1.Som framgått av de föregående kapitlen aktualiserar delegation i kommunal verksamhet inte enbart frågor om vem som har rätt att fatta beslut, utan också om vilka rättsverkningar som följer när beslutsfattandet inte skett i enlighet med de kompetensregler som uppställs i kommunallagen. För att förstå delegationens praktiska betydelse krävs därför en åtskillnad mellan olika typer av fel i beslutsfattandet och deras respektive konsekvenser. I detta kapitel behandlas särskilt skillnaden mellan beslut som fattas utan behörighet och beslut som fattas av behörig instans men i strid med lag, liksom betydelsen av formella brister i delegationsförfarandet.s. 273
2.Samtidigt visar rättstillämpningen att det finns skäl att ytterligare nyansera denna uppdelning. Praxis ger vid handen att olika typer av kompetensfel inte bara skiljer sig åt i formell mening, utan också ger upphov till skilda rättsverkningar och rättssäkerhetsproblem. En närmare analys av dessa skillnader bidrar till att tydliggöra delegationens funktion i den kommunala organisationen. Ett grundläggande krav för att ett kommunalt beslut ska existera i rättslig mening är att det fattas av en behörig instans. Om ett beslut fattas av ett organ eller en befattningshavare som saknar kompetens att fatta beslutet, föreligger det i strikt juridisk mening inget beslut alls. Ett sådant avgörande brukar beskrivas som en nullitet. Ett sådant behörighetsfel kan aktualiseras när ett beslut av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt har fattats på delegerad nivå i strid med 6 kap. 38 § 3 kommunallagen, det vill säga i situationer där delegationsförbudet fungerar som en materiell spärr för beslutsfattandet.s. 273
3.Nullitet kan uppkomma exempelvis när beslut fattas utan stöd i lag eller giltig delegation, när delegation uttryckligen är förbjuden enligt kommunallagen eller när delegationskedjan är bruten. I dessa situationer saknas den rättsliga grund som krävs för att beslutet ska kunna tillskrivas kommunen som rättssubjekt. Ett beslut som är en nullitet kan därmed inte vinna laga kraft och kan inte rättas eller ”läkas” genom passivitet eller genom att det inte överklagas.s. 274
4.Samtidigt finns det anledning att skilja mellan nullitet som rättslig kvalifikation och nullitet som praktisk realitet. I en rättsdogmatisk analys kan konstateras att ett beslut är en nullitet redan från beslutets tillkomst. I den kommunala praktiken förhåller det sig emellertid ofta annorlunda. Ett beslut som till det yttre framstår som ett normalt myndighetsbeslut kommer regelmässigt att tillämpas och följas av förvaltningen till dess att dess bristande behörighet uppmärksammas och fastställs av domstol eller annan behörig instans.s. 274
5.Nullitetens konsekvenser aktualiseras därmed i realiteten först genom ett externt ingripande, trots att beslutet i rättslig mening saknat giltighet från början. Denna spänning mellan rättsordningens begreppsliga struktur och den administrativa verkligheten bidrar till att frågor om delegation och behörighet i praktiken ofta får betydelse först i efterhand, när ett beslut redan hunnit tillämpas och få faktiska verkningar.s. 274
6.Mot denna bakgrund finns det skäl att skilja mellan olika slag av kompetensfel även inom kategorin behörighetsbrister. I vissa fall rör det sig om att delegation helt saknas eller givits till fel organ eller befattningshavare, medan det i andra fall är den interna organisationen eller delegationsordningens konstruktion som medför att beslut fattas utanför behörighetens ram. ”JOpraxis” visar att sådana situationer inte är ovanliga i kommunal verksamhet, särskilt i komplexa verksamheter där flera nivåer av delegation samverkar. En annan kategori av felaktiga beslut utgörs av beslut som visserligen fattats av en behörig instans, men där beslutets innehåll strider mot materiella regler i lag eller annan författning. I dessa fall föreligger ett beslut i rättslig mening, men beslutet är angripbart och kan upphävas efter överklagande eller laglighetsprövning. Till skillnad från nullitetssituationer gäller beslutet fram till dess att det upphävs och kan vinna laga kraft om det inte angrips i tid.s. 274
