marknaden genom att till viss del harmonisera ekonomisk, monetär, fiskal, social och konjunkturbalanserande politik.s. 78

5.De olika formerna av ekonomisk integration representerar i Balassas teori olika nivåer av integration vilka förutsätter eliminering av olika former av dis­ kriminering. Grundnivån är ett tillstånd där länder inte samspelar på det poli­ tiska planet. I ett frihandelsområde, vilket är den andra nivån, är tullar och kvantitativa import- och exportrestriktioner mellan länderna avskaffade, mot tredje land behåller varje enskilt land egna tulltaxor. Etablerandet av den tredje nivån, tullunionen, innebär skapandet av en yttre gemensam tullmur. Vidare motarbetas alla former av diskriminering avseende den fria rörligheten för produktionsfaktorerna. Ytterligare ett steg mot fördjupad integration utgör den gemensamma marknaden, på vilken inte endast handelsrestriktioner utan även restriktioner för produktionsfaktorernas rörlighet undanröjs. Denna nivå karakteriseras således av att alla handelshinder är undanröjda. Den femte ni­ vån benämner Balassa en ekonomisk union som, till skillnad från en gemensam marknad, kombinerar undanröjandet av restriktioner mot produktionsfakto­ rer och varor med ett mått av harmonisering avseende ekonomiska, fiskala, sociala och inte minst monetära frågor. Medlemsstaterna frånträder rätten till eget mynt. Här är no bailing out-principen förhärskande, vilket innebär att bris­ tande anpassningsförmåga bara kan kompenseras genom att medborgare sän­ ker sin levnadsstandard eller flyttar. Möjlighet till att låta värdet på den egna valutan flyta gentemot andra länders betalningsmedel finns inte längre. Det sista steget beskrivs som en unification av dessa områden, vilket kräver upp­ rättandet av en överstatlig myndighet vars beslut är bindande för samtliga medlemsstater. Den monetära unionen kombineras med en integration även på utgiftsområdet dvs. även skatte- och utgiftspolitiken. Beträffande social in­ tegration anmärker Balassa att denna krävs för att åstadkomma total integra­ tion, men också är nödvändig för att åstadkomma en fri rörlighet för arbets-s. 79

6.kraft vid upprättandet av den gemensamma marknaden.s. 79

7.I en kontext av ekonomisk integration, anses harmonisering av ekonomisks. 79

8.politik vara ett nödvändigt komplement till liberalisering av handel för atts. 79

9.tillförsäkra de parter som deltar i den ekonomiska integrationen ett level play­s. 79

10.ingfield. Denna liberalisering av handel och harmonisering präglas dock av tvås. 79

11.olika synsätt beträffande ordningen för de båda momenten.77s. 79

12.A. harmonisering som en konsekvens av liberaliserad handel,s. 79

13.B. harmonisering som en förutsättning för liberaliserad handel.s. 79

14.Angående dessa båda synsätt kan noteras att det första var det starkare pås. 79

15.1950-talet då de europeiska integrationsprojekten tog form. Diskussionen vars. 79

16.dock livlig då liksom nu 40—50 år senare.s. 79

17.De som förordar punkten a) utgår från att ekonomiska intressegruppers. 79

18.kommer att kräva ekonomisk harmonisering och så småningom också politisks. 79

19.Unifikation efter att man börjat liberalisera handeln.78 Avseende ekonomisks. 79

20.integration har man i litteraturen ofta olika syn på i vilken ordning harmoni­s. 79

21.sering krävs för ytterligare liberaliserad handel beroende på vilken ekonomisks. 79

22.policy man avser. Dock är man, som t.ex. Balassa visar i sin framställning, öve­s. 79

23.rens om att fiskala och monetära frågor kommer längre fram på vägen, samts. 79

24.att harmonisering av konkurrensregler skall komma före eller parallellt meds. 79

25.liberalisering av handel. Om vi återgår till kommentarerna ovan om Balassa,s. 79

26.kan också påpekas att han menar att harmonisering av socialpolitik är ett kravs. 79

27.för upprättandet av the unification, den sjätte nivån av integration. På ett lägres. 79

28.stadium anser Balassa viss harmonisering vara nödvändig för att åstadkommas. 79

29.en verklig fri rörlighet för arbetskraft.79 Min åsikt är att samtliga fria rörlig­s. 79

30.heter innehåller en social dimension varför ett förverkligande av samtligas. 79

31.dessa friheter väcker frågan om harmonisering på det sociala området. Meds. 79

32.hänvisning till spill-overeffekter, kan det vara så att ekonomisk integration bör komma före gemensam socialpolitik, men kommer att leda till en gemensam socialpolitik.80s. 79

33.Vid förordande av punkten b) ovan, harmonisering som en förutsättning för liberaliserad handel, kan hävdas att internationella skillnader i lönenivå samt andra sociala förmåner ger en orättvis fördel till vissa länder med den biverkan att arbetstagare där har en lägre social standard. Skillnader i social nivå leder till snedvridning av konkurrens vilken sätter arbetskraftskostnad i fokus för att förbättra konkurrenssituationen. Följden är sjunkande löner etc.81 Samlingsnamnet för denna typ av argument är social dumping och för att motverka detta skall sociala förhållanden således harmoniseras före eller i sam­ verkan med en liberalisering av handeln. Förespråkarna för linje a) anser mot­ satsvis att skillnader i löner och sociala förhållanden är reflexioner av skillna­ der avseende produktivitetsnivå och sociala preferenser. Denna syn var den förhärskande i de utredningar som gjordes innan författandet av EGF.82s. 85

34.Oavsett vilket synsätt man stöder kan konstateras att beskrivningarna ger ett underlag för att försöka förklara vad som egentligen händer i den kom­ plexa integrationsprocessen. Neo-funktionalisterna beskriver denna process som ett resultat av ett ökat beroende medlemsstaterna emellan.83 Efter hand blir det mer effektivt att lösa problem på överstatlig nivå, varvid beslutskom­ petens tilldelas gemensamma institutioner på allt fler områden. Detta integrationsfenomen benämns spill-overeffekter. Neofunktionalismen är en politisk teori som på ett bra sätt förklarar den rättsliga integrationen i Europa.84 En allt tätare union växer fram där medborgarnas och framför allt beslutsfattar­ nas lojalitet successivt överförs från nationalstaten till överstaten. Här förelig­ ger en koppling mellan ekonomisk och politisk integration. Samarbete inom ett område förutsätts ge spill-overeffekter även på andra områden, ekonomisk integration skapar än mer ekonomisk integration och enligt Balassa leder detta oundvikligen till även politisk integration.s. 85

35.Med detta synsätt är integrationsprocessen oundviklig. Etablerandet av kol- och stålunionen 1952 är att likna vid kramandet av en ”snöboll”.85 Etts. 85

36.82 Del is. 82

37.politiskt beslut om integration av ett område kommer att ställa krav på inte­s. 82

38.gration inom ett annat område och en vidare integration, såväl ekonomisks. 82

39.som politisk, blir ofrånkomlig.86 Frågan man behöver ställa sig är dock oms. 82

40.det verkligen är så att integrationsprocessen är ofrånkomlig och hur myckets. 82

41.som kan styras genom politisk planering samt var ”snöbollen” — som samlars. 82

42.nationell aktivitet under gemenskapens tak och därmed växer sig allt större —s. 82

43.skall stanna.87s. 82

44.Denna diskussion handlar om de folkvalda politikernas möjligheter att pås. 82

45.ett pragmatiskt sätt lösa problem. Det sätt på vilket ett beslut fattas, samt pås. 82

46.vilken nivå det sker, spelar antagligen ingen roll för verklighetens politiker.s. 82

47.För denne är det viktigaste att använda den rådande situationen för att gynnas. 82

48.sina egna och sitt partis politiska syften.88s. 82

49.I detta politiska fält har uppstått ett spänningsförhållande mellan å enas. 82

50.sidan de politiska områden, där beslut kan tas på gemenskapsnivå och soms. 82

51.återfinns på nivå fyra i Balassas integrationstrappa, samt å andra sidan de om­s. 82

52.råden som befinner sig högre upp i Balassas trappa, områden där beslutskom­s. 82

53.petensen fortfarande återfinns på nationell nivå. Frågorna har kompliceratss. 82

54.ytterligare då EG-domstolen tagit på sig uppgiften att verka som motor i pro­s. 82

55.cessen mot de i EGF uppsatta integrationsmålen. Domstolens dynamiska lag­s. 82

56.tolkning i en strävan att nå de stadier av politisk och juridisk integration soms. 82

57.beskrivs i de grundläggande fördragstexterna har lett till att skiljelinjen mel­s. 82

58.lan juridik och politik kommit att bli mycket otydlig inom ramarna för inte­s. 82

59.grationsprocessen.89s. 82

60.Grovt uttryckt, finns det på gemenskapsnivå idag exklusiv beslutskompe­s. 82

61.tens för den gemensamma marknadens upprättande och funktion. Samtidigts. 82

62.som detta mål ännu inte kan anses vara uppnått är steget taget till den femtes. 82

63.nivån i Balassas stege då myntunionen idag är en realitet.90 I denna kontexts. 82

64.vill jag föra in social trygghet. Ett negativt beslutsfattande, i form av undan­s. 82

65.röjande av handelshinder, är enklare att genomföra än ett positivt beslutsfat - tande om omfördelning av resurser till individer i nöd eller individer som har ett allmänt behov av medicinska eller andra sociala resurser.s. 82

66.Måste man åstadkomma ett positivt beslutsfattande om socialpolitiska frå­ gor på överstatlig nivå? Enligt teorier om integration kan marknaden annars störas genom att varierande nivåer avseende social trygghet skapar ojämlik konkurrens.91 Ett annat argument är att marknadskrafterna hotar att under­ gräva den uppbyggda välfärden. Detta är i sig inte överraskande då de social­ politiska åtgärder som vidtagits inom ramarna för gemenskapen inte haft till syfte att vara en motvikt mot uppbyggnaden av den gemensamma markna­ den, utan att understödja den.92 Ett agerande genom positivt beslutsfattande är därmed enda möjligheten att balansera marknadskrafterna samt säkerställa samtliga personer ett fungerande socialt skydd.93 Leibfried och Pierson menar att konflikter annars kommer att uppkomma mellan fri rörlighet och natio­ nell socialpolitik.94 Om jag i detta sammanhang byter ut socialpolitik till skattepolitik blir svaret (eller scenariot) detsamma. Skattepolitiken och social­ politiken kan ses som två sidor av samma mynt då båda är instrument i sam­ hällets mekanismer för omfördelning av resurser.s. 83

67.Skiljelinjen mellan gemenskapsrätt och nationell rätt i lagstiftningshänseende, som i teorin måste existera, är svår att fastställa samtidigt som den inte är statisk. Den skiftar beroende på förändringar av EGF, lagstiftning som inverkar på oväntade områden men också beroende på EG-domstolens akti­ vitet. Leibfried och Pierson beskriver EG-domstolen som en ”market-police”, som upprätthåller gränser för nationell kompetens.95 Hittills har riktningen varit densamma, mot en utvidgad gemenskapskompetens genom en inskränk­ ning av området inom vilket medlemsstaterna kan behålla en exklusiv natio­ nell kompetens. Lenaerts menar att medlemsstaterna inte har någon kraft att motverka denna utvidgning.96s. 83

68.På den politiska arenan är denna drivkraft svag då medlemsstaterna har ett politiskt veto. Varje medlemsstat kan förhindra lagstiftning man inte är nöjds. 83

69.med. Därför behöver man inte heller utmana lagstiftning på formell rättsligs. 84

70.grund inför domstolen. Kvalificerad majoritet har dock undanröjt dennas. 84

71.utväg. På ett växande antal områden är det nationella vetot numera begränsat.s. 84

72.Problematiskt är dock att EG-domstolens verksamhet och marknadsintegra-s. 84

73.tionen varit inriktad på negativ integration, dvs. undanröja nationella hinders. 84

74.för den gemensamma marknaden. För nationell kompetens och möjlighet atts. 84

75.föra en intervenerande socialpolitik på EU-nivå krävs ett positivt beslutsfat­s. 84

76.tande på samma EU-nivå. Med positiv integration avses skapandet av institu­s. 84

77.tioner och rättsliga instrument som kan styras centralt. Utökad kompetenss. 84

78.hos de gemensamma institutionerna innebär samtidigt en minskad kompe­s. 84

79.tens hos medlemsstaterna.s. 84

Finansiering av sociala förmåner

Fördelning och rättvisa

1.Inom en stat yttrar sig rättigheter och skyldigheter genom skatte- och sociala för­s. 84

2.måner samt uttag av skatter och avgifter. Genom detta system åstadkommens. 84

3.omfördelning speglar måttet på en stats solidaritet då transfereringen är till­s. 84

4.kommen på demokratisk väg.97 Härigenom är socialrätten intimt samman­s. 84

5.bunden med skatterätten. Intäkterna via skattesystemet kan ske antingens. 84

6.direkt, genom exempelvis uttag av löneskatt, eller indirekt genom punkt­s. 84

7.skatter. För att åstadkomma vertikal fördelning kan typiskt sett en progressivs. 84

8.skatteskala användas. Solidariteten i systemet yttrar sig genom att givandets. 84

9.förblir konstant medan tagandet stiger i en progressiv beskattningskurva jus. 84

10.högre en inkomst är. Om man utgår från en vidare definition av socialrättens. 84

11.kan den ses som ett uttryck för ett lands socialpolitik. Socialrätten är meds. 84

12.denna syn välfärdsstatens medel för att korrigera de rådande sociala förhållan­s. 84

13.dena vilka uppkommit genom det rådande ekonomiska systemet. Socialrättens. 84

14.är ett medel för att nå socialpolitiska mål som upprättande av offentliga tjäns­s. 84

15.ter och distributiv rättvisa genom omfördelning av finansiella medel.s. 84

16.I socialrättens omfördelande funktion kan noteras en konflikt mellan marknadsekonomi och socialrätt. Marknadsekonomins gynnande av produk­ tion och frihet för marknadskrafterna kommer i konflikt med socialrättens metoder för fördelning och därmed utjämnande effekter. Socialrätten utgör ett ingripande i den marknadsekonomiska processen baserad på en tanke om att marknadsekonomin skapar orättvisor eller missförhållanden.98 99s. 85

17.Socialförsäkringsavgifterna syftar till att uppbära finansiella medel från avgiftssubjekt för fördelning i det socialrättsliga systemet. Till detta kommer de medel som uppbärs via skattesystemet och också används för offentliga kostnader. Dessa intäkter i form av avgifter eller skatter syftar till att fördelas till personer som av olika anledningar i lagstiftningen givits en position som mottagare. Här kommer frågan om rättvisa i fördelningen in. Denna fråga är tudelad eftersom den måste behandlas vid uppbörden av medel samt vid för­ delningen av desamma. Uppbörd respektive fördelning behöver inte ske efter samma principer.s. 85

18.Synpunkterna på hur ett rättvist finansieringssystem skall utformas är olika och dessa olika uppfattningar är i sig ett uttryck för olika politiska och filosofiska inriktningar. I sin avhandling Skatterättvisa behandlar Gunnarsson olika teorier för skattebördans fördelning. Gunnarsson visar att lagstiftaren vid uppbörd av skattemedel använt flera olika fördelningsprinciper samtidigt.s. 85

19.Under beteckningen rättvist byte^ behandlar Gunnarsson liberala teorier som jämställer beskattningen med en frivillig bytestransaktion. Med detta avses att en person skall betala skatt i förhållande till det utbyte denna person har av det offentliga systemet, dvs. efter en bedömning av nytta. Denna prin­ cip kommer till uttryck i socialförsäkringssystemet genom att lagstiftaren exempelvis skapar en tydlig koppling mellan avgift och förmån.100 1D01etta innebär en användning av en mer renodlad försäkringsprincip. För renodlade skatter används inte denna princip som argument i samma utsträckning.s. 85

20.Rättvist bidragandet redogör för teorierna om minsta offer och lika offer. Detta är utilitaristiskt präglade teorier som innebär att beskattningen utgör ett offer för den enskilde som på olika sätt bör minimeras. I denna del redo­s. 85

21.gör Gunnarsson även för den s.k. skatteförmågeprincipen. Skatteförmågeprin-s. 86

22.cipen innebär i korthet att personer med lika stor inkomst i princip ska betalas. 86

23.lika mycket skatt för att de, med bortseende från andra faktorer än justs. 86

24.inkomsten, har samma skatteförmåga.102 1 G03emensamt för dessa principer oms. 86

25.rättvisa är att de avser horisontell rättvisa vilket innebär att lika fall ska be­s. 86

26.handlas lika. Detta innebär samtidigt att de delar det etiska grundantagandets. 86

27.att fördelningen är rättvis.s. 86

28.Därefter kommer Gunnarsson in på vad som kan betecknas som en verti­s. 86

29.kal rättviseprincip, i boken benämnd social rättvisa.^ Denna rättviseprincips. 86

30.präglas av att den med ledning av socialpolitiska målsättningar är interven-s. 86

31.tionistisk. I detta avsnitt diskuteras exempelvis om beskattning skall vara pro­s. 86

