Som exempelvis HFD 2017 ref. 64 (Konsumentverkets ingripande) och HFD 2018 ref. 65 (en kommuns saluförbud stod helt i strid med EU-rätten). Se Warnling Conradson, Tillsyn s. 113 f. För en allmän redogörelse se von Essen, Förvaltningsrättens grunder s. 93 ff.
Hänvisas från p. 15 (s. 544)
1.I HFD 2024 ref. 1 hade två makar (B) som ägde skog överklagat att Skogsstyrelsen hade registrerade delar av deras skog som nyckelbiotoper åren 1995 och 2016. Registreringarna inleddes på 1990-talet som en försöksverksamhet (se avsnitt 3.2). Fråga om avverkning uppkom först sedan skogen hade angripits av granbarkborrar och makarna B ville skydda sin skog. Avverkning förutsätter anmälan till Skogsstyrelsen för eventuellt samråd (12 kap. 6 § MB). Vid ett sådant samråd uttalade Skogsstyrelsen att biotopområdena trots angreppen ”borde lämnas helt orörda” (HFD p. 9). Härefter valde makarna B att år 2019 överklaga registreringarna till förvaltningsrätten. De uppgavs om intet göra ett ”effektivt skogsbruk” och därmed kränka deras egendomsskydd i både grundlagen och Europakonventionen. De påtalade även att registreringarna saknade erforderligt lagstöd.s. 541
2.Vad är ett biotopskydd och vilka konsekvenser kan en registrering få? En enkel förklaring kan ges som följer: En nyckelbiotop är ett skogsområde som vid en samlad bedömning av biotopens historia, struktur, artinnehåll m.m. anses ha en mycket stor betydelse för skogens flora och fauna, i synnerhet hotade arter. Det är alltså fråga om att bevara den biologiska mångfalden och skydda värde fulla livsmiljöer. Det miljörättsliga intresset är tvivelsutan mycket stort, men kan komma att ställas emot skogsägares intressen att bedriva ett hållbart skogsbruk.s. 542
3.Prejudikatet avser således frågan om ”förvaltningsbeslut” och ”överklagbarhet” och utgör ännu en pusselbit i den mall för bedömningen av överklagbarhet som HFD etablerade i HFD 2018 ref. 23, då med utgångspunkt från beslutens ”faktiska verkningar” (se avsnitt 4.2.1). Vilka konsekvenserna kan bli av en nyckelbiotopsregistrering råder det delade meningar om. Makarna B ansåg att registreringarna hade bidragit till att rasera deras livsverk, en skog vårdad i generationer, medan HFD fann att verkningar inte var av ”tillräckligt kvalificerat slag” och att staten saknade ett ansvar för dem (se avsnitt 1.2 och 4.2). Besluten var m.a.o. inte överklagbara (HFD p. 26 och p. 32).s. 542
4.Vad som har sålunda har tilldragit sig ger alltså – som redan min rubrik utvisar – upphov till en blandad kompott av frågor. Jag gör inte anspråk på att kunna besvara dem alla, men ämnar i vart fall belysa dem. – Har ”ribban” för överklagbarhet möjligen lagts så högt att tillträdet tills. 542
5.våra förvaltningsdomstolar blir alltför begränsat, särskilt i perspektiv avs. 542
6.Europakonventionen och EU-rätten? – Är en skadeståndsprocess i allmän domstol ett bra alternativ för den soms. 542
7.vill få sitt förvaltningsbeslut ändrat trots att ingen ändring kan åstadkom-s. 542
8.mas utan bara en ekonomisk kompensation erhållas? – Vilka ”ringar på vattnet” kan Stockholms tingsrätts dom, med skadestånds. 542
9.för konventionskränkningar, tänkas ge? Kan JK:s oro för kostsamma pro-s. 542
10.cesser för staten komma att besannas? – Kommer de allmänna förvaltningsdomstolarna att följa prejudikatet oms. 542
11.Tingsrättens dom står sig? Att följa prejudikatet innebär att nya överkla-s. 542
12.ganden från våra skogsägare ska avvisas. – Hur ska man förfara när ett beslut som innefattar myndighetsutövnings. 542
13.saknar författningsstöd? Vad innebär egentligen legalitetsprincipen? Det finns många skogsägare som berörs av tidigare registreringar och som kan vilja få upprättelse genom skadestånd. Problematiken begränsas f.ö. inte till skogsägare och miljörätt, utan den sträcker sig långt längre än så. Den gamla frågan om rätt till domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonventionen gör sig gällande liksom den om kompetensfördelning mellan våra domstolar och hur vi bäst hanterar icke hållbara överklagandeförbud: Är det allmän förvaltningsdomstol eller allmän domstol som ska tillhandahålla erforderlig domstolsprövning? Som professor emerita i offentlig rätt anser jag att förvaltningsbeslut normalt ska kunna överprövas i allmän förvaltningsdomstol genom förvaltningsb esvär. Om ”ribban” för överklagbarhet läggs högt, så kan denna möjlighet till domstolsprövning komma att begränsas. Makarna B ville genom sitt överklagande åstadkomma att Skogsstyrelsens