ståndsansvar enligt SkL

1.I syfte att konkretisera en tänkt skaderegleringsbefogenhet för JO-ämbetet skall något övergripande sägas om det allmännas skadeståndsansvar, med särskild inriktning på SkL. En skadereglerande funktion för JO bör anknyta till det regelsystem som är tillämpligt på JK. JO skulle då pröva utomobligatoriska ersättningsanspråk enligt företrädesvis SkL, vilken tillämpas om ej annat är särskilt föreskrivet. Det kan inte inom ramen för denna avhandling bli fråga om annat än att kortfattat skissera grunderna för det allmännas ansvar. För en utförlig presentation av rättsläget hänvisas till de olika standardverk och artiklar som föreligger på området.83 Framställningen inleds med en genomgång av skadeståndets olika funktioner. Därefter sägs något om förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. I denna författning ges regler om vilka myndigheter som har behörighet att handlägga de olika typer av skadeståndsanspråk som kan riktas mot staten. En kortfattad bakgrund ges sedan till de regler om det allmännas ansvar som finns i SkL. Särskild tonvikt läggs vid SkL 3:2, vilken är den regel som oftast torde vara aktuell för tillämpning om JO skulle ha befogenhet att ta ställning till ett skadeståndsanspråk. I doktrinen råder inte någon övergripande samstämmighet om vilka av skadeståndets funktioner som är viktigast, utan diskussionen har förts i olika banor.84 En central funktion är skadeståndets reparativa egenskap. Skade­ ståndet ger den som lidit t. ex. personskada ersättning för särskilda utgifter för läkare och sjukvård och för de arbetsinkomster han förlorat. Vid sakskada ger skadeståndet möjligheter för den skadelidande att t.ex. ersätta förlorad egendom med ny. Av betydelse är också skadeståndets förmåga till upprättelse för en kränkning (ideellt skadestånd). Här kan SkL 1:3 nämnas. Stadgandet avser ersättning för lidande som tillfogats den som utsatts för ett antal där uppräknade brott. En annan funktion är skade­ ståndets preventiva verkan. Den som en gång blivit tvingad att utge skade­ stånd blir mer aktsam i framtiden. Detta påminner för övrigt om straffets individualpreventiva effekt. Man bör även nämna en allmänpreventiv effekt i det att man i allmänhet undviker handlande som medför skadestånd. Olle Lundin nämner en tredje funktion. Han anger att blotta existensen av ett skadeståndsansvar skulle kunna ha en upprätthållande funktion på allmänhetens förtroende för myndigheterna. Detta kan benämnas skadeståndsansvarets förtroendeskapande funktion.85 I förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten ges regler om handläggning av skadeståndsanspråk p.g.a. utomobligatoriska förhållanden. Förordningen gäller ej anspråk som grundas på ett statligt anställningsförhållande. Skadeståndsanspråk kan grundas på en rad oEka författningar och förordningen (1995:1301) ger regler för vilka myndigheter som är behöriga att pröva anspråk erdigt respektive författning. JK handlägger anspråk främst med stöd av SkL, om anspråket grundas på ett påstående om felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut. Vidare handläggs anspråk enhgt bl.a. BrB, PUL och erdigt vissa bestämmelser i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder och lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter.8<1 Det bör tilläggas att JK inte har befogenhet att pröva skadeståndsanspråk som riktas mot en kommun. Ett sådant anspråk måste framställas hos vederbörande kommun.8 876 Vidare kan nämnas att även RPS och RÅ handlägger anspråk med stöd av särskilda regler i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövande och andra tvångsåtgärder. Kammarkollegiet handlägger anspråk med stöd av exempelvis JB, FBL och sjölagen (1994:1009). Andra anspråk än de som nyss nämnts handläggs av den centrala förvaltningsmyndighet inom vars verksamhetsområde skadan