32.portionell eller progressiv. Genom att föra in en socialpolitisk dimension ärs. 86

33.det möjligt att diskutera finansieringssystemets omfördelande funktion.104s. 86

34.Detta innebär i princip att en person med högre inkomst eller förmögenhets. 86

35.skall bidra till det allmänna genom att betala en större andel än den persons. 86

36.med mindre inkomst eller förmögenhet. Det handlar om ett uttalat mål atts. 86

37.korrigera orättvisor i den existerande inkomst- och förmögenhetsfördelningen.s. 86

38.En grund för uttagande av högre andel skatt för en person med högre inkomsts. 86

39.är exempelvis teorierna om gränsnytta eller marginalnytta. Med Påhlsson:s. 86

40.”Med dessa uttryck avses den objektiva nyttan för en individ av ett visst tillskott tills. 86

41.personens inkomster. Härvid tänks den först förtjänade inkomsten täcka personenss. 86

42.grundläggande behov, som mat, kläder etc., medan tillskott utöver detta kan använ­s. 86

43.das för sparande, lyxbetonad konsumtion osv. Den sista användningen av inkomsten kan förstås vara välmotiverad, men medför enligt de aktuella teorierna inte samma objektiva nytta för individen.”105 Gränsnyttan avtar således med ökande inkomst. Sådan vertikal rättvisa skapas inom delar av socialförsäkringarna i den mån dessa bygger på solidaritet. Ett exempel på vertikal fördelning utgör den svenska folkpensionen som utbetalas till försäkrade personer alldeles oavsett om dessa erlagt avgifter till folkpen­ sionen eller haft en inkomst.106 1 10078s. 86

44.Slutligen behandlar Gunnarssons olika neutralitetsprinciper. I detta av­ snitt uppmärksammar författaren särskilt neutralitet i förhållande till produktfaktorallokering^ som syftar till att beskattningen inte skall hämma tillväxt, samt konkurrensneutralitet]^ som syftar till att beskattningen bör vara neutral i förhållande till exempelvis valet av företagsform eller sparande. Slutsatsen i avhandlingen är att teorier om neutralitet prioriteras framför fördelningspoli­ tik i den svenska skattepolitiken under 1980- och 90-talen.s. 87

Fri rörlighet - en neutralitetsnorm med inverkan på

nationell fördelning och rättvisa

1.Det redovisade resonemanget om fördelning och rättvisa kan enligt min me­ ning föras över i en internationell kontext. Det står klart att olika nationella finansieringssystem bygger på olika rationaliteter. Faktum är att det också inom varje medlemsstats system finns en mängd olika rättvisebegrepp som kommer till olika uttryck inte minst avseende socialförsäkringsavgifter respek­ tive skatter, men också i själva socialförsäkringarna då det inte går att särskilja fördelning och finansieringsform. Vid avgörande av lagkonflikter mellan des. 87

2.nationella socialförsäkrings- och skattesystemen möter de den EG-rättsligas. 88

3.neutralitetsnormen i form av fri rörlighet.s. 88

4.Den fria rörligheten är en neutralitetsnorm med betydelse för utformningens. 88

5.av de nationella skatte- och socialförsäkringssystemen i den mån dessa påver­s. 88

6.kar en persons handlande genom att utgöra en diskriminering eller hinder förs. 88

7.fri rörlighet. Skatte- eller socialförsäkringssystemet får inte verka hämmandes. 88

8.för den fria rörligheten, även om detta sker enligt beaktansvärda ändamål soms. 88

9.för att uppnå rättvisa i dessa nationella system. Ekonomiska verkningar förs. 88

10.den enskilde kan påverka denne vid beslut om att ta upp verksamhet soms. 88

11.arbetstagare eller egenföretagare i ett annat land. Avgörande i detta samman­s. 88

12.hang är på vilken grund denna neutralitetsnorm kan anses vila. Rimligen syf­s. 88

13.tar regeln till att skapa en situation där även skatte- och socialförsäkringssys­s. 88

14.tem skall vara neutrala i förhållande till val av arbetsort och bosättningsort.s. 88

15.En arbetstagare eller egenföretagare skall inte påverkas ekonomiskt av sitt be­s. 88

16.teende i sysselsättnings- och bosättningsavseende. Denna neutralitetsnorm ärs. 88

17.horisontell i det avseendet att den baseras på tanken att undanröja hinder ochs. 88

18.är inte på något sätt relaterad till rättvisebedömningar avseende fördelning.s. 88

19.Jag vill illustrera detta förhållande med ett exempel från EG-domstolenss. 88

20.rättstillämpning. I Asscher109 uppstod problem med anledning av olika ut­s. 88

21.formning av skatte- och socialförsäkringssystemen i Nederländerna och Bel­s. 88

22.gien. Asscher, en nederländsk medborgare bosatt i Belgien, ansågs av des. 88

23.nederländska myndigheterna vara anställd av ett nederländskt företag i vilkets. 88

24.han var ensam aktieägare. Sedan många år tillbaka var Asscher bosatt is. 88

25.Belgien och såsom egenföretagare obligatoriskt försäkrad där. Av denna anled­s. 88

26.ning var han inte försäkrad enligt nederländsk socialförsäkringslag. Enligts. 88

27.både nederländsk skattelag och dubbelbeskattningsavtalet mellan Neder­s. 88

28.länderna och Belgien var han dock skattskyldig för inkomst i Nederländerna.s. 88

29.Skatte- och socialavgiftssystemen i Nederländerna är integrerade sedan etts. 88

30.antal år tillbaka. Ett resultat av detta är att holländarna betalar en sammanvävds. 88

31.skatt på den första delen av sin inkomst. Denna procentsats utgör en del av etts. 88

32.progressivt skatte- och avgiftssystem.110 Rent allmänt kan sägas att de allmän­s. 88

33.na avgifterna anses vara en del av skattesystemet medan situationen kan bedö­s. 88

34.mas som mer osäker beträffande placeringen av de särskilda socialavgifterna. För Asscher, som i Nederländerna definierades som arbetstagare och i inkomst­ skattehänseende begränsat skattskyldig pga. sin bosättning utomlands, kräv­ des erläggande av 25 procent skatt enligt en särskild icke-progressiv skatte­ sats. I Nederländerna bosatta personer, med samma inkomst som Asscher, erlade en 30 procent kombinerad skatte- och avgiftssats. 13 procent av dessa 30 procent ansågs vara skatt. Anledningen till att Asscher betalade skatt enligt den högre skattesatsen var att han inte behövde betala socialavgifter i Nederländerna. I enlighet med lagvalsreglerna i 1408/71 var Asscher skyldig att betala avgifter i Belgien. Domstolen ansåg att skattesatsen var oproportio­ nerlig i förhållande till den skattesats en obegränsat skattskyldig person beta­ lade. Resultatet är att det krävs en proportionerlig utbrytning av avgiftsdelen vilket samtidigt bryter sönder progressiviteten i den nederländska skatteavgiftsskalan, en progressivitet vilket man får antaga är skapad med utgångs­ punkt i nationella rättviseprinciper.s. 88

35.EG-domstolen godtog inte den nederländska regeringens resonemang om tillämpning av olika skattesatser beroende på bosättning, vilken var baserad på att de som inte erlade avgifter i Nederländerna hade en fördel i förhållande till i Nederländerna boende personer. Syftet med det nederländska systemet var att skapa rättvisa mellan de personer som både betalade skatt och var för­ säkrade i Nederländerna, jämfört med de personer som enbart betalade skatt där. Då inget socialt skydd var kopplat till den högre skattesatsen, och denna togs ut enbart på grund av att avgifter ej betalades i Nederländerna, utgör sådana skatteregler enligt EG-domstolen en indirekt diskriminering och där­ med ett hinder för den fria rörligheten. Domstolen menade att en medlemsstat inte kan vidta åtgärder för fiskal kompensation till nackdel för personer vilka inte är omfattade av det landets socialförsäkring. Nederländsk lag kan därför inte stadga om en högre skattesats, högre än den för personer omfattade av det nederländska systemet för social trygghet vad avser socialavgifter, i avsikt att kompensera för den förlust man gör då koordineringsreglerna i socialförsäk­ ringen och skattesystemet inte är parallella. Genom sin dom undanröjde dom­ stolen regleringar i både nederländsk skattelagstiftning och dubbelbeskatt­ ningsavtalet mellan Nederländerna och Belgien.111s. 89

36.Avgörandet i Asscher har kritiserats för att det för utvecklingen mot ens. 112

37.situation där fri rörlighet uppnås på bekostnad av medlemsstaternas skydds. 112

38.mot free riders.112 Den befintliga gemenskapsrättsliga lagstiftningen för fri rör­s. 112

39.lighet utgör en neutralitetsnorm då den eliminerar diskriminerande reglers. 112

40.samt andra regler som utgör ett hinder för den fria rörligheten. Grunden förs. 112

41.denna neutralitet är att en person inte skall drabbas av negativa effekter vids. 112

42.gränsöverskridande verksamhet, syftet är att på alla sätt underlätta för den frias. 112

43.rörligheten. Det jag vill påvisa här är dock att denna neutralitetsnorm står is. 112

44.kontrast till den rationella grund avseende t.ex. omfördelning enligt vilken des. 112

45.nationella socialförsäkrings- och skattesystemen utformats. I Asscher exempli­s. 112

46.fieras detta av att neutralitetsnormen förhindrar den fint avstämda progressivas. 112

47.nederländska skatteskalan och ett nationellt agerande i linje med en annans. 112

48.rättviseprincip.s. 112

49.Risken finns att tillämpningen av normen om fri rörlighet med en särskilds. 112

50.rationalitet i syfte riskerar att bryta sönder den struktur och de grundläggandes. 112

51.principer som kommer till uttryck i de nationella socialförsäkrings- och skat­s. 112

52.tesystemen.s. 112

2.3-3 Försäkringsprincipen och solidaritetsprincipen

1.2.3.3.1 Inlednings. 112

2.Bakom utformningen av de socialförsäkringsrättsliga regelverken kan princi­s. 112

3.per som uttrycker styrkan av förekommande grundläggande värden i de inoms. 112

4.systemet skapade försäkringarna identifieras. I detta avsnitt diskuterar ochs. 112

5.redogör jag för två principer som i olika utsträckning kommer till uttryck is. 112

6.sociala trygghetssystem. Den första är försäkringsprincipen (kan också benäm­s. 112

7.nas ekvivalensprincipen eller socialförsäkringsprincipen) och den andra är soli­s. 112

8.daritetsprincipen. Principerna reflekterar två extrema positioner beträffandes. 112

9.synen på socialförsäkringarna och deras funktion samt är förknippade meds. 112

10.vissa värden. Syftet med beskrivningen av dessa båda principer är att tillföra bakgrundskunskap till frågan om på vilket sätt medlemsstaternas system skil­ jer sig åt.s. 112

11.Den kommersiella, aktuariska försäkringen delar in försäkringstagare i riskklasser, efter antagandet att förmåner skall utfalla till en mindre del av personerna i riskklassen. Premien beräknas enligt ekvivalensprincipen,113 risk * förmån + administrationskostnad = avgift. Denna princip innebär att med­ lemmarna i riskklassen betalar premier som tillsammans är tillräckligt stora för att täcka de kostnader försäkringsinrättningen har för att kunna fylla sina beräknade framtida förpliktelser. Premien sätts således efter den beräknade framtida kostnaden och är relaterad till risken för att ett försäkringsfall inträf­ far, att risken materialiseras. Sannolikheten för att den försäkrade risken skall inträffa måste således i princip isoleras för varje enskild individ. Försäkringsprincipen kan också användas på större riskgrupper och även hela (den ar­ betande) befolkningen.s. 91

12.Globalekvivalens avser självfinansiering på systemnivå, dvs. inom hela försäkringskollektivet t.ex. hela den arbetande delen av befolkningen.114 Individualekvivalens avser att individen skall bära kostnaden för den individuella risken. Genom att vidga riskgruppen sprider man kravet på självfinansiering på ett kollektiv vilket leder till viss vertikal fördelning.s. 91

13.För en långsiktig försäkring som pensionen beräknar försäkringsgivaren ett tillgodohavande med tillväxt i form av förräntning för varje enskild försäkrad. Detta system benämns premiereservsystem och försäkringsgivaren måste tillse att fondens samlade värde motsvarar försäkringstagarnas uppbyggda premie­ reserv.s. 91

14.Försäkringsprincipen föreskriver att vi skall se på socialförsäkringar som verkliga försäkringar mot sociala risker. De socialavgifter som erläggs för finan­ siering av dessa försäkringar är att anse som premier eller i vilket fall kvasi-försäkringspremier, kvasi, därför att det rör sig om social försäkring och inte privat försäkring som sällan är obligatorisk. Denna syn delas inte i alla länder och i de flesta socialförsäkringar har man valt att inte tillämpa en individualiserad rätt­ visemodell enligt ekvivalensprincipen. Istället bygger socialförsäkringarna på ett visst mått av solidaritet. Måttet på denna solidaritet varierar i olika sys­ tem. Härvid fördelas kostnaden för försäkringen inte inom en homogen risk­s. 91

15.grupp utan sprids på hela befolkningen.115 Risken med en individualiserings. 92

16.är också att individer med hög risk kommer att få svårt att skaffa sig en för­s. 92

17.säkring då den med stor säkerhet blir mycket kostsam. Exempelvis skulle ens. 92

18.ung och lågutbildad person löpa en relativt hög risk att bli arbetslös varförs. 92

19.denna person kan få svårt att skaffa sig en arbetslöshetsförsäkring.116s. 92

20.En annan syn är att social trygghet skall anses som ett public good preciss. 92

21.som utbildning, försvaret, rättsväsendet, infrastruktur, och därför finansierass. 92

22.genom allmänna medel, dvs. skatter, och hanteras av centrala myndigheter. Ens. 92

23.försäkring utan riskdifferentiering är en solidarisk försäkring. Avgiften utgårs. 92

24.enhetligt och är baserad på den genomsnittligt förväntade förlusten. Kost­s. 92

25.naderna för försäkringen delas lika på alla försäkrade och premieinbetalning­s. 92

26.en relateras t.ex. till ekonomisk bärkraft (inkomst) istället för risk. Individers. 92

27.med låg risk betalar en högre premie än vad som skulle vara fallet om den vars. 92

28.riskrelaterad och en person med hög risk betalar en lägre premie. Soli­s. 92

29.daritetsprincipen innebär en solidarisk omfördelning från lågriskindivider tills. 92

30.högriskindivider.117s. 92

31.Beskrivna så som extremer tillämpas dessa principer inte renodlat i etts. 92

32.socialförsäkringssystem, men socialförsäkringarna i olika länder präglas mers. 92

33.eller mindre av dessa principer. Socialförsäkringen står med ett ben i varjes. 92

34.princip.118 Den socialpolitiska uppgiften består i att finna en balans mellans. 92

35.dessa två poler. Den juridiska uppgiften är ännu djupare. Den består i att upp­s. 92

36.lösa motsatsförhållandet mellan dessa principer. Först måste man då påvisa atts. 92

37.det finns ett motsatsförhållande. Därvid är frågan om dessa principer kan utlä­s. 92

38.sas ur gällande socialförsäkringsrätt.119 Jag skall nedan utveckla resonemang­s. 92

39.en om dessa båda principer.120 2.3.3- 2 Försäkringsprincipen Försäkringsprincipen är framträdande i de socialförsäkringar som ovan beskri­ vits som hänförliga till Bismarck-modellen eller med Esping-Andersens typologi den konservativa modellen. Där, liksom i nästan samtliga europeiska län­ der inklusive de nordiska och Storbritannien, infördes i slutet av 1880-talet obligatoriska försäkringar enligt denna princip där den yrkesverksamma delen av befolkningen tvingats att försäkra sig mot vissa risker. Förmån utgick i dessa system endast om avgift betalats samt om risken materialiserats. Messere menar att avgifterna till obligatoriska socialförsäkringar också kan karakteri­ seras som kvasi-försäkringspremier.121 En strikt obligatorisk försäkringsprincip skulle enligt Messere innebära att följande punkter är uppfyllda: — försäkringen är finansierad tillsammans av den försäkrade och deras arbets­s. 92

40.givare och avgifterna skall helt finansiera förmånerna (globalekvivalens). - de olika riskområden som täcks kräver olika avgiftssatser för att uppfyllas. 93

41.s j äl vfinansieri ngskravet. — syftet med socialförsäkringen är att försäkra ekonomiskt svaga individers. 93

42.som riskerar att hamna i fattigdom om en risk inträffar. Det finns därförs. 93

43.ingen anledning att ta ut avgift för personer som tjänar över ett visst be­s. 93

44.lopp. På samma sätt behöver dessa personer inte tillgång till förmåner. — avgifter och förmåner är lika för alla — ingen progressivitet efter inkomst. — socialavgifterna skall vara öronmärkta och inte kunna användas för andras. 93

