eller råd

1.Stat och kommun kan numer i enlighet med de regler som införts i 3:3 SkL komma att bli ersättningsskyldig för ren förmögenhetsskada även i fall då skada 32 Offentligrättsliga principer av betydelse vid avtalsslut inte, som enligt huvudregeln, vållats vid myndighetsutövning.47 Det utvidga­ de ansvaret avser skada som någon lidit därför att en myndighet genom fel eller försummelse lämnat felaktiga uppgifter eller råd\ ansvaret förutsätter att det med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl. Hit hör bl. a. att den som lider skada haft anledning att förlita sigp å informationen. Vid bedömning­ en av om särskilda skäl föreligger föreslås att upplysningarnas eller rådens art, deras samband med myndighetens verksamhetsområde och omständigheterna när de lämnats särskilt skall beaktas.48s. 31

2.Här kan för övrigt erinras om att en tjänsteman personligen endast kan bli ersättningsskyldig för uppkommen skada om det föreligger »synnerliga skäl» enligt regeln i 4:1 SkL.s. 32

3.Ett exempel på när ersättning kan komma att utgå är situationen att någon köpt en fastighet under inflytande av de (felaktiga) uppgifter om gällande planbestämmelser som denne på förfrågan erhållit från en tjänsteman i t.ex. byggnadsnämnden. Vad gäller kommuns ansvar för utfästelser av stadsplanearkitekt kan därför nämnas följande fall.s. 32

4.Innan ett par köpte fastighet tog de kontakt med stadsarkitekten i Lunds kommuns. 32

5.vilken upplyste dem om att en ny väg skulle byggas i området och om eventuellas. 32

6.nybyggen. Han nämnde dock ingenting om att Banverket presenterat en utred­s. 32

7.ning angående en möjlig lokalisering av en riksbangård omkring 800 meter fråns. 32

8.fastigheten. När makarna senare fick kännedom om planerna drog de sig ur fas­s. 32

9.tighetsköpet och stämdes därför på skadestånd av säljarna eftersom fastighetens. 32

10.kom att säljas till ett pris som var över 500 000 kr lägre än den först avtalade kö­s. 32

11.peskillingen.s. 32

12.Makarna ålades av domstol att erlägga 572 000 kr till säljarna. Paret stämde dås. 32

13.kommunen och yrkade skadestånd på drygt en miljon kronor då de ansåg att kom­s. 32

14.munen underlåtit att lämna uppgift om det planerade bangårdsprojektet, och atts. 32

15.kommunen därför gjort sig skyldig till skadeståndsgrundande försumlighet vids. 32

16.myndighetsutövning.s. 32

17.TR fann att stadsplanearkitektens underlåtenhet att upplysa om bangårdspla-s. 32

18.nerna inte skett vid myndighetsutövning eftersom det inte rörde sig om ett besluts. 32

19.och att ersättning därför inte kunde utgå. HovR fastställde TR:s dom. HD fast­s. 32

20.ställde i NJA 1999 s. 291 underinstansernas domar och konstaterade att de ersätt­s. 32

21.ningsregler som sedan 1 januari 1999 finns i 3:3 SkL avseende kommuners ansvars. 32

22.Myndighetsutövning 33s. 33

23.på grund av felaktiga upplysningar inte var tillämpliga, eftersom skadefallet inträf­s. 33

24.fadeföre dess ikraftträdande och att förarbetena var mycket tydliga vad gällde att po­s. 33

25.ängtera att regeln endast skulle omfatta situationer inträffade efter dess ikraftträ­s. 33

26.dande. Inte heller kunde det konstareas ha förelegat något avtalsförhållande ellers. 33

27.därmed jämförligt förhållande mellan parterna som gjorde att någon rätt till ska­s. 33

28.destånd förelåg. En nyligen uppkommen företeelse som kan leda till att ersättning kan kom­ ma att utgå till enskilda är de kvalitetsgarantier som börjat användas av Stock­ holm stad. Syftet med garantiutfästelsen är att ta fram tydliga åtaganden gen­ temot de som brukar stadens tjänster. Användandet av garantier kan dock tänkas leda till såväl kontrakts- som skadeståndsrättsligt grundade krav. I en­ lighet med det ovan nämnda kan således garantier som inte infrias i vissa fall gå att likställa med sådana felaktiga upplysningar om offentlig verksamhet som medför ersättningsanspråk enligt 3:3 SkL.49 Rör det sig om verksamhe­ ter av mera privaträttslig natur kan å andra sidan ersättning komma att utgå enligt vad som gäller åtaganden och garantier av mera avtalsliknande karak­ tär. Som exempel kan nämnas följande fall där skadeståndsskyldighet har an­ setts föreligga för en kommun trots att någon uttrycklig garanti inte lämnats.s. 33