inträffat. Om det inte finns en sådan myn­ dighet för en viss verksamhet handläggs anspråket av JK. Det bör vidare tilläggas att beslut i ovan angivna ärenden inte får överklagas. Jag föreställer mig att JO, i likhet med JK, skaU handlägga anspråk med stöd av SkL 2:1 eller 3:1 och 2, om detta grundas på ett påstående om felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut. SkL bygger på en grundläggande skillnad mellan statens och kommuns ansvar vid myndighets­ utövning (3:2) och vid annan verksamhet* (2:1, 4 och 3:1). Begreppet myndighetsutövning inom ramen för SkL kommer att beröras nedan. I uttrycket annan verksamhet inbegrips s.k. faktisk förvaltningsverksamhet, vilken enligt Strömberg finner sitt uttryck i att det allmänna bygger vägar och gator, driver järnvägar, tillhandahåller undervisning och sjukvård, ger råd och upplysningar av oförbindande natur.8 898 Till begreppet hänförs även sådan verksamhet, som det allmänna utövar i privaträttsliga former, t.ex. staten i egenskap av fastighetsägare. SkL 2:1 ger uttryck för den allmänna culparegeln: var och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada skall ersätta skadan, såvida inte annat följer av SkL. Stat och kommun ansvarar således för eget vållande. Det ges inte någon explicit definition av person- eller sakskada i SkL. Man kan dock sluta sig till att med personskada avses främst fysiska skador på den mänskliga kroppen och med sakskada avses skador på fast egendom och lösa föremål. Även rent estetiska förändringar, som inte minskar brukbarheten, kan vara skador i här angiven bemärkelse. Så är även fallet avseende förlust helt eller delvis av egendom. Med ren förmögenhetsskada avses enligt SkL 1:2 sådan ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada. Denna skadetyp torde vara vanligast vid myndighetsutövning. De tre ovannämnda skadetyperna får beskrivas som ekonomiska skador. Vid sidan härom finns även s.k. ideell skada. Vid ekonomisk skada ersätts den skadelidandes ekonomiska förlust medan avsikten vid ideell skada är att skadeståndet istället skall kompensera det lidande eller den kränkning den drabbade fått utstå. Enligt SkL kan ersättning för ideell skada utgå enligt två olika regler: SkL 5:1 och 3:1. Enligt SkL 5:1 omfattar skadeståndsansvaret vid personskada, förutom ersättning för sjukvårdskostnader och andra utgifter samt inkomstbortfall, även ersättning för sveda och värk, lyte eller annat stadigvarande men samt olägenheter i övrigt till följd av skadan. Enligt 1:3, som helt avser ideellt skadestånd, ersätts lidande som tillfogas någon genom brott mot den personliga friheten, genom annat ofredande som innefattar brott, genom brytande av post- och telehemlighet, intrång i förvar, olovlig avlyssning eller olaga diskriminering eller genom ärekränkning eller dylik brottslig gärning. Ersättning utges oavsett om det har uppkommit någon person­ skada. Av SkL 2:4 framgår att den som vållar ren förmögenhets skada genom brott skall ersätta skada enligt vad som är föreskrivet i fråga om personoch sakskada.90 Termen ”vållar” används här som en beteckning för handlande eller underlåtenhet som straffrättsligt är att bedöma som uppsåtligt eller vårdslöst. Det ges även regler om det s.k. principalansvaret. I 3:1 anges att den som har arbetstagare i sin tjänst skall ersätta person- och sakskada som arbetstagaren vållar genom fel eller försummelse i tjänsten. Motsvarande gäller i fall då arbetstagare i tjänsten vållar ren förmögenhetsskada genom brott. Det allmännas ansvar för vållande till skada vid myndighetsutövning regleras i 3:2. Staten eller kommunen skall ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar.91 Om SkL 3:2 ställs i kontrast till reglerna i SkL, om det allmännas ansvar utanför myndighetsutövningens område, framkommer vissa tydliga skillnader. För ansvar enligt 3:2 avseende ren förmögenhetsskada