Jfr Sjövall, F., Tre sanktionsprövningar — från proportionalitet till legalitet i förvaltningsrätten, SvJT 2021 s. 738, som konstaterar att behovet av att ställa grundläggande frågor om när ingripanden är förutsebara, rimliga och motiverade av syftet med regelverk ökar i takt med att regelverken blir mer komplicerade och dessutom sanktionerade med mycket kännbara sanktionsavgifter. 1 2 Se 23 § i dåvarande arbetstidslagen. 13 Se 26 och 27 §§ i dåvarande arbetstidslagen. 14 Prop. 2012/13:143 s. 47. 15 Prop. 2012/13:143 s. 73. 16 Prop. 2012/13:143 s. 74, jfr motiveringen av den tidigare övertidsavgiften i prop. 1981/82:154 s. 50 f. 17 Se t.ex. Chamberlain, J., Effektiva, proportionerliga, avskräckande? Sanktionsavgifter enligt dataskyddsförordningen i svensk praxis, ERT 2019 nr 2 s. 597–612, om bestämmandet av sanktionsavgifter enligt dataskyddsförordningens artikel 83, med fokus på avgörande faktorer i Integritetsskyddsmyndighetens praxis. 18 Det kan också konstateras att sanktionsavgifternas popularitet inte tycks avta, utan att deras användning breder ut sig. I en relativt nyligen framlagd utredning (SOU 2022:45) föreslås att det ska vara möjligt att utfärda sanktionsavgifter i flera fall av överträdelser av arbetsmiljöregleringen. En utökad användning av sanktionsavgifter föreslås också i samband med genomförandet av lönetransparensdirektivet i SOU 2024:40 s. 248 f, samt på utstationeringsområdet i SOU 2025:25 s. 362 ff. En analys av sistnämnda förslag finns i Hellborg, S., Utredning föreslår skärpta sanktioner vid utstationering, rättsområdesanalys 2025 nr 70, JUNO, Norstedts juridik AB; publicerad digitalt 11 mars 2025. 1 9 Jfr 1 kap. 3 § brottsbalken (1962:700), BrB. 20 Holm, J., Ett hållbart arbetsliv: Arbetsgivarens rättsliga ansvar för arbetsmiljö och rehabilitering 2021 s. 202 ff.; Nilsson, A. & Warnling Conradson, W., Sanktionsavgifter – särskilt i näringsverksamhet, Norstedts juridik 2020 s. 28 ff. och 40 ff. 21 De bestämmelser som anges i 26 § ATL, som kan föranleda avgift vid överträdelse, är 5, 6, 7, 8, 8 a, 9, 10, 10 a, 13 och 14 §§. Nämnda bestämmelsers innebörd och tillämpning redogörs för utförligt av Ask, H. & Grahn, E., Arbetstidslagen. En kommentar, Norstedts Juridik, 2021. 22 Prisbasbeloppet beräknas enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB, och uppgår för år 2025 till 58 800 kr. 23 Se 26 § 3 st. ATL. 24 Se 27 § ATL; SOU 2022:45 s. 205. 25 Ett beslut om påförande av sanktionsavgift ska meddelas till Arbetsmiljöverket, enligt 3 § arbetstidsförordningen (1982:901). 26 Enligt 27 b § ATL. 2 7 Se t.ex. Crafoord, C. & Nykvist, O., Företagens minimirättigheter enligt Europakonventionen vid påförande av administrativa sanktionsavgifter, SvJT 2021 s. 901, som belyser grundläggande rättssäkerhetsgarantier som aktualiseras i samband med sanktionsavgifter, däribland innebörden av artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (EKMR). 28 För en översikt se Halila, L., Lankinen, V. & Nilsson, A., Administrativa sanktionsavgifter: En nordisk komparativ studie, Nordiska ministerrådet 2018 s. 256. 29 Förbudet kommer till uttryck i rättegångsbalken 17 kap. 11 § samt artikel 4 i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll och artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande mänskliga rättigheterna. 30 Se prop. 2012/13:143 s. 70. 31 Förvaltningsrätten i Göteborg, dom den 2020-10-26 i mål nr 5337-20 (sanktionsavgift) samt Förvaltningsrätten i Stockholm, dom den 2021-06-16 i mål nr 18422-20 (vite). Jfr prop. 2012/13:143 s. 69–70 och s. 92. 3 2 Prop. 2012/13:143 s. 73. 33 Se prop. 2012/13:143 s. 77. 