29.En kommun hade i NJA 1987 s. 710 upplåtit en träningslokal till en musikgrupps. 33

30.samt även anvisat en lokal där för ändamålet behövlig utrustning kunde förvaras.s. 33

31.Rätten fann kommunen vara skadeståndsskyldig när i lokalen kvarlämnat materials. 33

32.stulits, trots att kommunen inte hade lämnat någon form av garanti. Kommunenss. 33

33.företrädare hade emellertid - i samband med att nycklarna till lokalen lämnades -s. 33

34.på direkt fråga uppgivit att förvaringslokalen var larmad. Upplysningen om larm­s. 33

35.anordningen befanns dessutom ha varit av avgörande betydelse för gruppens be­s. 33

36.slut att lämna utrustningen. Upplysningen hade dessutom lämnats på ett sätt soms. 33

37.innefattade vårdslöshet från kommunens sida eftersom larmet saknades. Av in­s. 33

38.tresse är emellertid HD:s sätt att närma sig frågan om vilken relation som förelågs. 33

39.mellan kommunen och den skadelidande. Det konstateras att det var fråga om ens. 33

40.lokalupplåtelse, och att skadeståndsfrågan i målet bl.a. fick bedömas med lednings. 33

41.av karaktären hos avtalsförhållandet. Upplåtelsen hade visserligen skett utan veder­s. 33

42.lag men befanns ha »utgjort ett naturligt led i kommunens strävan att tillgodoses. 33

43.behovet av lokaler för socialt gynnsam ungdomsverksamhet». Relationen ansågss. 33

44.således inte vara av »benefik karaktär i vanlig mening». Även om det således var­s. 33

45.ken rörde sig om en kommersiell upplåtelse eller om en benefik rättshandling,s. 33

46.uppstod ansvar eftersom kommunens avtalsrättsliga lojalitetsplikt hade sin grunds. 33

47.i offentligrättsliga överväganden. HD förefaller ha ansett att kommunens målsätt­ 34 Offentligrättsliga principer av betydelse vid avtalssluts. 33

48.ning att verka för ungdomsverksamhet inneburit att en omsorgsplikt uppstått.s. 34

49.Denna måste vidare anses ha innefattat en rätt för mottagaren att erhålla korrekts. 34

50.information. Rättsförhållandet är visserligen avtalsrättsligt till sin natur men ana­s. 34

51.lysen av upplåtarens plikter far sitt innehåll av att rättsförhållandet har en offentlig-s. 34

52.råttslig prägel.s. 34

Normgivningsmakt och avtalsreglering

Generella normer och riktlinjer

1.Ordet normgivning används som en »heltäckande» term för stiftandet av lagar och andra förordningar, d.v.s. fixerade rättsregler, som beslutas genom ett visst förfarande och som utgör ett uttryck för de riktlinjer det allmänna önskar dra upp för samhället. Även om kommunerna har en viss normgivningsmakt tillkommer denna i första hand staten. Det kan antingen röra sig om regler för hur myndigheterna skall agera i förhållande till medborgarna eller regler som reglerar de enskildas inbördes relationer.s. 34

2.Det som skiljer normgivningsmakten från myndighetsutövande beslut är att en norm som t. ex. meddelas enligt författning blir gällande mot alla och envar till skillnad från beslut som kan rikta sig mot, och bli gällande för, en enda individ.50 Bestämmelser om normgivningen finns i 8 kap. RF. En rätttsregel skall ha en bindande generell form och en lag eller förordning måste därför ha ett allmängiltigt innehåll. Kravet uppfylls om en författning reglerar vissa situationer eller då den riktar sig mot en i allmänna termer bestämd krets av människor, oavsett om den bara blir tillämplig i något enstaka fall. Riks­ dagen får dock inte lagstifta om ett konkret fall, jfr 11:8 RF.51s. 34

3.Enligt RF lämnas normgivningsmakten i första hand till riksdagen, som ensam har rätt att stifta lag, men i viss mån även till regeringen, 8:7-10 RF.s. 34

4.Normgivningsmakt och av talsregleri ng 35 Den kan i vissa fall också överlämnas till förvaltningsmyndigheter52 och kom­ muner, 8:11 RF. Delegation av normgivningsmakt till enskilda är däremot principiellt utesluten.53s. 35