är det ovidkommande om denna skada uppkommit genom brott eller ej (jfr 2:4 och 3:1). Det görs vidare ingen skillnad mellan ansvar för eget vållande och annans vållande (jfr 3:1). SkL 3:2 tillkom i samband med SkL:s ikraftträdande år 1972. Tidigare hade den som lidit skada vid myndighetsutövning, p.g.a. fel eller försummelse, varit nödgad att kräva skadestånd direkt av den vållande tjänstemannen. Denne hade då i allmänhet gjort sig skyldig till tjänstefel och var skadeståndsskyldig p.g.a. detta brott.92 Med 3:2 infördes ett skadestånds­ ansvar för tjänstemannens offentliga arbetsgivare, samtidigt som skadeståndsskyldigheten för tjänstemannen lindrades avsevärt, eftersom dennes ansvar för vållande endast kunde komma ifråga i den mån synnerliga skäl förelåg med hänsyn till samtliga omständigheter (jfr SkL 4:1). Vid reformen år 1972 framkom farhågor för att den nya regleringen i 3:2 skulle ådra det allmänna märkbart ökade kostnader. I syfte att stävja en sådan utveckling infördes i 3:3-5 regler som begränsade det allmännas ansvar. Den s.k. standardregeln i 3:3 innebar att det allmänna i vissa fall kunde undgå ansvar för sina tjänstemäns vållande, om trots vållandet inte skäliga krav på verksamheten kunde anses åsidosatta. Skadeståndet kunde vidare bortfalla eller kraftigt nedsättas om den skadelidande varit oförsiktig nog att inte överklaga ett ofördelaktigt myndighetsbeslut (passivitetsregeln i 3:4). SkL 3:5 upptog en speciell fråga om att ersättningen till en före­ tagare för ren förmögenhetsskada kunde nedsättas efter en skönsmässig bedömning. Under 1970-talet förekom bara en begränsad mängd ersättningskrav och processer med 3:2 som grund. Då medvetenheten bland jurister och allmänhet om regelns existens och tolkning successivt ökade blev så också fallet avseende antalet processer.93 I riksdagen blev under 1980-talet 3:2 föremål för kritik; det allmännas ansvar ansågs vara alltför begränsat. Som ett resultat härav tillsattes en utredning som resulterade i lagändring år 1989.94 Reformen innebar bl.a. att SkL 3:3-5 avskaffades och det allmännas ansvar erhöll därmed en efterfrågad utvidgning. Det grundläggande motivet till förändringen var enligt departementschefen att det allmännas verksamhet borde åtnjuta medborgarnas förtroende; för detta förtroende hade det stor betydelse om det allmänna var berett att kompensera skador uppkomna genom begångna fel av myndigheterna. Vidare påpekades att utvecklingen på många håll gått mot ökade befogenheter för det allmänna, och att det var naturligt att följden blev ett strängare skadeståndsansvar för myndig­ heterna.95 Något skall sägas om begreppet myndighetsutövning i SkL 3:2. Som påtalats tidigare i avsnitten 4.3.3.2 och 4.9.6.2 förekommer begreppet i en rad andra författningar, exempelvis i RF, FL och BrB. I grundläggande avseende torde begreppet ha en liknande innebörd i de olika lagarna, även om skillnader föreligger företrädesvis beroende på lagarnas olika ändamål samt att begreppet torde tolkas restriktivt inom straffrätten, vilket inte synes naturligt inom exempelvis skadeståndsrätten.96 Bengtsson anger att begreppet, inom ramen för SkL, avser beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna; att bestämma över deras rättigheter och skyldigheter på ett sätt som de inte kan motsätta sig, bevilja dem förmåner som endast myndighet kan ge och utöva offentlig kontroll över enskildas förhållanden. Dessa fall karaktäriseras av den enskildes beroendeställning i förhållande till myndigheten; det får en alldeles speciell betydelse för honom att han behandlas korrekt från det allmännas sida.97 I kompletterande syfte kan nämnas att Kommittén för översyn av det allmännas skadeståndsansvar gjort en kort sammanfattning av hur begreppet utvecklats sedan 1970-talet. För att en viss åtgärd eller ett visst beslut, innefattande handling eller underlåtenhet, skall anses utgöra myndighetsutövning bör i allmänhet följande förutsättningar vara uppfyll­ da:98 • Det skall vara fråga om en åtgärd som avgörs ensidigt av det allmännass. 2119