34 Se t.ex. Kammarrätten i Göteborg, dom den 2020-07-01 i mål nr 3941-19, där klaganden (ett bolag) yrkade att Arbetsmiljöverkets förbud mot nattarbete skulle upphävas, bland annat då bolaget menade att det inte var arbetsgivare. Eftersom bolaget hade uppgett vid inspektion att det hade sysselsatta som arbetade natt, att de försökt ingå kollektivavtal samt sökte dispens för nattarbete menade kammarrätten att det får förutsättas att ”företrädare för ett aktiebolag har förståelse för vilken juridisk person en tillsynsprocess avser och vilken juridisk person som är arbetsgivare för viss personal”. Eftersom bolaget därtill betalat arbetsgivaravgifter under den period som prövningen avsåg talade detta jämte andra omständigheter för att bolaget var arbetsgivare (trots vissa oklarheter rörande vilket bolag som hade det reella inflytandet över beslut och åtgärder). Jfr Förvaltningsrätten i Stockholm, dom den 2022-06-13 i mål nr 26808-21, angående 2 § andra stycket ATL, om undantag för personer i företagsledande ställning och vem som ska ses som arbetstagare. 35 Prop. 1981/82:154 s. 75 och prop. 1976/77:149 s. 195. 36 Se SOU 2022:45, där det framhålls att oklara föreskrifter är ett skäl till att inte införa sanktionsavgifter på vissa områden inom arbetsmiljörätten. 37 Se Förvaltningsrätten i Stockholm, dom den 2023-05-16 i mål nr 21495-22 med hänvisning till RÅ 1994 ref. 29. 38 Värt att uppmärksamma är att systemet med sanktionsavgifter på arbetsmiljöområdet har kritiserats ur ett konstitutionellrättsligt perspektiv p.g.a. otydlighet och brister ur ett legalitetsperspektiv, då de i hög grad bygger på sanktionsbestämmelser i föreskrifter, se Halila, L., Lankinen, V. & Nilsson, A., Administrativa sanktionsavgifter: En nordisk komparativ studie, Nordiska ministerrådet 2018 s. 273. 39 Se Kammarrätten i Göteborg, dom den 2021-03-18 i mål nr 6817-20. 40 Se Förvaltningsrätten i Linköping, dom den 2023-04-05 i mål nr 7739-22. 41 För ingående behandling av direktivets reglering av undantag, se Barnard, C., Exceptional exceptions: The case of the Working Time Directive, European Labor Law Journal 2023, Vol. 14(1) 4–20; Se även Ryberg Welander, L., Arbetstidsregleringen — en förändringsprocess i tiden? I Vänbok till Niklas Bruun red. Ahlberg, K., Herzfeld Olsson, P. & Malmberg, J., Iustus 2017 s. 379–393. 4 2 Se 13 § andra stycket ATL, 3 § ATL respektive 19 § ATL samt vidare Hellborg, S., Regleringen av nattarbete — förbud, undantag och påföljder i harmoni? Arbetsmarknad & Arbetsliv vol. 30 nr 2 2024 s. 26–41, om de olika undantagsmöjligheterna och de ofta oklara gränserna mellan olika undantagssituationer. 43 Förvaltningsrätten i Växjö, dom den 2020-12-09 i mål nr 4067-18. 4 4 Se Förvaltningsrätten i Malmö, dom den 2021-12-02 i mål nr 4472-19, med hänvisning till Kammarrätten i Sundsvall, dom den 2020-09-08 i mål nr 3374-19 om sanktionsavgifter enligt arbetsmiljölagen i samband med fallrisker. 45 Jfr målen i not 45 ovan. Bevisbördans placering kan hänföras till den förvaltningsrättsliga officialprincipen, som innebär att myndigheten ska tillse att det finns ett tillräckligt beslutsunderlag för beslut om sanktion, se Halila, L., Lankinen, V. & Nilsson, A., Administrativa sanktionsavgifter: En nordisk komparativ studie, Nordiska ministerrådet 2018 s. 277. 46 Se Förvaltningsrätten i Linköping, dom den 2023-04-05 i mål nr 7739-22. Jfr Arbetsdomstolens dom AD 2020 nr 68, där personalliggare tillmättes stort bevisvärde i fråga om huruvida arbetstagare arbetat motsvarande det överenskomna arbetstidsmåttet. 47 Förvaltningsrätten i Malmö, dom den 2021-12-02 i mål nr 4472-19. 48 Förvaltningsrätten i Malmö, dom den 2021-12-02 i mål nr 4472-19. Se även Förvaltningsrätten i Stockholm, dom den 2021-02-08 i mål nr 6239-20, där Arbetsmiljöverket ändrat belopp på grund av misstolkningar av personalliggaren. 4 9 Halila, L., Lankinen, V. & Nilsson, A., Administrativa sanktionsavgifter: En nordisk komparativ studie, Nordiska ministerrådet 2018 s. 282. 