45.syften.122 Genom att inom socialförsäkringen använda analogin till den privata försäk­ ringen skapas ett legitimitetsargument. Om förmåner görs beroende av inbe­ talda avgifter eller arbete rättfärdigas förmånen genom att den upplevs som intjänad. Syftet med denna analogi är att den försäkrades sociala trygghet i de fall då en risk materialeras blir att likna vid en kontraktuell rättighet.123 Kontraktsanalogin har varit viktig vid genomförande av t.ex. den svenska pensionsreformen. Genom att använda begreppet försäkring skapas legitimitets. 93

46.eftersom det som rättsligt begrepp är förknippat med en föreställning oms. 94

47.vissa rättsliga konsekvenser.124s. 94

48.Messere anför hur socialförsäkringsprincipen anförts av anhängare i olikas. 94

49.politiska läger. För den politiska högern ligger det en attraktion i att dens. 94

50.obligatoriska försäkringen kan erbjuda ett grundskydd mot fattigdom ochs. 94

51.utslagning utan alltför mycket inblandning av staten. Därigenom kan social­s. 94

52.försäkringen med en tillämpning av denna princip användas parallellt med ens. 94

53.laissez-faire liberalism. För den politiska vänstern ligger attraktionen i att för-s. 94

54.säkringsprincipen tycks framställa redistributiva effekter som berättigade sna­s. 94

55.rare än resultatet av en politisk process som är mer eller mindre generös vids. 94

56.olika tider. Messere använder som exempel att både vänster och höger avvisats. 94

57.karakteriserandet av socialavgifter som skatter. Vänstern, därför att om social­s. 94

58.avgifter var att anse som skatter skulle de kunna användas till andra utgifters. 94

59.som försvaret, rättsväsende eller infrastruktur. Högern, därför att försäkrings-s. 94

60.konceptet borgar för en marknads disciplin på så sätt att det uppkommer ens. 94

61.återhållsamhet i utgiftsnivån (utbud) om det finns en direkt koppling tills. 94

62.kostnaden för den enskilde (efterfrågan).s. 94

63.Försäkringsprincipens framgång bygger på att så många som möjligt kans. 94

64.arbeta och bli en del av försäkringen vilket fungerar då sysselsättningen är högs. 94

65.men inte i tider av arbetslöshet.125 Särskilt utsatta grupper är därför långtids-s. 94

66.arbetslösa och unga arbetslösa, deltidsarbetande, ensamma föräldrar och där­s. 94

67.för särskilt kvinnor. För samtliga dessa grupper föreligger en risk att tillräck­s. 94

68.liga avgifter inte erlagts. Det viktigaste argumentet mot försäkringsprincipens. 94

69.är enligt Messere att det inte bara är fattigdom och social utsatthet beroendes. 94

70.på vissa specifika risker utan all typ av social utsatthet som är skyddsvärd.s. 94

71.Exempelvis är familjesituationen en faktor som inte finns uppräknad bland des. 94

72.traditionella riskkategorierna som sjukdom, arbetslöshet och ålder. Ensam­s. 94

73.stående mödrar (föräldrar) är en särskilt utsatt grupp i dagens samhälle soms. 94

74.inte uppmärksammas i denna modell men som befinner sig i en särskilts. 94

75.skyddsvärd position.126s. 94

76.Försäkringsprincipen är enligt min uppfattning inte särskilt flexibel efter­s. 94

77.som sociala risker tenderar att variera över tiden. Försäkringsformen är inte behovsorienterad, dvs. den bortser från inkomst och förmögenhet vid förmånsutbetalning. Förmåner betalas ut till alla de som kvalificerat sig i för­ säkringen även om ett tak införts i försäkringen för att minimera kostnader för de personer som inte är socialt behövande. Detta kan vara en av anled­ ningarna till att socialförsäkringsformen ofta har finansiella problem.127s. 94

78.Slutligen kan anmärkas att försäkringsprincipen ofta inte alls innebär en försäkringsapproach då det inte finns ett nödvändigt samband mellan avgiften som erläggs och den förmån som sedan betalas ut.128 Detta gäller exempelvis i de pensionssystem som tillämpar pay-as-you-go finansiering. 2.3-3-3 Solidaritetsprincipen Solidaritetsprincipen är framträdande främst i de skandinaviska socialförsä­ kringssystemen. Dess användande återspeglas i att socialförsäkringarna inte bara används för att minska fattigdom utan också används som fördelningsmekanism och detta oberoende av det risktänkande som präglar försäkrings­ principen. Kostnader för socialförsäkringssystemet (liksom sociala insatser i övrigt) fördelas solidariskt på alla försäkrade. Detta innebär att en tillämpning av solidaritetsprincipen inte kräver avgiftsfinansiering utan systemet kan finansieras genom allmänna skattemedel.129 Socialavgifter kan dock behållas av politiska eller psykologiska skäl. Tak för avgiftsinbetalning eller enhetliga avgifter är inte förenligt med denna modell då dessa är regressiva till sin karaktär. De socialavgifter som eventuellt används utformas istället som pro­ gressiva personliga inkomstskatter.s. 95

79.Ett grundläggande argument för solidaritetsprincipen är att det är irratio­ nellt att bedriva motsägelsefull och okoordinerad politik genom inkomstskat­ tesystemet å ena sidan och avgiftssystemet å andra sidan. Argument mot denna princip är att den saknar integritet. Staten skall använda skattesystemet för att bekämpa fattigdom och genomdriva t.ex. familjepolitik. Socialförsäk­ ringssystemet är ett försäkringssystem som skall skydda mot t.ex. inkomst­ bortfall i händelse av att en särskild social risk inträffar. Vidare kan kritik anföras mot att unga arbetstagare tvingas delta i finansieringen av inkomst­s. 95

80.96 Del is. 96

81.skyddande försäkringar av vilka de själva kanske aldrig kan få någon egens. 96

82.nytta av, försäkringen är en ”pie in the sky”.130s. 96

2.3- 4 Kontraktet mellan generationerna

— pay-as-you-go finansiering

1.De europeiska socialförsäkringssystemen är idag till övervägande del av pay-s. 96

2.as-you-go modell, vilket innebär att den generation som befinner sig i arbetes. 96

3.täcker utgifterna för den generation som slutat arbeta eller av annan anlednings. 96

4.inte har ett arbete.131 Den största delen av dessa utgifter går till pensionssys­s. 96

5.temet och således till personer som av ålderdom eller annat skäl har slutat atts. 96

6.arbeta. Tanken på denna form av fördelning är ingalunda ny och kan återfin­s. 96

7.nas i det form av sociala kontrakt mellan generationer som i princip alltid fun­s. 96

8.nits av typen, när föräldrarna blir gamla tar man hand om dem.^1 Idag är docks. 96

9.metoden något mer raffinerad. En viktig del av grupperingsproblematikens. 96

10.mellan skatter och socialavgifter finns i den form för horisontell fördelning avs. 96

11.finansiell styrka som används i olika sociala trygghetssystem. Alternativet tills. 96

12.ett pay-as-you-go-system utgör ett på försäkringsprincipen baserat fonderings-s. 96

13.system där varje individs betalningar fonderas för framtida personliga behov.s. 96

14.I detta system blir det enklare att karakterisera bidraget som en avgift dås. 96

15.denna berättigar till en framtida motprestation med direkt koppling till des. 96

16.egna inbetalningarna.133s. 96

17.En grundläggande skillnad mellan privat och social försäkring är att kon­s. 96

18.traktet mellan försäkringsgivaren och försäkringstagaren i den sociala försäk­s. 96

19.ringen huvudsakligen är politiskt. Det faktum att staten har möjlighet atts. 96

20.finansiera premieutbetalning på annat sätt än genom aktuariskt beräknade pre­s. 96

21.mier uttrycker också denna skillnad. Den beskrivna distributionsfrågan inoms. 96

22.socialförsäkringen har ständigt varit politiskt brännbar vilket har resulterat i att utformningen av finansieringsstrukturen fatt olika utseende i olika sta­ ter.134s. 96

23.Det privata försäkringsalternativet bygger på att det för individen redan tidigt görs överföringar till fondering för framtida finansiering vid eventuellt inkomstbortfall. Sparande i denna modell är inte kollektivt utan helt indivi­ dualiserat. Detta alternativ brukar bedömas som helt orealistiskt vad avser att tillgodose hela befolkningens sociala behov. Pay-as-you-go systemet å andra sidan bygger på att sociala förmåner idag inte kan tillgodoses genom fon­ dering. Förmåner som utbetalas under en viss bestämd tidsperiod kan endast finansieras genom transfereringar under samma tidsperiod.135 Hela modellen bygger på en hög värdering av de sociala förmånernas samhälleliga funktion inte minst som en fundamental stomme i samhällsekonomin. Ett faktum sägs vara att den totala produktionsförmögenheten inte räcker för att genom kapi­ taltäckning fylla framtida behov. I pay-as-you-go-systemet blir framtida soci­ ala förmåner beroende av industriell eller kommersiell utveckling. Stagnerar ekonomin uppstår luckor även i det sociala systemet. Vid tillväxt väcks å andra sidan frågan om utveckling av välfärdsstaten. Ingen säkerhet kan såle­ des garanteras genom detta system, eftersom dess fortlevande offervilja samt förmåga att uppfylla givandesidan avgörs genom ett kontrakt mellan generatio­ nerna. Pensionssystemet kan i detta avseende liknas vid ett jättelikt pyramid­ spel som förutsätter att varje förvärvsarbetande person kan bära ett visst antal personers försörjning. Uppstår brister i återväxten blir bördan för stor för nya personer och kontraktet kan komma att brytas.s. 97

Valet mellan avgift och skatt

1.2.3.5.1 Inlednings. 98

2.Det sociala trygghetssystem som initierades av Bismarck byggde på tankens. 98

3.att utveckla ett obligatoriskt system av ett tidigare frivilligt system därs. 98

4.arbetstagaren kunde bidra med avgifter för att skydda sig mot inkomstbort­s. 98

5.fall.136 Den försäkring som skapades i slutet av 1800-talet innehöll en finan­s. 98

6.siering som delades mellan arbetstagare, arbetsgivare och staten.137 När dennas. 98

7.modell spred sig till andra länder fördes denna tredelade finansiering med,s. 98

8.även om den proportionella fördelningen mellan respektive finansieringskällas. 98

9.kom att variera beroende på nationella faktorer.138 De försäkringssystem soms. 98

10.existerade innan Bismarcks initiativ var inte beroende av statliga medel. In­s. 98

11.förandet av statliga medel som finansieringskälla har dock varit mycket bety­s. 98

12.delsefullt för utvecklingen av de sociala trygghetssystemen.139 Den tredelades. 98

13.finansieringen är dock inte självklar. Vi kan också finna system som helt finan­s. 98

14.sierades av någon av de tre finansiärerna, t.ex. den svenska arbetsskadeförsäk-s. 98

15.ringen.140s. 98

16.Socialavgifternas grundläggande syfte är att finansiera socialförsäkrings­s. 98

17.systemet. Utbytet av detta system erhåller individer vid inkomstbortfall dås. 98

18.socialförsäkringen ersätter viss del av inkomstbortfallet.s. 98

19.I det svenska fiskala systemet har skatterna och socialavgifterna alltmers. 98

20.kommit att behandlas tillsammans samtidigt som sambandet mellan avgifters. 98

21.och förmåner i socialförsäkringarna blivit svagare. Reglerna för beräkning avs. 98

22.avgiftsunderlaget har närmats de skatterättsliga reglerna.141 I samband meds. 98

23.skattereformen 1991 blev detta än mer tydligt då basen för beräkning av av­s. 98

24.gifter vidgades till att omfatta skattepliktiga förmåner som tidigare inte in­s. 98

25.gått i beräkningsunderlaget för avgifterna. Resultatet är att i princip alla för­ värvsinkomster idag är föremål för socialavgifter eller dylik skatt.142 Vidare föreligger idag även ett uppbördsmässigt och administrativt samband mellan skatter och avgifter. Uppbörden av socialavgifterna är samordnad med upp­ börden av preliminärskatter.143 Handläggningen av socialavgiftsfrågor är idag helt integrerad med skatterna. RFV har lämnat över ansvaret för socialavgif­ terna till RSV, nyligen har samma sak skett på departementsnivå då finans­ departementet numera handlägger frågor om socialavgifter som tidigare handlades av socialdepartementet. Även rättsligt har en samordning numera skett. Frågor om socialavgifter som tidigare behandlades av de nu nedlagda försäkringsdomstolarna behandlas, liksom övriga skattemål, av de allmänna förvaltningsdomstolarna.s. 98

26.I praktiken använder sig alla världens länder i olika utsträckning av skat­ ter och avgifter av olika slag. Bent Greve, dansk ekonom, definierar skatter och generella avgifter (duties) som: ”Payment to the public sector or publicly controlled part of the economy, directly or indirectly without the immediate receipt of anything in return.”144 Greves definition innefattar inte bara direkta och indirekta skatter, utan även obligatoriska socialavgifter. Även obligatoriska avgifter som betalas till exem­ pelvis en pensionsfond som inte administreras av en myndighet utgör enligt Greve en skatt. Således torde enligt denna definition premieavgifter inom det svenska pensionssystemet utgöra skatter då de har obligatorisk karaktär. Greves resonemang leder också till att en förändring av finansieringsstrukturen genom en växling från skatter till socialavgifter, inte förändrar den eko­ nomiska utvärderingen av systemet.145s. 99

27.Beträffande frågan hur välfärden skall finansieras, dvs. vilken finansieringsstruktur som skall väljas, kan noteras att denna fråga är normativ och sam­ manhängande med de principiella val en stat gjort vad avser utformningen avs. 99

28.I ooDel is. 149

29.sin välfärd. En strikt aktuarisk försäkring leder således inte till omfördelandes. 149

30.effekter medan ett skattefinansierat system tydligt får fördelande effekter soms. 149

31.kan förstärkas genom progressivitet. Ett skattefinansierat system gör det möj­s. 149

32.ligt att erbjuda ett system baserat på solidaritetsprincipen som också täckers. 149

33.hela befolkningen.146s. 149

34.Debatten om utformningen av finansieringssystemet är ibland något otyd­s. 149

35.lig beroende på att begreppen skatt och avgift används utan att det specifikas. 149

36.finansieringsinstrumentets reella innehåll klargörs. Distinktionen mellan skatts. 149

37.och avgift är endast giltig om vi avser skatter respektive försäkringsmässigas. 149

38.avgifter. Normalt talar vi i socialförsäkringssammanhang inte om sådana av­s. 149

39.gifter utan om socialförsäkringsavgifter av olika slag. Dessa kan visserligen varas. 149

40.försäkringsmässiga, dvs. spegla den individuella risken, den troliga framtidas. 149

41.kostnaden samt berättiga till en förmån som motsvarar avgiftens storlek. Oftas. 149

42.speglar dock socialförsäkringsavgifterna snarare risken i en större riskpool ochs. 149

43.ibland inte ens den framtida kostnaden utan försäkringens kostnader idag,s. 149

44.varför den snarare skall anses utgöra en skatt.147s. 149

45.Dikotomin skatt — avgift är således illusorisk. Mer realistiskt är att se för-s. 149

46.säkringsmässigheten som ett mått, där försäkringsmässigheten ökar och för­s. 149

47.delningseffekten minskar ju starkare kopplingen mellan avgiftsinbetalnings. 149

48.och skatt är.148 En förstärkning av de individuella sociala rättigheterna genoms. 149

49.att upprätta en stark koppling mellan de avgifter som betalas in samt förvän­s. 149

50.tade förväntade förmåner skulle således leda till en ökad försäkringsmässighets. 149

51.och en minskad fördelning.s. 149

52.Skattefinansieringen väljs alltså därför att den ger omfördelningar av in­s. 149

53.komster mellan olika riskgrupper. Även avgifter kan dock ha omfördelandes. 149

54.effekter.149 Således föreligger ingen principiell skillnad mellan en progressivs. 149

55.skatt och en progressiv avgift. Av tradition är dock t.ex. den svenska arbets­ givaravgiften proportionell varför dess omfördelande effekter inte blir lika stora som en progressiv inkomstskatt.150 De omfördelande effekterna accentu­ eras istället på socialförsäkringens förmånssida.s. 149

56.Valet mellan skatte- och avgiftsfinansiering kan således anses representera en reflektion av solidaritet. Förmåner som utbetalas enligt inkomstbortfallsprincipen avser att fungera som ett substitut under en tillfällig eller längre period under vilken yrkesverksamhet inte kan bedrivas. För detta ändamål föl­ jer med viss logik att det ligger nära till hands att avkräva personer som om­ fattas av detta skydd mot inkomstbortfall ett bidrag som stöd för sin egen framtid. Avgiften som betalas in av arbetsgivare eller dem själva kan då ses som en del av lönen. För finansiering av förmåner som inte har till syfte att finansiera inkomstbortfall, torde skattefinansiering vara att föredra då dessa förmåner speglar en annan form av solidaritet vilken omfattar hela landets befolkning.151 Detta rättspolitiska resonemang innebär att andelen avgiftsrespektive skattefinansiering skall spegla andelen inkomst- och anställningsrelaterade förmåner respektive förmåner som är ett utslag av nationell solida­ ritet.152 Givetvis hindrar detta inte staten att intervenera för att finansiellt stödja en försäkring, t.ex. arbetslöshetsförsäkringen i tider av hög arbetslös­ het.153 Speciellt tydligt blir detta inslag av statligt stöd i pay-as-you-go-system där kopplingen mellan avgift och förmån finns mellan generationerna. 2.3.5.2 Socialavgifter — egenavgifter från den försäkrade ochs. 150