Kommunal normgivningsmakt

1.Även den kommunalrättsliga lagstiftningen faller under riksdagens lagstift­ ningsmakt. Enligt 8:5 RF bestäms grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för deras organisation, verksamhetsformer och den kommunala beskattningen i lag. Detsamma gäller även föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden.54 Den kommunala normgivningsmakten kan alltså följa av att riksdagen gett regeringen ett bemyndigan­ de att överlämna rätten att fatta ett visst beslut eller att riksdagen gett kom­ munerna rätt att besluta direkt enligt en särskild lag, t.ex. KL. Genom 8:5 RF har kommunerna därmed rätt att i enlighet med bestämmelserna i de lagar som reglerar deras verksamhet besluta om reglementen och arbetsordningar för sina egna organ. Kommunfullmäktige har framförallt en viktig roll som normgivare i och med utfärdandet av kommunala regelverk och taxor.s. 35

2.Kommunernas rätt att utfärda generella föreskrifter samt att anta avgiftstaxor följer av 1:7, 8:3, 5, 7, 9 (direktdelegation) och 8:11 RF (subdelegation) samt av 2:5 och 8:3 b KL. Sådana normer riktar sig mot medborgarna och är, även om de inte har form av lag, bindande för dessa. Exempel på sådana fö­ reskrifter är lokala ordningsstadgor, renhållningsordningar och hamnord­ ningar.s. 35

3.Normgivningsmakten skall hållas åtskild från myndighetsutövning. Tilllämpningen av en av fullmäktige antagen normgivande föreskrift inom det obligatoriska området, t.ex. att med stöd av en omsorgstaxa besluta om avgift för en enskild kommunmedlem, utgör emellertid myndighetsutövning.55s. 35

4.Det allmännas normgivningsmakt blir av stor betydelse vad gäller bedöm­ ningen av möjligheterna att ändra förutsättningarna för ingångna avtal, t.ex. vad gäller kommunens rätt att ändra taxor och lokala ordningsstadgor. Vid 36 Offentligrättsliga principer av betydelse vid avtalsslut sådana ändringar kan frågor uppstå i förhållande till en kommuns civilrätts­ liga avtalsbundenhet, eftersom kommunen, förutom sin roll som avtalspart, genom sin normgivningskompetens även kan ha möjlighet att ensidigt ändra förutsättningarna för avtalet.s. 35

Avgifts- och beskattningsrätten

Det allmännas avgifts- och beskattningsrätt

1.Nära förbunden med normgivningsmakten är det allmännas avgifts- och be­ skattningsrätt. Rätten att bestämma över statens inkomster och utgifter och förfogande över andra tillgångar brukar i en sammanfattande term kallas fi­ nansmakten varom bestämmelser finns i 9 kap. RF. De offentligrättsliga in­ komsterna består vanligtvis av skatter och avgifter. Enligt 8 kap. RF skall be­ slut om skatter tas i form av lagar. Beslut om avgifter skall i vissa fall ha form av lag, medan de i andra fall kan fattas av regeringen. Riksdagen har vidare möjlighet att delegera rätt att fastställa avgifter, som hör till riksdagens kom­ petensområde, till regeringen eller till kommun. Av 1:4 andra stycket RF och 9:2 första stycket RF framgår att det är riksdagen som beslutar hur statens medel skall användas.56s. 36

2.Statsrättsligt menar man med avgifter i första hand en penningprestation till det allmänna för vilken ett specificerat vederlag lämnas. Dit brukar även räknas penningprestationer som tas ut i näringsreglerande syfte och som i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga, t.ex. avgifter som utgår som ett led i pris­ regleringen inom jordbruk och fiske. Frånsett böter och andra straffrättsliga anspråk är alla andra penningprestationer som det allmänna utkräver skatter. För dessa prestationer utgår ingen specificerad motprestation till den enskilde eller den näringsgren som belastas med avgiften. Hit hör statlig inkomstskatt, förmögenhetsskatt, mervärdesskatt, tull etc.57s. 36

3.Om föreskrifter angående statliga avgifter skall beslutas genom lag eller inte kan ibland vara besvärligt att bedöma. Det avgörande måste enligt Strömberg vara om föreskrifterna reglerar åligganden för enskilda eller in­ grepp i dessas ekonomiska förhållanden. Erhålls ingen motprestation skall avgiften ha lagstöd, men om en avgift tas ut som ett vederlag för en frivilligt ianspråktagen prestation, borde den kunna beslutas av regeringen. Skulle dens. 36

4.Avgifts- och beskattningsrätten 31 enskilde vara tvungen, rättsligt eller faktiskt, att anlita prestationen bör avgif­ ten vara föreskriven i lag.58s. 31