2.företrädare. • Åtgärden skall komma till stånd och få rättsverkningar i kraft avs. 2125

3.offentligrättsliga regler. • Åtgärden skall direkt få, eller i vart fall kunna leda till, bestämdas. 2125

4.rättsverkningar av positiv eller negativ innebörd för den enskilde. Dets. 2126

5.krävs däremot inte att åtgärden utmynnar i ett bindande beslut. • Åtgärden skall, åtminstone i sin förlängning, vara uttryck för dets. 2126

6.allmännas maktbefogenheter gentemot den enskilde. • Åtgärden skall vidtas av ett rättssubjekt som därvid intar en offentligs. 2126

7.monopolställning på så sätt att ingen enskild kan vidta samma åtgärd meds. 2126

8.motsvarande verkan. • Den enskilde, mot vilken åtgärden riktas, skall inta en beroendeställning is. 2126

9.förhållande till det allmänna (jfr de ovannämnda punkterna). För att ansvar skall uppkomma enligt SkL 3:2 förutsätts att skadan skett vid myndighetsutövning. Om så inte är fallet kan SkL 3:1 istället bli tillämplig, vilket är av signifikant betydelse avseende ren förmögenhetsskada, eftersom krav på brott uppställs i 3:1. Innebörden av rekvisitet ”vid” är emellertid inte helt lätt att fastställa, vilket skapar betydande gränsdragningsproblem. I förarbetena till SkL angavs att det för ansvar räckte med att ett handlande hade visst samband med beslut eller åtgärder som innebar myndighetsutövning. I förarbetena nämndes främst två typer av beslut och åtgärder. • De som endast ingick som ett led i myndighetsutövningen, men soms. 2126

10.var reglerade av offentligrättsliga föreskrifter. • De som stod i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt sambands. 2126

11.med myndighetsutövningen. Som exempel nämndes bl.a. olika handläggningsåtgärder som föregick själva myndighetsutövningen." Det torde inte vara helt ovanligt att det är just på det beredande stadiet som en rad fel begås. Kallelser eller under­ rättelser till parter och vittnen kan ha vållat skada, t. ex. genom att orätt tid angetts för adressatens inställelse. Även åtgärder i ett senare skede är av intresse i detta sammanhang. Här kan nämnas fel i samband med protokollföring, registrering och expediering av beslut, under förutsättning att själva beslutet avsett myndighetsutövning. En särskild fråga i detta sammanhang gäller det allmännas ansvar för felaktig myndighetsinformation. Frågan uppkommer här om informationen är * given vid myndighetsutövning eller ej. Från HD:s och JK:s praxis kan den slutsatsen dras att avgörande vikt har fasts vid om den lämnade upplysningen har rört en konkret fråga som omedelbart kunde bli aktuell i ett ärende hos myndigheten. Om så varit fallet har upplysningen ansetts lämnad vid myndighetsutövning. Däremot har information som lämnats i t.ex. broschyrer och pressmeddelanden inte ansetts vara lämnad vid myndighetsutövning.100 Frågan har delvis kommit i ett nytt läge i samband med en lagändring under år 1998. Ett nytt stadgande, SkL 3:3, har införts som reglerar skadestånd för ren förmögenhetsskada utanför kontraktsförhållanden och utanför myndighetsutövningens område. Av 3:3 följer att staten eller en kommun skall ersätta ren förmögenhetsskada som vållats av att en myndighet genom fel eller försummelse lämnar felaktiga upplysningar eller råd, om det med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl. Därvid skall särskilt beaktas upplysningarnas eller rådens art, deras samband med myndighetens verksamhetsområde och omständigheterna när de lämna­ des.101 Genom denna reglering har det allmännas ansvar utökats vad gäller felaktig myndighetsinformation. Ansvar för ren förmögenhetsskada kan vid sådan information inträda även om denna inte lämnats vid