7.Skillnaden mellan behörighet att fatta beslut och frågan om beslutets materiella laglighet illustreras tydligt i praxis där kommunala beslut har upphävts trots att de fattats av formellt behöriga organ. I HFD 2018 ref. 75 prövades ett kommunfullmäktigebeslut om lokala ordningsföreskrifter som innebar förbud mot passiv penninginsamling på vissa offentliga platser. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att kommunen hade behörighet att meddela lokala ordningsföreskrifter, men att den aktuella regleringen gick utöver vad ordningslagen tillåter i materiellt hänseende. Beslutet upphävdes därför som lagstridigt efter laglighetsprövning, utan att någon behörighetsbrist förelåg.s. 275
8.Ett motsvarande mönster återfinns i HFD 2022 ref. 51, där kommunfullmäktiges beslut om att i kommunala förskolor och grundskolor inte tilllåta bärande av huvudduk och liknande plagg upphävdes därför att beslutet saknade stöd i lag och innebar en otillåten inskränkning av grundlagsfästa fri- och rättigheter. Även i detta fall var det ostridigt att beslutet fattats av behörigt organ och inom ramen för kommunens allmänna kompetens. Det som föranledde upphävandet var i stället att kommunen överskridit de materiella gränser som gäller för normgivning och styrning genom kommunala beslut. Avgörandena visar därmed tydligt att ett kommunalt beslut kan vara rättsligt existerande och giltigt till dess att det upphävs, samtidigt som det saknar rättslig hållbarhet i sak.s. 275
9.Inom byggnadsnämndens verksamhetsområde illustreras denna distinktion tydligt. Som framgått av kapitel 4 kan bygglov beviljas i strid med plan- och bygglagens materiella bestämmelser, exempelvis genom avsteg från detaljplan eller bullerkrav. I sådana fall föreligger inte något behörighetsfel, eftersom byggnadsnämnden haft kompetens att fatta beslutet. Beslutet gäller därför till dess att det upphävs av domstol och kan få bestående rättsverkningar trots att det senare bedöms vara lagstridigt.s. 275
10.Motsvarande situationer kan uppkomma även inom socialnämndens verksamhet. Ett beslut om insats eller begränsning enligt socialrättslig speciallagstiftning kan vara materiellt felaktigt, men ändå giltigt i rättslig mening till dess att det upphävs efter överklagande. Skillnaden mellan dessa beslut och beslut som är nulliteter är därmed avgörande för frågan om vilka rättsverkningar som faktiskt inträder.s. 275
11.Sammantaget visar denna praxis att det är möjligt att skilja mellan behörighet att fatta beslut och kompetens att besluta på ett visst sätt. Ett beslut kan alltså ha tillkommit formellt korrekt, men materiellt otillåtet, utan att detta påverkar dess rättsliga existens fram till dess att det upphävs. I det äldre rättsfallet RÅ 1984 2:14 prövades rättsverkningarna av ett bygglov som byggnadsnämnden hade försett med en tidsbegränsning trots att lagstöd för en sådan begränsning saknades. Frågan var om den felaktiga tidsbegränsningen kunde ges rättsverkan sedan bygglovet vunnit laga kraft. Regeringsrätten konstaterade att tidsbegränsningen saknade rättslig grund och därför var ogiltig. Denna ogiltighet påverkade dock inte bygglovet i dess helhet. Bygglovet fick i stället anses gälla utan tidsbegränsning. Domstolen slog därmed fast att ett rättsstridigt villkor som fogats till ett gynnande förvaltningsbeslut kan bortses från, utan att beslutet i övrigt förlorar sin giltighet. En fråga som ännu inte fått något svar är om samma princip skulle kunna tillämpas om det funnits en rättslig grund men att den instans som fattade beslutet saknade behörighet i just den delen – det vill säga om en nullitet kunnat inträda avseende en del av beslutet. Gränsdragningen mellan nullitet och angripbart beslut är inte alltid självklar i praktiken, särskilt när delegationsfel och materiella fel sammanfaller i samma ärende. Praxis ger dock viss vägledning.s. 276
12.I RegR 2154-2003 prövades uttryckligen om byggnadsnämnden haft behörighet att anta en detaljplan på delegation från kommunfullmäktige. Trots planens omfattning och de mellankommunala invändningarna fann domstolen att delegationen var tillåten. Något behörighetsfel förelåg därmed inte, och planbeslutet kunde inte betraktas som en nullitet. Eventuella invändningar fick i stället prövas inom ramen för planens materiella innehåll.s. 276