5.Vid sin årliga prövning av anslagsbehoven är riksdagen statsrättsligt sett bunden av vad som är fastställt i lag. Riksdagen har dock möjlighet att i egen­ skap av lagstiftare ändra lagarna. Civilrättsligt sett är riksdagen bunden av de avtal som ingåtts och andra förpliktelser den åtagit sig. Följden blir alltså att riksdagen i viss utsträckning^a^/n^/ är relativt låst vid sin behovsprövning.s. 31

Kommunala taxor och avgifter

1.Kommunerna har enligt 8:3 b KL rätt att ta ut avgifter för de tjänster och nyt­ tigheter som de tillhandahåller. Bohlin betecknar de kommunala avgifterna som antingen offentlig- eller privaträttsliga. Det utmärkande för de förra anges vara deras tvångskaraktär, att avgiftsfriheten är mer eller mindre sken­ bar och att avgiften grundar sig på ett kommunalt beslut som ensidigt skapar avgiftsskyldighet. Även utöver de fall det rör sig om sådant som kommunen är skyldig att tillhandahålla kan det vara naturligt att betrakta relationen som offentligrättslig. Detta gäller t. ex. hamnavgifter, avgift för gatumarksupplåtelser eller avgift i samband med myndighetsutövning, bl. a. bygglovsavgift. Privaträttsliga avgifter anges däremot grunda sig på avtalsmässig eller någon annan frivillig grund. Kategoriseringen är dock inte helt problemfri eftersom även lagreglerade taxor kan röra mer eller mindre »frivilliga» situationer, t. ex. tandvårds- och sjukvårdstaxor. I den mån man skall göra en uppdelning är dock det smidigaste att utgå från att avgiften är offentligrättslig när kommu­ nens uttag grundar sig på lag eller annan författning och gäller en nyttighet som den enskilde är skyldig att nyttja. Taxan blir här omedelbart bindande och endast i de fall där det inte är fråga om »tjänster eller nyttigheter» i kom­ munallagens mening, utan om upplåtelser eller sanktioner, får avsteg från självkostnadsprincipen göras.59 Vid uttagande av offentligrättsliga tvångsavgifter kan varje enskilt uttag, till skillnad från vad som gäller vid uttagande av privaträttsliga avgifter, ses som myndighetsutövning.60s. 31

2.Som nämndes ovan skall offentligrättsliga eller tvångsmässiga avgifter meddelas genom lag, 8:3 RF. Detsamma gäller kommunens specialreglerade verksamhet som kräver lagform enligt 8:5 RF. Vissa kommunala avgifter är 38 Offentligrättsliga principer av betydelse vid avtalsslut typiskt sett av sådan offentligrättslig karaktär att lagstöd enligt 8:3 RF krävs för att debitering skall få ske.61 En taxa på området blir följaktligen omedel­ bart bindande för avgiftsuttag av en prestation som den enskilde är skyldig att ta emot, t.ex. renhållnings- och sotningsavgifter, och utgår oberoende av av­ tal.62s. 31

3.En speciell kategori avgifter utgör, ur normgivningssynpunkt, s.k. frivilliga offentligrättsliga avgifter. Det kan röra sig om verksamhet som kommunen är skyldig att tillhandahålla, men som frivilligt tas i anspråk av enskild.63 Avgif­ ter för sociala tjänster av servicekaraktär, t.ex. hemhjälp eller boende i servi­ cehus, far enligt 35 § SoL uttas med skäligt belopp enligt de grunder som kommunen bestämmer. Självkostnadsprincipen gäller och först när tjänsten tas i anspråk anses relationen vara offentligrättslig och likställighetsprincipen tillämplig. Viss differentiering av avgifterna utifrån betalningsförmåga har ansetts vara tillåten.64 65s. 38

4.Den privaträttsliga avgiftsmakten föreligger med stöd av den allmänna kompetensregeln, som i sin tur grundar sig på 8:5 RF. Avgifter för kommu­ nens rent frivilligt tillhandahållna tjänster kan därför inte betraktas som nor­ mer i regeringsformens mening, utan blir gällande för den enskilde på avtalsmässiga grunder. Antagandet av en taxa utgör förvisso ett ensidigt offentlig­ rättslig beslut, men avgiften kommer att utgöra ett avtalsvillkor i och med att det i avtalet tas in en bestämmelse om att avgiftens storlek bestäms av den vid varje tidpunkt gällande taxan. Man gör det dock för enkelt för sig om man drar gränsen vid om en verksamhet är frivillig eller specialreglerad. Det kan nämligen även vara så att även en frivillig verksamhet skall finansieras via skatter, t.ex. om den utgör ett allmänintresse och inte riktar sig mot en be­ gränsad mottagarkrets, se bl.a. RA 1968 ref 8 och RA 1975 Ab 487^s. 38