registreringar skulle undanr öjas. Visst kan en talan väckas mot staten i allmän domstol, vilket kan vara ett tillräckligt ”effektivt rättsmedel” (artikel 13 i Europakonventionen). Men bör den enskilde verkligen inte kunna kräva mer än så ur ett rent rättss äkerhetsperspektiv? Förvaltningsdomstolarnas position har förstärkts genom europeiseringen av svensk rätt och den bör, anser jag, inte försvagas. Alltsedan de första fällande domarna i Europadomstolen på 1980-talet avseende kränkningar av artikel 6 i Europakonventionen (t.ex. Sporrong och Lönnroth och Tre Traktörer) har svensk rätt genomgått omfattande förändringar. Instansordningen har ändrats i många specialförfattningar, en allmän kompetensregel för förvaltningsrätten har tillkommit (40 § FL) liksom en rätt till domstolsprövning av regeringsbeslut genom rättsprövning. De allmänna domstolarna är sedan lång tid tillbaka involverade i förvaltningsbeslut, vilket har genererat diverse kompetensproblem att hantera. Problemen har vuxit genom europeiseringen av svensk rätt innebärande utökade krav på domstolsprövning. Vi har haft både positiva och negativa kompetenskonflikter, som i Stallknecht-fallet (NJA 1994 s. 657 och RÅ 1997 ref. 65), där ingendera av domstolarna ansåg sig vara behörig. HFD försökte lösa kompetensfrågan i HFD 2019 ref. 43, men det är svårt att greppa hela problematiken. Överklagandeförbud har vi gott om i svensk rätt och de kan leda till problem som i HFD 2020 ref. 14, om ersättning från en personskadeförsäkring. HFD fann att de allmänna förvaltningsdomstolarna inte var behöriga, utan en skadeståndstalan i allmän domstol anvisades som rättsmedel. Därmed ansågs den klagandes rätt till domstolsprövning vara tillgodosedd. Man kan bara hoppas att de allmänna domstolarna tar emot ”bollen” och anser sig ha kompetens att pröva saken.s. 542
14.Låt mig summera så här långt ur ett rent förvaltningsrättsligt perspektiv. Ett överklagande ska prövas av allmän förvaltningsdomstol ifall de grundläggande sakprövningsförutsättningarna är uppfyllda: Det ska vara ett ”förvaltningsbeslut”, beslutet ska vara ”överklagbart” och den klagande ska ha ”talerätt”. Dessa förutsättningar har var för sig och sammantagna vållat många och blandade tolkningssvårigheter och rättspraxis är helt avgörande för bedömningen. Om ”något” inte anses vara ett förvaltningsbeslut, så faller de andra momenten (se avsnitt 4).s. 544
15.Ett överklagande är således bättre för den som är missnöjd med ett förvaltningsbeslut än en talan i allmän domstol. På så sätt kan ju beslutet i bästa fall komma att ändras. Fast säg den ”sanning” som är hundraprocentig. I vårt fall med skogsägarna torde en överprövning i HFD knappast ha varit meningsfull förutom att ge makarna en slags moralisk upprättelse: ”Ni hade rätt och staten gjorde fel”. Stora delar av skogen var redan förstörd, uppäten av granbarkborrar. Ett överklagande kunde såtillvida vara ett s.k. otjänligt rättsmedel och en skadeståndsprocess i realiteten en bättre metod (se HFD 2020 ref. 26 i avsnitt 2). Legalitetsprincipen är fastslagen i vår grundlag och uttrycks så att offentlig makt ska ”utövas under lagarna” (1 kap. 1 § st. 2 RF). I 5 § FL finns en vagare formulering: De åtgärder som myndigheterna vidtar ska ha ”stöd i rättsordningen”. Enligt lagmotiven förutsätts ”någon form av normmässig förankring för all typ av verksamhet som en myndighet bedriver.” Legalitetsprincipen torde normalt ställa krav på ett författningsstöd sådant det förstås enligt 8 kap. 1 § RF och kan innebära att en lag är nödvändig (se nedan). Principen brukar uppfattas som utmärkande för en rättsstat och är avsedd att göra maktutövning förutsägbar. Dess betydelse har förstärkts till följd av europeiseringen av svensk rätt, vilket flera prejudikat utvisar. Myndigheten kan anses ha överskridit sin kompetens och beslut har undanröjts eller upphävts för att författningsstöd har saknats. HFD uttalade sig inte särskilt om legalitetsprincipen och dess betydelse i HFD 2024 ref. 1, vilket de båda underrätterna däremot gjorde. Förvaltningsrätten i Linköping (dom den 16 november 2021, mål 6136-20) och Kammarrätten i Jönköping (dom den 7 december 2022, mål 4139-21) såg till betydelsen av kompetens och legalitet, varvid registreringarna i fråga undanröjdes. Dessa båda domar kom alltså HFD att undanröja. Skogsstyrelsens registreringar av nyckelbiotoper var problematisk i så måtto att de helt saknade ett författningsstöd (HFD p. 21, det fanns ”inte någon