1.En av de grundläggande principerna vid offentlig maktutövning i Sverige är proportionalitetsprincipen. Synsättet att offentlig maktutövning ska vara proportionerlig är dock inte något som har växt fram i modernare rättsutveckling utan tankarna har funnits inom delar av svensk rätt under lång tid. Främst har tankar på proportionalitet då rört det polisiära området.s. 322
2.Ett breddat synsätt på proportionalitet växte dock fram och på 50-talet formulerade Halvar G. F. Sundberg tankar om en proportionalitetsprincip som i stort är densamma som används i praxis idag, även om han sorterade in proportionaliteten under objektivitetsprincipen. Sundberg menade att den objektiva grunden för myndighetsutövandet var att uppnå avsett ändamål och att åtgärder som inte leder mot föreskrivet ändamål är godtyckliga och inte uppfyller kravet på objektivitet. Vidare menade han att myndighetsutövningen ska bestämmas av vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet och att ett starkare ingripande än vad som behövs inte får göras. Ändamålsenlighet, nödvändighet och proportionalitet i myndighetsutövning är således inte några nya tankar i svensk rätt även om proportionaliteten fått en mer framskjuten position i såväl praxis som lagstiftning på senare tid.s. 323
3.Proportionalitetsprincipen har två sidor. Dels ska den beaktas i relationen mellan myndigheten och den enskilda, vid den konkreta myndighetsutövningen. Dels ska den beaktas vid lagstiftning där lagstiftaren har att förhålla sig till exempelvis överordnade konstitutionella begränsningar i ett lagstiftningsärende.s. 323
4.De exakta formuleringarna när proportionalitetsprincipen beskrivs varierar något men för de frågor som här behandlas är den formulering som Högsta domstolen, HD, gjorde i NJA 2018 s. 753, Parkfastigheten, relevant. Proportionalitetsprövningen ska enligt avgörandet göras i tre led där det prövas om: – det aktuella ingreppet är ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet –s. 323
5.ändamålsenlighet, – det aktuella ingreppet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålets. 323
6.eller om det finns likvärdiga, mindre ingripande alternativ – nödvändig-s. 323
7.het, – den fördel som det allmänna vinner står i rimlig proportion till den skadas. 323
8.som ingreppet förorsakar den enskilde – proportionalitet i strikt mening. Det finns här också anledning att uppmärksamma att betydelsen av proportionalitetsprincipen i viss mån skiljer sig åt beroende på rättsområde och att det därmed inte är givet att den modell som presenterats ovan tillämpas oförändrad inom alla rättsområden.s. 323
9.I ett internationellt sammanhang är proportionalitetsbedömningar väl etablerade och detta får också tydlig betydelse i svensk rättstillämpning. Både indirekt, genom att tankar om proportionalitet kan användas i rättslig argumentation och mer direkt, när de får genomslag i lagstiftning och när internationella regleringar är tillämpbara i Sverige. Det kanske mest uppenbara inflytandet har EU-rätten och Europakonventionen.s. 324
10.Oavsett de nyansskillnader som finns kommer i det följande ett snävare perspektiv att anammas, där proportionalitet vid svensk myndighetsutövning i allmänhet och kopplat till klimatanpassningsåtgärder och egendomsskydd i synnerhet analyseras. Även med denna avgränsning behöver dock Europakonventionen vägas in eftersom svensk myndighetsutövning, oavsett om den anses vara i linje med regeringsformen, mycket väl kan prövas mot Europakonventionen. Som nämnts ovan har proportionalitetsprincipen, i någon form, funnits och tillämpats vid svensk myndighetsutövning under en längre tid. Med den förnyade förvaltningslagen (2017:900) som trädde i kraft 2018 kom också principen att införas i 5 § i lagtexten. I propositionen betonade regeringen att enskilda intressen skulle beaktas vid alla åtgärder i det allmännas intresse. Tanken med kodifieringen var också att ärendehandläggningen skulle bli bättre om det gjordes klart att proportionalitetsprincipen skulle beaktas vid all myndighetsutövning.s. 324