50 Enligt 2 kap. 6 och 7 §§ SFB, se not 23 ovan. 51 Se t. ex. Förvaltningsrätten i Stockholm, dom den 2023-07-03 i mål nr 2722-22, där Arbetsmiljöverkets initiala beräkning av avgiftens storlek (baserad på otillåtet nattarbete) landade på mer än 10 miljoner kronor, men sedan jämkades till hälften med hänsyn till att arbetstagarna hade haft schemalagda pauser under nätterna vilket minskade det totala antalet otillåtna timmar. 52 Se t.ex. Förvaltningsrätten i Göteborg, dom den 2022-07-29 i mål nr 1367-22. 5 3 Förvaltningsrätten i Göteborg, dom den 2020-10-26 i mål nr 2437-20. 54 Förvaltningsrätten i Umeå, dom den 2022-05-31 i mål nr 218-22. 55 Se 8 kap 6 § AML. 56 Prop. 2012/13:143 s. 90. 57 Prop. 2012/13:143 s. 92. 5 8 Förvaltningsrätten i Göteborg, dom den 2022-07-29 i mål nr 1367-22. 59 I ett fall omfattades sju arbetstagare, varav sex hade arbetat varje dag under en tremånadersperiod — överträdelsen bedömdes inte vara ringa. Se Kammarrätten i Göteborg, dom den 2017-03-23 i mål nr 5787-16. 60 Kammarrätten i Göteborg, dom den 2017-03-23 i mål nr 5787-16. Motsvarande framgick i Förvaltningsrätten i Linköping, dom den 2023-04-05 i mål nr 7739-22 och Förvaltningsrätten i Stockholm, dom den 2022-02-15 i mål nr 3919-21. 61 Se Förvaltningsrätten i Stockholm, dom den 2019-09-25 i mål nr 24535-18, som gällde en nystartad bageriverksamhet. 62 Se 14 § ATL. 63 Jfr prop. 2012/13:143 s. 92. 6 4 Förvaltningsrätten i Luleå, dom den 2023-05-23 i mål nr 0290-23. 65 Kammarrätten i Göteborg, dom den 2017-10-25 i mål nr 1265-17. 66 Kammarrätten hänvisar till prop. 1993/94:186 s. 53. 67 Arbetsmiljöverket (2015), Arbetstidslagen — med kommentarer. https://www.av.se/globalassets/filer/publikationer/bocker/arbetstidslagen-medkommentarer-bok-h026.pdf. 6 8 Se t.ex. förarbetena till diskrimineringslagen (2008:567), prop. 2007/08:95 s. 399. 69 Det har dock tidigare övervägts att införa en skadeståndspåföljd i arbetstidslagen, se prop. 1981/82:154 s. 50, med hänvisning till SOU 1981:5 s. 158 ff., där skälen mot skadestånd som påföljd angavs vara bland annat begränsade ideella skador för enskilda arbetstagare vid arbetstidsöverträdelser.
Hänvisas från p. 5 (s. 880)
1.Regleringen av arbetstid syftar bland annat till att skydda arbetstagares hälsa och säkerhet genom att begränsa arbetstiden och garantera tillräckliga viloperioder. Skyddsaspekten har framhållits allt tydligare i och med införlivandet av EU:s arbetstidsdirektiv (2003/88EG) samt i praxis från EU-domstolen. Hur mycket och när en arbetstagare får arbeta regleras i svensk rätt genom arbetstidslagen (1982:673), ATL. Lagen är offentligrättslig och det är Arbetsmiljöverket som har i uppgift att övervaka att lagens bestämmelser följs. I de fall kollektivavtal ersätter arbetstidslagens regelverk är det istället parterna som ansvarar för att bevaka att kollektivavtalet efterlevs för sina medlemmars räkning.s. 878
2.Bedömningen av arbetstidens omfattning och kravet på att det ska finnas möjlighet att kontrollera arbetad tid är som framgått beroende av EU-rättslig reglering och EU-domstolens praxis. Den vidare innebörden av denna utveckling i arbetstidsfrågor generellt kommer dock inte att behandlas i detta sammanhang, utan fokus ligger vid utformningen av de sanktionsavgifter som kan påföras enligt arbetstidslagen vid överträdelser av vissa av lagens bestämmelser. Denna sanktionsmöjlighet enligt arbetstidslagen är ett exempel på en utveckling där administrativa avgifter har ersatt straffrättsliga påföljder för att uppnå effektiv regelefterlevnad på olika områden. Användningen av sanktionsavgifter i olika sammanhang aktualiserar centrala rättssäkerhetsprinciper såsom proportionalitet, legalitet och skydd mot dubbelbestraffning. Det finns också, i takt med sanktionsavgifternas utbredning, anledning att diskutera valet av sanktionsform även i förhållande till civilrättsliga påföljder, främst skadestånd. Frågan om sanktionsavgifternas utformning generellt har därigenom en vidare betydelse än den enskilda lagstiftningens — här arbetstidslagens — tillämpning och denna artikel är ett bidrag till den bredare diskussionen om valet av sanktionsform.s. 879