13.Ett motsvarande resonemang återfinns i den socialrättsliga praxis som behandlats i kapitel 4. I Kammarrättens i Stockholm dom i mål nr 5776-19 konstaterades att beslut om hemlighållande av vistelseort enligt 14 § LVU är att betrakta som ett beslut av större vikt och därmed i princip omfattas av delegationsförbudet i 6 kap. 38 § 3 kommunallagen. Samtidigt godtogs att beslutet fattades av en särskilt förordnad ledamot med stöd av 6 kap. 39 § kommunallagen, eftersom ärendet bedömdes vara brådskande. Beslutet ansågs därmed ha fattats av behörig instans och utgjorde inte en nullitet, trots att det annars skulle ha varit icke-delegerbart.s. 276
14.Avgörandet illustrerar hur frågan om behörighet inte kan bedömas isolerat från kommunallagens systematik i övrigt. Ett beslut som annars skulle ha saknat behörighetsgrund kan vara giltigt om det finns ett uttryckligt lagstöd för beslutsfattande i undantagssituationer.s. 277
15.Samtidigt visar JO:s beslut att gränsdragningen kan bli särskilt problematisk när delegationsordningar är otydliga eller när tjänstemän i praktiken ges ett vidare handlingsutrymme än vad delegationen medger. I sådana fall uppstår en osäkerhet kring om felet ska betraktas som en behörighetsbrist eller som ett materiellt eller formellt fel, med motsvarande osäkerhet om rättsverkningarna. Utöver rena behörighetsfel aktualiseras ofta frågor om formella brister i delegationsförfarandet, särskilt i fråga om kraven på anmälan av delegationsbeslut. Syftet med dessa bestämmelser är att säkerställa politisk insyn och kontroll, inte att skapa ytterligare ogiltighetsgrunder. Detta gäller även i situationer där delegationsbeslut rör ärenden som ligger nära gränsen för vad som kan anses vara av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Anmälningsskyldigheten fungerar här som ett instrument för politisk insyn, men inte som en självständig ogiltighetsgrund.s. 277
16.Av praxis framgår att underlåtenhet att iaktta anmälningsskyldigheten som huvudregel inte påverkar beslutets giltighet. I KR Stockholm 5776-19 konstaterade domstolen uttryckligen att det förhållandet att ett delegationsbeslut inte anmälts till nämnden i enlighet med 6 kap. 40 § kommunallagen inte medförde att beslutet var ogiltigt. Beslutet fortsatte att gälla och kunde verkställas, trots den formella bristen. Detta förhållande förstärker den tidigare konstaterade skillnaden mellan rättslig kvalifikation och praktisk realitet. Även när formella krav åsidosätts kommer beslutet i regel att tillämpas inom förvaltningen, och rättelse sker först om och när frågan aktualiseras genom överklagande, tillsyn eller annan extern kontroll.s. 277
17.JO:s beslut visar samtidigt att formella brister i delegationsordningar ofta sammanfaller med mer grundläggande oklarheter kring behörighet och ansvar. Brister i precision kan leda till att tjänstemän uppfattar sig som behöriga att fatta beslut som i själva verket faller utanför delegationens ram, vilket i sin tur kan leda till att beslut fattas utan tillräckligt rättsligt stöd.s. 277
18.Genomgången visar att kommunallagens system för delegation och rättsverkningar är utformat för att vara administrativt funktionellt. Nullitet är förbehållen de mest kvalificerade fallen av behörighetsbrist, medan de flesta fel i praktiken leder till angripbara, men giltiga, beslut. Samtidigt innebär skillnaden mellan rättslig giltighet och praktisk tillämpning att delegationens rättssäkerhetsproblem ofta blir synliga först i efterhand, när beslut redan hunnit få faktiska konsekvenser. Denna ordning bidrar till effektivitet och stabilitet i den kommunala verksamheten, men aktualiserar också frågor om insyn, ansvar och efterhandskontroll. Dessa frågor utgör utgångspunkt för den avslutande analysen i nästa kapitel. En särskild problematik som aktualiseras i delegationssammanhang gäller frågan om vad som i rättslig mening ska betraktas som ett beslut. Delegationsreglerna i kommunallagen är uppbyggda kring föreställningen om beslut som har rättsverkningar gentemot enskilda eller som annars innebär ett självständigt ställningstagande från det offentliga. I praktiken uppkommer emellertid gränsdragningssvårigheter i situationer där åtgärder vidtas inom ramen för handläggningen av ett ärende, men innan ett formellt beslut fattas.s. 278