11.Helmius lyfter att ett problem med att proportionalitetsprincipen har gått från att vara en icke kodifierad princip till att skrivas in i allt fler lagar skulle kunna vara att den antas gälla bara där den explicit framgår. Med införandet i den generellt tillämpbara förvaltningslagen menar Helmius att det tydliggörs att den gäller vid all myndighetsutövning oavsett om tillämplig speciallag innehåller motsvarande princip eller inte.s. 324
12.Även Martinson har pekat på ett antal risker med att uttryckligen föra in proportionalitetsprincipen i lagstiftning och pekar främst på rättskulturella skillnader och utmaningar.s. 325
13.I rättspraxis har proportionalitetsprincipen tydliggjorts vid ett flertal tillfällen. Några avgöranden, som behandlas i nästa avsnitt, har en direkt koppling till fastighetsfrågor och ligger med det nära de frågor som aktualiseras vid klimatanpassningsåtgärder. För att belysa själva prövningen av proportionaliteten kan dock ett rättsprövningsmål där HFD ingående redogjorde för hur proportionalitetsprövningen gjorts i de olika stegen vara intressant och upplysande.s. 325
14.Målet RÅ 1999 ref. 76 rörde ett regeringsbeslut baserat på lag (1997:1320) om kärnkraftens avveckling, den så kallade avvecklingslagen, som innebar att rätten att driva kärnkraftsreaktorn Barsebäck 1 upphörde. Den inskränkning av nyttjandet som blev följden av beslutet aktualiserade egendomsskyddet och med det en proportionalitetsprövning. Omständigheterna var således mycket ovanliga men i målet kom HFD att göra en grundlig och systematisk prövning av proportionalitetsprincipen.s. 325
15.Beträffande ändamålsenligheten ställde HFD frågan om det aktuella ingreppet var ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet. Avvecklingslagen, som HFD lutade sig mot i målet, syftade till att avveckla kärnkraft och HFD menade att ändamålsenligheten uppfylldes eftersom beslutet gick helt i linje med lagen och de motiv och den politiska vilja som låg bakom lagstiftningen.s. 325
16.Beträffande nödvändigheten konstaterade HFD att en indragning av drifttillstånden var en nödvändig åtgärd för att avveckla kärnkraften. Enligt HFD omfattade inte nödvändighetskravet att domstolen skulle pröva frågor om vilket tillstånd som skulle dras in först och när det skulle göras. I stället menade HFD att det var tillräckligt att valet av vilket tillstånd och när indragningen skulle ske gjordes i enlighet med de rekvisit som ställts upp i avvecklingslagen.s. 325
17.I det sista steget, prövningen av proportionalitet i strikt mening, vägde HFD de enskilda intressena hos de inblandade bolagen mot de angelägna allmänna intressen som låg bakom beslutet att dra in drifttillståndet. Även tidpunkten för indragningen och den så kallade varseltiden proportionalitetsprövades. HFD kom fram till att det inte rådde ett klart missförhållande mellan det allmännas fördel av ingreppet och den belastning som drabbade bolagen.s. 325
18.Det som är utmärkande för RÅ 1999 ref. 76 är att åtgärderna baserades på en specifik lag som syftade till just det som sedan genomförts. Så länge som de åtgärder som vidtagits är i linje med lagen och lagens syften är de svårt att se att kraven på ändamålsenlighet, nödvändighet och proportionalitet i strikt mening inte skulle anses uppfyllt. När regleringen lämnar ett större utrymme för den aktuella myndigheten att göra en bedömning blir också proportionalitetsprövningen mer utmanande. När en myndighetsutövning medför någon typ av inskränkningar eller intrång i nyttjandet av fast egendom kommer egendomsskyddet och den proportionalitetsprövning som följer av 2 kap. 15 § regeringsformen, RF, att aktualiseras. Den typ av proportionalitetsavvägning som följer av regeringsformen finns ibland inbyggd i den reglering som tillämpas men även när avvägningsbestämmelser saknas eller är ofullständiga ska myndigheten göra prövningen, och då med tillämpning av regeringsformen. Utgångpunkten är att inskränkningar i form av markavståenden, inskränkningar i användning, betungande ekonomiska pålagor eller liknande, behöver prövas mot egendomsskyddet antingen genom den aktuella lagstiftningen, om den innehåller motsvarande prövning, eller genom en separat prövning mot 2 kap. 15 § RF. Motsvarande reglering finns i artikel 1 i Europakonventionens första tilläggsprotokoll.s. 326