myndighetsutövning. Det grundläggande skälet till revideringen var att särskilt stränga krav borde uppställas på myndigheterna när dessa ger olika typer av felaktig information, eftersom de enskilda i allmänhet befinner sig i en klar beroendeställning i förhållande till myndigheten. Den enskilde förlitar sig i allmänhet på att information från en myndighet är korrekt, bl.a. beroende på att denna ofta är ensam om att kunna ge vissa besked inom sitt verksamhetsområde.102 En viktig fråga inom ramen för SkL 3:2 är vem eller vilka som ansvarar enligt stadgandet. Av lagtexten kan utläsas att det är staten eller kommun, och inget annat organ, som ansvarar för skada vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommun svarar. Om en kommun driver verksamhet med stöd av statlig speciallagstiftning är det i princip ändå kommunen och ej staten som ansvarar.103 Ansvaret inträder både vid anonyma och kumulerade fel.104 Man behöver alltså inte utpeka en viss handläggare såsom ansvarig och det allmänna kan ställas till svars även när flera befattningshavare, t.o.m. i olika myndigheter, har medverkat till en skada genom så obetydliga avvikelser från det korrekta handlandet att ingen av dessa avvikelser kunnat betecknas som oaktsamma i vanlig mening, men helhetsresultatet framstår som oaktsamt. Enligt RF 11:6 kan förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening, samfallighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndig­ hetsutövning, skall det ske med stöd av lag. Överlämnande av dylika funktioner har tilltagit under senare decennier, vilket bl.a. föranleder frågan om vem som skadeståndsrättsligt ansvarar när ett privat rättssubjekt gör sig skyldigt till felaktig myndighetsutövning. Av förarbetena till SkL kan utläsas att det allmänna inte skall kunna undgå sitt ansvar genom att överlämna myndighetsfunktioner till privata rättssubjekt. Förutsättningen är att besluten eller åtgärderna i fråga skulle ha utgjort ett naturligt led i en motsvarande av staten eller en kommun driven verksamhet, och att det i så fall skulle ha varit fråga om myndighetsutövning.105 Ansvarar det allmänna även för privat rättssubjekts felaktigheter vid myndighetsutövning? Det troliga svaret på denna fråga är ja. I NJA. 1989 s. 191 ansågs staten ansvarig för en uppdragstagare - ett varv - som försum­ mat vården av en båt som varit belagd med kvarstad. Vården hade utförts för statens räkning och ingått som ett led i dess myndighetsutövning. För att ansvar skall inträda enligt SkL 3:2, förutsätts förutom kausalitet mellan det culpösa handlandet och skadan,106 att även ett s.k. skyddat intresse är kränkt.107 De regler som styr den offentliga verksamheten i fråga måste ha till uppgift att skydda ett utpekat enskilt skadeståndsintresse och inte bara ett mer vagt allmänintresse.108 Tillämpningen av principen om skyddat intresse kan sägas vara uppdelad i två faser. Fas ett innebär att de av ansvarsnormen skyddade intressena måste fastställas, vilket ibland torde vara förknippat med betydande problem, eftersom lagstiftaren kanske inte tydliggjort normernas skyddsändamål. Under fas två måste avgöras huru­ vida skadan i fråga faller inom något av de sålunda skyddade intressena.109 Rättsfallet NJA 1991 s. 138 brukar ofta nyttjas som exempel på principens tillämpning. AB Svensk bilprovning hade genom fel eller försummelse vid en obligatorisk kontrollbesiktning inte upptäckt en omfattande sprick­ bildning i dragbalken till en husvagn. P.g.a. sprickbildningen brast dragbalkarna under fard med husvagnen och dess kaross skadades. Frågan uppkom bl.a. vilka intressen som kontrollbesiktningen syftade till att tillgodose. Enligt HD var syftet inte bara att främja det allmännas intresse av att fordonsbeståndet som helhet höll en trafiksäkerhetsmässig god standard, utan också att i det enskilda fallet tillgodose fordonsägarens