19.JO:s beslut visar att även sådana åtgärder ibland har kommit att behandlas som beslut i delegationshänseende. I ärende 5216-2017 riktades kritik mot socialnämnden i Hallstahammars kommun för brister i handläggningen av ett ärende om personlig assistans enligt LSS. En central fråga gällde att en anställd, i samband med en ansökan om utökade insatser, ifrågasatte den enskildes rätt till LSS över huvud taget och därigenom initierade en omprövning av tidigare beviljad insats. JO bedömde detta som ett ”beslut att inleda ett omprövningsärende” och konstaterade att det saknades stöd i delegationsordningen för ett sådant beslut.s. 278
20.Resonemanget tar sin utgångspunkt i att ett ställningstagande som innebär att en gynnande förvaltningsakt kan komma att omprövas till den enskildes nackdel (reformatio in pejus) utgör ett rättsligt relevant moment som förutsätter behörigt beslutsfattande. Mot denna bakgrund ansåg JO att åtgärden inte kunde betraktas som enbart intern handläggning, utan som ett beslut i delegationsrättslig mening. Att inleda en omprövning kan, sett ur ett systematiskt perspektiv, snarare uppfattas som en intern processhandling än som ett beslut enligt förvaltningslagen. JO:s synsätt innebär här en vid tolkning av beslutsbegreppet, där även ett anhängiggörande av ett nytt ärende behandlas som ett beslut när det får potentiellt ingripande följder för den enskilde.s. 278
21.Detta kan problematiseras ur ett delegationsrättsligt perspektiv. Ett beslut i den mening som avses i kommunallagen förutsätter normalt ett avslutande ställningstagande i ett ärende. Åtgärder som utgör interna processhandlingar, såsom initiering av utredning eller omprövning, saknar i regel självständiga rättsverkningar och är snarare att betrakta som led i beredningen av ett framtida beslut. Att likställa sådana åtgärder med beslut riskerar att utvidga delegationskraven på ett sätt som inte är helt förenligt med kommunallagens systematik.s. 279
22.Samtidigt illustrerar JO:s beslut att rättstillämpningen i vissa situationer tenderar att betona den faktiska maktutövningen snarare än den formella beslutsstrukturen, vilken gjort sig gällande i flera tidigare exempel i den förevarande texten. När en intern åtgärd i praktiken innebär en förskjutning av den enskildes rättsliga position kan det finnas skäl att underkasta även sådana åtgärder delegationsrättslig kontroll. Spänningen mellan dessa två synsätt, ett formellt och ett funktionellt beslutsbegrepp, bidrar dock till viss osäkerhet. Genomgången i detta kapitel visar att rättsverkningarna av fel i delegation och beslutsfattande i kommunal verksamhet i hög grad är beroende av vilken typ av kompetensfel som föreligger. Det är inte graden av klandervärdhet eller de faktiska konsekvenserna i det enskilda fallet som är avgörande, utan den rättsliga karaktären på felet.s. 279
23.Endast i de fall där beslut fattas utan behörighet, exempelvis på grund av avsaknad av delegation eller delegation i strid med lag, aktualiseras nullitet i strikt juridisk mening. Beslut som fattas av behörigt organ men i strid med materiella regler i lag eller grundläggande fri- och rättigheter är däremot angripbara och rättsligt existerande till dess att de upphävs. Formella brister i delegationsförfarandet, såsom utebliven anmälan eller bristande precision i delegationsordningen, leder som huvudregel inte till ogiltighet, men får betydelse ur ett tillsyns- och ansvarsutkrävandeperspektiv.s. 279
24.Sammantaget visar genomgången att delegationsförbudet för ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt i praktiken inte främst verkar genom att förhindra beslutsfattande på delegerad nivå, utan genom att påverka de rättsverkningar som följer när gränsen överskrids. Förbudets betydelse realiseras därmed i hög grad genom efterhandskontroll, snarare än genom preventiva mekanismer i den löpande beslutsprocessen.s. 279