57.arbetsgivaravgifter från arbetsgivaren Greve definierar socialavgifter som: ”Social security contributions are defined as contributions which are a) Paid to institutions of general government providing social security benefits b) Levied as a function of earnings, payroll or the number of employees,s. 150

58.c) Earmarked to provide social security benefits ands. 158

59.d) Made by insured persons or their employers”154s. 158

60.Särprägeln yttrar sig genom att socialförsäkringsavgifterna som finansierings­s. 158

61.instrument ger andra effekter än skatter. Greve nämner här t.ex. den begrän­s. 158

62.sade fördelningseffekten, eventuell inverkan på företagens konkurrenskrafts. 158

63.samt inverkan på sysselsättningen.155s. 158

64.Arbetsgivarens finansiella ansvar har av tradition varierat inom olika för­s. 158

65.säkringar. Huvudargumentet för arbetsgivarens ansvarstagande verkar vara atts. 158

66.arbetsgivaren skall ha ett övergripande ansvar för sitt humankapital.156 Dettas. 158

67.manifesteras kanske främst vad avser arbetsskadeförsäkringen där arbetsgiva­s. 158

68.ren är den som utsätter arbetstagaren för en risk och således också bör bäras. 158

69.bördan av försäkringens kostnader. Därmed inte sagt att det inte är arbetsta­s. 158

70.garen som är försäkringstagare, det är denne som är utsatt för de sociala riskers. 158

71.som socialförsäkringarna avser att skydda mot.s. 158

72.Löntagaren kommer aldrig i kontakt med avgiften om arbetsgivaren om­s. 158

73.besörjer inbetalningen. Således mister man med arbetsgivaravgiften de psy­s. 158

74.kologiska effekter som egenavgiften kan bidra med. Kostnadsbördan bärs is. 158

75.praktiken inte av arbetsgivaren trots att det är denne som ombesörjer inbetal­s. 158

76.ningen. Genom övervältringseffekter framåt eller bakåt, kommer kostnadens. 158

77.att bäras av konsumenter genom högre priser eller av löntagarna genom atts. 158

78.deras kontantlöner utvecklas mindre gynnsamt.157 Bördan av både egenavgif­s. 158

79.ter och arbetsgivaravgifter bärs därför av arbetstagarna. Detta torde dock avses. 158

80.ett långsiktigt perspektiv. Kortsiktigt bärs kostnaden för ökade arbetsgivar­s. 158

81.avgifter av arbetsgivaren men i en övervältringsprocess kommer kostnadsbör­s. 158

82.dan att påverka lönebildningen och på sikt bärs kostnaden av arbetstagaren.158s. 158

83.Den försäkrades deltagande i finansieringen av försäkringen genom erläg­s. 158

84.gande av avgift kan anses vara ett uttryck för betraktandet av socialförsäk­s. 158

85.ringen som en rättighet. Erläggandet av avgiften kan således betraktas som en skyldighet, en prestation som kvalificerar den försäkrade till rätten att kunna utkräva en motprestation i form av en förmån i fall då den försäkrade risken materialiseras 159 Obligatoriska avgifter gör också individen medveten om sin osäkra framtid och uppmuntrar till sparande. På detta sätt ger erläggandet av egenavgifter psykologiska effekter och motverkar stigmatisering.160 Rättighetsargumentet har kanske varit det starkaste argumentet för arbetstagarfinansiering.161 Andra skäl är att arbetstagarfinansiering har vidhållits för att öka den finansiella stabiliteten i försäkringen. Genom att använda avgifter istället för skatter är det, åtminstone i teorin, möjligt att öronmärka avgiften för en specifik försäkringsgren. Detta ger försäkrade personer en större trygg­ het jämfört med situationen om finansieringen avgjordes i årligen återkom­ mande budgetarbete. Ett till detta relaterat argument är att försäkringstagarna är mer benägna att erlägga avgifter till socialförsäkringen än generella skatter, då de medel som betalas in som avgifter, teoretiskt sett, är skyddade från an­ vändning till annat än det öronmärkta syftet.162s. 158

86.Distinktionen mellan arbetsgivaravgifter och egenavgifter är vansklig. Rättsligt sett är skillnaden av vikt men ur ett ekonomiskt perspektiv kan det argumenteras att bördan av båda formerna av avgifter bärs av arbetstagaren. Om arbetsgivaren inte betalade avgifter kan det antas att nettolönen skulle öka i motsvarande mån utan att arbetsgivaren behövde öka priserna på sina produkter. Det kan också argumenteras att arbetsgivare bär hela kostnaden för avgifterna då det avgörande är den totala kostnaden för arbetskraften som en del av den totala produktionskostnaden. Fördelningen mellan lön och social­ avgift är därmed mindre intressant. Arbetsgivaravgiften är att betrakta som en börda för arbetsgivaren. Genom att lyfta bort kostnaden för socialavgifter skulle således arbetsgivarens konkurrenskraft förbättras utan att arbetstaga­ rens nettolön försämras.163s. 103

87.I internationell konkurrens spelar fördelningen mellan arbetsgivaravgifter och egenavgifter ingen roll. Båda formerna av avgifter utgör tillsammans meds. 103

88.104Del is. 104

89.lönen den totala kostnaden för arbetskraft, vilken i detta hänseende är dens. 104

90.avgörande faktorn för konkurrenskraft.164s. 104

91.2.3.5.3 Skattefinansierings. 104

92.Ett tillskott av statliga medel till socialförsäkringarnas finansiering är etts. 104

93.uttryck för den solidaritet som finns i samhället. Det främsta skälet till skatte­s. 104

94.finansiering skulle således vara en moralisk skyldighet att stödja hjälpinsatsers. 104

95.och främja fördelning. Genom skattefinansieringen blir det möjligt att låtas. 104

96.alla medborgare vara omfattade av en socialförsäkring.165 Statlig finansierings. 104

97.har också ansetts vara nödvändig då vissa arbetstagargrupper med lägre inkom­s. 104

98.ster och därmed låg betalningsförmåga annars skulle fa bristfälliga försäk­s. 104

99.ringar.166 Även detta argument speglar solidaritetstanken. Genom det senastes. 104

100.århundradet har det också visat sig att avgiftsfinansieringen i socialförsäk­s. 104

101.ringarna inte räckt till varför staten varit nödgad att träda in som delfinan­s. 104

102.siär.167s. 104

103.Icke-avgiftsfinansierade förmånssystem präglas av att kostnaden helt bärss. 104

104.av staten. Även sociala försäkringar kan dock vara mer eller mindre avgifts-s. 104

105.finansierade. Vad avser icke-avgiftsfinansierade förmåner så skiljer Sjöbergs. 104

106.mellan tre olika modeller. Den målinriktade, i vilken finansiering delas av allas. 104

107.skattebetalare och där förmåner tilldelas dem som konstaterats befinna sig i ens. 104

108.begränsad behovssituation. I medborgarmodellen omfattar riskpoolen hela sam­s. 104

109.hället. Medborgarskapet konstituerar rätten till förmån och detta utan krav pås. 104

110.att avgifter erlagts. Denna modell kompletteras ofta med en annan form avs. 104

111.finansiering. Ett exempel på denna modell är den svenska föräldraförsäkring­s. 104

112.en som kan anses vara en icke-avgiftsfinansierad förmån för de som aldrig varits. 104

113.yrkesverksamma. Arbetsgivaravgiften och egenavgiften innehåller dock en dels. 104

114.som är öronmärkt för föräldraförsäkringen varför den rena skattefinansieringens. 104

115.kompletteras med avgiftsfinansiering.168 Den tredje modellen är relaterad tills. 104

116.arbete, arbetsmodellen. Förmåner finansieras av allmänna medel men omfattars. 104

117.endast personer i lönearbete.169 Den senare modellen skiljer sig från medborgarskapsmodellen genom att riskpoolen består av arbetstagare och att kvalifi­ cering till förmånen sker via arbete.s. 104

Varierande finansieringss truktur i medlemsstaterna

1.Medborgerliga sociala rättigheter i välfärdsstaten är kopplade till medborger­ liga skyldigheter, vilka främst kommer till uttryck i sättet på vilket sociala förmåner finansieras. Med välfärdsstatens utveckling och tillägg av nya för­ måner/rättigheter har således följt en korresponderande utveckling beträffan­ de finansieringsinstrument och ökat skattetryck.s. 105

2.På grund av historiska orsaker, såväl ekonomiska som sociala, har de euro­ peiska välfärdsstaternas finansieringssystem kommit att skilja sig åt avsevärt. Inte minst gäller detta strukturen i finansieringssystemen, dvs. fördelningen mellan skatter och allmänna medel samt arbetsgivar- och egenavgifter. Denna strukturs utformning är en fråga av normativ karaktär. Valet mellan finansie­ ringsinstrument tar sin utgångspunkt i faktorer som omfördelning, effekti­ vitet och incitament för arbete etc. Dessa val är av politisk karaktär och reflek­ terar ideologier och underliggande principer i varje samhälle och återspeglas i skatte- och socialförsäkringssystemen. Följaktligen skiljer sig finansieringsstrukturen åt i olika medlemsstater beroende på att varje stat gjort egna val i en specifik politisk och kulturell kontext.170 De politiska besluten bakom mönster i skatte- och socialförsäkringssystemen reflekterar vad ett demokra­ tiskt samhälle anser vara rättvist. Detta är en högst nationell fråga och följakt­ ligen varierar generositeten i socialförsäkringssystemen likaväl som skatteni­ våer och skattestrukturer mellan medlemsstaterna. De nordiska länderna har försökt att skapa egalitära system och har av denna anledning absorberat och sedan fördelat nästan en tredjedel av nationens totala produktion,171 medan andra länder lämnar mer ansvar till familjen och individen och endast erbjuder ett grundläggande socialt skyddsnät. Finansieringen har således direkt sam­ band med samhälleliga effekter som fördelning, sparande, arbetsmarknad, före­s. 105

3.xo6 Ds. 106

4.tagens konkurrenskraft och fastställs genom politiska val. Enligt min uppfatt­s. 106

5.ning förefaller inte en socialpolitisk modell eller en finansieringsmodell varas. 106

6.att föredra före en annan. Ett sådant ställningstagande kan inte ske frikopplats. 106

7.från ideologiska bedömningar. För mig framstår det som omöjligt att kunnas. 106

8.fastställa vilken modell som kan tänkas vara den bästa.s. 106

9.Vid en jämförelse mellan olika staters finansieringsstruktur framträder etts. 106

10.mönster som visar de ovan beskrivna skillnaderna. Genom denna kombinerades. 106

11.översyn av finansieringsstrukturen kan noteras hur den kollektiva bördan för­s. 106

12.delats mellan olika finansieringsinstrument i några utvalda medlemsstater.s. 106

13.Den kollektiva bördan visar i detta fall dock inte storleken på kostnaderna förs. 106

14.socialförsäkringen utan endast skatte- respektive avgiftstrycket i förhållandes. 106

15.till de totala skatteintäkterna.s. 106

16.Tabell 1: Finansieringsstruktur i medlemsstaterna, socialavgifter och skatt pä person­s. 106

17.lig inkomst i procent av totala skatteintäkter 1997. Siffrorna visar inte avgifter fråns. 106

18.egenföretagare och mottagare av sociala förmåner, t. ex. pensionärer. Diagrammet illus­s. 106

19.trerar olika finansieringskällors storlek i EU:s medlemsstater.s. 106

20.Källa: OECD Revenue statistics 1999.s. 106

21.MedlemsstatTotala avgifterArbetsgivareArbetstagareInkomstskatts. 106

22.Frankrike40,625,212,214,0s. 106

23.Italien33,523,56,625,3s. 106

24.Tyskland41,620,918,123,9s. 106

25.Nederl.40,96,226,515,6s. 106

26.Belgien31,819,59,531,0s. 106

27.Luxemburg25,411,510,620,4s. 106

28.Storbr.17,29,67,524,8s. 106

29.Irland12,98,23,931,4s. 106

30.Danmark3,20,72,552,4s. 106

31.Grekland31,614,317,213,2s. 106

32.Spanien35,024,65,621,9s. 106

33.Portugal26,214,69,617,7s. 106

34.Österrike34,216,814,222,1s. 106

35.Sverige29,223,85,035,0s. 106

36.Finland25,219,94,333,3 Tabell 2: Finans ieringsstruktur i försäkringarna för sjukförmåner, arbetslöshet och ålderspension i de europeiska medlemsländerna. Källa: Sjöberg 1999. FinansieringStatligArbetstagareArbetsgivare i % mellan år:47-7075-9047-7075-9047-7075-90 Frankrike7,66,029,632,76361 Italien19,613,424,726,65660 Tyskland21,519,640,940,93839 Nederl.26,25,643,672,73022 Belgien27,225,934,237,23937 Storbr.26,319,437,635,13646 Irland73,340,812,919,71440 Danmark78,782,418,98,729 Österrike16,023,042,437,64239 Sverige65,831,430,42,8466 Finland25,514,442,015,53270 Uppbörden av avgifter från arbetsgivare och arbetstagare utsätts idag för press från olika håll. Globaliseringen med ökad internationell konkurrens har lett till att arbetskraftskostnaden satts i centrum som konkurrenspåverkande fak­ tor för företag som tillverkar varor eller erbjuder tjänster internationellt.172 1 73 Avgiften blir en börda för arbetskraften som produktionsfaktor. Vidare är basen för avgifternas uttagande ofta lönen, vilket innebär att en arbetsgivar­ avgift lätt blir betraktad som en anställningsskattX^ Denna situation kan leda till en ovilja att anställa nya personer samt en vilja att om det är möjligt ratio­ nalisera bort arbetskraft. När allt kommer omkring torde finansieringssättet, dvs. valet av finansieringsinstrument, spela mindre roll. Det fiskala trycket på arbetsmarknaden kommer att se relativt likartat ut i samtliga medlemsstater. Uttryckt på ett annat sätt, om man utgår från de totala utgifterna för social­ försäkringarna spelar det mindre roll huruvida dessa tas ut genom inkomst­s. 106

37.io8 Del is. 175

38.skatter, arbetsgivaravgifter eller egenavgifter. Danmark utgör ett tydligt exem­s. 175

39.pel då man har ett utpräglat inkomstskattefinansierat system vilket följaktli­s. 175

40.gen leder till att lönenivån pressas upp. I realiteten blir därför den totala kost­s. 175

41.naden för arbetskraft relativt likartad den i t.ex. Tyskland där socialavgifter tills. 175

42.stor del används i finansieringen.174s. 175

43.Den beskrivna situationen skapar ett ännu starkare tryck ur perspektivets. 175

44.av fri rörlighet. I den internationella konkurrensen är inte endast skattenivå­s. 175

45.er, utan även skattestrukturen viktig. Företagens och även enskilda personerss. 175

46.möjligheter att förflytta sig över gränserna har förenklats avsevärt genom upp­s. 175

47.rättandet av den gemensamma marknaden. Det rättsliga systemet för koordi­s. 175

48.nering av avgifter och skatter måste därmed ta hänsyn till den stora variatio­s. 175

49.nen i medlemsstaternas system. I annat fall riskerar man att störa de enskildas. 175

50.systemens koherens och därmed utöva ett tryck på förändring av ett väl avvägts. 175

51.skatte- och avgiftssystem.s. 175

Socialavgift och skatt — rättsliga och ekonomiska begrepp

1.Avgifter karakteriseras i nordiska offentligrättsliga termer som en på förhands. 175

2.bestämd ersättning till det allmänna, för vilken det utgår en direkt motpres­s. 175

3.tation.175 Skattebegreppet karakteriseras av att det är ett tvångsbidrag soms. 175

4.utges utan direkt motprestation. Socialavgifter kan inte karakteriseras som ens. 175

5.tydlig avgift. Tvärtom är det ostridigt att socialavgifter, eller delar av social­s. 175

6.avgifter, ofta är att karakterisera som skatter enligt den angivna definitionen.s. 175

7.Detta förhållande är naturligt med hänvisning till socialförsäkringens natur.s. 175

8.Då socialförsäkringarna är solidariska försäkringar behöver de inte endasts. 175

9.finansieras med avgifter, de kan också finansieras med statliga bidrag. Dennas. 175

10.solidaritet kan karakteriseras som en princip vilken präglar socialförsäkringens. 175

11.som försäkringsform och den innebär att kostnaderna för försäkringen förde­s. 175

12.las på samtliga försäkrade. I avsnitt 2.3.5.1 hänvisar jag till Bent Greves defi­s. 175