eget intresse av trafiksäkerhet. HD fann att den skada som inträffat drabbat ett sådant intresse som skyddades av den handlingsnorm som AB Svensk bilprovning åsidosatt. Skadestånd utdömdes därför. Om intresset vänds till frågan om vållandebedömningen kan inledningsvis konstateras att detta är ett mycket omfattande ämne som inom ramen för denna framställning bara i sina grunddrag kan skisseras. För att det allmänna skall ansvara enligt SkL 3:2 förutsätts vållande, alltså fel eller försummelse från det allmänna. Vid prövning av konkreta skadeståndstvister kan vållandebedömningen förenklat sägas vara indelad i två steg:110 Vad en skadeståndsprövande instans i första hand bör pröva är hur myndigheten i fråga borde ha handlat. Om man kan konstatera att avvikelse skett från detta får man sedan ställa frågan: Kan man anta att en lojal tjänsteman, med de kunskaper, den noggrannhet och det omdöme som man från allmänhetens synpunkt får kräva vid myndighetsutövning av det aktuella slaget, med hänsyn till det material som varit tillgängligt för myndigheten, skulle handlat på annat sätt i denna situationi Om detta är fallet har vållande förekommit. Vållandebedömningen skall i princip vara objektiv, utan att man tar hänsyn till de individuella ursäkter - i form av sjukdom, oerfarenhet och hög arbetsbörda - som en skadevållande tjänsteman kan tänkas föra fram.111 I samband med standardregelns (SkL 3:3) avskaffande gjordes vissa uttalanden i förarbetena om vållandebedömningen: Vid prövningen av om skadeståndsgrundande fel eller försummelse har förekommit från myndighetens sida får man alltjämt ställa frågan vad som rimligen kan fordras av myndigheten med hänsyn till verksamhetens art och ändamål. Även i fortsättningen skall man ta hänsyn till sådana förhållanden som att ett beslut har varit brådskande och rört en juridiskt invecklad fråga, att det har varit praktiskt omöjligt att utöva en perfekt kontroll i det aktuella avseendet eller att en upplysning har getts under sådana omständigheter att den enskilde inte gärna kunde fästa avgörande vikt vid den. Över­ huvudtaget bör de riktlinjer för bedömningen av olika situationer som framgår av SkL:s förarbeten och rättspraxis alltjämt vara ledande.112 En regel av processuell natur, men även med materiellt begränsande karaktär avseende det allmännas ansvar, finns i SkL 3:7.113 Härav framgår att talan om ersättning enligt 3:2 inte får föras med anledning av beslut av riksdagen eller regeringen eller av HD eller RegR, om inte beslutet upphävts eller ändrats. Sådan talan får inte heller föras med anledning av beslut av lägre myndighet, vilket efter överklagande prövats av regeringen, HD eller RegR, utan att beslutet upphävts eller ändrats. Stadgandet innebär ett undantag från regeln att alla felaktiga beslut vid myndighetsutövning i princip kan grunda skadeståndsansvar för det allmänna. Undantaget gäller först beslut eller underlåtenhet att fatta beslut vid myndighetsutövning av riksdagen och regeringen.114 Motivet till denna särreglering stod att finna i att dessa båda organ i stor utsträckning fattade beslut med tydligt politiskt innehåll. Det var mindre väl förenligt med svensk rättstradition att allmänna domstolar skulle pröva vållandefrågor angående riksdagens beslut. Enligt RF utkrävs ett konstitutionellt ansvar av regeringen och det fick anses strida häremot om ansvar även kunde utkrävas av enskilda personer via skadeståndstalan. Av betydelse var även att regeringens beslut var friare än andra myndigheters och påverkades oftare av politiska värderingar. Det var svårt att under sådana omständig­ heter göra en juridisk bedömning, huruvida fel eller försummelse före­ kommit. Har inte rättelse skett av riksdagens eller regeringens beslut, avvisas talan utan prövning. Men om beslutet i fråga upphävts eller ändrats gäller inte 3:7. Det är tänkbart att