19.I sammanhanget finns det skäl att inleda med avgörandet NJA 2018 s. 753, Parkfastigheten, som förtydligade hur proportionalitetsprövningen ska göras om inte den tillämpade regleringen fullt ut motsvarar prövningen enligt 2 kap. 15 § RF. Målet rörde en marköverföring från fastighet A till fastighet B genom en ansökan om fastighetsreglering som ägaren till fastighet A motsatte sig. HD menade att prövningen enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), FBL, i stort uppfyllde kraven på bedömning av ändamålsenlighet och nödvändighet. Beträffande proportionalitet i strikt mening menade HD att fastighetsbildningslagens regler inte fullt ut tillgodosåg kravet på prövning av den aspekten. HD menade därför att en separat prövning av proportionaliteten i strikt mening, i enlighet med regeringsformen och Europakonventionen, behövde göras även om alla villkor i fastighetsbildningslagen var uppfyllda. Slutsatsen efter målet är att en proportionalitetsprövning som motsvarar prövningen enligt regeringsformen och Europakonventionen alltid behöver göras vid inskränkningar av egendomsskyddet.s. 326
20.Mark- och miljööverdomstolen, MÖD, prövade i 2021:29 ett gatukostnadsmål som har en tydligare koppling till temat för denna artikel. I målet hade en kommun debiterat fastighetsägarna en gatukostnad på drygt 300 000 kr. Kostnaden beräknades dels för en på fastigheten befintlig byggnad, dels för en tillkommande byggrätt på samma fastighet som tilldelats efter detaljplaneändring. Eftersom fastighetsägarnas egendom påverkades genom uttaget av gatukostnadsersättningen på ett sätt de inte själva valt menade MÖD att de kunde sägas vara utsatta för ett intrång i egendomsskyddet. MÖD menade att plan- och bygglagen inte innehåller bestämmelser om avvägning mellan enskilt och allmänt intresse vid uttag av gatukostnadsersättning och att en sådan avvägning av proportionaliteten därför behövde göras fristående i linje med HD:s avgörande i Parkfastigheten.s. 327
21.MÖD delade i prövningen upp argumentationen i två delar; en för befintlig byggnad och en för den tillkommande byggrätten. För befintlig byggnad menade MÖD att fastighetsägarna hade en omedelbar nytta av de vägar som avsågs och att gatukostnadsersättningen med det inte var oproportionerlig. Avseende byggrätten, som fastighetsägarna sade sig inte vara intresserade av att utnyttja, menade MÖD att den, oavsett fastighetsägarnas avsikt, höjt värdet på fastigheten. Vägt mot kommunens intresse av att kunna fördela ut kostnaderna utan vidare dröjsmål, menade MÖD att inte heller denna del av gatukostnaden var oproportionerlig. Den debiterade gatukostnaden kom med det inte i konflikt med egendomsskyddet och proportionalitetsprincipen.s. 327
22.I sammanhanget är också ett skadeståndsmål från 2021 från Hovrätten för västra Sverige intressant. Målet rörde även där gatukostnadsersättning men fastighetsägaren hade här väckt talan mot kommunen och yrkat ersättning för ekonomisk och ideell skada. En privat fastighetsägare hade i målet förpliktats att betala gatukostnader på nästan 800 000 kr när området där dennes fastighet låg exploaterades och allmän platsmark med det iordningställdes. Kommunen motiverade avgiften med att fastighetsägaren hade tilldelats tre nya byggrätter för fastigheter som fastighetsägaren skulle kunna tillskapa genom avstyckningar från stamfastigheten. Fastighetsägaren uppgav sig inte ha intresse av att avstycka sin fastighet på det sätt kommunen förutsatte. Kommunen menade att fastigheten, oavsett fastighetsägarens intentioner, tillförts ett värde genom att allmän platsmark iordningställdes. Fastighetsägaren betalade avgiften men väckte senare talan mot kommunen.s. 327
23.En för artikeln intressant fråga i målet var hur uttag av gatukostnadsersättningen skulle klassificeras. Kommunen menade att avgiften inte alls utgjorde ett förfogande som omfattades av regeringsformen medan fastighetsägaren menade att det utgjorde ett ”annat sådant förfogande” i enlighet med 2 kap. 15 § RF och att egendomsskyddet därför var tillämpligt. Beträffande skatter är Europakonventionen tydligare. I andra stycket i artikel 1, tilläggsprotokoll 1 ges staterna rätt att genom lagstiftning säkra betalning av skatter, andra pålagor, böter och viten. Skulle gatukostnadsavgifter jämställas med skatt eller andra pålagor skulle kommunen således ha rätt att ta ut avgiften om den följde på lag.s. 328