13.nition av skattebegreppet vilket fångar upp både direkta och indirekta skat­ ter inom skattesystemet.176 Utöver dessa finansieringsinstrument tillhör en­ ligt Greve även obligatoriska socialavgifter skattesystemet. Han sträcker sig också till att inkludera obligatoriska betalningar till fonder som administreras av det allmänna. Enligt detta synsätt är socialavgifter per definition skatter. Ensidiga, obligatoriska avgifter bör karakteriseras som skatter då de i prakti­ ken konkurrerar med den personliga inkomstskatten som inkomstkälla.177 Försäkringstvång med påföljande obligatorisk avgift för också avgiften utan­ för de principer inom vilka den privata försäkringen håller sig som t.ex. avtalskoncensus, försäkringsmässig matematik och marknadsanpassning.s. 175

14.Finansieringsstrukturen, dvs. valet mellan olika finansieringsinstrument varierar mellan olika medlemsländer pga. att varje stat gjort egna val baserat på en speciell politisk och kulturell kontext (utveckling). För ekonomen är definitionen och utformningen av finansieringssystemen intressant då de utgör instrument för att använda knappa resurser (scarce resources).178s. 109

15.Skillnader i utformningen av välfärdssystemens finansiering leder till att välfärdskostnadernas fördelning på olika finansieringsinstrument varierar stort.179 I förlängningen innebär dessa skillnader även rättsliga problem. Även om bidrag till de nationella socialförsäkringssystemen, i offentligrättslig såväl som ekonomisk bemärkelse, kan karakteriseras som skatter är det nödvändigt att göra en rättslig åtskillnad mellan socialavgifter och skatter. Denna rättsli­ ga åtskillnad skall dock ske i den kontext i vilken det specifika rättsliga pro­ blemet uppstår.s. 109

16.Skillnaderna i finansieringsstruktur mellan medlemsstaterna leder till olika effekter avseende fördelning av välfärd och kostnaden för arbetskraft i de olika medlemsstaterna. Varierande finansieringsstruktur kan också utgöra ett hin­ der för den fria rörligheten. Rätten att uppbära avgifter bestäms av vilken stat som enligt koordineringslagstiftningen anses behörig vad avser ansvar för för­ måner medan skattskyldigheten framgår enligt nationell lagstiftning och bi­ laterala dubbelbeskattningsavtal. Detta kan få konsekvensen att avgiftsskyldighet föreligger i ett land samtidigt som skattskyldighet föreligger i etts. 109

17.IIODel is. 183

18.annat. Beroende på hur dessa två länders finansieringsstruktur ser ut kominers. 183

19.detta förhållande att få varierande kostnadskonsekvenser för en arbetstagares. 183

20.med transnationella anknytningar. I den internationella konkurrensen är intes. 183

21.endast skattenivåer, utan även skattestrukturen av största vikt. Vidare kom­s. 183

22.mer en förändring i finansieringsstrukturen inte att ha någon större betydelses. 183

23.för de i landet boende och arbetande men större konsekvenser för personer soms. 183

24.betalar skatt i ett land och avgifter i ett annat. Grundproblemet är att avgif­s. 183

25.terna koordineras enligt principen om lex loci laboris och att skattelagstift­s. 183

26.ningen oftast utgår från lex domicili. Marginaleffekter som uppkommer ge­s. 183

27.nom förändrad finansieringsstruktur kan genom sin blotta existens utgöra etts. 183

28.hinder för den fria rörligheten av arbetskraft. Tilläggas bör också att socialav­s. 183

29.gifter normalt inte anses vara skatter som omfattas av dubbelbeskattningsav­s. 183

30.talen.180 Skatte- och socialförsäkringslagstiftningen reglerar alltså förhållan­s. 183

31.det till utlandet på olika sätt. Genom att skatter tas ut på olika grund upp­s. 183

32.står ett irrationellt förhållande.181 Frågan är hur man på ett rimligt sätt kans. 183

33.finna lämpliga definitioner på socialavgifter och skatter med utgångspunkt is. 183

34.rfo 1408/71.s. 183

35.Även andra typer av skatter utgör inkomstkällor för socialförsäkringarnass. 183

36.finansiering. Danmark har valt att bära stora delar av välfärdsbördan genoms. 183

37.finansiering via konsumtionsskatter. Denna väg är i viss mån komplicerad.s. 183

38.Visserligen belastar man inte direkt arbetet varför arbetskraftskostnaden hållss. 183

39.nere genom sådan beskattning. Detta kan vara positivt i konkurrenshänseen­s. 183

40.de och motverka kapitalflykt samt locka investeringar.182 De indirekta skat­s. 183

41.terna är dock till större delar än de direkta skatterna harmoniserade varförs. 183

42.medlemsstaterna vid val dylika finansieringskällor är begränsade i sitt hand­s. 183

43.lingsutrymme.183s. 183

44.Genom EG-rättsliga regleringar av olika slag skapas ett tryck mot dens. 183

45.nationella lagstiftaren vid val av alternativa finansieringsformer. Detta innebärs. 183

46.vidare att medlemsstaterna är bakbundna gällande val av finansieringsform.s. 183

47.En styrning av t.ex. momssatser minskar medlemsstaternas rörelseutrymme vid val av finansieringsformer.184 Detta skapar ytterligare tryck mot en viss finansieringsstruktur där skatt på arbete dominerar. Samtidigt utsätts detta uttag av skatt för påverkan genom lagstiftningskonkurrens, vilket leder till en diskussion om ett race to the bottom.s. 183

Sammanfattning

1.EU:s medlemsstater driver olika socialpolitik och det finns ingen särskild europeisk modell eller förhärskande socialpolitisk linje. Varje land har sin spe­ cifika kombination av socialpolitiska program där man betonar olika värden.s. 184

2.EG:s aktiviteter på området för social trygghet kan delas upp i två urskilj­ bara kategorier: 1) åtgärder som vidtas i syfte att förändra/förbättra medlems­ staternas system för social trygghet, 2) åtgärder som vidtas i syfte att under­ lätta den fria rörligheten för arbetskraft. Den första kategorin innebär åtgär­ der för harmonisering, och den senare, tryggandet av den fria rörligheten, säkerställs genom koordinering.s. 184

3.Grovt uttryckt, finns det på gemenskapsnivå idag beslutskompetens för upprättandet av den gemensamma marknaden. Samtidigt som detta mål ännu inte kan anses vara uppnått på alla plan har steget tagits till nästa integra­ tionsnivå tagits då myntunionen idag är en realitet. I denna kontext vill jag föra in social trygghet. Ett negativt beslutsfattande, i form av undanröjande av handelshinder, är mycket enklare att genomföra än ett positivt beslutsfat­ tande om omfördelning av resurser till individer i nöd eller individer som har ett allmänt behov av medicinskt eller annat socialt stöd. Hittills har rikt­ ningen varit densamma, mot en utvidgad gemenskapskompetens genom en inskränkning av området inom vilket medlemsstaterna kan behålla en exklu­ siv nationell kompetens.s. 184

4.På grund av historiska orsaker, såväl ekonomiska som sociala, har de euro­ peiska välfärdsstaternas finansieringssystem kommit att skilja sig åt avsevärt. Inte minst gäller detta strukturen i finansieringssystemen, dvs. fördelningen mellan skatter och allmänna medel samt arbetsgivar- och egenavgifter. Dennas. 184

5.112Del is. 112

6.strukturs utformning är en fråga av normativ karaktär. Valet mellan finansie­s. 112

7.ringsinstrument tar sin utgångspunkt i faktorer som omfördelning, effektivi­s. 112

8.tet och incitament för arbete etc.s. 112

9.Uppbörden av avgifter från arbetsgivare och arbetstagare utsätts idag förs. 112

10.press från olika håll. Globaliseringen med ökad internationell konkurrens hars. 112

11.lett till att arbetskraftskostnaden satts i centrum som konkurrenspåverkandes. 112

12.faktor för företag som tillverkar varor eller erbjuder tjänster internationellt.s. 112

13.Den beskrivna situationen skapar ett ännu starkare tryck ur perspektivets. 112

14.av fri rörlighet. I den internationella konkurrensen är inte endast skattenivåer,s. 112

15.utan även skattestrukturen viktig. Företagens och även enskilda personerss. 112

16.möjligheter att förflytta sig över gränserna har förenklats avsevärt genom upp­s. 112

17.rättandet av den gemensamma marknaden. Det rättsliga systemet för koordi­s. 112

18.nering av avgifter och skatter måste därmed ta hänsyn till den stora variatio­s. 112

19.nen i medlemsstaternas system. I annat fall riskerar man att störa de enskildas. 112

20.systemens koherens och därmed utöva ett tryck på förändring av ett väl avvägts. 112

21.skatte- och avgiftssystem.s. 112

Gemenskapsrättens särdrag

1.3.s. 5

Om EG-rättslig normgivning

U tgångspunkter

1.Vid genomgången av det EG-rättsliga materialet och beskrivningen av detta är utgångspunkten först och främst EG-rättsliga rättskällor. EG-rätten upp­ visar här någonting ovanligt i den internationella rätten. Internationell rätt finner sina källor i internationella avtal och staters praktiska tillämpning av dessa avtal. I EG-rätten är dock institutionernas rättsakter och tillämpning av dessa av betydelse och tillsammans med allmänna rättsprinciper utgör de for­ mella rättskällor.1 Det faktum att EG-rätten är en rättsordning sui generis, vil­ ket betyder att den är en rättsordning av eget slag, innebär också att EG-rättens källor skiljer sig från de nationella rättskällorna.2 Nationella definitioner av gällande rätt kan därför inte utan problem appliceras på EG-rätten.3 Synen på EG-rätten som sui generis bygger på det faktum att EGF utvecklats från att vara en skapelse av traditionell internationell rätt till en konstitution för gemenskapens medlemsstater.4 Domstolen uttryckte detta förhållande redan i Van Gend:5 ”...the Community constitutes a new legal order of international law, for the benefit of which the States have limited their sovereign rights, albeit within limited fields,s. 5

2.114 Del is. 114

3.and the subjects of which comprise not only Member States but also their nationals.”s. 114

4.Denna syn på EG-rätten har utvecklats genom skapandet och utvecklandet avs. 114

5.EG-rättsliga grundprinciper som EG-rättens direkta effekt och företräde.6s. 114

6.EG-domstolens beskrivning av fördraget som konstituerande en egen rätts­s. 114

7.ordning kom till ännu tydligare uttryck i yttrandet över EES-avtalet.7 Dom­s. 114

8.stolen uttalade här att:s. 114

9.”...the EEC Treaty, albeit concluded in the form of an international agreement, nones. 114

10.the less constitutes a constitutional charter of a community based on the rule of law.s. 114

11.As the Court of Justice has consistently held, the Community treaties established as. 114

12.new legal order for the benefit of which the States have limited their sovereign rights,s. 114

13.in ever wider fields and the subjects of which comprise not only Member States buts. 114

14.also their nationals.”s. 114

15.De viktigaste reglerna återfinns i EGE Detta fördrag är en del av EU-fördra-s. 114

16.get som är det sammanhållande fördraget. Wiklund kallar art 1 i EUF för EG-s. 114

17.rättens grundnorm.8 På grundval av de normer som kommer till uttryck i för­s. 114

18.dragen, primärrätten, har EU:s institutioner skapat ett normkomplex soms. 114

19.benämns sekundärrätten. I EGF art 249 nämns fem olika former av rättsakter,s. 114

20.förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och yttranden. Domstolenss. 114

21.och doktrins bearbetning av rättsliga problem har sedermera utkristalliserats. 114

22.en specifik rättskällelära där inte minst EG-domstolens praxis och utarbetan­s. 114

23.det av rättsliga principer har en framträdande roll.9 Klassificering av dessas. 114

24.rättskällor har tagit olika utseende i olika framställningar, jag har valt att pre­s. 114

25.sentera rättskällorna som följer:10 — Primärrätt — Sekundärrätt, rättsakter antagna av gemenskapens institutioner — EG-domstolens rättspraxis — Allmänna rättsprinciper — Subsidiära källor Detta regelsystem brukar benämnas gemenskapens regelverk eller I’acquis communitaire. Det är utifrån dessa källor som EG-domstolen skall hämta argu­ ment för att rättfärdiga sina beslut, jfr art 220 i EGE I detta avsnitt skall jag först kommentera min utgångspunkt från dessa källor för att därefter nämna något om EG-domstolens tolkningsmetod.s. 114

EG-rättens rättskällor

1.Primärrätten innefattar samtliga avdelningar i EU-fördraget, dess protokoll, konventioner och medlemsstaternas anslutningsfördrag.11 Gränserna för vad som utgör primärrätt är dock inte alltid helt lätt att fastställa och det verkar också som om vi har att göra med olika karaktär av primärrätt. Ett sådant exempel utgör avtalet om socialpolitik som slöts mellan endast elva av de dåvarande tolv medlemsstaterna. Detta avtal lyftes ut ur fördragsförslaget i Maastricht eftersom samtliga medlemsstater inte lyckades komma överens och bifogades EGF i form av ett protokoll.12 Efter detta förfarande uppstod en dis­ kussion om protokollets rättsliga status.13s. 15

2.EU-fördraget befinner sig i toppen av normhierarkin eftersom andra inter­ nationella avtal som kan binda EG/EU måste vara förenliga med de övriga för­ dragen, se EGF art 300 och art 310. På samma sätt som övrig acquis kan avtal som befinns vara oförenliga med fördragen förklaras ogiltiga, EGF art 230.s. 15

3.Ytterligare en viktig rättskälla utgör den från primärrätten härledda rät­s. 21

4.ten, sekundärrätten. Fördraget är att karakterisera som ett ramverk med rela­s. 21

5.tivt allmänt hållna och målinriktade bestämmelser som närmare behöver pre­s. 21

6.ciseras i andra rättsakter.14 Dessa rättsakter utfärdas av EG:s institutioner ochs. 21

7.rättsakterna beskrivs närmare i EGF art 249. Av detta följer också att allas. 21

8.sekundärrättsliga akter för att antas behöver ett stöd i EGE15 I artikel 249s. 21

9.föreskrivs, förutom de olika formerna av rättsakter, rättsakternas karaktär ochs. 21

10.effekt. Förordningar, direktiv och beslut är av bindande karaktär medan re­s. 21

11.kommendationer och yttranden inte skall vara bindande.16s. 21

12.Uppräkningen av rättsakter i EGF art 249 anses inte vara uttömmande.17s. 21

13.Utöver de rättsakter som där uppräknas förekommer ett antal som utvecklatss. 21

14.under åren, t.ex. resolutioner,18 förklaringar, meddelanden och tillkänna­s. 21

15.givanden, de senare är vanligt förekommande i EG-konkurrensrätten.19 Inter­s. 21

16.nationella avtal med tredje stat bör också anses som sekundära rättsakter ävens. 21

17.om de inte uttryckligen nämns i art 249. Art 300 stadgar om slutande avs. 21

18.sådana avtal med tredje stat och dessa avtal binder såväl de gemensammas. 21

19.institutionerna som medlemsstaterna.20 Till denna grupp av ej uppräknades. 21

20.rättsakter bör också föras administrativa kommissionens (AK) beslut.21 AK,s. 21

21.som består av regeringsföreträdare från samtliga medlemsstater samt kom­s. 21

22.missionen, handhar administrativa spörsmål men fungerar även som förslags­s. 21

23.ställare till EG-kommissionen samt har en tolkningsrätt av förordningar ochs. 21

24.bestämmelser. Sådana avgöranden publiceras också i EGT. AK:s beslut binders. 21

25.dock inte medlemsstaterna. Domstolen har uttalat att AK:s tolkningar kans. 21

26.utgöra ett nyttigt hjälpmedel för medlemsstaternas institutioner men de kan inte förpliktiga dessa institutioner att följa en specifik metod eller tolkning av Gemenskapsrättslig lagstiftning.22s. 21

27.EG-domstolens praxis har kommit att inta en central ställning som rättskälla i EG-rätten. Domstolens avgöranden har ingen formell bindande verkan utan binder endast inblandade parter varför de kan karakteriseras som individuellt bindande rättsnormer.23 Trots detta är EG-domstolens praxis av yttersta vikt. Som jag tidigare nämnt är EGF i stora hänseenden av programmatisk karak­ tär vilket innebär att det behöver fyllas ut med sekundär lagstiftning. Trots flitigt användande av sekundärlagstiftning kan EG-rätten beskrivas som ofär­ dig och därmed också i många hänseenden obestämd. Denna avsaknad av skrivna normer torde vara en av anledningarna till att EG-domstolens praxis kommit att spela en så stor roll för gemenskapens utveckling.s. 17

28.Mot denna bakgrund skall också den diskussion som förts om EG-dom­ stolens dynamiska tolkningsmetod och rättsskapande verksamhet ses.24 Frå­ gan om vad som är rätt eller fel i en rättslig bedömning blir ytterst relativ. Inte minst gäller detta EG-domstolens verksamhet. Konflikterna inför domstolen avser ofta intresse- eller policykonflikter som inför domstolen far en rättslig karaktär. Det är också det senare som överhuvudtaget rättfärdigar det faktum att tvisten hamnar inför en domstol. I avgörandets stund blir EG-domstolens verksamhet av politisk karaktär även om beslutsfattandet är inlindat av rätts­ regler. Ur ett rättsrealistiskt perspektiv är därför domstolens rättsskapande verksamhet att anse som policyskapande i likhet med andra myndigheters. Med juridisk argumentation döljer man dock den rättsliga tvistens politiska karaktär.25s. 17