riksdagen och regeringen ändrar sina beslut ex officio eller att ändring, vad avser regeringens beslut, kommer till stånd genom resning eller rättsprövning.115 Vad avser beslut av de högsta dömande instanserna föreligger ett motsvarande taleförbud. Detsamma gäller också beslut av lägre instans, som efter fullföljd prövats av högsta instans utan att beslutet upphävts eller ändrats. Om högsta instans vägrat prövningstillstånd, finns inget hinder mot att talan grundas på påstått fel i den lägre instansens av­ görande. Skälen för taleförbudet är rent praktiska: Nämligen problem med att finna en lämplig instans som prövar skadeståndstalan, särskilt i anledning av HD:s beslut. Det föreligger även ringa risk för fel på denna nivå.116 Om jag avslutningsvis återknyter till JK:s skadereglerande befogenhet kan följande konstateras: Vid genomläsning av senare års JK-beslut kan man slå fast det allmänt smidiga och för de klagande bekväma i att JK både kan ta ställning till klagomål och har möjligheter att pröva skadeståndsanspråk riktade mot staten. Intrycket är att JK framstår som mer ”handlingskraftig” än JO, som ofta får finna sig i att avsluta ett ärende med allvarlig kritik. JK kan i motsvarande situation gå vidare och, om grund härtill föreligger, utdöma skadestånd. De klagandes känsla av upprättelse måste rimligen vara betydligt starkare vid en dylik behandling av JK, i jämförelse med vad dagens JO kan åstadkomma. Således talar starka skäl för att även JO bör utrustas med en skadereglerande befogenhet.s. 2126

Sammanfattning och slutord

1.I detta kapitel har jag i avsnitt 6.2 genomfört en inventering av en rad omständigheter som förklarar JO-ämbetets betydelse och som ger ett svar på frågan varför JO-ämbetet fortfarande har ett existensberättigande. Bland omständigheter av stor vikt härför bör nämnas att handläggningen av ärenden hos JO är märkbart enklare och mer lättillgänglig än hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. JO kan dessutom spela en mer aktivt undersökande roll i sina utredningar än t.ex. domstolarna. JO torde med sina kritiska och rättsvägledande uttalanden även ha haft betydelse för att säkerställa en god förvaltningssed hos många myndigheter. För att myndigheterna skall kunna åtnjuta erforderlig legitimitet hos medborgarna är det av betydande vikt att den offentliga maktutövningen kännetecknas av hög servicenivå, hänsyn och flexibilitet. Andra viktiga omständigheter vilka kan nämnas är att JO genom sina väl underbyggda och opartiska uttalanden kan moderera den ibland osakliga debatt som kan föras i massmedia, angående olika myndigheters eller handläggares agerande. Man bör inte heller förringa den preventiva och konfliktlösande verkan som JO:s tillsyn och uttalanden kan ha i de enskilda fallen. Det är givetvis svårt att bedöma den preventiva verkan av JO:s verksamhet, men man får anta att den, särskilt angående vissa myndighetskategorier, kan ha stor betydelse. Av störst värde är enligt min uppfattning JO-ämbetets möjligheter att stärka medborgarnas förtroende för rättsordningen. Som påtalats har detta förtroende minskat något under senare decennier och JO-ämbetets ställning som en klagomålsprövande myndighet, vilken står helt vid sidan om den ordinarie myndighets­ strukturen och politiska organ som riksdag, regering och fullmäktige­ församlingar, torde vara ett viktigt medel för att vidmakthålla ett förtroendefullt förhållande mellan de enskilda och det allmänna. Genomgången i avsnitt 6.2 visar enligt min uppfattning tydligt varför JOämbetet fortfarande, nästan två hundra år efter dess inrättande, har ett existensberättigande och dessutom varför detta ökat i styrka under senare tid. Avsnitt 6.3 innefattar en probleminventering avseende JO-ämbetet. Jag har påtalat tre problem, varav det första hänför sig till de svårigheter JO ställs inför då han i enskilda