1 · Inledning

1.Regleringen av arbetstid syftar bland annat till att skydda arbetstagares hälsa och säkerhet genom att begränsa arbetstiden och garantera tillräckliga viloperioder. Skyddsaspekten har framhållits allt tydligare i och med införlivandet av EU:s arbetstidsdirektiv (2003/88EG) samt i praxis från EU-domstolen. Hur mycket och när en arbetstagare får arbeta regleras i svensk rätt genom arbetstidslagen (1982:673), ATL. Lagen är offentligrättslig och det är Arbetsmiljöverket som har i uppgift att övervaka att lagens bestämmelser följs. I de fall kollektivavtal ersätter arbetstidslagens regelverk är det istället parterna som ansvarar för att bevaka att kollektivavtalet efterlevs för sina medlemmars räkning.s. 878

2.Bedömningen av arbetstidens omfattning och kravet på att det ska finnas möjlighet att kontrollera arbetad tid är som framgått beroende av EU-rättslig reglering och EU-domstolens praxis. Den vidare innebörden av denna utveckling i arbetstidsfrågor generellt kommer dock inte att behandlas i detta sammanhang, utan fokus ligger vid utformningen av de sanktionsavgifter som kan påföras enligt arbetstidslagen vid överträdelser av vissa av lagens bestämmelser. Denna sanktionsmöjlighet enligt arbetstidslagen är ett exempel på en utveckling där administrativa avgifter har ersatt straffrättsliga påföljder för att uppnå effektiv regelefterlevnad på olika områden. Användningen av sanktionsavgifter i olika sammanhang aktualiserar centrala rättssäkerhetsprinciper såsom proportionalitet, legalitet och skydd mot dubbelbestraffning. Det finns också, i takt med sanktionsavgifternas utbredning, anledning att diskutera valet av sanktionsform även i förhållande till civilrättsliga påföljder, främst skadestånd. Frågan om sanktionsavgifternas utformning generellt har därigenom en vidare betydelse än den enskilda lagstiftningens — här arbetstidslagens — tillämpning och denna artikel är ett bidrag till den bredare diskussionen om valet av sanktionsform.s. 879

3.Artikeln utgår från 26 § ATL, som reglerar förutsättningarna för att påföra sanktionsavgifter vid överträdelser av vissa av lagens bestämmelser. Bestämmelsen har fått ökad praktisk betydelse i takt med att höga avgifter påförts arbetsgivare — ibland med belopp uppgående till flera miljoner kronor. Den rättsliga analysen tar sin utgångspunkt i rättspraxis, där tillämpningen av 26 § ATL konkretiseras och de närmare förutsättningarna för ansvarsprövningen respektive avgiftsbestämningen preciseras. Merparten av de domar som behandlas kommer från förvaltningsrätterna, dvs. underinstans, då det enbart finns ett fåtal avgöranden från högre instans (ett par kammarrättsavgöranden behandlas mer ingående). Även om underinstansernas domar inte är prejudicerande, ger de en uppfattning om vilka omständigheter och argument som presenteras i mål om sanktionsavgifter vid överträdelser av arbetstidslagen. De ger en bild av rättsläget, på så vis att dessa avgöranden — i den mån de inte överklagas — för parterna inneburit ett slutligt påförande av sanktionsavgifter. Därtill speglar de vilka svårigheter som förekommer på området, vilket inte bör underskattas som en indikation på vilka frågor som eventuellt kan komma att få betydelse för framtida domar. Motsvarande skäl gäller för att behandla vissa beslut från Arbetsmiljöverket.s. 879

4.Det kan i sammanhanget noteras att sanktionsavgifter enligt 26 § ATL enbart aktualiseras i situationer där arbetsgivare inte omfattas av kollektivavtal eller där kollektivavtalet inte innehåller regler som avviker från arbetstidslagen. De arbetsgivare som omfattas av sanktionsavgiftssystemet är således typiskt sett sådana som inte är bundna av kollektivavtal. I många fall handlar det om mindre, oorganiserade arbetsgivare eller branscher där facklig anslutning är ovanligt. Men även större aktörer som av olika skäl inte tecknat kollektivavtal är frekventa i sammanhanget. Det är därför möjligt att systemet med sanktionsavgifter indirekt fungerar som ett incitament för arbetsgivare att ansluta sig till kollektivavtal, där andra arbetstidsregler och kontrollmekanismer gäller. Denna möjliga funktion — att främja kollektivavtalssystemet genom ekonomiska incitament — berörs inte vidare i denna artikel då studieobjektet är själva påföljdsformen per se. I de fall kollektivavtal saknas är sanktionsavgiften central som genomdrivandemekanism, där arbetstidslagens skyddsbestämmelser annars riskerar att bli verkningslösa. Arbetstidslagen saknar nämligen civilrättsliga sanktioner, t.ex. skadestånd, som kan utkrävas av enskilda arbetstagare.s. 879

5.Även om tillämpningen av sanktionsavgifter enligt arbetstidslagen är begränsad till situationer där kollektivavtal saknas eller inte innehåller avvikande regler, är påföljdsformen i dessa fall av sådan betydelse att den motiverar en närmare analys — vilket utgör syftet med förevarande artikel. De övergripande frågorna är hur ansvaret för överträdelser enligt arbetstidslagen är utformat och hur det fastställs samt hur sanktionsavgifterna bestäms. Därtill diskuteras i vilken utsträckning rättssäkerhetsprinciper såsom förutsebarhet och proportionalitet beaktas i tillämpningen samt i vilken utsträckning sanktionsformen kan bidra till större uppnående av det skyddssyfte som ligger bakom regleringen.s. 880

6.För att förstå sanktionsavgifternas utformning på området beskrivs först i korthet deras bakgrund och tillkomst (avsnitt 2). Därefter behandlas ansvarets karaktär (avsnitt 3), följt av några anmärkningar rörande bevisfrågor (avsnitt 4) och därefter vilka faktorer som påverkar avgiftens storlek (avsnitt 5). Avslutningsvis (avsnitt 6) diskuteras hur sanktionssystemet tillämpas i praktiken, med fokus på rättssäkerhet, proportionalitet och hur väl det speglar och lever upp till arbetstidslagens skyddssyfte.s. 880