29.En viktig del av verksamheten i EG-domstolen utgör Generaladvokatens för­ slag till avgörande. Dessa förslag till avgöranden är ofta mer omfattande än EGdomstolens domar och ger således god vägledning för ytterligare förståelse av domstolens resonemang.26 Värdet av denna vägledning varierar beroende pås. 17

30.om domstolens valt att följa Generaladvokatens yttrande eller ej.27s. 33

31.Allmänna rättsprinciper anses ofta utgöra en självständig rättskälla inoms. 33

32.EG-rätten.28 Hartley motiverar allmänna rättsprincipers ställning som spe­s. 33

33.ciell rättskälla genom att illustrera hur domstolen tillämpar allmänna rätts­s. 33

34.principer även då det saknas specifika regler i fördraget.29 Detta förhållandes. 33

35.sammanhänger åter med EG-rättens programmatiska och ofullständiga karak­s. 33

36.tär som uttrycks genom relativt allmänt hållna och målinriktade bestämmel­s. 33

37.ser. Inte i något rättsligt system finns det dock en möjlighet för den skrivnas. 33

38.rätten att erbjuda svar på alla rättsliga problem. Domaren måste ges utrymmes. 33

39.för att skapa rätt vid försök att svara på de frågor som ställs inför domstolen.30s. 33

40.I EG-rätten har detta utrymme för rättskapande dömande fått en mycket cen­s. 33

41.tral betydelse och detta faktum är centralt för förståelsen av EG-rättens dyna­s. 33

42.miska karaktär.31s. 33

43.I de grundläggande fördragen finns två direkta hänvisningar till allmännas. 33

44.rättsprinciper, EGF art 288 (2) ”allmänna principer som är gemensamma förs. 33

45.medlemsstaternas rättsordningar”, och EUF art 6 som anger att Unionen byg­s. 33

46.ger på ”principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättig­s. 33

47.heterna samt på rättsstatsprincipen, vilka är gemensamma för medlemsstater­s. 33

48.na”. Hänvisningen till mänskliga rättigheter är direkt hämtad från folkrätten.s. 33

49.Innan de mänskliga rättigheternas betydelse fanns uttryckta i fördraget hades. 33

50.domstolen i praxis uttalat att den använde sig av mänskliga rättigheter soms. 33

51.en rättsprincip.32 3N3umera har EU också förtydligat sitt användande av grund­s. 33

52.läggande rättigheter genom antagandet av Europeiska unionens stadga om des. 33

53.grundläggande rättigheterna.^ Denna stadga utgör ett konglomerat av rättig­s. 33

54.heter uttalade i t.ex. Europakonventionen, Europarådets och EU:s sociala stad­s. 33

55.ga och kan anses utgöra en politisk markering av grundläggande värden.s. 33

56.I övrigt finns inget direkt stadgande om vilka rättsliga principer som EUrättssystemet kan anses vila på, inte heller finns någon direkt reglering om att allmänna principer utgör en rättskälla. En viss ledning ger dock EGF, först och främst i art 220 som stadgar att: ”Domstolen skall säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av detta fördrag.” Hartley skriver (utan vidare hänvisning) att hänvisningen till lag och rätt ibland uttrycks som att den avser något over and above fördraget självt.34 3 D5enna hän­ visning skulle i så fall innebära, inte en möjlighet, utan en skyldighet att finna och tillämpa de rättsliga principer på vilka fördraget bygger. Denna artikel kan också anses hänvisa till nationell rätt och internationell rätt som rättskäl­ la.33s. 119

57.Avsaknaden av hänvisningar till principer i den positiva rätten innebär enligt min mening att användandet och själva förekomsten av dessa principer kan kännas något diffus. Domstolen visar öppet användningen av sådana prin­ ciper och detta kan användas som ett exempel på de vida ramar för det rättsskapande utrymme som domstolen ger sig själv.36s. 119

58.Många av de principer som anses vara allmänna rättsprinciper kan anses härledda ur nationell eller internationell rätt.37 Nielsen räknar upp likhets­s. 119

59.120Del is. 120

60.principen, proportionalitetsprincipen, effektivitetsprincipen, rättsäkerhets-s. 120

61.principen och rätten till domstolsprövning som allmänna rättsprinciper i EG-s. 120

62.rätten.38 Vissa principer har domstolen extraherat direkt ur fördraget.39s. 120

63.I vissa fall har EG-domstolen ansett specifika rättsliga normer som så vik­s. 120

64.tiga att de utgör speciella rättsprinciper beroende på deras stora betydelse förs. 120

65.systemet.40 Dessa speciella principer är inte av den rättstatliga karaktär soms. 120

66.de principer som normalt benämns allmänna rättsprinciper. Denna status upp­s. 120

67.når t.ex. reglerna om fri rörlighet,41 och likalöneprincipen.42 Det skall därförs. 120

68.framhållas att även i de senare fallen använder domstolen en terminologi soms. 120

69.betecknar dessa principer som grundläggande och allmänna. Denna omstän­s. 120

70.dighet hindrar i viss mån att andra EG-rättsliga regler kränker dessa princi­s. 120

71.per, de återfinns högre upp i normhierarkin.s. 120

72.Användandet av de grundläggande principerna om fri rörlighet som grund­s. 120

73.läggande mål för gemenskapen, och därmed också ledande normer i den dö­s. 120

74.mande verksamheten, ger vid handen att värden har en mycket framskjutens. 120

75.plats i den EG-rättsliga argumentationen. Den rättsliga argumentationen ärs. 120

76.fri och normativ. Domstolen tolkar de grundläggande principerna så extensivts. 120

77.som möjligt, undantag så restriktivt som möjligt. Vid ett val mellan två lös­s. 120

78.ningar, en konflikt mellan olika värden, tar man den som bäst främjar i EG-s. 120

79.rätten grundläggande värden och ytterst integrationen. Detta faktum ger EG-s. 120

80.rätten och den rättsliga integrationen en stark inneboende kraft.43s. 120

81.I gruppen subsidiära rättskällor finns källor som doktrin, sedvänja, andras. 120

82.rättsordningar och EG-rättsliga normer utan ett samlande namn. Doktrinens ställning som rättskälla i EG-rätten är något osäker. I Generaladvokaternas förslag till avgöranden återfinns ofta hänvisningar till doktrin, men dessa for­ mer av hänvisningar återfinns inte i EG-domstolens domar varför dess bety­ delse som rättskälla för domstolen far byggas på antaganden. Med hänsyn till domstolens förhållandevis starka rättspolitiska funktion, åtminstone jämfört med svensk rätt, får det antas att doktrinen kan vinna en relativt stark ställ­ ning. Med anledning av detta kan doktrinens ställning som rättskälla beskri­ vas som stark men diffus.44 Som nämnts ovan under avsnittet om allmänna rättsprinciper är det nödvändigt för domstolen att konsultera andra rättsord­ ningar, särskilt nationella för att finna dessa allmänna rättsprinciper och annan oskriven lag. Kapteyn och Verloren van Themaat skriver att: ”The Court’s finding of law, therefore, is largely a matter of comparative law. This use of the comparative technique is not governed by an a priori intent to find the greatest common denominator; rather it is governed by an intent to trace elements from which such legal principles and rules can be built up for the Community as will offer an ade­ quate, fair, and fruitful solution for the questions with which the Court is confronted. Comparative law in this sense also forms the source of inspiration for the determina­ tion of the autonomous meaning of many legal terms occurring in written Community law.”45 I sin dömande verksamhet använder sig domstolen av EG-rätten. Kom­ parationen är således en metod för att finna eller skapa den särskilda rättsord­ ning som EG-rätten utgör. EG-domstolen har inte en skyldighet att direkt tillämpa nationell rätt. Huvuduppgiften är enligt art 220 att tolka och tilläm­ pa fördraget. Denna tolkning följer av principen om en separation mellan den kompetens som gemenskapens institutioner har respektive den som med­ lemsstaternas institutioner besitter och följaktligen också en separation av den roll som EG-domstolen har i förhållande till nationella rättsinstanser.46 I falls. 120

83.122Del is. 122

84.där kommissionen inlett en fördragsbrottstalan mot en medlemsstat har docks. 122

85.domstolen möjlighet att uttala sig om nationell lagstiftning eventuellt leders. 122

86.till att den medlemsstaten inte uppfyller sina skyldigheter enligt fördraget.s. 122

87.Om EG-domstolen finner att nationell rätt strider mot EG-rätten finns docks. 122

88.ingen möjlighet att förklara nationell rätt ogiltig.47 Huvudregeln är alltså atts. 122

89.EG-domstolen inte tillämpar nationell rätt vilket framkommer tydligast is. 122

90.kompetensfördelningen enligt art 234 EGF. Det finns dock ett antal undan­s. 122

91.tag till denna huvudregel då EGF på vissa ställen hänvisar direkt till nationells. 122

92.rätt.48s. 122

93.Sedvänja spelar en mycket begränsad roll som rättskälla. Principiellt setts. 122

94.torde det dock inte finnas något hinder för att det utvecklas en rättssedvänjas. 122

95.inom EG-rätten.49 Rättspraxis har mig veterligen inte erkänt sedvänja soms. 122

96.rättskälla men utifrån EG-domstolens agerande går det att göra en bedöm­s. 122

97.ning. Domstolen har i ett mål behandlat frågan om en gemenskapsrättsligs. 122

98.kompetens kan bortfalla.50 I detta mål argumenterade den franska regeringens. 122

99.att en kompetens given till gemenskapen, men som inte utnyttjats efter en tids. 122

100.återfaller till medlemsstaterna. Domstolen invände dock genom att markeras. 122

101.att fördraget är slutet på obestämd tid. Ett sådant återförande av kompetenss. 122

102.kan därför endast återföras till medlemsstaterna genom en ändring i EGF. Atts. 122

103.en regel inte använts på lång tid innebär således inte heller att den kan ansess. 122

104.som bortfallen, obsolet. Ett sådant exempel utgör art 141 som livades upp is. 122

105.Defrenne II där dess direkta effekt fastställdes. Förklaringen till rättsregelnss. 122

106.undanskymdhet var i detta fall kommissionens passivitet och oförmåga att dras. 122

107.stater inför domstolen med hjälp av art art 226.s. 122

108.Till gruppen EG-rättsliga normer utan ett samlande namn hör akter med in­s. 122

109.tern effekt på de gemensamma institutionernas funktion och arbetssätt. Vi­s. 122

110.dare förekommer olika former av akter med förarbetskaraktär (travaux prépa-s. 122

111.ratoires) vilka kan uppträda som lagförslag, åtgärdsprogram, uppförandekoders. 122

112.eller allmänna uttalanden. Sådana förarbeten som leder till sekundärrättslig lagstiftning är en rättskälla men av mindre vikt.51 Vidare finns för EG:s insti­ tutioner interna förvaltningsföreskrifter som t.ex. EG-domstolens process­ regler och rådets budgetförordning enligt art 279. Ingen av dessa akter finns uppräknade i art 249- Andra källor som inte direkt omnämns i fördraget är t.ex. policybeslut från rådet och den gemensamma deklarationen om mänsk­ liga rättigheter.52 5 5D34okument som den europeiska sociala stadgan och 1989 års gemenskapsstadga om arbetstagares mänskliga rättigheter hör också till denna kategori.55 Gemensamt för de olika former av rättsliga instrument som här uppräknats är att de, på samma sätt som yttranden och rekommendatio­ ner i art 249, inte är bindande. Detta innebär att de inte skapar hårda för­ pliktelser (hard law) som kan åberopas inför domstol. Istället tillhör de vad som brukar soft law.^ Soft law har av Snyder beskrivits som: ”... rules of conduct which, in principle, have no legally binding force but which nevertheless may have practical effects.”55 Användningen av icke-bindande instrument skall ses i ljuset av integrations­ processen. Ju närmare en åtgärd ligger gemenskapens centrala mål, ju mer konkret blir denna åtgärds normativa uttryck.56 Detta betyder att om likfor­ mighet är önskvärt är instrumentet en förordning. Direktivet är ett instru­ ment som inte når likformighet mellan medlemsstaterna men är användbart om målet är konvergens. Icke-bindande rättsakter kan ses som ett uttryck för att ämnet för regleringen ligger inom ramarna för gemenskapens intressen men att starka krafter trycker på för att mångfalden inom detta ämne skall bestå. På detta sätt utgör icke-bindande rättsakter startpunkten för hardification av ett rättsområde.57 Icke-bindande rättsakter kan också ha en normeran­ de verkan på medlemsstaters agerande. De kan exempelvis ge uppslag för nys. 122

113.124Del is. 124

114.lagstiftning eller om lagstiftning inte blir resultatet påverka tillämpningen is. 124

115.ett medlemsland. T.ex. kommer Sverige, trots att man inte är bundna av lag­s. 124

116.stiftning avseende EMU att påverkas av denna reglering.s. 124

EG-domstolens tolkningsmetoder

1.Det är inte helt lätt att beskriva EG-domstolens tolkningsmetod. Detta sam­s. 124

2.manhänger med hur denna tolkningsmetod karakteriserats. Ole Due beskri­s. 124

3.ver tolkningsmetoden som: ”... relativt fri, starkt ändamålsinriktad och dyna­s. 124

4.misk.”58 I en senare text har Due karakteriserat tolkningsmetoden som ”kon-s. 124

5.tekstuell och teleologisk”.59 Det går, som Due menar med sin beskrivning, atts. 124

6.spåra vissa gemensamma nämnare i EG-domstolens tolkningsmetod varför jags. 124

7.här skall försöka beskriva den med hänvisning till de argument som domsto­s. 124

8.len använder vid justifieringen av sina domslut.60s. 124

9.Utgångspunkten för domstolen synes vara ordalydelsen61 vilket uttryckss. 124

10.av domstolen i Hoche:62s. 124

11."The plaintiffs and the party joined in the main proceedings argue that the preambles. 124

12.to Regulation No 1910/73 of 13 July 1973, which inserted art 6 a, refers only to pro­s. 124

13.ducts falling within heading 19.08 of the common customs tariff (fine bakers’ wares),s. 124

14.and that consequently art 6 a does not apply to the powder for the preparation of edi­s. 124

15.ble ices referred to in art 6 (1) c of Regulation No 1259.s. 124

16.The Court is unable to accept that view. As the Bundesanstalt für Landwirt­s. 124

17.schaftliche Marktordnung and the Commission rightly argued, the decisive factor ins. 124

18.the interpretation of art 6 a on that point is not the preamble to the regulation whichs. 124

19.introduced it, which merely sets out the general aims of the regulation, but the wor­s. 124

20.ding of the article itself, which makes it clear that ...” Denna metod stöter dock ofta på svårigheter.63 Inte minst beror detta på att ord inte är självförklarande och ofta beroende av kontext för att i sig kunna tolkas.64 I EG-rätten är en språklig tolkning ytterligare komplicerad då EGF och sekundärrätten är officiell på elva språk. En bestämmelse eller ett begrepp måste därför tolkas utifrån flera språkversioner.65s. 124

21.Ovan diskuterade jag vikten av att en rättsregel tolkas i sitt sammanhang, i sin kontext. Detta argument om systematik i tolkningen stöder sig på det faktum att en rättsregel återfinns i ett större sammanhang och därför bör tol­ kas i ljuset av detta större sammanhang.66 Utgångspunkten vid tolkning av ett rättsligt problem är rättsregeln och dess yttring i sin helhet. En systema­ tisk tolkningsmetod kompletterar ordalydelsetolkningen genom att fokus sätts på underliggande mål och syften.67 Sammanhangets betydelse, regelns funktion, återfinns ofta i vad upphovsmannen avsett med bestämmelsen. Upp­ hovsmannen, vanligen benämnd lagstiftaren, har genom normgivning velat statuera något som i sin praktiska verkan harmonierar med de målsättningar, värderingar eller inställningar som behärskar honom/henne.s. 125

22.En annan möjlighet är en historisk tolkning. Tanken med denna metod är att om ett specifikt syfte för en rättsregel kan fastställas, bör denna rättsregel tolkas utifrån detta lagstiftarens uttalade syfte.68 Dworkin uttrycker detta som utgörande ”... the theory that statutes must be read in accordance with the intentions of their authors.” Användandet av en historisk metod där lag­ stiftarens uttalade syfte ställs i centrum vid tolkning är komplicerad i EG-rätten beroende på avsaknaden av förarbeten/Zm^ÄX préparatoires.69 Denna in­s. 125

23.126 Del is. 126

24.ställning torde dock främst avse primärrätten eftersom sekundärrätten des. 126

25.facto skall vara väl motiverad enligt art 253 EGF. Förarbeten till sekundär­s. 126

26.rätten i form av kommissionens förslag, debatter, resolutioner och ändrings­s. 126

27.förslag från Europaparlamentet samt deklarationer, protokollsanteckningars. 126

28.och förklaringar i rådet är publicerade och kan därför åberopas som rättskäl­s. 126

29.la.70 Öberg visar att EG-domstolen beaktar de förarbeten som är tillgängligas. 126