5.Det blir vid en bedömning viktigt att analysera vilken typ av avgift det rör sig om; en lagreglerad prestation eller ett vederlag för mera frivilligt tillhan­ dahållen service. Vidare är det av intresse att avgöra vilket utrymme det finns för avtalsslut om inte särskild taxa fastställts eller vilken betydelse det far för ett ingånget avtal om kommunen t.ex. ändrar taxa som reglerar en i avtalets. 38

6.Offentligrättsliga principer 39 föreskriven avgift. Ytterligare en viktig fråga blir att analysera vid vilka situa­ tioner självkostnadsprincipen måste vara styrande för kommunens avgiftsut­ tag och kommunens möjligheter att i avtal göra avsteg från gällande taxa utan att likställighets- och självkostnadsprinciperna åsidosätts. Dessa och andra frågor vad gäller avgifter och taxa kan i varierande utsträckning bli av stor be­ tydelse när det gäller det allmännas avtal.s. 39

Offentligrättsliga principer

1.Det föreligger en mängd olika principer och regler som är särskiljande för det allmänna och som det allmänna har att rätta sig efter i sitt handlande och som på olika sätt skall skydda den enskildes intressen mot olika typer av maktmiss­ bruk.s. 39

Legalitetsprincipen

1.Medborgarna skyddas mot godtyckliga beslut från det allmänna genom olika bestämmelser och rättssäkerhetsgarantier. Legalitetsprincipen kan sägas vara en allmän princip för en rättsstat eller ett rättssamhälle och har ett nära sam­ band med den ovan berörda normgivningsmakten. Den kommer till uttryck i 1:1 tredje stycket RF, där det heter att den offentliga makten »utövas under lagarna».66 Detta innebär att alla offentliga organ - riksdagen, regeringen, domstolar, förvaltningsmyndigheter och kommuner - är bundna av, och måste rätta sig efter, gällande lagar i sin verksamhet. Att makten skall utövas under lagarna innebär dock inget absolut krav på stöd i skrivna lagar. Även maktutövning som utförs i enlighet med konkreta sedvanerättsliga principer åsyftas.67s. 39

2.Beslutanderätten måste sålunda föreligga med stöd av grundlag eller annan lag samt falla inom gränserna för myndighetens kompetens. Gränserna pre­ ciseras ofta genom speciella föreskrifter om vilka slags beslut en myndighet får fatta. På samma sätt räcker det att föreskrifterna är givna i en förordning, 40 Offentligrättsliga principer av betydelse vid avtalsslut om beslutanderätten gäller ett ämne som faller inom regeringens restkompetens enligt 8:13 RF.68 6A9v 8:3 RF framgår dock, vad gäller rätten att fatta be­ tungande beslut för den enskilde, att legalitetsprincipen innebär ett principiellt krav på lagstöd för myndigheternas beslutanderätt.s. 39

3.Det har anförts att legalitetsprincipen i princip inte aktualiseras vid plikter som enskild åtar sig vid rent privaträttsliga avtal med det allmänna, t. ex. köp och försäljning eller i anställningsförhållanden. Har avtalsvillkoren däremot karaktär av faktiska krav på den enskilde, på grund av att det allmänna befin­ ner sig i en rättslig eller faktisk monopolställning, på ett område där den en­ skilde är i starkt behov av att ingå avtal, kan dock situationen vara en annan. Inte heller på det privaträttsliga området far nämligen det allmänna ingå avtal i strid mot tvingande lagstiftning. Legalitetsprincipen sätter alltså en definitiv gräns för vad det allmänna far göra. En brist avseende författningsstödet kan som regel inte ersättas med den enskildes samtycke. Undantag från regeln att en myndighet måste ha stöd i en författning för att meddela ett åläggande, kan i princip endast ske om samtycket tillerkänns relevans genomf örfattningsbestämmelse^s. 40

4.Det kan i vissa fall vara svårt att dra gränsen mellan avtal som innebär ut­ övande av offentlig förvaltning i någon form och privaträttsliga avtal. Om av­ talet är giltigt är i princip beroende av om det berörda förvaltningsorganet har kompetens att ålägga plikter eller ge de rättigheter som avtalet stadgar. Även om det ingångna avtalet rör en mera privaträttslig fråga eller en kommunal angelägenhet som inte utgör myndighetsutövning måste frågan om avtalet skall anses vara bindande bero på om myndigheten har kompetens att förfoga över offentliga medel på det sätt som skett.70 Det torde dock kunna föreligga ett mörkertal vad gäller avtal som ingås mellan enskilda och det allmänna utan att de äger någon rättslig grund. Så länge parterna är nöjda med situa­ tionen efterlevs avtalen och giltigheten kommer inte under prövning.s. 40