klagoärenden har att ta ställning till vaga eller svårtillgängliga författningar. Av naturliga skäl är det svårt att vare sig åtala, anmäla eller kritisera olika tjänstemän, om den författning varpå handläggningen vilar är svårtolkad och oklar. Det föreligger här en risk för att JO:s tillsyn urholkas. Det andra problemet är de betydande begränsningar som JO:s prövningsmöjligheter är underkastade, jämfört med prövning vid förvaltningsbesvär. JO har t.ex. inte de möjligheter att fatta vissa beslut på de förberedande eller verkställande stadierna som domstolar har. JO kan inte heller utföra en så allsidig prövning som de ordinarie besvärsmyndigheterna har befogenheter till och inte heller ersätta det klandrade beslutet med ett nytt. En klagomålsprövning utförd av JO kan således inte på något sätt ersätta det ordinarie omprövnings- och besvärs förfarandet. Detta faktum torde inte alla anmälare ha klart för sig, vilket kan leda till missförstånd som kan skada JO-ämbetets legitimitet. Det sista problemet är de brister i JO:s befogenheter som jag anser föreligger. I åtskilliga ärenden kan JO konstatera flagranta åsidosättanden av grundläggande rättssäkerhetsregler, utan att en kraftfull reaktion infinner sig i form av ett åtal eller en anmälan. Klaganden, som givits rätt av JO, kan på sin höjd se fram emot ett kritiskt uttalande. Någon direkt upprättelse är inte att vänta i merparten av dessa ärenden, vilket säkerligen kommer som en överraskning för många klagande. Härav följer enligt min uppfattning att JO-ämbetet inte har en tillfredsställande rättslig konstruk­ tion. Följande avsnitt, 6.4, ägnas åt frågan om vilka förändringar i JO-ämbetets befogenheter som är önskvärda. I motioner, remissyttranden och doktrin har en rad förslag förts fram, något avsnitt 6.4.2 speglar. Bland förslagen kan nämnas rätt för JO att besluta om tolkningsbesked hos de högsta domstolarna, att i extraordinär väg överklaga myndighetsbeslut, att föra talan om kommunalbot och vite samt att besluta om skadestånd från det allmänna. Enligt min bedömning är det sistnämnda förslaget särskilt intressant. I avsnitt 6.4.3 diskuteras närmare frågan om att utrusta JOämbetet med en skadereglerande befogenhet. I förarbeten till JOinstruktionen har främst två argument häremot förts fram. Detta skulle förvandla ämbetet till en ordinarie myndighet bland andra och medföra risk för en kollision mellan JK:s och JO:s skadereglerande bedömningar. Jag har försökt visa på svagheter i detta resonemang och påtalat argument /oratt JO skall ges en skadereglerande funktion. Först och främst kan detta på ett verksamt sätt stärka JO-ämbetets möjligheter att markera mot olika missförhållanden i det allmännas verksamhet. En positiv verkan torde också kunna förväntas vad avser JO-ämbetets trovärdighet bland de klagande och bland medborgarna. Det andra argumentet är att det förefaller smidigast och snabbast att ett och samma organ, JO-ämbetet, avgör både klagomålsärendet och skadeståndsfrågan i ett sammanhang. Avsnittet i övrigt ägnas åt en översiktlig genomgång av det allmännas skadeståndsansvar. Syftet är att söka konkretisera hur en skadereglerande befogenhet för JO skulle kunna utformas. Avslutningsvis kan nämnas att ett behov av nytänkande vad gäller JOämbetets befogenheter inför framtiden är påkallat. Givetvis bör man alltid iaktta viss försiktighet när man diskuterar förändringar i gamla institutioner, men denna försiktighet får inte gå så långt att man avvisar i stort sett alla förslag till utökningar av JO-ämbetets befogenheter. Den grundläggande farhågan, att JO-ämbetet skulle förlora sin extraordinära ställning om det gavs befogenhet att besluta om skadestånd från det allmänna, menar jag är ett alldeles för svagt argument, som inte får tillåtas förhindra revideringar vilka innebär förstärkningar av medborgarnas rättssäkerhet.s. 2132