30.och att de får bedömas som högst relevanta i den mån de är ”tillgängliga,s. 126

31.otvetydiga och konsekventa.”71s. 126

32.Den teleologiska tolkningsmetoden är den som mest kommit att förknip­s. 126

33.pas med EG-domstolen. I detta sammanhang är det av vikt att uppmärksam­s. 126

34.ma begreppet effet utile. Som jag ovan nämnt är ett starkt argument i EG-rät­s. 126

35.tens konstitutionella rättsutveckling värnandet om EG-rättens effektivitets. 126

36.eller användbara effekt (effet utile fr., ung. useful effect eng.). Effet utile fun­s. 126

37.gerar som ett argument för en viss tolkningsmetod. Domarna i EG-domsto­s. 126

38.len menar att denna tolkningsmetod tvingar dem att söka fördragets telos ochs. 126

39.tillämpa detta telos i praktiken.721 litteraturen har det hävdats att effet utiles. 126

40.inte är ett rättsligt argument utan ett policyargument och att stöd för etts. 126

41.sådant inte kan stå att finna i fördraget annat än implicit.73 Principerna oms. 126

42.gemenskapsrättens företräde och direkt effekt är goda exempel på EG-dom-s. 126

43.stolens starkt ändamålsinriktade tolkningsmetod. Ingenstans i fördraget fin­s. 126

44.ner vi uttryckliga referenser till vare sig gemenskapsrättens företräde eller desss. 126

45.direkta effekt. Trots detta har domstolen extraherat ut dessa principer soms. 126

46.deduktioner utifrån fördragets syfte.74 Det skulle vara omöjligt att upprätt­s. 126

47.hålla fördragets struktur utan dessa principer, varför de båda principerna en­s. 126

48.ligt domstolen implicit framgår av fördraget. Ole Due beskriver domstolenss. 126

49.teleologiska tolkning som dynamisk på så sätt att EG-domstolen tar hänsyn tills. 126

50.samhällets utveckling på det område inom vilket bestämmelsen återfinns.75s. 126

51.Problemet med, och kritiken mot, den starkt teleologiska tolkningsmeto­s. 126

52.den är att den utgår från att EGF har ett kärnområde med avsikt på samhälle­ liga effekter som utgångspunkt. Detta kärnområde är inte speciellt tydligt formulerat utan snarare vagt och öppet för värden. Med hänsyn till att EGF och även sekundärrätten är av öppen karaktär och inte låter sig fångas i ett entydigt resonemang om vilka dessa samhälleliga värden skall vara blir dom­ stolen lätt utsatt för kritik.76 Detta beror inte minst på att fördraget och se­ kundärrätten är resultat av kompromisser varför ändamålen i olika regler kan vara svårförenliga. Det finns då inga easy cases, som fungerar som fall där ända­ målen tydligt kan bestämmas. Därmed finns risk för att domstolens avgöran­ den får svårt att vinna den acceptans som är nödvändig för att domstolen skall kunna fungera effektivt.s. 126

Om förhållandet mellan EG-rätt

och nationell rätt

1.Principerna om direkt effekt och EG-rättens företräde framför nationell rätt utgör förutsättningar för EG-rättens effektiva användande i de nationella rättsordningarna. Dessa principer reglerar också förhållandet mellan EG-rättsliga och nationella regler på ett nationellt plan. Som en direkt följd av EGrättens företräde kommer också spärrverkansdoktrinen som är riktad mot den nationella lagstiftaren. Syftet med detta avsnitt är att belysa förhållandet mel­ lan EG-rätt och nationell rätt. Därmed ger jag en bakgrund till den för av­ handlingen mer övergripande frågan, i vilken utsträckning EG-rätten på det socialförsäkringsrättsliga området påverkar utformningen av nationell rätt. I avsnittets syfte ingår att diskutera hur medlemsstaternas lojalitetsförpliktelser gentemot EG-rätten påverkar både tillämpningen och utformningen av natio­ nell rätt. Först beskriver jag allmänt lojalitetsprincipen i art 10 EGF. Vidare introduceras begreppet spärrverkan, vilket är beteckningen på den doktrin som belyser den legislativa kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Spärrverkan används för att förklara hur det gemenskapsrättsliga regelverket förhindrar nationell lagstiftningskompetens.77s. 127

Allmänt

1.Genom att underteckna och ratificera internationella avtal blir den ratifice­s. 81

2.rande staten folkrättsligt bunden vid avtalet gentemot andra stater. Frågans. 81

3.om hur internationella avtal sedan blir en del av nationell rätt är en nationells. 81

4.fråga vilken avgörs av nationella rättsprinciper för implementering av dylikas. 81

5.avtal.78 För implementering av internationell rätt använder stater i huvudsaks. 81

6.två olika doktriner.s. 81

7.En monistisk doktrin avser förhållandet att internationell rätt är en del avs. 81

8.den nationella rätten utan ett speciellt förfarande där den internationella rätts­s. 81

9.akten transformeras till nationell rätt. Den internationella rättsakten är direkts. 81

10.tillämplig i det nationella rättssystemet. Den dualistiska doktrinen behandlars. 81

11.däremot nationell respektive internationell rätt på olika nivåer till dess atts. 81

12.internationell rätt har transformerats till nationell rätt genom antagandet avs. 81

13.en särskild nationell lag.79 På detta sätt utgör dessa båda fenomen doktriner,s. 81

14.som behandlar synen på rättsliga normer inom nationella rättssystem. Inoms. 81

15.nationella rättsordningar utformas konfliktnormer även för nationell lagstift­s. 81

16.ning, dvs. metanormer som tillämpas då olika rättsliga normer har motstri­s. 81

17.digt innehåll. Sådana konfliktnormer är t.ex. lex posterior derogat priori och lexs. 81

18.specialis derogat lex generalis.s. 81

19.Frågan om monism, dualism och eventuell prioritet mellan normer läm­s. 81

20.nas öppen i EGF och är normalt frågor som anses falla under nationell kom­s. 81

21.petens. Utgångspunkten i den internationella rätten är doktrinen om attributeds. 81

22.powers. Denna doktrin innebär att internationella organisationer endast har des. 81

23.rättigheter och skyldigheter som de explicit tilldelas.80 8I1 princip var EGF i sins. 81

24.ursprungliga utformning bindande för parterna som ett ordinärt internatio­s. 81

25.nellt fördrag, medlemsstaterna var och är Herren der Verträge.^ EGF:s vagt for­s. 81

26.mulerade principer gör det dock oklart om det skall tillämpas direkt av myn­s. 81

27.digheter och domstolar i medlemsstaterna, eller om man skall vänta till desss. 81

28.att det blivit inkorporerat i nationell rätt i enlighet med nationell doktrin. Ursprungligen tillämpades EGF som internationella rättsakter traditionellt tillämpas mellan suveräna stater. EGF:s tystnad kan även tolkas som att de fördragsslutande staterna avsåg att låta frågan om prioritering mellan normer avgöras av medlemsstaternas domstolar med hjälp av EG-domstolen och dess jurisdiktion under art 234.82s. 81

29.EG-domstolen har också i sin praxis utvecklat tre viktiga principer trots, eller kanske på grund av, fördragets vaga behandling av dessa frågor. 1) Principen om EG-rättens företräde framför nationell rätt, 2) Direkt effekt för, å ena sidan EGF och förordningar, och å andra sidan 3) direkt effekt för direk­ tiv till en viss utsträckning. Utformningen av dessa principer har inte kunnat spegla en för medlemsstaterna gemensam princip, då en sådan inte existerar. EG-domstolen har istället utvecklat egna konstitutionella principer.83 8D4essa principer skall inte närmare utvecklas här då de utgör relativt etablerade före­ ställningar om EG-rättens funktion som en del av de nationella rättssystemen.s. 129

Kompetensregleringsnormer i EGF art 5

1.EGF art 5 är ett konkret försök till tydliggörande av den yttre gränsen för de kompetenser som medlemsstaterna i egenskapen av medlemmar i Unionen till­ delat de gemensamt upprättade institutionerna. De principer som uttrycks i artikel 5 berör själva kompetensutövningen.s. 129

2.I artikelns första stycke bekräftas den inom EG-rätten etablerade legalitetsprincipen. Denna princip ger uttryck för att de gemensamma institutionernas agerande skall ske med grund i den kompetens som de suveräna medlemssta­ terna tilldelat gemenskapen. Legalitetsprincipen ger således uttryck för dok­ trinen om attributed powers. Den yttre gränsen för de gemensamma institutio­ nernas kompetens är dock oklar, inte minst då EGF bekräftar doktrinen om implied powers.^s. 129

3.I EGF art 5 tredje stycket uttrycks proportionalitetsprincipen vilken innebär en begränsning av de gemensamma institutionernas maktutövning såtillvida att medlemsstaterna, och enskilda rättssubjekt inom dessa, inte far åläggas mers. 129

4.130 Del is. 130

5.långtgående förpliktelser än vad som krävs för att fördragsmålen skall upp­s. 130

6.nås.85 Detta krav kan ha betydelse för vilken åtgärd en gemenskapsinstitutions. 130

7.vidtar. I stället för en åtgård som detaljerat beskriver medlemsstaternas skyl­s. 130

8.digheter föreskriver denna princip att gemenskapen drar upp riktlinjer ochs. 130

9.lämnar till medlemsstaterna att fylla ut med detaljer.s. 130

10.I artikel 5 andra stycket återfinns subsidiaritetsprincipen, vilken i korthets. 130

11.innebär att lagstiftningsbeslut på gemenskapsnivå endast skall ske i de fall dås. 130

12.målsättningen med lagstiftningen inte effektivt kan uppnås på nationell nivå.s. 130

13.Subsidiaritetsprincipen är endast tillämplig på områden där gemenskapen ochs. 130

14.medlemsstaterna delar kompetens och prövningen skall utföras på gemen­s. 130

15.skapsnivå. Det är endast när en fråga regleras bättre på gemenskapsnivå än pås. 130

16.nationell nivå som en delad kompetens skall användas av gemenskapen.86s. 130

17.Subsidiaritetsprincipen innebär således att gemenskapsåtgärder på de områ­s. 130

18.den där gemenskapen och medlemsstater delar kompetens alltid måste moti­s. 130

19.veras särskilt. Sett tillsammans med proportionalitetsprincipen innebär dens. 130

20.också att om det finns preferens för gemensamt agerande skall detta ske meds. 130

21.medel som så lite som möjligt ingriper i det nationella självbestämmandet.s. 130

22.Sammantaget innebär dessa principer att även om gemenskapen befinns has. 130

23.kompetens på ett visst område är det inte säkert att den kan utövas i det en­s. 130

24.skilda fallet.s. 130

Medlemsstaternas förpliktelser — lojalitetsprincipen

1.Medlemsstaterna är enligt EGF förpliktigade att iaktta EG-rättsliga bestäm­s. 130

2.melser i sin normgivande och tillämpande verksamhet. Något förenklat kans. 130

3.sägas att art 10 EGF innebär att medlemsstaterna har en förpliktelse inne­s. 130

4.bärande att den nationella rätten skall vara förenlig med gemenskapsrätten.s. 130

5.Denna lojalitet gentemot gemenskapsrättsliga normer kommer särskilt tills. 130

6.uttryck i EGF art 10. I de fall medlemsstaterna utökar gemenskapens kom­s. 130

7.petensområde och denna kompetens nyttjas, skapas nya förpliktelser till vilkas. 130

8.medlemsstaterna måste hålla sig lojala.s. 130

9.En problematik som berörs i denna avhandling är det sätt på vilket gemen­ skåpens och främst EG-domstolen gör EG-rätten effektiv i de nationella rätts­ systemen och i förlängningen hur detta påverkar kompetensfördelningen mel­ lan EU och medlemsstaterna. I EGF art 10 stadgas att: ”Medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av detta fördrag eller av de åtgär­ der som vidtagits av gemenskapens institutioner. Medlemsstaterna skall underlätta att gemenskapens uppgifter fullgörs.s. 130

10.De skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås.” Med stöd av bl.a. detta stadgande har EG-domstolen sökt att effektivisera ge­ nomförandet av EG-rätten genom att ställa krav på att antagande samt tolk­ ning och tillämpning av nationell lagstiftning skall ske EG-rättskonformt. Den konforma tolkningen kan förklaras med nödvändigheten att tolka viss lagstiftning i harmoni med annan reglering. I detta hänseende eftersöks en konform rättslig struktur där rättslig inkonsistens eftersöks genom att vissa regleringar förklaras ogiltiga. Idén om en konform tolkning kan i detta hän­ seende anses vara normativ på det sätt att den uttrycker att vi bör förstå rät­ ten som en koherent helhet. Detta betyder att även om rätten i praktiken är både motsägelsefull och inkonsekvent så skall domaren se på rätten som ett koherent system.87s. 89

11.Regleringen i art 10 är grunden för doktrinen om gemenskapsrättens indi­ rekta effekt.88 Termen indirekt beskriver i detta hänseende den effekt en EGrättslig reglering kan ha trots att den inte anses uppfylla kriterierna för direkt effekt. Domstolen har i en rad fall på olika områden fastslagit att nationella domstolar och myndigheter är skyldiga att tolka nationell rätt i ljuset av EGrätten.89 Förpliktelsen om en EG-rättskonform tolkning omfattar samtliga for­ mer av regler inom gemenskapsrätten oavsett om dessa regler kan tillerkännas direkt effekt eller ej.s. 89

12.Den indirekta effekten har fått särskilt stor betydelse avseende direktiv. Principen om indirekt effekt innebär att nationella domstolar och myndighe­ ter är förpliktigade att, så långt som är möjligt, tolka nationell rätt med målets. 89

13.132 Del is. 132

14.att förverkliga direktivets syften.90 EG-rättskonform tolkning tillämpas dås. 132

15.direktiv inte kan ålägga enskilda skyldigheter i horisontella rättsförhållan­s. 132

16.den.91 Domstolen menar att nationella domstolar skall försöka få nationellas. 132

17.bestämmelser i överensstämmelse med direktiven tolkningsvägen i de fall därs. 132

18.den direkta effekten inte kan användas.92 Hela denna argumentation är upp­s. 132

19.byggd kring EG-rättens effektivitet (effet utile) Det kan iofs. sägas att effek­s. 132

20.tiviteten inte är ett rättsligt argument och stöd för detta kan inte stå att finnas. 132

21.i EGF annat än implicit.93 Här kan också framhållas vad Cramér uttrycker,s. 132

22.”En medlemsstat skall (dock) inte kunna neka enskilda medborgare gemen-s. 132

23.skapsrättsligt grundade rättigheter genom sin oförmåga, eller ovilja, att efter­s. 132

24.leva direktivets krav”.94 Han benämner detta som ett uttryck för rättsgrund­s. 132

25.satsen att ingen skall kunna skörda vinning av sin egen orättshandling.95 Härs. 132

26.bör också hänvisas till individens rätt till skydd för berättigade förväntningar.s. 132

27.Förpliktelsen om EG-rättskonform tolkning av direktiv inträder först efters. 132

28.implementeringstidens utgång och omfattar all nationell rätt oavsett om dens. 132

29.tillkommit före eller efter direktivet.96 Men en gräns för denna tolknings-s. 132

30.skyldighet går vid det fall där tolkningen strider mot tydlig ordalydelse ochs. 132

31.syftet med nationell lagstiftning, då detta knappast kan godtas av nationells. 132

32.domstol.97 För effektivt genomförande av EG-rätten har enskilda vid en sådans. 132

33.situation möjlighet att väcka skadeståndstalan mot staten enligt Francovich-s. 132

34.doktrinen.98s. 132

35.Lösningen är mycket praktisk. Istället för att fokusera på direktivens di­ rekta effekt i vertikala och horisontella rättsförhållanden väljer domstolen att vända sig till den generella lojalitetsplikten i EGF art 10. Därmed kan felak­ tigt implementerade direktiv få rättslig betydelse i nationell domstol även då de ej uppfyller kraven för direkt effekt, vilket i förlängningen innebär att detta också kan komma att få konsekvenser i rättsförhållanden mellan enskilda. Prin­ cipens praktiska effekt är dock beroende av nationella domstolars och myndig­ heters acceptans varför principen om medlemsstats ansvar för eventuell rätts­ förlust införd i Francovich är ett viktigt komplement till principen om indi­ rekt effekt.s. 133

36.Doktrinen om indirekt effekt har använts av domstolen även beträffande primärrättsliga källor. Ett exempel är mål C-195/91, Van Munster, som rörde fastställandet av herr Van Munsters pension. I detta rättsfall tillämpades na­ tionella rättsregler visserligen på samma sätt oberoende av om personen ifrå­ ga var migrerande arbetstagare eller inte. Oavsett detta faktum uppkom helt oförutsett en situation där van Munster behandlades ofördelaktigt beroende på att han under sin yrkesverksamma period arbetat i flera länder. EG-domstolen konstaterade, med hänvisning till tidigare praxis," att nationella socialförsä­ kringssystem tillåts ha nationell särprägel då art 42 i EGF inte påverkar de nationella sociala trygghetssystemen ”substantive and procedural”.19 090 Dom­ stolen drog så slutsatsen att då ifrågavarande regel i belgisk lagstiftning till­ ämpas utan särskilj ning mellan i Belgien bosatta medborgare och migrerande arbetstagare kan det inte utgöra ett hinder mot den fria rörligheten för arbets­ kraft.101 Domstolen uttalade dock att det i sådana fall är upp till den natio­ nella domstolen att tillämpa lagstiftningen i ljuset av lojalitetsprincipen och därmed sträva mot att undvika effekter som strider mot fördragets mål såsom den fria rörligheten för arbetskraft.s. 133