24.I målet argumenterades kring betydelsen av skillnaden mellan regeringsformen och Europakonventionen. Hovrätten kom dock, med stöd av doktrin, fram till att oavsett om regeringsformens egendomsskydd var direkt tillämpligt eller inte så ska inte bestämmelsen kunna kringgås genom beskattning. Hovrätten menade därför att frågan om överträdelse av egendomsskyddet skulle prövas på samma sätt i förhållande till både regeringsformen och Europa konventionen.s. 328
25.Europadomstolen har ett antal gånger prövat förhållandet mellan staters rätt att genom lagstiftning ta ut skatt och skyddet för egendom. En generell slutsats av praxis är att enskilda stater har stor frihet att utforma sina skattesystem. Överfört på avgifter för gatukostnader eller liknande avgifter för klimat anpassningsåtgärder skulle det innebära att fördragsstaterna även där har stora friheter att utforma sin lagstiftning efter statens behov och önskemål.s. 328
26.Oavsett möjligheten för enskilda stater att utforma sin lagstiftning beträffande skatter och andra avgifter är det väl etablerat både i svensk och i Europadomstolens praxis att proportionalitetsprincipen blir tillämplig när egendomsskyddsfrågor ska avgöras. Även om skatter och avgifter skiljer sig från expropriation och andra intrång i egendomsskyddet som på ett mer konkret vis hindrar fastighetsägares användning av fastigheten är det, med hänvisning till resonemanget ovan, klart att även uttag av skatter och avgifter kan ses som intrång i egendomsskyddet och samma typ av proportionalitetsprövning ska då göras. Av det som beskrivits ovan är det tydligt att en proportionalitetsprövning ska göras såväl vid klimatanpassningsåtgärder innebärande att mark tas i anspråk för faktiska åtgärder som när fastighetsägare åläggs avgifter för anpassningsåtgärder. Av svensk och europeisk praxis framgår att just skatter och avgifter ska prövas mot egendomsskydd och att en proportionalitetsprövning med det ska göras. I MÖD 2021:29 var det gatukostnadsavgifter som prövades och MÖD menade där att den påverkan på fastighetsägarnas egendom som uttaget av gatukostnadsavgift medförde innebar ett intrång i egendomsskyddet. Eftersom plan- och bygglagens gatukostnadsreglering inte innehåller regler om proportionalitetsavvägning menade MÖD att avvägningen skulle göras fristående i enlighet med praxis.s. 328
27.Överfört på kostnader för klimatanpassningsåtgärder innebär det att bestämmelser som medger nya möjligheter att fördela ansvar för åtgärder i befintlig bebyggelse även behöver reglera proportionalitetsöverväganden eller så behöver prövningen göras separat med hänvisning till regeringsformens egendomsskydd. Klimatanpassningsutredningen menade att proportionalitetsfrågorna hade beaktats i det förslag som lades fram 2025.s. 329
28.Att proportionalitetsprövningen, i enlighet med praxis, ska göras i stegen ändamålsenlighet, nödvändighet och proportionalitet i strikt mening har beskrivits ovan. Kopplat till klimatanpassningsåtgärder är det första steget, ändamålsenligheten, förmodligen det som är minst utmanande. Har ett tillfredsställande underlagsmaterial lett fram till bedömningen att det exempelvis finns risk för översvämning i ett område, torde bedömningen av vad som är en ändamålsenlig klimatanpassningsåtgärd för att minska risken vara möjlig att göra.s. 329
29.Ändamålsenligheten i proportionalitetsprövningen har prövats ett antal gånger i högsta instans i olika sammanhang som kan vara till ledning även när proportionaliteten av klimatanpassningsåtgärder ska bedömas. Ett mål som kan vara lämpligt att återknyta till är RÅ 1999 ref. 76 – indragningen av drifttillståndet för kärnkraftsreaktorn Barsebäck 1. Beträffande ändamålsenligheten hänvisade där HFD till avvecklingslagen och menade att ett indraget drifttillstånd var ändamålsenligt för att uppnå lagens syfte och i linje med den politiska vilja som låg bakom lagstiftningen.s. 329