3.Artikeln utgår från 26 § ATL, som reglerar förutsättningarna för att påföra sanktionsavgifter vid överträdelser av vissa av lagens bestämmelser. Bestämmelsen har fått ökad praktisk betydelse i takt med att höga avgifter påförts arbetsgivare — ibland med belopp uppgående till flera miljoner kronor. Den rättsliga analysen tar sin utgångspunkt i rättspraxis, där tillämpningen av 26 § ATL konkretiseras och de närmare förutsättningarna för ansvarsprövningen respektive avgiftsbestämningen preciseras. Merparten av de domar som behandlas kommer från förvaltningsrätterna, dvs. underinstans, då det enbart finns ett fåtal avgöranden från högre instans (ett par kammarrättsavgöranden behandlas mer ingående). Även om underinstansernas domar inte är prejudicerande, ger de en uppfattning om vilka omständigheter och argument som presenteras i mål om sanktionsavgifter vid överträdelser av arbetstidslagen. De ger en bild av rättsläget, på så vis att dessa avgöranden — i den mån de inte överklagas — för parterna inneburit ett slutligt påförande av sanktionsavgifter. Därtill speglar de vilka svårigheter som förekommer på området, vilket inte bör underskattas som en indikation på vilka frågor som eventuellt kan komma att få betydelse för framtida domar. Motsvarande skäl gäller för att behandla vissa beslut från Arbetsmiljöverket.s. 879
4.Det kan i sammanhanget noteras att sanktionsavgifter enligt 26 § ATL enbart aktualiseras i situationer där arbetsgivare inte omfattas av kollektivavtal eller där kollektivavtalet inte innehåller regler som avviker från arbetstidslagen. De arbetsgivare som omfattas av sanktionsavgiftssystemet är således typiskt sett sådana som inte är bundna av kollektivavtal. I många fall handlar det om mindre, oorganiserade arbetsgivare eller branscher där facklig anslutning är ovanligt. Men även större aktörer som av olika skäl inte tecknat kollektivavtal är frekventa i sammanhanget. Det är därför möjligt att systemet med sanktionsavgifter indirekt fungerar som ett incitament för arbetsgivare att ansluta sig till kollektivavtal, där andra arbetstidsregler och kontrollmekanismer gäller. Denna möjliga funktion — att främja kollektivavtalssystemet genom ekonomiska incitament — berörs inte vidare i denna artikel då studieobjektet är själva påföljdsformen per se. I de fall kollektivavtal saknas är sanktionsavgiften central som genomdrivandemekanism, där arbetstidslagens skyddsbestämmelser annars riskerar att bli verkningslösa. Arbetstidslagen saknar nämligen civilrättsliga sanktioner, t.ex. skadestånd, som kan utkrävas av enskilda arbetstagare.s. 879
5.Även om tillämpningen av sanktionsavgifter enligt arbetstidslagen är begränsad till situationer där kollektivavtal saknas eller inte innehåller avvikande regler, är påföljdsformen i dessa fall av sådan betydelse att den motiverar en närmare analys — vilket utgör syftet med förevarande artikel. De övergripande frågorna är hur ansvaret för överträdelser enligt arbetstidslagen är utformat och hur det fastställs samt hur sanktionsavgifterna bestäms. Därtill diskuteras i vilken utsträckning rättssäkerhetsprinciper såsom förutsebarhet och proportionalitet beaktas i tillämpningen samt i vilken utsträckning sanktionsformen kan bidra till större uppnående av det skyddssyfte som ligger bakom regleringen.s. 880
6.För att förstå sanktionsavgifternas utformning på området beskrivs först i korthet deras bakgrund och tillkomst (avsnitt 2). Därefter behandlas ansvarets karaktär (avsnitt 3), följt av några anmärkningar rörande bevisfrågor (avsnitt 4) och därefter vilka faktorer som påverkar avgiftens storlek (avsnitt 5). Avslutningsvis (avsnitt 6) diskuteras hur sanktionssystemet tillämpas i praktiken, med fokus på rättssäkerhet, proportionalitet och hur väl det speglar och lever upp till arbetstidslagens skyddssyfte.s. 880