5.Offentligrättsligaprinciper 41s. 41

Jäv, objektivitets- och likhetsprinciperna

1.För att förhindra godtycke och maktmissbruk försöker rättsordningen på fle­ ra sätt garantera saklighet och opartiskhet i den offentliga verksamheten. Detta sker bl.a. genom jävsbestämmelser och genom straffbestämmelser för myndighetsmissbruk och mutbrott, men det råder även förbud för offentliga tjänstemän att inneha vissa bisysslor.s. 41

2.Kommunfullmäktige beslutade med en rösts övervikt, i enlighet med ett förslags. 41

3.från barn- och ungdomsnämnden och med kommunstyrelsens tillstyrkande, atts. 41

4.privatisera en del av barnomsorgen och att godkänna ett förslag till avtal med etts. 41

5.företag. En person var samtidigt som han var anställd som avdelningschef inoms. 41

6.barnomsorgsverksamheten i kommunen styrelseledamot och verkställande direk­s. 41

7.tör för det företag som förhandlade med kommunen om överförande av del avs. 41

8.kommunens barnomsorg. Kammarrätten fann i sin dom att personens ställnings. 41

9.som intressent i företaget inte var förenlig med hans anställning som avdelnings­s. 41

10.chef inom barnomsorgen i kommunen, såvitt gällde frågan om överföring av dels. 41

11.av barnomsorgen till företaget. Han var därför jävig enligt 6:25 KL och borde intes. 41

12.ha deltagit i beredningen av ärendet. Barn- och ungdomsnämndens yttrande tills. 41

13.kommunfullmäktige ansågs dock vara sådant beslut av rentförberedande karaktärs. 41

14.mot vilket talan inte får föras. Kommunfullmäktiges beslut kunde heller inte upp­s. 41

15.hävas som olagligt på grund av jävsfrågan, då frågan inte berörde »beredningenss. 41

16.omfattning och identitet utan snarare beredningens kvalitet». Även om beslutets. 41

17.inte ansågs kunna förklaras olagligt, så framstår det som mycket dubiöst att an­s. 41

18.ställd inom kommunen själv kan föreslå att lägga ut kommunal verksamhet till sitts. 41

19.eget företag.71s. 41

20.I ett mål om jäv vid beslut i en kommunstyrelse framgick att Karlstads kommuns. 41

21.ägde 49 procent av aktierna i AB Karlstads Studentbostäder. Resterande aktier äg­s. 41

22.des av PEAB respektive JM. Ordföranden och en ledamot i Studentbostäders sty­s. 41

23.relse deltog i handläggningen av kommunens förvärv av resterande aktier i Stu­s. 41

24.dentbostäder och en försäljning av Gamla badhuset till PEAB och JM. De bådas. 41

25.förtroendevaldas ställning som styrelseledamöter i Studentbostäder var enligts. 41

26.kammarrättens mening inte förenlig med deras uppdrag som förtroendevalda is. 41

27.fastighetsnämnd och kommunstyrelse såvitt gäller frågor om aktieförvärv ochs. 41

28.överlåtelse av badhuset. Deras befattning med ärendet under beredningen i fast-s. 41

29.ighetsnämnden och i kommunstyrelsen fick därmed anses innebära att de varit 42 Offentligrättsliga principer av betydelse vid avtalssluts. 41

30.jäviga enligt 6:25 4 p. KL. Kommunfullmäktiges beslut hade därför inte tillkom­s. 42

31.mit i laga ordning och upphävdes.72 Det allmänna skall i sin verksamhet även iaktta saklighet och opartiskhet, 1:9 RF. Den s.k. objektivitetsprincipen innebär att förvaltningsorgan och domsto­ lar i sin verksamhet inte far låta sig vägledas av andra intressen än dem de är satta att tillgodose. De får heller inte grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende. De får t.ex. inte gynna eller missgynna vissa en­ skilda intressen, och de får heller inte ta hänsyn till andra ovidkommande omständigheter, som en sökandes härstamning eller politiska åskådning.73 Objektivitetsprincipen gäller samtliga som handhar olika typer av uppgifter inom den offentliga förvaltningen, även enskilda som fullgör offentliga för­ valtningsuppgifter enligt 11:6 tredje stycket RF. Den inskränks heller inte bara till det område som rör myndighetsutövning, utan gäller även annan of­ fentlig verksamhet.74s. 42

32.I 1:9 RF stadgas vidare att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen, den s.k. likhetsprincipen. Denna princip hör till viss del ihop med objektivitetsprincipen eftersom en obefogad särbehandling av vissa personer samtidigt måste anses strida mots. 42