författningsreglering överhuvud taget”). Den enda förklaring som jag kan se till detta ”laglösa” tillstånd är att registreringarna inleddes som en oreglerad försöksverksamhet som med tiden övergick i något annat och mer (se avsnitt 3.2). Verksamheten i fråga har visserligen upphört bl.a. av rättssäkerhetsskäl, men effekterna kan som ska redovisas kvarstå. Finns det något annat stöd i ”rättsordningen” (jfr 5 § FL)? Skogsstyrelsen ansåg sig ha ett ”rättsligt stöd” genom regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut under tiden före den 27 juni 2019 (se avsnitt 3.2.2). Jag menar att detta stöd var otillräckligt trots de motivuttalanden som finns (se nedan). Skogsstyrelsen kan tvärtom befaras ha gått utanför sin kompetens och registreringsbesluten borde ha undanröjts i den mån de hade ansetts som överklagbara.s. 544
16.Fråga uppkommer om vilka effekter som registreringarna kan tänkas ha. För det första kan följa en skyldighet att medverka i ett samråd med Skogsstyrelsen, vars ”uttalanden” kan leda till administrativa ingripanden i form av förelägganden och förbud (12 kap. 6 § MB). Ytterligare effekter är att ett effektivt skogsbruk kan förhindras med påtagliga ekonomiska konsekvenser för skogsägaren. Sådana restriktioner i markanvändning kan komma att kränka egendomsskyddet (se avsnitt 2.1), vilket påtalades av Skogsutredningen i dess betänkande (SOU 2020:73). Utredningen uppgav att det inte var ”lämpligt att myndigheten fortsätter att bedriva denna typ av ärendehandläggning utan ett uttryckligt stöd i lag eller förordning” och verksamheten borde upphöra. Att i efterhand tillskapa ett stöd i rättsordningen var inte aktuellt. En registrering kan dessutom utgöra ett rättsfaktum i den fortsatta rättstillämpningen och läggas till grund för senare myndighetsbeslut och domstolsavgöranden.s. 546
17.Sammantaget kan jag inte annat än att uppfatta registreringarna och dess följder som en form av myndighetsutövning och menar att man inte får bortse från det första momentet, dvs. själva registreringen. En registrering leder i realiteten till en slags ”katten på råttan-lek”. En nyckelbiotop registreras, vilket leder till att planer på avverkning ska anmälas till Skogsstyrelsen, som avgör om ett samrådsförfarande ska inledas (vilket blev fallet för våra skogsägare). I ett samrådsförfarande uttalar Skogsstyrelsen vad skogsägaren ”bör” iaktta och göra. Om dessa synpunkter inte efterlevs kan Skogsstyrelsen vid behov tillgripa både förelägganden och förbud (12 kap. 6 § MB), något som Skogsstyrelsen ibland upplyser skogsägare om i ett samråd (se avsnitt 4.2.2). På så sätt tydliggörs hotet. För makarna B:s bidrog registreringarna till ett förstört livsverk i det att de inte kunde avverka skog när granbarkborrar gick till angrepp. De ”faktiska verkningarna” av besluten var för dem ytterst påtagliga. HFD däremot ansåg att verkningarna inte var av ”tillräckligt kvalificerat slag” (HFD p. 26) och knöt an till det certifieringssystem som skogsbranschen hade infört. Den enda faktiska verkan uppgavs vara att markägarna fick ”avsättningsproblem” för vilka Skogsstyrelsen inte ansvarade (se avsnitt 4.2.3).s. 546
18.Vilken form av rättsligt stöd som krävs för en myndighets åtgärder varierar och får ytterst bedömas utifrån 8 kap. RF om normgivning. Om dylika registreringar kan anses innefatta ”skyldigheter” eller ”ingrepp” för enskilda (jfr beskrivningen ovan) är det primärt riksdagen som ska lagstifta om saken (se 8 kap. 2 § p. 2 RF).s. 547
19.Fast här saknades alltså varje form av författningsstöd. Det finns dock uttalanden i förarbetena till 2017 års förvaltningslag som möjligen kan legitimera en ”lösligare” ordning. Under kommentaren till 5 § FL gav regeringen nämligen vissa alternativ till författningsstödet. ”Det kan också vara fråga om allmänna eller särskilda bestämmelser i myndighetens instruktion eller myndighetsförordningen eller i någon annan förordning som regeringen har beslutat”. Legalitetskravet uppgavs även kunna vara uppfyllt genom ett förvaltningsbeslut, exempelvis om åtgärden har stöd i myndighetens regleringsbrev” (kurs. tillagda). Dessa uttalanden återfinns i det ”rättsliga stöd” som Skogsstyrelse uppgav (se ovan). När det kommer till ingripanden mot enskilda och som kan beröra egendomsskyddet kan dessa motivuttalanden knappast passera. Jag efterlyser m.a.o. ett mer pregnant ”stöd i rättsordningen”. I annat fall blir det inte mycket bevänt med den förutsägbarhet som legalitetsprincipen ska garantera.s. 547