30.Även i Parkfastigheten, tog HD stöd i den bakomliggande lagstiftningen, i det fallet fastighetsbildningslagen, för att bedöma ändamålsenligheten. Utan att utveckla resonemanget menade HD att ändamålsenligheten beaktades genom att den sökta åtgärden, fastighetsregleringen, prövats enligt fastighetsbildningslagens bestämmelser.s. 329
31.I MÖD 2021:29 förde MÖD ett liknande resonemang angående ändamålsenligheten av de gatukostnadsavgifter som ålagts fastighetsägaren. Utgångpunkten menade MÖD var att syftet med bestämmelserna om gatukostnadsersättning i plan- och bygglagen är att kommunen ska kunna få ersättning för sina kostnader av fastighetsägare som har nytta av anläggningarna i stället för att dessa helt ska bekostas med skattemedel. Aktuella fastighetsägare konstaterades ha nytta av anläggningen och med hänvisning till att plan- och bygglagens krav för att kunna ta ut gatukostnadsavgift med det var uppfyllda bedömde MÖD att avgiftsuttaget var ändamålsenligt.s. 330
32.Överfört till klimatanpassningsåtgärder innebär det att bedömningen av ändamålsenligheten skulle underlättas om det fanns lagstiftning som tydliggjorde under vilka omständigheter åtgärder skulle vidtas och på vilket sätt avgifter skulle beräknas och tas ut. Är åtgärder och avgifter i linje med lagstiftningen torde kravet på ändamålsenlighet i proportionalitetsbedömningen med stor sannolikhet vara uppfyllt. Eftersom nuvarande lagstiftning är inriktad på nybyggnation är det enbart för nybyggnation som en ändamåls bedömning kan göras med stöd i befintlig lagstiftning. Några bestämmelser som reglerar klimatanpassningsåtgärder i befintlig bebyggelse finns inte och ändamålsenligheten kan med det inte ta stöd i lagstiftning.s. 330
33.Nästa steg är att pröva nödvändigheten av en åtgärd. Här kan bedömningen bli mer utmanande eftersom olika alternativa klimatanpassningsåtgärder mycket väl kan förekomma. I RÅ 1999 ref. 76 konstaterades att en indragning av drifttillstånden var en nödvändig åtgärd för avveckling. Avvecklingslagen hade ett väldigt tydligt syfte och att indragning av drifttillstånden skulle vara nödvändig någon gång i processen var uppenbart. Något alternativ till en indragning var heller inte aktuellt om avvecklingslagens syfte skulle beaktas.s. 330
34.Hur kravet på nödvändighet bedömts i Parkfastigheten och MÖD 2021:29 utvecklades inte närmare utan domstolarna hänvisade, på samma sätt som vid bedömningen av ändamålsenligheten, till att prövningen gjorts enligt bestämmelserna i fastighetsbildningslagen och plan- och bygglagen.s. 330
35.Även vid klimatanpassningsåtgärder vore prövningen av nödvändigheten mindre utmanande om en lagstiftning fanns i botten som kunde hantera såväl befintlig som ny bebyggelse. När det inte finns blir bedömningen svårare. Som nämnts i tidigare avsnitt är en väsentlig del i bedömningen av nödvändigheten att ta ställning till om det finns alternativ som är mindre ingripande för den enskilda. När det gäller klimatanpassningsåtgärder är det rimligt att anta att det, under vissa omständigheter, kan finnas flera alternativ som kan leda mot samma resultat. Översvämningsrisken kan kanske minska genom olika alternativa åtgärder med exempelvis invallning, fördröjningsdammar eller en kombination av flera åtgärder. Ändamålsenligheten kan med det uppnås på flera olika sätt och det blir nödvändigt att visa att alternativa åtgärder övervägts och bedömts innan en viss åtgärd kan sägas vara nödvändig. Slutsatser från praxis blir med det svåra att dra.s. 330
36.Det tredje steget, prövningen av proportionalitet i strikt mening, har haft en mer framskjuten roll i praxis. För klimatanpassningsåtgärder kan också den delen antas vara den mest utmanande. I RÅ 1999 ref. 76 menade HFD att intresset av att avveckla kärnkraften som kommit till uttryck i avvecklingsl agen skulle ses som ett angeläget allmänt intresse och att det inte rådde ett klart missförhållande mellan det allmännas fördel av ingreppet och den belastning som drabbade de aktuella bolagen. HFD pekade särskilt på ersättningsfrågans centrala roll och menade att bara i en situation där ersättningen skulle vara så låg att det skulle råda ett klart missförhållande mellan det allmännas fördel av ingreppet och belastningen för de aktuella bolagen skulle beslutet kunna ses som oproportionerligt.s. 331