33.Offentligrättsliga principer 43 kravet på opartiskhet och saklighet.75 Likhetsprincipen sträcker sig lite längre än objektivitetsprincipen. Ar en myndighet utrustad med fri prövningsrätt, och den därför vid fattandet av ett beslut kan välja mellan olika alternativ utan att något av alternativen strider mot objektivitetsprincipen, innebär likhetsprincipen ett krav på konsekvens i beslutsfattandet. Myndigheterna utvecklar i sin praxis ofta mer nyanserade regler än dem som framgår av den tillämpade författningen, likhetsprincipen innebär ett krav på att dessa regler sedan ef­ terlevs.76 Likhetsprincipen utgör emellertid inget hinder mot att en myndig­ het ändrar sin praxis, om den finner att denna utvecklats i en olycklig rikt­ ning-s. 43

34.Vad gäller likhetsprincipen föreligger en skarp gräns mellan vad lagstifta­ ren och vad de rättstillämpande myndigheterna får göra. De sistnämnda får inte göra skillnad mellan olika individer utöver vad som stadgas enligt gäl­ lande rättsregler. Lagstiftaren omfattas däremot inte lika starkt av kravet på likabehandling. En sådan målsättning i fråga om den samhälleliga verksam­ heten är heller inte vare sig önskvärd eller realistisk. Det anses tvärtom för­ hålla sig så att särbehandlande lagstiftning är nödvändigt i ett modernt väl­ färdssamhälle.77 Att lika fall skall behandlas lika förhindrar inte särlagstiftning av välfärdskaraktär, t.ex. lagstiftning på det sociala området. Innebörden blir därför att skillnader inte får göras mellan individer utöver vad som följer av gällande lagstiftning.78s. 43

35.Likhetsprincipen blir viktig vid det allmännas avtalsslut i det fall avtal skall slutas med flera enskilda. På grund av kravet på konsekvens vid det allmännas agerande skall dessa, om avtalen rör lika fall, behandlas på ett likartat sätt. I de fall det rör sig om mer individuella avtal kan det medföra vissa problem att tillämpa principen, då det kan vara svårt att avgöra vilka fall som skall klassas som lika och vilka fall som är unika.79 44 Offentligrättsliga principer av betydelse vid avtalssluts. 43

Illojal maktanvändning och ingående av avtal

1.Även om det inom ett område saknas speciella lagregler uppställda för hur en fråga skall avgöras, har inte en myndighet någon obegränsad frihet att själv be­ stämma om möjligheten att fatta beslut. Om det allmänna på detta sätt kan anses ha överskridit sin beslutanderätt brukar man tala om détournement de pouvoir eller illojal maktanvändning. De offentligrättsliga skyddsprinciperna riktar sig främst mot otillbörligt agerande inom ramen för myndighetsutöv­ ning, men principen om illojal maktanvändning kan även komma att aktua­ liseras när det allmänna disponerar över sina egendomar, ingår avtal eller de­ lar ut bidrag, om myndigheten, eller kommunen, använt sin fria beslutande­ rätt, sittfria skön, på ett otillständigt sätt. Det kan t.ex. röra sig om fall där det allmänna gynnat eller missgynnat någon på grund av dennes politiska eller re­ ligiösa uppfattning, gynnat det offentliga subjektets ekonomiska intressen el­ ler något annat ovidkommande, som koppling av beslut till någons underlå­ tenhet, som inte har med saken att göra. Principen förefaller dock till följd av möjligheterna att överklaga förvaltningsbeslut ha haft mindre betydelse i svensk rätt än vad som varit fallet i norsk respektive dansk rätt.80s. 44

2.De regler som ger det allmänna kompetens att utöva myndighet anger i re­ gel också de gränser som rättsordningen sätter för olika typer av förvaltningsåtgärder. Det torde också stå klart att det allmänna inte kan överskrida dessa gränser genom att använda sig av avtal. De begränsningar som finns för myn­ dighetsutövning skyddar inte bara medborgarna mot otillbörliga ingrepp, de kan också ses som regler för vad som anses vara det bästa för samhället. Detta gäller även t.ex. för möjligheten att ändra fattade beslut.81 Det har i såväl svensk som utländsk doktrin antagits att illojal maktanvändning kan bestå i att det allmänna använder sin maktposition för att främja ett visst privatekonomiskt eller fiskalt intresse. En myndighet får exempelvis inte ta betalt för sin myndighetsutövning, såvida inte stöd för detta föreligger i författning. Som en följd av detta räknas det alltså som otillbörligt att ett offentligt organs. 44