37.Detta krav tydliggör att nationella myndigheter skall försöka säkerställa att nationell lagstiftning kan tillämpas, så långt det är möjligt,102 på samma sätt för nationella och migrerande arbetstagare, utan att detta skapar för dem oför­s. 133

38.134 Del is. 134

39.delaktiga förhållanden vad avser social trygghet och i längden utgör ett hin­s. 134

40.der mot EG-rättsliga regleringars syfte, i detta fall den fria rörligheten förs. 134

41.arbetskraft som den uttrycks i art 39 i EGE103 EG-domstolen uttrycker härs. 134

42.ett krav på fördragskonform tolkning, vid tillämpning av nationell rätt krävss. 134

43.att nationella domstolar tolkar den på så sätt att den står i överensstämmelses. 134

44.med gemenskapsrätten.104s. 134

45.Användningen av EG-rätten på detta sätt leder till att gemenskapsrättsli-s. 134

46.ga argument, avseende t.ex. diskriminering eller hinder mot fri rörlighet, kans. 134

47.framföras i de mest skilda och kanske överraskande situationer. Detta har ock­s. 134

48.så fatt vissa att tala om en EG-rättslig gubben i lådan-effekt.105 Förhållandets. 134

49.mellan EG-rätten och nationell rätt är pluralistiskt och polycentriskt på dets. 134

50.sätt att det nästan är omöjligt att förutsäga var och i vilka situationer EG-rät-s. 134

51.ten aktualiseras i den nationella rätten.106s. 134

Spärrverkan

1.3.2.4.1 Allmänts. 134

2.Problematiken som behandlas i detta avsnitt härrör ur kompetensfördelningens. 134

3.mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Grunderna för denna fördelnings. 134

4.återfinns i EGF. Fastställandet av gränserna för fördelningen av kompetensers. 134

5.och EG-rättens ställning gentemot de nationella rättssystemen har dock utsta­s. 134

6.kats av EG-domstolen. Som nämndes ovan uttalade uttalade EG-domstolen is. 134

7.Van Gend att gemenskapsrätten konstituerar ”... a new legal order for the be­s. 134

8.nefit of which the member states have limited their sovereign rights, albeit ins. 134

9.limited fields" .107 Vilka dessa områden (fields) är stod inte klart vid tidpunktens. 134

10.för meddelandet av domen i van Gend. I ljuset av senare uttalanden från dom­s. 134

11.stolen står det i vilket fall klart att områden verkligt reserverade för nationells. 134

12.beslutskompetens blir allt färre. I EG-domstolens yttrande över EES-avtalet, heter det istället att gemenskapsrätten konstituerar ”... a new legal order for the benefit of which the states have limited their sovereign rights, in ever wider fields.”108 Cramér menar att domstolen under senare år sökt konsolidera sina uppnådda positioner genom att ha intagit en mer försiktig hållning. Därmed skulle yttrandet över EES-avtalet väl redogöra för domstolens egen syn på sin position.109s. 134

13.EG-rättens inverkan på nationell rätt sker genom principerna om gemen­ skapsrättens företräde framför konkurrerande nationell rätt,110 dess direkta effekt samt medlemsstaternas skadeståndsansvar för brott mot gemenskapsrät­ ten.111 Genom de konstituerande fördragen, samt de av EG-domstolen för dessa texter fastställda gränser, kan således gemenskapens legislativa kompetenser utläsas. I sakens natur borde också ligga att domstolen inte kan utsträcka dessa gränser genom att i sin dömande gärning fatta beslut som kränker detta för­ hållande. Historien har dock lärt oss annat. EG-domstolen har tvärtom tagit sig friheten att agera rättsskapande. Därigenom har man justerat förhållandet mellan unionen och medlemsstaterna och ytterligare inskränkt medlemssta­ ternas suveränitet.112s. 135

14.Den fråga som jag avser att undersöka är i vilken utsträckning EG-domstolens praxis om tolkningen av de grundläggande fördragen och deras kom­ petensfördelning, kan fa konsekvenser för nationell lagstiftning på områden som inte är harmoniserade och förbehållna nationell kompetens. För detta ända­ mål är diskrimineringsförbudet och sättet på vilket denna grundläggande rättsprincip kommer till uttryck i stadganden om de fria rörligheterna mest centralt. Dessa principer sträcker sig in i den nationella lagstiftningen i dens. 135

15.136 Del is. 136

16.mån EG-rätten ger gemenskapen kompetens inom ett område. Inom vissas. 136

17.områden är denna effekt oomstridd. Medlemsstaterna har tydligt överlämnats. 136

18.beslutskompetenser till gemenskapen varför en exklusiv gemenskapskompe-s. 136

19.tens föreligger, dvs. medlemsstaternas möjligheter att lagstifta på detta områ­s. 136

20.de är mycket begränsat.113 På andra områden är medlemsstaternas kompetenss. 136

21.oomstridd114 och i vissa delar exklusiv. Vidare finns områden med potentiellas. 136

22.outnyttjade kompetenser där spärrverkanseffekten är låg. Inom områden meds. 136

23.låg spärrverkanseffekt måste frågan om gemenskapens kompetens är exklusivs. 136

24.eller inte avgöras från fall till fall.115 Cramér menar att spärrverkansdoktrinens. 136

25.är en naturlig konsekvens av principen om gemenskapsrättens företräde:s. 136

26.”Då all nationell lagstiftning som står i strid med tillämpliga bestämmelser i gemen­s. 136

27.skapsrätten skall åsidosättas i rättstillämpningen är det naturligt att nationella lag­s. 136

28.stiftande institutioner inte heller har kompetens att lagstifta inom områden där dets. 136

29.existerar tillämpliga gemenskapsrättsliga regler.”116s. 136

30.I förståelsen av balansen mellan medlemsstaternas och gemenskapens kompe­s. 136

31.tenser visar sig följande bild. Det finns områden där gemenskapen inte har någon kompetens, det finns områden där gemenskapen har tilldelats exklusiv kompetens och slutligen finns det områden där medlemsstaternas och gemen­ skapens kompetens är delad. Det förefaller naturligt att denna bild förändras då de grundläggande fördragen revideras.117s. 136

32.Spärrverkansdoktrinen behandlar frågan under vilka förutsättningar kom­ petensen att lagstifta på nationell nivå är utesluten genom att gemenskapen har kompetensen på ett rättsligt område. Detta skall skiljas från företrädesdoktrinen där frågan avser om den lägre stående nationella normen står i över­ ensstämmelse med den högre stående gemenskapsrättsliga normen. Denna fråga om överensstämmelse är ointressant beträffande spärrverkan. Spärrverkan innebär att den nationella normen inte kan tillämpas, oavsett sitt innehåll, då den reglerar ett område där medlemsstaterna inte längre besitter kompetens att agera. Vid en aktuell normkonflikt blir det ej aktuellt med en spärrverkansanalys eftersom principen om gemenskapsrättens företräde är tillämplig. Skillnaden mellan spärrverkan och företräde kan sägas vara en fråga om adres­ sat. Spärrverkan opererar beträffande kompetensfrågor och är riktad till lag­ stiftaren, företräde opererar på normnivå och är främst riktad till rättstillämparen. 3.2.4.2 Begreppet spärrverkan Spärrverkan uppstår genom att gemenskapen utnyttjar kompetenser givna under fördragen. Det handlar om användandet av en potentiell kompetens som står att utläsa i fördragstexterna.118 En nyantagen regel medför en expan­ sion av gemenskapens exklusiva lagstiftningskompetens och en motsvarande krympning på nationell nivå. Till den dag gemenskapen utnyttjar denna kompetens enligt EGF kvarstår således nationell kompetens. Denna kompe­ tens kan dock endast utnyttjas under iakttagande av lojalitetsplikten så som den stadgas i EGF art 10.119 Den yttersta gränsen för en expansion av kom­ petens på central europeisk nivå sätts av den potentiella lagstiftningskompe­ tens som finns angiven i EGF. Cramér anger att denna yttre gräns för kompe­ tens inte är klarlagd vilket bl.a. härrör från att art 308, som anger att rådet kan vidta åtgärder för att inom den gemensamma marknaden ram förverkligas. 137

33.138 Del is. 138

34.något av gemenskapens mål även om fördraget inte innehåller de nödvändigas. 138

35.befogenheterna. För fastställandet av gränserna för dessa kompetenser svarars. 138

36.EG-domstolen. Den tolkningsmetod som domstolen använder har beskrivitss. 138

37.som mycket dynamisk då den sökt driva integrationsnivån framåt och agerats. 138

38.drivande i integrationsprocessen.120s. 138

39.Frågan om hur mycket nationellt kompetensutrymme som spärras genoms. 138

40.en EG-rättslig reglering beror på vilken form av reglering det är fråga om, vil­s. 138

41.ket policyfält vi rör oss inom samt EG-domstolens tolkning av den aktuellas. 138

42.normen.121 Spärrverkansdoktrinen utvecklades ur företrädesdoktrinen unders. 138

43.70-talet. Företrädesdoktrinen är bara en del av problematiken då den innebärs. 138

44.att där det finns en konflikt mellan nationell rätt och EG-rätt skall EG-rättens. 138

45.ha företräde.122 För att tillämpa företrädesdoktrinen behöver vi också en me­s. 138

46.kanism som talar om för oss när vi har en faktisk eller potentiell konflikt. Härs. 138

47.träder spärrverkansdoktrinen in.s. 138

48.I Simmenthal123 utsträcker EG-domstolen företrädesdoktrinen till att ocksås. 138

49.innebära ett förbud mot nationell lagstiftning inom det område som täcks avs. 138

50.direkt tillämpliga EG-rättsliga normer. Domstolen beskriver sedan i CERA-s. 138

51.FEL för första gången en spärrverkansdoktrin.124 I målet beskriver domstolens. 138

52.ett antal situationer då spärrverkan skall anses föreligga.s. 138

53.1. Därför att nationella regler stör den gemensamma marknaden,s. 138

54.2. Därför att nationella regler står i direkt konflikt med gemenskapsrätten,s. 138

55.3. Därför att nationella regler påverkar ett område som gemenskapsrätten ut­s. 138

56.tömmande reglerat.125s. 138

57.I dessa tre situationer kan gemenskapsrättsliga regler spärra tillämpning ochs. 138

58.antagande av nationella rättsregler på området i fråga. Även om rättsfallet is. 138

59.fråga avsåg jordbruksområdet anser man i litteraturen att uttalandet kan tol­s. 138

60.kas generellt.126s. 138

61.EG-domstolens domar ger dock inte tillräcklig ledning för analys av när spärrverkan föreligger. I litteraturen har flera rättsvetare försökt att finna en analysmodell för att besvara frågan om när gemenskapen har ockuperat eller spärrat ett rättsligt område. Cross analys av spärrverkansbegreppet tar ett brett perspektiv då han menar att spärrverkan skall anses innefatta ”all instances of actual and potential conflict between Member State law and Community legi­ slation.”127 Han menar att spärrverkan är en analys av kolliderande lagstiftning och inte endast en analys av konflikter mellan medlemsstaternas lagstiftning och fördragsartiklar. Cross definition av spärrverkan innehåller således inte en strikt och exklusiv analys av en konflikt mellan en medlemsstats lagstiftning och fördragsartiklar.128 Cross anser att denna grupp av konflikter är av kon­ stitutionell natur och inte faller under spärrverkansanalysen. EG-domstolens första steg i analysen är istället att undersöka om sekundär rätt befinner sig i konflikt med den aktuella nationella regleringen. På detta sätt undviker EGdomstolen avgöranden av konstitutionell natur varför domstolen inom vissa områden får lättare att vinna acceptans.129 3.2.4.3 Spärrverkan i doktrin För spärrverkansanalys delar Cross in förhållandet mellan nationell rätt och EG-rätt i fyra olika områden.130 De tre första avser konkurrens om kompetens inom specifika områden eller närmare bestämt en fördelning och balans av kompetenser mellan medlemsstaterna och EG på dessa områden. Den sista behandlar normkonflikter.s. 139

62.Express saving innebär att den EG-rättsliga lagstiftningen uttryckligen ger medlemsstaterna kompetens att exklusivt eller genom samverkan lagstifta på ett visst område, exklusiv nationell kompetens. EG-reglerna förbehåller medlems­ staterna lagstiftningsmakten eller förbjuder EG-rättslig lagstiftning inom ett visst område. Express pre-emption, som är motpolen till express saving, innebär att EG-rättslig lagstiftning förbjuder en medlemsstat att reglera inom ett visst område. EG-rätten skall exklusivt reglera detta område. Cross klargör att trots atts. 139

63.140 Del is. 140

64.EG-lagstiftning inte alltid uttryckligen påvisar en exklusiv eller uttömmandes. 140

65.effekt återfinns dessa regler trots allt i förordningar och direktiv.131 Sådanas. 140

66.spärrverkansklausuler utformas ofta så att de uttrycker positiva skyldigheters. 140

67.för medlemsstaterna, medlemsstaterna skall vidta vissa åtgärder snarare än atts. 140

68.de förbjuds att vidta en viss åtgärd. Cross exemplifierar detta med dir 70/524s. 140

69.som rör tillsatser i djurfoder. I detta direktiv anges: ”The member states shalls. 140

70.ensure that feedingstuffs which conform to the provisions of this Directives. 140

71.shall be subject ... to no marketing restrictions other than those provided fors. 140

72.in this Directive.”132 I spärrverkanshänseende tolkades direktivet av domsto­s. 140

73.len som avsett att avhålla medlemsstaterna från att ”unilaterally lay down pro­s. 140

74.visions in this field.”133 Man kan fråga sig varför denna spärrverkansklausuls. 140

75.inte utformades tydligare. Cross menar att förklaringen kan vara att områdets. 140

76.är politiskt känsligt. Ett uttryckligt stadgande kan uppfattas som ytterligares. 140

77.en inskränkning av medlemsstaternas självbestämmande och EG-lagstiftnings. 140

78.är förmodligen enklare att anta om det fokuserar på målen med lagstiftning­s. 140

79.en istället för frågor om fördelning av legislativa kompetenser. Lagstiftarens. 140

80.kan därmed undvika att ta ställning i en politiskt känslig fråga och skjutas. 140

81.problemet med spärrverkansfrågan framför sig och hoppas på att EG-domsto-s. 140

82.len löser det genom att besluta genom att befästa gemenskapens rättsligas. 140

83.kompetens på området.s. 140

84.Occupation of the field pre-emption uppstår när EG-domstolen konstaterar atts. 140

85.EG-rätten reglerar ett område på ett så uttömmande sätt att det inte finns ut­s. 140

86.rymme för ytterligare nationell lagstiftning på detta område.134 Spärrverkan genom ockupation är ett komplement till företrädesdoktrinen då det klargör att nationell kompetens utesluts även om det inte finns någon direkt eller indi­ rekt konflikt med nationell rätt. Slutligen talar Cross om conflict pre-emption, spärrverkan genom konflikt, som kan uppstå på två sätt. Å ena sidan genom att nationell lagstiftning ändras så att den kommer i konflikt med EG-rättslig lagstiftning. Å andra sidan genom att nationell lagstiftning inte direkt är i konflikt med EG-rättslig lagstiftning, men stör den gemensamma markna­ dens funktion. I dessa fall är det fråga om lagstiftning på områden med delad kompetens.s. 140

87.Även Wiklund anammar den indelning som Cross gör, men anser att spärrverkansanalysen även bör innefatta den konstitutionella konflikten mel­ lan fördragsartiklar och nationell rätt. Wiklund menar att den europeiska doktrinen bör beakta de särskilt starka konstitutionella spänningar som upp­ står i Europa mellan nationalstaterna och den Europeiska unionen. Dessa för den gemensamma marknaden grundläggande konflikten mellan marknadsintegration och nationalstatlig reglering av olika slag.135 Genom att tillföra även denna grupp till typologin i analysmodellen fångar Wiklund även in de fall där lojalitetsprincipen i EGF art 10, ensam eller i kombination med andra be-stämmelser, har spärrverkanseffekt.136 Wiklund menar att art 10 bidrar till spärrverkan genom att fylla ut ett kompetensområde trots att sekundärrätts­ lig lagstiftning i sig inte kan anses ha spärrat ett gemenskapsreglerat områ­ de.137s. 141

88.142 Ds. 142

89.Invändningar kan dock föras mot denna syn på spärrverkan. Analys­s. 142

90.modellen skall behandla kompetensfördelningen mellan nationellrättslig ochs. 142

91.gemenskapsrättslig nivå. Enligt min mening innebär Wiklunds synsätt atts. 142