37.När HD prövade proportionaliteten i strikt mening i Parkfastigheten ställdes det allmänna intresset av att öka möjligheten att parkera och vända på sökandens fastighet mot parkfastighetens ägares intresse av att inte utsättas för tvångsförfoganden. HD konstaterade att det allmänna intresset av att förbättra parkerings- och vändningsmöjligheterna på sökandens fastighet var mycket lågt och att det, även om ersättning skulle utgå, med det inte skulle vara ett proportionerligt intrång i egendomsskyddet att ta marken i anspråk.s. 331
38.Vid bedömningen av proportionaliteten i strikt mening i MÖD 2021:29 menade MÖD att det är ett starkt allmänt intresse att anordna gator anpassade efter aktuella behov och att kostnaderna för gatorna behöver finansieras. MÖD menade vidare att den aktuella fastigheten hade nytta av det utbyggda vägnätet både för den byggnad som redan fanns på fastigheten men även i form av den värdeökning på fastigheten i stort som den tillkommande byggrätten fört med sig. Nyttan och det ökade värdet ställdes mot kommunens intresse av att få täckning för kostnaderna och MÖD menade att kommunens intresse vägde tyngre och att det därför var proportionerligt att ta ut gatukostnadsavgiften.s. 331
39.Överfört till klimatanpassningsåtgärder blir det även här uppenbart att en lagstiftning med ett klart och tydligt syfte, som hanterar klimatanpassningsåtgärder i befintlig och ny bebyggelse skulle göra bedömningen av proportionaliteten i strikt mening mindre utmanande. Nuvarande reglering hanterar inte befintlig bebyggelse och någon lagstiftning att hänga upp proportionalitetsprövningen vid klimatanpassningsåtgärder i befintlig bebyggelse finns med det inte. För nybyggnation är situationen en annan. Där kan en proportionalitetsprövning ta stöd i relevanta bestämmelser om anpassning till klimatet i plan- och bygglagen.s. 331
40.I avsaknad av adekvat reglering för klimatanpassningsåtgärder i befintlig bebyggelse skulle en slutsats, med utgångspunkt i Parkfastigheten, kunna vara att det allmänna intresset måste vara starkt för den åtgärd som ska göra ingrepp i egendomsskyddet. För att klara proportionalitetsprövningen behöver det således finnas ett starkt allmänt intresse av de klimatanpassningsåtgärder som är aktuella vilket inte alls är uteslutet om en åtgärd exempelvis kan skydda ett översvämningsutsatt område. Utan ett lagstöd för åtgärder som en fastighetsägare motsätter sig går dock dessa inte att genomföra utan att bryta mot grundläggande legalitetskrav vid myndighetsutövning.s. 332
41.Ett annat hinder är att det för närvarande inte finns någon gemensam svensk norm för risker och riskvärdering inom klimatanpassningsområdet. Utan en sådan gemensam, tydlig och normerande utgångspunkt får åtgärder som är svårbedömda, där framtida risker eller riskminskningar inte går att beräkna eller värdera med någon precision, eller där tidshorisonten är väldigt lång, svårt att klara en proportionalitetsprövning. Uppfyller dessutom den aktuella fastigheten alla nuvarande krav på lämplighet blir det ännu mer utmanande att komma över gränsen för proportionalitet.s. 332
42.Beträffande avgifter skulle en slutsats från MÖD 2021:29 kunna vara att kostnaderna för klimatanpassningsåtgärder kan fördelas på de fastigheter som har nytta av åtgärderna. Förutsättningarna i målet var dock att plan- och bygglagens regler medgav att gatukostnaderna fördelades ut på de fastigheter som hade nytta av åtgärderna direkt eller genom en värdeökning, vilket underlättade proportionalitetsprövningen. Någon sådan lagstiftning finns inte på plats för klimatanpassningsåtgärder i befintlig bebyggelse och i dagsläget kan därför inte kostnader fördelas ut på fastighetsägarna utan att bryta mot grundläggande legalitetskrav vid myndighetsutövning. Även med nya bestämmelser som medger att kostnad för klimatanpassningsåtgärder fördelas ut på alla fastigheter som har nytta av åtgärden kommer proportionalitetsprövningen att bli utmanande. I kombination med en gemensam, tydlig och normerande utgångspunkt för hur riskvärdering och riskdömning ska göras skulle ny reglering minska svårigheterna vid bedömningen av proportionaliteten i strikt mening.s. 332