3.Offentligrättsliga principer 45 utan författningsstöd begär en förmån i utbyte mot myndighetsutövning.82 Det spelar ingen roll om det krävda gäller till förmån för det allmänna eller till någon enskild. Ett myndighetsmissbruk är därför straffbart om det fattade beslutet i och för sig överensstämmer med föreskrift i författning, men om det meddelats endast efter det att ett ovidkommande villkor uppfyllts. Ett typiskt exempel är om en ansökan om bygglov bifalls först om den sökande, t.ex. ge­ nom ett genomförandeavtal, förpliktat sig att ekonomiskt bidra till någon kommunal verksamhet.83s. 45

4.Rör det sig om sådana avtalstyper som vanligtvis används mellan privat­ personer, måste enligt Hov den avgörande utgångspunkten för avtalens gil­ tighet vara om den avtalsslutande myndigheten har kompetens att förfoga över det som avtalet avser. Men även om avtalen i de här situationerna har samma form som vid rent privaträttsliga mellanhavanden kan offentligrätts­ liga hänsyn komma att inverka. Om t.ex. en privatperson hyr ut en jordbruks­ fastighet är syftet vanligtvis att tjäna pengar. Om staten på motsvarande sätt hyr ut en bit mark kan det ske som ett led i jordbruks- eller regionalpolitiken. Den här typen av omständigheter torde kunna innebära att bedömningen av avtalets giltighet inte nödvändigtvis blir densamma som vid motsvarande pri­ vaträttsliga situation. Ett sådant åsidosättande av offentligrättsliga regler ut­ gör en ogiltighetsgrund som kan leda till att avtalet även betraktas som ogil­ tigt enligt civilrättsliga regler.84s. 45

5.Förvaltningsmyndigheterna kan inom ramen för sin verksamhet hyra ut fastigheter, köpa eller sälja egendom, driva affärsverksamhet etc. - d.v.s. ägna sig åt privat verksamhet i varierande utsträckning. Myndigheternas agerande med privaträttsliga medel måste emellertid hänföras till den offentliga för­ valtningen, eftersom de företräder de indirekta uppdragsgivarna, medbor­ garna. De offentligrättsliga spärrarna och kontrollreglerna skall därvid garan­ tera att verksamheten sköts på ett acceptabelt sätt. Dessa offentligrättsliga regler och principer drar upp vissa linjer av betydelse för det allmännas möj­ ligheter att ingå avtal. När inget stöd ges i specialförfattningarna bestäms gränserna för kommunernas avtalsslut utifrån den kommunala kompetensen och principen om myndigheternas »fria skön». Även i dessa fall erbjuder dock läran om illojal maktanvändning ett visst skydd mot det allmännas möjlighe­ 46 Offentligrättsliga principer av betydelse vid avtalsslut ter att fatta beslut som kränker den enskildes rättssäkerhet. Såväl legalitets-, objektivitets- och likhetsprincipen torde kunna innefattas i begreppet illojal maktanvändning, eftersom det torde vara fråga om en form av maktmissbruk om det allmänna genom att sluta avtal med enskild kringgår de offentligrätts­ liga möjligheterna att förplikta den enskilde till motsvarande åtaganden, oav­ sett om det rör sig om myndigheter eller kommunala församlingars besluts­ fattande.s. 45

6.Det är således nödvändigt att vid bedömningen av ett avtal, där det all­ männa uppträder som avtalspart, även ta i beaktande de offentligrättsliga be­ gränsningar som kan föreligga. Det offentligrättsliga regelverket begränsar för det första kompetensen att ingå avtal, genom att ett avtal för det första inte får ingås i strid med de lagar som styr myndighetens verksamhet. För det an­ dra får avtal i vissa fall inte ingås utan lagstöd.s. 46

7.Sålunda blir det offentligrättsliga regelverket och de offentligrättsliga skyddsprinciperna av betydelse när det gäller att bedöma rättsverkningarna av ett ingånget avtal i förhållande till det allmännas möjligheter att genom sin normgivningsrätt ensidigt ändra förutsättningarna för detta. Den kommu­ nala normgivningsmakten består främst i utfärdande av kommunala regelverk men innefattar även beslut om reglementen och arbetsordningar för de egna organen. Stödet för att fastställa taxor föreligger oftast enligt speciallagstift­ ningen, och kan därför karakteriseras som offentligrättsligt när det gäller nyt­ tighet som den enskilde är skyldig att ta emot, t.ex. va-, renhållnings- och sotningsavgifter, men kan även föreligga enligt den kommunala kompeten­ sen. Det sistnämnda gäller främst avgifter av avtalsrättslig karaktär, t.ex. elleveransavtal.s. 46

Laglighetsprövning och överklagande av